1 Innledning
1.1 Sammendrag
Regjeringen legger med dette fram forslag om å overføre sektoransvaret for spesialiserte tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner som yter slike tjenester, fra fylkeskommunen til staten.
Det vises til den politiske plattformen for samarbeidsregjeringen (Sem-erklæringen) hvor det heter: «Regjeringen vil styrke behandlingstilbudet for rusmiddelmisbrukere.» Mange rusmiddelmisbrukere har omfattende helseproblemer og behandlingsbehov, og målet med forslagene i proposisjonen er å legge det organisatoriske grunnlaget for en styrking av den delen av behandlingstilbudet som gjelder spesialisthelsetjenester. Proposisjonen omhandler forslag til endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven), lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m. (helseforetaksloven) og overgangsbestemmelser som grunnlag for gjennomføring. Denne proposisjonen representerer del I av forslag om en mer omfattende reform av tiltakene for rusmiddelmisbrukere. Denne delen representerer en oppfølging av overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten (sykeshusreformen), og det er derfor naturlig å legge den fram som egen sak for Stortinget nå.
Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget i 2003 med forslag til framtidig organisering av fylkeskommunens gjenværende ansvar for behandlings- og omsorgstiltak (del II av reformen).
En viktig bakgrunn for forslagene i denne proposisjonen er overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten fra 1. januar 2002 (sykehusreformen). Spesialisthelsetjenesten ved de regionale helseforetak har ansvar for å sørge for spesialisthelsetjenester til rusmiddelmisbrukere, på lik linje med det ansvar de har overfor befolkningen for øvrig. På den annen side har det utviklet seg en praksis hvoretter fylkeskommunen, som har ansvaret for annenlinje sosialtjenester for rusmiddelmisbrukere, også har tilbudt tjenester som mer naturlig kan kategoriseres som spesialisthelsetjenester enn spesialiserte sosiale tjenester. Disse tjenestene har i noen grad vært organisert etter lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven) og i noen grad etter sosialtjenesteloven. Sykehusreformen medførte at en del institusjoner og tiltak med tilbud til rusmiddelmisbrukere (bl.a. slike som fylkeskommunene hadde valgt å legge under spesialisthelsetjenesteloven), ble overført fra fylkeskommunen til staten og omfattet av foretaksorganiseringen. Dette har igjen medført at ansvaret for relativt likeartede spesialiserte helsetjenester for rusmiddelmisbrukere nå ytes av staten etter spesialisthelsetjenesteloven og av fylkeskommunen etter sosialtjenesteloven, samtidig som fylkeskommunen fortsatt sitter med sektoransvaret etter sosialtjenesteloven.
Til grunn for forslagene i proposisjonen ligger særlig behovet for å tydeliggjøre spesialisthelsetjenestens ansvar for behandling av rusmiddelmisbrukere, og å styrke helsetjenestetilbudet for denne gruppen. Gjennom forslaget om å flytte det fylkeskommunale ansvaret for institusjoner som yter spesialiserte helsetjenester etter sosialtjenesteloven til staten, ønsker regjeringen å sikre et godt helsefaglig behandlingstilbud og en videreutvikling av dette innenfor en helhetlig statlig ramme. Samtidig representerer forslaget en opprydning og klargjøring av ansvaret mellom helse- og sosialtjenesten, og i denne sammenheng mellom stat og fylkeskommune.
I denne proposisjonen legges det også fram forslag om at ansvaret for å sørge for institusjonsplasser som kan ta imot personer på grunnlag av vedtak etter §§ 6-2 og 6-2a (tvangsvedtak) i sosialtjenesteloven, flyttes til staten ved de regionale helseforetakene. Hjemlene foreslås imidlertid ikke flyttet fra sosialtjenesteloven, og disse sakene skal etter forslaget fortsatt behandles av fylkesnemnda for sosiale saker, med sosialtjenesten som forberedende instans.
Gjennomføringen av forslagene i proposisjonen vil for øvrig følge prinsippene for overføringen av eierskap og sektoransvar for spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten, jf. Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven) og Innst. O. nr. 118 (2000-2001). På samme måte vil det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret være at fylkeskommunen etter omorganiseringen skal være i stand til å utføre de oppgavene som blir igjen, og at staten ved de regionale helseforetakene skal kunne påta seg større ansvar og flere oppgaver.
