2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Direktiv om fjernsalg av finansielle tjenester
Bakgrunnen for forslaget er EUs direktiv om fjernsalg av finansielle tjenester (2002/65/EF) som er innlemmet i EØS-avtalen og skal gjennomføres i norsk rett.
Utviklingen på det finansielle området har vært rask og omfattende de siste årene. Stadig nye produkter utvikles og tilbys forbrukerne. Samtidig inngår forbrukerne i stadig større grad avtaler om finansielle tjenester per telefon, sms eller via Internett. Direktivet inneholder grunnleggende regler om forbrukerbeskyttelse på dette området, og sikrer at reglene innenfor EØS-området i stor grad blir like. Dette gjør kjøp og salg av finansielle tjenester over landegrensene enklere, både for forbrukere og næringsdrivende.
Direktivet gjelder avtaler om finansielle tjenester inngått ved fjernsalg. Fjernsalg er markedsføring og avtaleinngåelse som skjer utelukkende ved bruk av fjernkommunikasjonsmidler og uten at avtalepartene fysisk møtes, f.eks. når avtalen inngås på Internett, telefon eller ved tradisjonell postordre. Begrepet finansielle tjenester favner vidt, og dekker blant annet forsikring og individuelle pensjonsavtaler, tradisjonelle banktjenester som kontoavtaler, avtaler om betalingskort og betalingsformidling, samt investeringstjenester, som avtaler knyttet til kjøp og salg av fondsandeler og aksjer. Definisjonen er ikke uttømmende, slik at direktivet også vil fange opp nye produkter som utvikles og tilbys forbrukerne i fremtiden.
Ettersom direktivet dekker så ulike tjenester, er reglene på en del punkter tilpasset de ulike tjenestenes karakter, slik at det gjelder ulike regler avhengig av hvilken tjeneste det er tale om. For eksempel er avtaler knyttet til aksjer og andre produkter der prisen avhenger av svingninger i finansmarkedet, unntatt fra angreretten.
Bare avtaler mellom forbrukere og næringsdrivende omfattes. Direktivet gjelder også når offentlige institusjoner yter finansielle tjenester.
Direktivets hovedbestemmelser inneholder regler om:
krav til opplysninger som skal gis forbrukeren før avtalen inngås, artikkel 3
krav om at forbrukeren skal motta forhåndsopplysninger og avtalevilkår skriftlig, på papir eller e-post, og når dette skal skje, artikkel 5
innføring av en rett til å gå fra avtalen, angrerett i 14 dager, men 30 dager for livsforsikringsavtaler og individuelle pensjonsavtaler, artikkel 6. Det er unntak, blant annet for korttidsforsikringer, avtaler som fullt ut er oppfylt og avtaler knyttet til verdipapirer o.l. Hvert enkelt land vurderer ved gjennomføringen om bl.a. boliglån og lån som er sikret ved pant i fast eiendom og lignende skal unntas fra angreretten
oppgjør ved bruk av angreretten og forpliktelse for forbrukeren til å yte delbetaling for mottatte ytelser når angreretten brukes, artikkel 7
rett til annullering av transaksjoner og tilbakebetaling til forbrukeren ved svikaktig misbruk av forbrukerens betalingskort, artikkel 8
forbud mot å yte eller kreve betaling for tjenester som ikke er bestilt, artikkel 9
begrensninger i bruken av visse kommunikasjonsmidler i markedsføringsøyemed, bl.a. krav om forhåndssamtykke ved bruk av e-post og rett til å reservere seg mot uønsket markedsføring, artikkel 10.
Der en avtale gir opphav til flere like transaksjoner, gjelder reglene kun for den innledende avtalen (rammeavtalen). Ett eksempel er avtaler om betalingskort, der opplysningsplikten og angreretten vil gjelde ved etablering av betalingskortavtalen, men ikke for de enkelte transaksjoner som uttak av kontanter og betaling ved varekjøp.
Bestemmelsene skal gjøres ufravikelige, dvs. at forbrukeren ikke skal kunne fraskrive seg de rettighetene som reglene gir, jf. artikkel 12. Direktivet inneholder også bestemmelser om tilsyn og tvisteløsning i artiklene 11,13 og 14, jf. pkt 3.5. Direktivet er i utgangspunktet et totalharmoniseringsdirektiv, jf. pkt 2.5.3.
