1 Innledning

1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmer Barne- og familiedepartementet forslag til lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Loven inneholder regler for ombudets og nemndas organisasjon, funksjoner, kompetanse og saksbehandling.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal håndheve lov om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven), lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven), arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene (husleieloven, eierseksjonsloven, burettslagslova og bustadbyggjelagslova), samt påse at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Samtidig skal ombudet ivareta pådriver- og veilederoppgaver som skal bidra til økt likestilling og likebehandling.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal behandle klager over Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelser og hastevedtak i enkeltsaker. Det legges opp til at apparatets virksomhet på sikt skal kunne omfatte andre diskrimineringsgrunnlag.

Det nye håndhevingsapparatet tar opp i seg det eksisterende likestillingsapparatet - Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling - og deler av oppgavene til Senter mot etnisk diskriminering. Som følge av forslaget oppheves likestillingslovens bestemmelser om det eksisterende likestillingsapparatets organisasjon, funksjoner, kompetanse og enkelte saksbehandlingsregler.

Samtidig fremmer Kommunal- og regionaldepartementet et forslag til lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (Ot. prp. nr. 33 (2004-2005) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.(diskrimineringsloven))

Videre fremmer Barne- og familiedepartementet forslag til visse andre endringer i lov om likestilling mellom kjønnene i Ot. prp. nr. 35 (2004-2005) Om lov om endringer i likestillingsloven mv. (gjennomføring av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/73/EF og FN konvensjonen om å avskaffe alle former for diskriminering av kvinner med tilleggsprotokoll i norsk lov). Endringsforslagene ble sendt på høring i departementets høringsbrev av 25. juni 2004. Høringsbrevets forslag vedrørende tvangsmulkt og søksmålsfrister er integrert i nærværende proposisjon om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Arbeids- og sosialdepartementet fremmer våren 2005 forslag om ny arbeidsmiljølov. Bestemmelsene i arbeidsmiljølovens kapitler XA og XB vil bli foreslått videreført i denne loven.

Høringsforslaget om håndhevingsapparatet omfattet diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, nasjonalt opphav, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn i dagens boliglover, i og med at forbud mot diskriminering på disse grunnlagene foreslås å bli regulert av den nye diskrimineringsloven, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Diskrimineringsgrunnlagene homofil legning, leveform og orientering i boliglovene ble derimot ikke foreslått omfattet av håndhevingsapparatets virksomhet. Av hensyn til en enhetlig håndheving av diskrimineringsforbudene på boligmarkedet, foreslår departementet i nærværende proposisjon at det felles håndhevingsapparatet også skal håndheve diskrimineringsgrunnlagene homofil legning, leveform og orientering i boliglovene.

1.2 Sammendrag

Proposisjonen inneholder forslag til ny lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven). Loven inneholder regler for håndhevingsapparatets organisasjon, funksjoner, kompetanse og saksbehandling.

I det følgende gis en kort oversikt over hovedinnholdet i proposisjonen.

Kapittel 2 beskriver bakgrunnen for lovforslaget. Det gis en oversikt over dagens likestillingsapparat (Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling) - deres oppgaver, organisering og kompetanse, oversikt over mandat, oppgaver og organisering for Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene. Videre redegjøres for forslaget til håndhevingsapparat for etnisk diskriminering fra Holgersenutvalget i NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering. Dernest omtales forslaget i NOU 2003: 2 Skjerpet vern mot diskriminering i arbeidslivet og etterfølgende forslag om håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandingskapittel. Videre omtales utredningsarbeidet om det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede (Syseutvalget), som etter planen skal ferdigstilles i april 2005.

Kapittelet omtaler også evalueringene av Likestillingssenteret og av SMED som ble ferdigstilte våren 2003.

Statskonsult foretok evalueringen av Likestillingssenteret. Mandatet for evalueringen var å gi en beskrivelse og vurdering av organisering og prioriteringer i forhold til senterets mål og oppgaver. Evalueringen viser til senterets brede mandat og peker på at senteret gjennom oppgaveporteføljen, omverdenes opplevelse av senteret og de ansattes egen oppfatning, prioriterer rollen som kritiker og dagsordensetter. Statskonsult anbefaler at senterets organisering og oppgaver tas opp til vurdering. Dersom senteret skal fortsette som forvaltningsorgan, bør det vurderes å gi virksomheten en klarere avgrensning. Statskonsult foreslår at senteret får en forumsfunksjon og en rolle som kunnskapsformidler.