I kapittel 2 gis en oversikt over bakgrunnen for forslaget. Hovedinnholdet i forslaget presenteres i kapittel 3. I kapittel 3.1 drøftes det prinsipielle spørsmålet om statlig overtakelse av deler av fylkeskommunens ansvar for tiltak for rusmiddelmisbrukere, mens det av kapittel 3.2 går fram hvilke tjenester departementet vil legge ansvaret for til spesialisthelsetjenesten. Kapittel 3.3 behandler spørsmålet om organisatorisk ansvar for plasser for tvangsinntak av rusmiddelmisbrukere, mens kapittel 3.4 behandler spørsmålet om organisatorisk ansvar for institusjonsplasser for tilbakehold etter eget samtykke. I kapittel 4 ses forslaget i sammenheng med det øvrige tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere og tilgrensende regelverk. Bl.a. gjennomgås forslagets konsekvenser for fylkeskommunens og den kommunale sosialtjenestens ansvar, spørsmål knyttet til henvisning og samarbeid, spørsmålet om ansvar for tilsyn på de enkelte områder i tiltakskjeden, samt forholdet til lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven). Kapittel 5 omhandler spørsmål rundt organisering og gjennomføring av statlig overtakelse, mens de administrative og økonomiske konsekvensene gjennomgås i kapittel 6. Spesielle merknader til de enkelte foreslåtte bestemmelsene finnes i kapittel 7.
Det tas sikte på å sette endringene i kraft fra 1. januar 2004. Tidspunktet er valgt for å gi departementene, fylkeskommunene og de regionale helseforetakene tilstrekkelig tid til å gjennomføre overføringen av de aktuelle institusjoner, samt til å forberede seg på endringene.
1.2 Høringen
Sosialdepartementet sendte 9. januar 2002 forslag til omorganisering av deler av fylkeskommunens ansvar for tiltak for rusmiddelmisbrukere på høring. Høringsfristen var satt til 22. februar 2002.
Høringsinstansene var:
Statsministerens kontor
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Barneombudet
Datatilsynet
De regionale helseforetakene
Forbrukerombudet
Likestillingsombudet
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Regjeringsadvokaten
Rikstrygdeverket
Senter mot etnisk diskriminering
Sosial- og helsedirektoratet
Statens helsetilsyn
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Fylkeskommunene
Fylkeslegene
Fylkesmennene
Fylkesnemndene for sosiale saker
Kommunenes Sentralforbund
Landets kommuner
Oslo kommune
Universitetet i Oslo
Universitetet i Bergen
Universitetet i Trondheim
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Oslo, psykologisk institutt
Høgskolen i Agder
Høgskolen i Bergen
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Finnmark
Høgskolen i Lillehammer
Høgskolen i Oslo
Høgskolen i Sogn og Fjordane
Høgskolen i Stavanger
Høgskolen i Sør-Trøndelag
Høgskolen i Telemark
Høgskolen i Volda
Høgskolen i Østfold
Forskningsstiftelsen FAFO
Institutt for sosialvitenskap ISV Consult
Instituttgruppa for samfunnsforskning
Norges forskningsråd
Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR)
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Rogalandsforskning
Rådet for høgskoleutdanning i helse- og sosialfag
Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)
Akademikerne
Den norske lægeforening
Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere
Landsorganisasjonen (LO)
Lærerforbundet
Norges Ingeniørorganisasjon
Norges juristforbund
Norges kristelige juristforbund
Norges helse- og sosialforbund
Norsk Kommuneforbund
Norsk Sykepleierforbund
Norsk Psykologforening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
NAVO
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
De regionale kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål
Nasjonalt kompetansesenter for medikamentassistert rehabilitering (MARIO)