2.2 Innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen
Ved EØS-komitéens beslutning nr. 47/2003 av 16. mai 2003 ble EØS-avtalens vedlegg IX (finansielle tjenester) og vedlegg XIX (forbrukervern) endret ved innlemmelse av europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/65/EF av 23. september 2002 om fjernsal av finansielle tenester til forbrukarar, og om endring av rådsdirektiv 90/619/EØF og av direktiv 97/7/EF og 98/27/EF.
Beslutningen i EØS-komiteen ble fattet med forbehold om Stortingets samtykke, da gjennomføringen i norsk rett nødvendiggjør lovendring, jf. Grunnloven § 26 annet ledd og EØS-avtalens artikkel 103. Anmodning om Stortingets samtykke ble fremsatt i St. prp. nr.79 (2002-2003).
Ved behandling av saken 27. november 2003 ga Stortinget sitt samtykke til innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen. Dette medfører en forpliktelse til å gjennomføre direktivet i norsk rett. Fristen for gjennomføring var 9. oktober 2004.
I Innst. S. nr. 29 (2003-2004) tok komiteen opp ulike spørsmål knyttet til gjennomføringen av direktivet i norsk rett.
Komiteen var enig med departementet, jf. St.prp. nr. 79, i at det ved gjennomføringen skal legges vekt på god struktur og samordning der det er praktisk. Komiteen uttalte videre at en slik samordning ikke i noe tilfelle skal svekke forbrukernes rettigheter sammenliknet med dagens regelverk. Som det fremgår av pkt. 2.5.4 har departementet vurdert samordning med gjeldende regelverk, og kommet til at det ikke er hensiktsmessig å ta en slik gjennomgang nå. Reglene blir på noen punkter mindre gunstige for forbrukerne enn etter gjeldende regelverk, men det er hovedsakelig løsninger som følger direkte av at direktivet er et totalharmoniseringsdirektiv. Dette gjelder blant annet at forbrukeren ved bruk av angreretten skal betale for tjenester som allerede er mottatt når angreretten benyttes.
Komiteen ga videre uttrykk for at lovteksten ikke må utformes slik at den avgrenser mot nye eller eksisterende tjenester som burde vært omfattet av loven. Departementet foreslår, i tråd med direktivet, en generelt utformet definisjon av »finansielle tjenester» som bør kunne fange opp relevante tjenester, jf. pkt. 3.1.2.
Flertallet i komiteen ga uttrykk for at fjernsalg av finansiell rådgivning bør være omfattet. Etter forslaget er finansiell rådgivning omfattet, men bare i den grad det er en tjeneste det betales særskilt for. Der rådgivningen medfører at forbrukeren inngår en avtale om for eksempel et lån, vil opplysningsplikten og angreretten være knyttet til selve låneavtalen.
Videre tok komiteen opp det forhold at angrerettloven allerede i dag er kompleks og vanskelig å forstå, og ba departementet vurdere ulike alternativer for gjennomføring, herunder en egen samlet lov som omhandler fjernsalg, inkludert finansielle tjenester. Departementet har vurdert ulike løsninger, og foreslår at reglene tas inn i gjeldende angrerettlov, jf. drøftelsene under pkt. 2.5.5.
Videre fremmet komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet forslag om å be Regjeringen komme tilbake med forslag til endringer i finansavtaleloven som i større grad ivaretar forbrukers interesser ved misbruk av betalingskort. Forslaget ble ikke bifalt ved votering over innstillingen. Med hensyn til reglene om misbruk av betalingskort foreslås det ingen endringer i finansavtaleloven. Det vises for øvrig til Justisdepartementets vurderinger under pkt. 3.4.1.