Evalueringen av SMED er foretatt av Institutt for kriminologi og rettssosiologi ved Universitetet i Oslo og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR). Mandatet for oppdraget var å evaluere hvordan SMEDs virksomhet skulle videreføres. Evalueringen ble avsluttet etter at NOU 2002: 12 var lagt fram, men før rapporten «Felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet» ble lagt fram. Anbefalingene i evalueringen er derfor knyttet opp mot forslaget til nytt håndhevingsapparat i NOU 2002: 12, og spørsmålet om det bør opprettes et felles håndhevingsapparat for kjønn og etnisitet tas ikke opp. Evalueringsrapporten gir en omfattende gjennomgang av ulike sider ved SMEDs virksomhet. Rapporten anbefaler at SMED videreføres som et kompetansesenter som også skal drive rettshjelpsvirksomhet.

Kapittel 3gir en kortfattet oversikt over relevante internasjonale forpliktelser og føringer. Både Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/73/EF og EUs rådsdirektiv 2000/43/EF forutsetter at medlemsstatene etablerer uavhengige organer til å fremme likebehandling. Disse organene skal bistå enkeltpersoner i forbindelse med å fremme klage, gjennomføre uavhengige granskinger, publisere rapporter mv. Personer som mener seg krenket skal kunne bringe sine saker inn for rettslige eller administrative klageinstanser, eventuelt forliksinstanser. Det samme kravet gjelder etter EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet. Det redegjøres også kort for General Policy Recommendation No. 7 fra Europarådets kommisjon mot rasisme og intoleranse (ECRI) og Europarådets retningslinjer for nasjonale likestillingsapparat. Dernest omtales relevante føringer i FNs kvinnekonvensjon og i veiledning utgitt av FNs Høykommissær for menneskerettigheter.

Kapittel 4 omhandler håndhevingsapparatet for ikke-diskrimineringslovgivning i enkelte andre land. Det gjøres rede for organiseringen i Canada, Irland, Nord-Irland og Nederland, som alle har etablert et felles organ for håndheving av ikke-diskrimineringslovgivningen. I Storbritannia er det under utredning å etablere et slikt felles organ for likestilling og menneskerettigheter. I Sverige utredes det å slå sammen alle lovene på ikke-diskrimineringsområdet. I denne sammenheng blir det også vurdert å slå sammen de fire ombudsmennene; Handikappombudsmannen, Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning og Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Dernest omtales situasjonen i Danmark og Finland der oppfølgingen skjer i separate organer.

Kapittel 5omhandler departementets forslag om å etablere et felles håndhevingsapparat for diskriminering. Departementet vektlegger hensynet til økt tilgjengelighet og synlighet, faglig synergi som sikrer økt kvalitet og forbedret evne til å møte tilfeller av diskriminering på flere grunnlag (multippel diskriminering).

Departementet foreslår videre at håndhevingsapparatet skal ivareta både funksjonen som lovhåndhever og som pådriver. Apparatet skal således håndheve likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene, samtivareta kompetanse- og pådriveroppgaver mv. som bidrar til økt likestilling og likebehandling.

Håndhevingsapparat foreslås innrettet i to instanser; en førsteinstans i form av et ombud som skal ha lovhåndhever- og pådriveroppgaver som beskrevet ovenfor, og en andreinstans i form av en nemnd som har som sin oppgave å behandle klager over førsteinstansens uttalelser i enkeltsaker.

Kapittel 6omhandler forslaget om å hjemle håndhevingsapparatet i en egen lov. Videre omtales organisatoriske forhold, herunder håndhevingsapparatets tilknytningsform, navn, oppnevning og funksjonstid for ombud og nemnd, samt nemndas sammensetning.

Departementet foreslår å hjemle apparatet i en separat lov, blant annet under henvisning til praktiske fordeler ved dette etter hvert som ytterligere diskrimineringsgrunnlag skal håndheves av apparatet.

Departementet foreslår at førsteinstansen benevnes Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet med sitt sekretariat organiseres som et faglig selvstendig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Ombudet organiseres uten styre. Det legges imidlertid opp til at det etableres et brukerutvalg som skal sikre systematisk kontakt med og innspill fra aktuelle brukergrupper og interesseorganisasjoner, og derved bidra til ombudets kontaktnett og kjennskap til aktuelle problemstillinger. Ombudet foreslås oppnevnt av Kongen for en periode på fire år av gangen.