Kriminalomsorgen, regionkontorene
Fagrådet innen Rusfeltet i Norge
Blå Kors i Norge
Kirkens bymisjon
Koordineringsutvalget for de psykiatriske ungdomsteam (KUP)
Landsforeningen for utekontakter
Norsk forum for terapeutiske samfunn
Samarbeidsforumet for norske kollektiver
Frelsesarmeens sosialtjeneste
Pinsevennenes evangeliesentre
Arbeidernes edruskapsråd
Landsforbundet mot stoffmisbruk
Avholdsfolkets landsråd
Brukerforeningen
Anonyme narkomane
Anonyme alkoholikere
Helse- og sosialombudet i Oslo
Pasientombudene v/pasientombudet i Vestfold
Mental helse
Landsforeningen for pårørende innen psykiatrien
Diakonhjemmets høgskolesenter
Kontoret for fri rettshjelp i Oslo
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Jusshjelpa
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)
Aleneforeldreforeningen
Foreningen 2 foreldre
Gjeldsofferaksjonen
Klientaksjonen
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Landsforeningen for tapere
Den norske jordmorforening
Helseansattes Yrkesforbund
Helsetjenestens lederforbund
Heltef
Kommunalansattes fellesorganisasjon
Landets kontrollkommisjoner
Landets private sykehus
Norsk Helse- og Sosiallederlag
Norsk institutt for sykehusforskning
Norsk Pasientforening
Norsk pasientskadeerstatning
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Rådet for psykisk helse
SEFOS
SINTEF-UNIMED
Riksadvokaten
Forbundet Mot Rusgift
Kirkens sosialtjeneste
Høringsnotatet ble videre ettersendt til de instanser som ba om det. Følgende 166 høringsinstanser har svart:
Akershus fylkeskommune
Arbeidernes Edruskapsforbund
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Asker kommune
Aust-Agder fylkeskommune
Aust-Agder sykehus
Avholdsfolkets landsråd
Barne- og familiedepartementet
Barneombudet
Bergen kommune
Blå Kors Norge
Blå Kors ReHaBo
Bodø kommune
Borgestadklinikken
Brukerforeningen
Buskerud fylkeskommune
Bærum kommune
Den norske lægeforening
Drammen kommune
Fagrådet innen Rusfeltet i Norge
Fauske kommune
Fellesorganisasjonen for barnevernpedagogar, sosionomar og vernepleiarar, avd. Møre og Romsdal (FO)
Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO)
Finnmark fylkeskommune
Finnmarksklinikken
Finnmarkskollektivet
Folkehelseinstituttet
Folloklinikken
Forbrukerombudet
Forbundet Mot Rusgift
Fredrikstad kommune
Frelsesarmeen
Frogn kommune
Fylkesbarnevernet i Telemark
Fylkeslegen i Akershus
Fylkeslegen i Aust-Agder
Fylkeslegen i Buskerud
Fylkeslegen i Møre og Romsdal
Fylkeslegen i Nordland
Fylkeslegen i Oppland
Fylkeslegen i Oslo
Fylkeslegen i Sogn og Fjordane
Fylkeslegen i Sør-Trøndelag
Fylkeslegen i Telemark
Fylkeslegen i Vest-Agder
Fylkeslegen i Vestfold
Fylkeslegen i Østfold
Fylkesmannen i Aust-Agder
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Oppland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Troms
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Østfold
Fylkesmannskollegiet
Hadsel kommune
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Haugesund kommune
Hedmark fylkeskommune
Helse Nord RHF
Helse Sør RHF
Helse Øst RHF
Helsetjenestens Lederforbund
Holmestrand kommune
Hordaland fylkeskommune
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Sør-Trøndelag
Justisdepartementet
Kirkens bymisjon
Kirkens sosialtjeneste
Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunenes Sentralforbund
Koordineringsutvalget for de psykiatriske ungdomsteam (KUP)
Kriminalomsorgen region nordøst
Kriminalomsorgen region sør
Kriminalomsorgen region sørvest
Kriminalomsorgen region øst
Kristiansand kommune
Kristiansund kommune
Landsforbundet mot stoffmisbruk
Landsforeningen for utekontakter
Landsorganisasjonen (LO)
Lier kommune
Likestillingsombudet
Mandal kommune
Midt-Norsk kompetansesenter for rusfaget
