2 Internasjonale forpliktelser og retningslinjer

2.1 Innledning

Norge har ratifisert flere internasjonale konvensjoner som oppstiller forpliktelser i forhold til ivaretakelse av barn generelt og enslige mindreårige asylsøkere spesielt. Av disse kan nevnes FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989, FNs konvensjon om flyktningers rettsstilling av 28. juli 1951, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 16. desember 1966, og Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK) av 4. november 1950.

FNs barnekonvensjon (barnekonvensjonen) formulerer mest spesielt barns rettigheter. Konvensjonen er bygget på hensynet til barnets beste og utledet av den tanke at barn er sårbare og trenger spesielt vern og særlig omsorg. I tillegg slår den fast at barn har selvstendige rettigheter innenfor folkeretten, og at barneperspektivet skal gjennomsyre alle beslutninger av betydning for barn.

Barnekonvensjonen er inkorporert i norsk lov ved lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) av 21. mai 1999 nr. 30, og det følger av lovens § 3 at konvensjonen går foran ved motstrid med annen lovgivning.

Ett av de grunnleggende prinsippene i barnekonvensjonen er forbudet mot diskriminering, jf. artikkel 2. Dette innebærer at alle barn innenfor statens jurisdiksjon, herunder enslige mindreårige asylsøkere, skal sikres de rettigheter som følger av konvensjonen. Andre fremtredende prinsipper i konvensjonen er blant annet retten til å si sin mening og bli hørt, retten til liv, overlevelse og utvikling, samt at hensynet til barnets beste skal være grunnleggende ved alle handlinger som berører barn.

Av særlig relevans for de lovendringer som foreslås i høringsnotatet, er barnekonvensjonen artikkel 20, jf. artikkel 22 nr. 2.

Artikkel 20 har en egen bestemmelse om rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten for barn som er fratatt sitt familiemiljø. Den lyder som følger:

1. Et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, eller som i egen interesse ikke kan tillates å bli værende i et slikt miljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten.

2. I samsvar med sin nasjonale lovgivning skal partene sikre alternativ omsorg for et slikt barn.

3. Slik omsorg kan f.eks. omfatte plassering i fosterhjem, Kafala etter islamsk lov, adopsjon eller, om nødvendig, plassering i institusjon egnet for omsorg for barn. Når mulige løsninger overveies, skal det tas tilbørlig hensyn til ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Det følger videre av artikkel 22 nr. 2 at dersom det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer til barn som søker flyktningstatus, skal barnet gis samme beskyttelse i henhold til konvensjonen som ethvert annet barn som av en aller annen grunn permanent eller midlertidig er berøvet sitt familiemiljø.

Da FNs komité for barnets rettigheter i 2005 behandlet Norges tredje rapport til FN om barnekonvensjonen, kom den med følgende anbefaling til norske myndigheter knyttet til artikkel 22:

«Komiteen ber parten innstendig om å styrke tiltakene for å sikre tilstrekkelig støtte og tilsyn for barn som bor på mottak, samt tilfredsstillende psykologisk og psykiatrisk omsorg for traumatiserte asylsøkende barn. Komiteen anbefaler at parten forbedrer situasjonen på mottak for enslige barn som søker asyl, både gjennom midler og tilstrekkelig faglært og kompetent personell, slik at hjelpen og omsorgen for disse barna blir like god som den som ytes i andre institusjoner i barnvernet. Parten bør også treffe ytterligere tiltak for å sikre raskere behandling av asylsøknader.»

FN har for øvrig også utarbeidet generelle retningslinjer, anbefalinger og grunnprinsipper for arbeidet med flyktningbarn. FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) ga i 1994 ut generelle retningslinjer for arbeid med flyktningbarn, og i 1997 utarbeidet kommissariatet

«Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum». Fra disse anbefalingene nevnes blant annet

• Det skal utnevnes verge (guardian, adviser) for barnet som skal sørge for kontinuitet i det omsorgstilbudet enslige mindreårige får.

• Flytting mellom ulike oppholdssteder skal begrenses til et minimum.

• Det skal føres jevning tilsyn for å sikre barnets fysiske og psykiske helse. Tilsynet må utføres av kvalifiserte personer.

• Staten må sørge for at barnet tilbys psykologiske helsetjenester som er tilpassets barnets kultur.

• Personale som skal arbeide med enslige mindreårig bør rekrutteres spesielt og gis opplæring.

• Oppsporing av foreldre eller annen familie er grunnleggende og bør påbegynnes så snart som mulig.

Videre gav UNHCR og Den Internasjonale Redd Barna - alliansen i 2005 ut «Erklæring om god praksis» om enslige mindreårige i Europa-programmet. Der er det nedtegnet grunnprinsipper for arbeidet med enslige mindreårige som bygger på barnekonvensjonen og UNHCRs retningslinjer fra 1997. Her sies blant annet at myndighetene må finne en passende omsorgsplassering, og at større enslige mindreårige ikke må plasseres for seg selv.