Departementet foreslår at andreinstansen benevnes Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Nemnda organiseres som et faglig uavhengig forvaltningsorgan. Nemndas avgjørelser skal ikke kunne overprøves av departementet eller Kongen. Departementet foreslår å opprette et eget sekretariat for nemnda. Departementet foreslår at nemnda består av åtte medlemmer, herunder leder og nestleder. Nemnda inndeles i to avdelinger med fem medlemmer i hver; leder og nestleder inngår i begge avdelinger. Det oppnevnes fire varamedlemmer. Medlemmene oppnevnes for fire år med adgang til én gangs gjenoppnevning. Nemnda oppnevnes av Kongen i statsråd.

Departementet foreslår at Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemndas sekretariat lokaliseres i Oslo.

Departementet legger vekt på at Likestillings- og diskrimineringsombudet skal være et landsdekkende tilbud, og det må arbeides for at tilbudet gjøres tilgjengelig lokalt. Det forutsettes at ombudet videreutvikler samarbeidet mellom det eksisterende håndhevingsapparatet og lokalt forankrede interesseorganisasjoner, ideelle stiftelser, kompetansemiljøer osv.

I kapittel 7behandles Likestillings- og diskrimineringsombudets kompetanse-/pådriverrolle. Kompetanse-/pådriverrollen skal ha høy prioritet i ombudets virksomhet. Rollen systematiseres i følgende kategorier: Pådriverrollen, holdnings- og atferdspåvirkerrollen, støtte- og veilederrollen og kompetanserollen. Disse rollekategoriene innebærer blant annet å ta initiativ til og delta i den offentlige debatt, ha et kritisk blikk på virksomheten i offentlig og privat sektor, være premissleverandør for utforming av politikken på området, bidra til opplysning og bevisstgjøring i samfunnet og drive veiledning. Departementet drøfter konfliktpotensialet som kan ligge i at ombudet både skal ha en objektiv lovhåndheverrolle og en mer stillingstakende pådriverrolle.

Kompetanserollen innebærer blant annet ansvar for kunnskapsutvikling og dokumentasjon og overvåking av art og omfang av diskriminering. Departementet fremhever at kompetanserollen skal ha høy prioritet. Kompetansen er helt avgjørende for at ombudet skal lykkes i sin pådrivervirksomhet. Det understrekes at ombudets pådrivervirksomhet bør knyttes tett til ombudets lovhåndheverrolle (jf. kapittel 8) og dokumentasjonsrolle, slik at medieutspill og påvirkningsarbeid springer ut av den kompetansen ombudet har tilegnet seg gjennom sin virksomhet på disse feltene.

Ombudet skal også ha en forumsfunksjon. Forumsfunksjonen innebærer å etablere arenaer og møteplasser for en åpen og opplyst debatt om utfordringer og veivalg i den statlige politikken på området. Ombudets hovedoppgave i denne forbindelse skal være å fremme meningsutveksling og offentlig debatt mellom andre aktører, og i mindre grad spille en aktiv rolle som selvstendig debattant.

Ombudet skal utøve sin kompetanse-/pådriverrolle på alle samfunnsområder. Det understrekes at alle diskrimineringsgrunnlag må sikres tilstrekkelig oppmerksomhet i denne virksomheten. Rollen vil bli utdypet nærmere i ombudets mandat.

Kapittel 8omhandler håndhevingsapparatets lovhåndheverrolle og myndighet. Departementet foreslår at det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet skal håndheve likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene. Det foreslås at ombudet skal gi uttalelser i tråd med ordningen for dagens Likestillingsombud. Partene vil frivillig kunne innrette seg etter uttalelsen. Videre foreslås det at ombudet får adgang til å treffe hastevedtak om stansing, retting eller andre tiltak for å sikre at diskrimineringen opphører eller hindre at den gjentas. Dette er i tråd med Likestillingsombudets myndighet etter likestillingsloven i dag. Departementet foreslår også at ombudet gis en utvidet veiledningsplikt knyttet til de aktuelle diskrimineringsgrunnlagene i likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene. Det kan dreie seg om alle relevante opplysende eller forberedende forhold knyttet til saken. Ombudet kan ikke representere parten utad.

Departementet foreslår at Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal behandle saker som bringes inn for nemnda av ombudet eller en av partene. Dette svarer til ordningen etter dagens likestillingslov. Departementet foreslår at Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal kunne treffe vedtak om at et forhold er i strid med likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene.Videre kan nemnda gi pålegg om stansing, retting eller andre tiltak for å sikre at diskrimineringen opphører eller hindre at den gjentas. Dersom pålegget ikke blir etterkommet, kan nemnda treffe vedtak om tvangsmulkt.

Det foreslås at forsettlig eller uaktsom unnlatelse av å etterkomme pålegg kan straffes med bøter. Departementet foreslår at nemnda får kompetanse til å begjære påtale i slike straffesaker. Forslaget er i tråd med hva som gjelder i likestillingsloven i dag.