Møre og Romsdal fylkeskommune
Narvik kommune
Nasjonalt kompetansesenter for medikamentassistert rehabilitering (MARIO)
Nasjonalt råd for helse- og sosialfagutdanning (NRHS)
NAVO
NKS Kløver-institusjoner AS
Nordland fylkeskommune
Nordlandsklinikken
Nordreisa kommune
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Norges forskningsråd
Norgesnettet
Norsk forum for terapeutiske samfunn
Norsk Helse- og Sosialforbund
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)
Norsk Kommuneforbund
Norsk Psykologforening
Norsk Sykepleierforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Nøtterøy kommune
Nøtterøy kommune, Sosialavdelingen
Oppegård kommune
Oppland fylkeskommune
Oslo kommune
Politidirektoratet
Regionalt fagråd for rusfeltet i helseregion Midt-Norge
Riksadvokaten
Rikstrygdeverket
Rogaland A-senter
Rogaland fylkeskommune
Rusforum Nordland
Rustiltakene i Troms; Færingen terapeutiske samfunn, Ruspoliklinikken, Tromsklinikken
Rygge kommune
Røyken kommune
Rådet for psykisk helse
Saltdal kommune
Samarbeidsforum for norske kollektiv
Sandefjord kommune
Sandnes kommune
Sauherad Samtun
Ski kommune
Skien kommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Sola kommune
Sosial- og helsedirektoratet
Sosiale Institusjoners Fagforening
Stange kommune
Statens helsetilsyn
Stiftelsen Bergensklinikkene
Stiftelsen Rus-Nett
Stiftelsen Sollia Kollektivet
Stjørdal kommune
Stord kommune
Sykehuset Buskerud HF
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Telemark fylkeskommune, fylkesbarnevernet
Troms fylkeskommune
Tromsø kommune
Utenriksdepartementet
Valdresklinikken
Vefsn sykehus
Veksthuset Møre og Romsdal
Vest-Agder Fylkeskommune
Vest-Agder Klinikkene
Vestfold fylkeskommune
Vestmo behandlingssenter
Vestre Toten kommune
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Østfold fylkeskommune
Øst-Norsk kompetansesenter for rusrelaterte spørsmål
Østråt omsorg og rehabilitering
Øvre Eiker kommune
Ålesund kommune
Ås kommune
Proposisjonen er utarbeidet i nært samarbeid med Helsedepartementet.
Av de 166 høringsinstansene som har svart, er det 5 som ikke ønsker å avgi uttalelse til høringen. 3 instanser uttaler at de ikke har merknader til forslaget.
Offentlige instanser representerer en stor andel av de høringsinstanser som har svart. 14 fylkeskommuner, 12 fylkesmenn, samt en fellesuttalelse fra fylkesmannskollegiet, 13 fylkesleger, 3 regionale helseforetak, samt 36 kommuner har svart. Også en del departementer og underliggende etater har avgitt uttalelse. Videre har mange interesseorganisasjoner, faginstanser, fagforeninger og forskningsinstanser svart. En rekke tiltak for rusmiddelmisbrukere (fylkeskommunale, private, spesialisthelsetjenesteinstitusjoner m.v.) har også avgitt uttalelse.
De aller fleste høringsinstansene er positive til forslaget om at staten skal overta større deler av ansvaret for spesialisttjenestene til rusmiddelmisbrukere. Praktisk talt alle peker imidlertid på behovet for en helhetlig organisatorisk løsning med vekt på sammenheng og samordning av de tiltakene som i dag ligger i fylkeskommunen. Mange går inn for en samlet organisering på statlig nivå, mens andre mener deler av fylkeskommunens ansvar bør overføres til kommunene.
Departementet er enig i at det er behov for en helhetlig gjennomgang av tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere. De uttalelser som er kommet om dette vil være nyttige i den pågående utredning av del II av reformen.
Høringsnotatets forslag følges i all hovedsak opp i proposisjonen her. Det er foretatt en del lovtekniske endringer. De få materielle endringer som ikke følges opp, er, i den grad de ikke er erstattet av justerte forslag, omtalt i proposisjonens kapittel 4.5.