2.3 Gjeldende rett og forholdet til direktivet
Lov om opplysningsplikt og angrerett mv. ved fjernsalg og salg utenfor fast utsalgssted (angrerettloven), som gjennomfører det generelle fjernsalgsdirektivet (97/7/EF), trådte i kraft 1. mai 2001. De to hovedelementene i angrerettloven er opplysningsplikt før og i forbindelse med avtaleinngåelse, og angrerett, dvs. at forbrukeren kan gå fra en avtale uten å oppgi noen grunn. Når angreretten benyttes skal partene tilbakeføre det de har mottatt, men forbrukeren trenger ikke å betale noe vederlag for tjenesten for perioden frem til angreretten benyttes.
Lovens bestemmelser om opplysningsplikt gjelder i dag ikke for finansielle tjenester, med unntak av krav til informasjon om en eventuell angrerett. Reglene om 14 dagers angrerett gjelder kun ved telefonsalg, og da med unntak for investeringstjenester. Angreretten gjelder altså ikke ved andre fjernsalgsformer som f.eks. handel på Internett. Loven gir departementet adgang til å fastsette særlige regler om angreretten, herunder andre unntak, men denne adgangen er ikke benyttet.
Innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen medfører behov for endringer i angrerettloven.
Markedsføringsloven gjelder generelt for all markedsføring. I spesiallovgivningen, bl.a. finansavtaleloven, verdipapirlovgivningen og forsikringsavtaleloven, finnes dessuten utførlige krav til tjenesteyters informasjonsplikt før og i forbindelse med inngåelse av slike avtaler. Opplysningsplikten etter direktivet er mer omfattende på enkelte punkter, og de foreslåtte reglene i angrerettloven vil supplere spesiallovgivningen. Ettersom norsk regelverk inneholder til dels detaljerte krav om informasjon til forbrukerne i forbindelse med inngåelse av avtaler om finansielle tjenester, er det en fordel at informasjonsbestemmelsene i direktivet ikke har karakter av totalharmonisering. Man kan dermed beholde de reglene som gjelder i dag. Direktivet inneholder på den annen side svært detaljerte informasjonskrav, som kommer i tillegg til krav i gjeldende lovgivning. Det kan være en ulempe at regelverket kan bli omfattende og uoversiktlig. Tjenesteytere som skal avklare hvilken informasjonsplikt som foreligger, må forholde seg til flere sett regelverk enn i dag. På den annen side vil informasjon i markedsføringsmateriell, bekreftelser osv. kunne standardiseres, og tjenesteyteren vil ikke måtte undersøke hvilke regler som gjelder ved hver enkelt avtaleinngåelse.
Bestemmelsene i artikkel 9 og 10 om begrensninger knyttet til markedsføring er det ikke nødvendig å gjennomføre da tilsvarende regler følger av markedsføringsloven. Når det gjelder bestemmelsen i artikkel 8 om misbruk av betalingskort, anser Justisdepartementet at denne er oppfylt ved reglene i finansavtaleloven, jf. pkt. 3.4.1.
Med hensyn til sanksjoner og tvisteløsning vises det til drøftelsene under pkt. 3.5.
I forhold til norsk rett innebærer direktivet en styrking av forbrukervernet sammenlignet med dagens tilstand ved at alle former for fjernsalg (ikke bare telefonsalg) vil være omfattet av reglene i angrerettloven. På den annen side blir det innført noen nye unntak, f.eks. for korttidsforsikringer, og forbrukerne får plikt til å betale for tjenesten som er levert før angreretten brukes. For både tjenesteytere og forbrukere vil det være en fordel at regelverket i større grad blir harmonisert innen EØS-området.
2.4 Utredning og høring
Departementet har ved to anledninger invitert forbruker- og næringslivsorganisasjoner, samt aktuelle myndigheter til møte for å orientere om direktivet og be om innspill til bruk i arbeidet. I tillegg mottok departementet i 2003 skriftlige innspill fra Forbrukerrådet, Forbrukerombudet og Finansnæringens Hovedorganisasjon.
Ved Stortingets behandling av proposisjon om samtykke til innlemmelse i EØS-avtalen, ble det reist enkelte spørsmål knyttet til gjennomføringen. Disse er omtalt under pkt. 2.2.