Nemnda kan ikke fastsette oppreisning som reaksjon der den finner at loven er overtrådt; oppreisning må fastsettes av domstolene.

Den formelle vedtakskompetansen i forhold til andre forvaltningsmyndigheter er begrenset, ved at nemnda ikke kan oppheve eller endre forvaltningsvedtak truffet av andre. Nemnda kan heller ikke gi pålegg om hvordan myndighet til å treffe forvaltningsvedtak må nyttes for ikke å komme i strid med likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene. Det kan heller ikke gis andre pålegg som binder Kongen eller et departement. Nemnda må likevel gjennom uttalelse ta stilling til om forvaltningsvedtaket er i strid med loven.

Departementet foreslår at domstolene skal kunne foreta full overprøving av nemndas vedtak. Søksmål må reises innen tre måneder etter at underretning om nemndas vedtak er mottatt. Vedtak av ombudet (hastevedtak) kan imidlertid ikke bringes inn for domstolene uten at klageadgangen er utnyttet. Det vil ellers være adgang til å bringe en sak direkte inn for domstolene uten å gå veien om de særskilte håndhevingsorganene.

Kapittel 9redegjør for Likestillings- og diskrimineringsombudets ansvar for å føre tilsyn med hvordan FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon praktiseres av norske myndigheter. Konvensjonene inkorporeres i norsk rett i hhv. likestillingsloven og diskrimineringsloven. Konvensjonene er rettskilder i enkeltsaker som ombudet og nemnda behandler og vil være et generelt grunnlag for ombudets virksomhet. Det er imidlertid departementene som har et overordnet ansvar for Norges oppfølgning av konvensjonene nasjonalt og internasjonalt

Kapittel 10 omtaler visse sider ved saksbehandlingen. Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda er forvaltningsorganer, og forvaltningsloven og offentlighetsloven vil som utgangspunkt gjelde. Departementet foreslår at likestillingslovens særskilte bestemmelser om opplysningsplikt videreføres i forhold til Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Videre behandles spørsmål om ombudets og nemndas rett og plikt til å behandle en sak, rett til å få en sak behandlet, avvisning og samtykke.

I kapittel 11drøftes problemstillinger knyttet til rettshjelp for personer som utsettes for diskriminering. Det vises til at forslaget til nytt håndhevingsapparat medfører endringer i rettshjelpstilbudet til etniske minoriteter, siden rettshjelpsvirksomheten ved Senter mot etnisk diskriminering bortfaller. Departementet viser til at det nye håndhevingsapparatet vil gi tilgang til en rask, rimelig og lett tilgjengelig løsning av klager vedrørende diskriminering, som vil redusere behovet for rettshjelp og bistand i form av partsrepresentasjon. Ut over denne særordningen finner departementet ikke tilstrekkelige grunner for at saker etter likestillingsloven, diskrimineringsloven, arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i boliglovene bør prioriteres fremfor andre støtteverdige områder. Det foreslås derfor ingen oppgradering av rettshjelpsloven for saker som gjelder diskriminering.

Kapittel 12omhandler de administrative og økonomiske konsekvensene av lovforslaget. Ressursene som i dag anvendes til Likestillingssenteret, Likestillingsombudet og Senter mot etnisk diskriminering overføres til Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (tilsammen kr. 19 mill.). Dertil kommer behov for midler til nye oppgaver: Håndhevingen av arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel, håndheving av diskrimineringsloven, inkludert veiledningstjeneste for næringsliv og arbeidsgivere vedrørende etnisk mangfold i arbeidslivet, og diskrimieringsforbudene i boliglovene, samt midler til å gjøre ombudets tilbud landsdekkende.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda antas å få en vesentlig større saksmengde og møtevirksomhet enn dagens Klagenemnda for likestilling, og det opprettes både av hensyn til faglig kvalitet og effektivitet et eget sekretariat for nemnda. Nemndsekretariatet samlokaliseres med ombudets kontor. Administrativt antas det å innebære arbeidsbesparelser med et felles håndhevingsapparat framfor separate håndhevingsorganer for de enkelte diskrimineringsgrunnlag og funksjoner.

For private vil lovforslaget ikke innebære konsekvenser dersom det materielle lovverket, som ombudet og nemnda er satt til å håndheve, etterleves. Private kan ilegges tvangsmulkt ved brudd på pålegg fra nemnda. Tvangsmulkt tilfaller staten.

Kapittel 13omhandler merknader til de enkelte lovbestemmelsene.