Det er departementets oppfatning at Norges folkerettslige forpliktelser og retningslinjer på området ivaretas ved det forslaget til lovendringer som i det følgende fremmes.

2.2 Høringsinstansenes syn

Det er kommet enkelte høringsuttalelser om forholdet til menneskerettighetene.

Norsk senter for menneskerettigheter(SMR) ved Universitetet i Oslo uttaler at de er positive til at myndighetene nå vil etablere et bo- og omsorgstilbud som er spesialtilpasset enslige mindreårige asylsøkeres særlige behov. De viser til at dette er i tråd med anbefalinger fra FNs barnekomité. De uttaler også at forslaget om å innlemme enslige mindreårige asylsøkere i barnevernets omsorgsansvar og tilby dem et tilpasset bo- og omsorgstilbud, er egnet til å ivareta Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon artikkel 20, jf. 22.

NGOU-nettverket er kritisk til det faktum at omsorgssenteret i første omgang bare skal være et tilbud til de under 15 år. De mener dette innebærer at statens forpliktelser etter menneskerettighetene ikke kan anses overholdt overfor aldersgruppen 15-18 år.

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR) ved Universitetet i Oslo uttaler til den samme problemstillingen:

«SMR ber departementet vurdere om den forskjell i rettsstilling som forslaget innebærer for ulike grupper enslige mindreårige asylsøkere er forenlig med Norges forpliktelser etter EMK og barnekonvensjonen, og at denne vurderingen synliggjøres i den kommende proposisjonen. Videre ber vi om at departementet inntar en konkret tidsplan i proposisjonen for inkludering av denne aldersgruppen i omsorgstilbudet. »

Barneombudet uttaler følgende om problemstillingen i forhold til FNs barnekonvensjon artikkel 2:

«For at forskjellsbehandlingen skal være i strid med artikkel 2 må forskjellsbehandlingen skje på bakgrunn av et diskrimineringsgrunnlag. Alder er ikke nevnt som en av diskrimineringsgrunnene i artikkel 2. Sekkebetegnelsen «annen stilling» åpner imidlertid opp for at også alder vil kunne være et diskrimineringsgrunnlag. Det stilles da krav etter artikkel 2 om at forskjellsbehandlingen er både saklig og rimelig. Barneombudet kan ikke se at det i høringsnotatet eller statsbudsjettet fremkommer vurderinger knyttet til denne problematikken og etterspør derfor en begrunnelse for at det anses saklig og rimelig at det legges opp til at barnevernet først får omsorgen for de mellom 15 og 18 år i 2009.»

2.3 Departementets vurdering

Departementet vil innledningsvis bemerke at enslige mindreårige asylsøkere har samme rett til hjelp etter barnevernloven som andre barn i Norge. Det vises til at barnevernloven gjelder for alle som oppholder seg her i landet, jf. § 1-2.

Regjeringen er opptatt av at situasjonen til alle enslige mindreårige asylsøkere skal bedres, og har derfor besluttet at ansvaret for disse barna i den første fasen etter ankomst til landet, skal overføres til barnevernet.

Departementet legger imidlertid opp til en trinnvis overføring av ansvaret til barnevernet, der ansvaret i første fase overføres for de under 15 år, for deretter å overføres for resten av gruppen. Ved en slik trinnvis overføring vil myndighetene høste viktige erfaringer fra prosessen med oppstart og drift av ett omsorgssenter, før det etableres flere. Departementet viser til at det blant annet vil måtte innføres helt nye rutiner for samarbeid mellom omsorgssentrene og andre myndigheter, herunder utlendingsmyndighetene og lokale myndigheter, samt nye modeller for behandling og oppfølging av barna.

Departementet har funnet det riktig å starte med å overføre ansvaret for den mest sårbare gruppen, dvs. dem under 15 år. Regjeringen tar sikte på at ansvaret for de enslige mindreårige asylsøkerne i alderen 15 - 18 år skal overføres fra utlendingsmyndighetene til barnevernet i løpet av 2009. Departementet er allerede i gang med å planlegge tilsvarende omsorgssentre for denne gruppen. Det er bevilget kr 5 millioner til arbeidet med organisering og planlegging av disse sentrene.

Selv om målet med overføringen av ansvaret til barnevernet er å bedre de enslige mindreårige asylsøkernes situasjon, er det etter departementets syn ikke grunnlag for å hevde at Norge bryter FNs barnekonvensjon eller andre folkerettslige forpliktelser ved det tilbudet utlendingsmyndighetene i dag gir enslige mindreårige asylsøkere.

Departementet kan heller ikke se at det er grunnlag for å hevde at en slik trinnvis gjennomføring, som vil bidra til en god og kontrollert overføring av ansvaret til barnevernet, innebærer et brudd på Norges menneskerettslige forpliktelser.