2 Bakgrunnen for forslagene
2.1 Bakgrunnen for forslagene i punkt 3-6 nedenfor
Punkt 3-6 omhandler instruksjon av UDI, vurdering i UNE av UDIs positive vedtak, domstolsprøving av UNEs positive vedtak og Kongen i statsråd som klageorgan.
Som nevnt i St.meld. nr. 21 (2003-2004) mener departementet det er behov for tiltak som kan bidra til å sikre at praksis i utlendingsforvaltningen er mer i overensstemmelse med politiske mål og prioriteringer. Det er også ønskelig å innføre en adgang til kontroll av positive vedtak. Dagens kontroll, som skjer gjennom klagebehandling og søksmål, gjelder bare forvaltningens negative vedtak (vedtak til søkerens ugunst). Endelig er det ønskelig å innføre tiltak som kan bidra til å sikre likebehandling, og derigjennom styrke rettssikkerheten for utlendingen.
Spørsmål som gjelder innreise og opphold for utlendinger står høyt på den politiske dagsorden. Til tider har det vært et sterkt press på politikerne, særlig på den ansvarlige statsråden, for å gripe inn i enkelte utlendingssaker. Dette ble endret fra 1. januar 2001, ved etableringen av Utlendingsnemnda og ved at utlendingsloven ble endret slik at departementet ikke lenger kunne instruere Utlendingsdirektoratet i utlendingssaker. Kommunal- og regionaldepartementet (tidligere fagdepartement var Justisdepartementet) kan i dag bare styre praksis i slike saker gjennom endring av regelverket, med unntak av saker som gjelder utenriks- eller sikkerhetspolitiske hensyn.
Innvandring kan ha store økonomiske og sosiale konsekvenser og rører ved viktige samfunnsinteresser, også i saker der utenriks- og sikkerhetspolitiske hensyn ikke er aktuelle. Samtidig åpner utlendingsloven for mye bruk av skjønn. Etter departementets syn viser utviklingen på utlendingsfeltet i tiden som har gått etter lovendringen at det er behov for bedre politisk styring med praktiseringen av utlendingsloven. Målet er å få et bedre samsvar mellom politiske signaler og prioriteringer og praksis i utlendingssaker.
I innvandrings- og flyktningpolitikken er det ofte nødvendig med raske tiltak på bakgrunn av dramatiske verdenshendelser eller omlegging av politikken i land i vårt nærområde. Å endre loven og/eller forskriften vil ofte være for tidkrevende i slike situasjoner. I tillegg er det et problem at regelendring kommer i ettertid og ikke kan rette opp praksis som departementet finner uheldig i konkrete saker. Lov- og forskriftsbestemmelsene kan heller ikke være så detaljerte og uttømmende at de dekker alle slags saker. Det kan blant annet føre til at regelverket blir svært uoversiktelig, lite fleksibelt og tungt å praktisere. Å være avhengig av lov- eller forskriftsendringer vil derfor gjøre det vanskelig for departementet å få justert praksis i tråd med de politiske prioriteringene.
Den store utfordringen er hvordan statsråden skal få større innflytelse på praksis uten å gå tilbake til situasjonen slik den var før 2001.Det er ikke ønskelig at departementet skal forestå behandlingen av enkeltsaker, og det ville være i strid med den forvaltningspolitiske utviklingen å bringe denne oppgaven tilbake til departementet.
2.2 Bakgrunnen for forslagene i punkt 7-8 nedenfor
I punkt 7 og 8 foreslås henholdsvis opprettelse av en stornemnd som en alternativ behandlingsform i UNE, samt at åremålsperioden for nemndlederne i UNE forlenges til åtte år, uten mulighet for gjenoppnevning. Forslagene har sin bakgrunn i en evaluering av UNE som ble foretatt i perioden oktober 2001-mars 2003 (utført av konsulentfirmaet rhKnoff i samarbeid med Agenda Utredning og Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt, på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet). Forslaget om stornemnd er drøftet i St.meld. nr. 21 (2003-2004).
2.3 Høringsbrevet av 23. januar 2004
Departementet sendte 23. januar 2004 på høring forslag til endringer i utlendingsloven. Departementet kommer nærmere tilbake til innholdet i høringsbrevet ved behandlingen av de enkelte lovforslagene senere i proposisjonen.
2.4 Høringen
Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende høringsinstanser:
Departementene
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Regjeringsadvokaten
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Datatilsynet
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)
Senter mot etnisk diskriminering (SMED)
Organisasjon Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)
UNHCR, Stockholm
Flyktningrådet
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)
Amnesty International Norge (Amnesty)
Redd Barna
Antirasistisk senter
Norsk Folkehjelp
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Kirkerådet
Biskopene
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Den norske advokatforening (Advokatforeningen)
Norges Juristforbund (Juristforbundet)
Den norsk dommerforening
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Norges lensmannslag
Barneombudet
Likestillingsombudet
Juridisk rådgivning for kvinner
Kontoret for fri rettshjelp
Juss-Buss
Jussformidlingen
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Rettspolitisk forening
Mira Ressurssenter
Innvandrernes Landsorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Fagforbundet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Norges Rederiforbund
Utenlandsforum
Det norske Arbeiderparti
Kristelig Folkeparti
Sosialistisk Venstreparti
Fremskrittspartiet
Høyres hovedorganisasjon
Senterpartiets hovedorganisasjon
Venstre
Kystpartiet
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon
Landbrukets arbeidsgiverforening
Akademikerne
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Kommunenes Sentralforbund
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Ressurssenter for pakistanske barn
Høringsfristen var satt til 20. mars 2004. Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringsbrevet:
Justisdepartementet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Datatilsynet
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)
Senter mot etnisk diskriminering (SMED)
UNHCR, Stockholm
Flyktningrådet
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)
Amnesty International Norge (Amnesty)
Redd Barna
Kirkerådet og Mellomkirkelig råd
Oslo biskop
Tunsberg biskop
Den norske advokatforening (Advokatforeningen)
Norges Juristforbund (Juristforbundet)
Barneombudet
Likestillingsombudet
Juss-Buss, Innvandrergruppa
Mira Ressurssenter
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har realitetsmerknader:
Likestillingsombudet
Barne- og familiedepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Utdannings- og forskningsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Helsedepartementet
Fiskeridepartementet
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Miljøverndepartementet
Utenriksdepartementet
Landbruksdepartementet
Sosialdepartementet
Forsvarsdepartementet
Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet i tilknytning til de enkelte lovforslagene.