Det er avholdt møter med Justisdepartementet og Finansdepartementet for å diskutere aktuelle spørsmål. Justisdepartementet, som har ansvar for finansavtaleloven, har vurdert om det er behov for endringer som følge av artikkel 8 i direktivet, jf. pkt. 3.4.1.
Det har også vært avholdt en rekke samrådsmøter om gjennomføringen av direktivet mellom representanter fra ansvarlige departementer i de nordiske landene. Formålet med møtene har særlig vært å avklare tolkningsspørsmål knyttet til direktivet.
Barne- og familiedepartementet sendte forslag til endringer i angrerettloven på høring 30. juni 2004, med høringsfrist 15. september.
Følgende fikk høringsnotatet til uttalelse:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Finansdepartementet
Justisdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Bankklagenemnda
Banklovkommisjonen
Det juridiske fakultet, Bergen
Det juridiske fakultet, Oslo
Det juridiske fakultet, Tromsø
De selvstendige kommunale pensjonskasser
Den Norske Advokatforening
Eforum.no
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forbrukertvistutvalget
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Forsikringsklagekontoret
Husbanken
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Kommunal Landspensjonskasse
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Bilbransjeforbund
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Forsikringsforbund
Norske Finansmegleres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Pensjonskassers Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Sparebankforeningen
Statens lånekasse for utdanning
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Verdipapirfondenes Forening
Verdipapirsentralen
Følgende instanser har kommet med merknader til forslaget:
Finansdepartementet
Justisdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Den Norske Advokatforening
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)
Forbrukertvistutvalget
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Kredittilsynet
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Fondsmeglerforbund
Sparebankforeningen
Verdipapirfondenes Forening
Følgende har svart og har ingen merknader:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Utenriksdepartementet
De selvstendige kommunale pensjonskasser
Konkurransetilsynet
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Forsikringsforbund
Norske Finansmegleres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Pensjonskassers Forening
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
I tillegg har Næringslivets Hovedorganisasjon meddelt at de ikke ønsker å avgi uttalelse. Den Norske Advokatforening presiserer i sin uttalelse at de ikke tar stilling til innholdet i direktivet og dermed ikke til realitetene i forslaget der dette kun gjennomfører bestemmelser i direktivet.
Finansnæringens Hovedorganisasjon, Forbrukerrådet og Forbrukerombudet viser i sine uttalelser også til brev sendt til departementet i 2003 i forbindelse med at departementet ba om innspill fra berørte parter. Synspunkter i disse brevene er vurdert på lik linje med synspunkter fremkommet i høringsuttalelsene.
Departementet gjør for øvrig nærmere rede for høringsinstansenes syn under de generelle merknadene i kapittel 3.
2.5 Generelle problemstillinger knyttet til gjennomføringen av direktivet
2.5.1 Innledning
Direktivet om fjernsalg av finansielle tjenester er delvis et totalharmoniseringsdirektiv. Det finnes allerede et omfattende regelverk knyttet til finansielle tjenester. I tillegg er det generelle norske regler og bakenforliggende EU-direktiver som regulerer salgsformene fjernsalg og salg utenfor fast utsalgssted. Vurderingen av hvordan direktivet skal gjennomføres i norsk rett har derfor vært utfordrende. Ved behandlingen av forslag om innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen, tok Stortinget opp spørsmålet om bestemmelsene som gjennomfører direktivet burde tas inn i gjeldende angrerettlov eller om andre løsninger var mer hensiktsmessige, jf. pkt. 2.2. Utfordringene knyttet til gjennomføringen var også omtalt i høringsnotatet, og en rekke høringsinstanser har uttalt seg om ulike sider av dette spørsmålet.
Hvilke føringer det legger at direktivet delvis er et totalharmoniseringsdirektiv, samt at det er andre direktiver som gjelder for fjernsalg av varer og ikke-finansielle tjenester og for salg utenfor fast utsalgssted, er nærmere beskrevet under pkt 2.5.3. Spørsmålet om harmonisering med annet regelverk er tatt opp under pkt. 2.5.4 og valg av lovteknisk løsning under pkt. 2.5.5.
2.5.2 Generelt om behovet for forbrukerbeskyttelse og like konkurransevilkår for de næringsdrivende
Noen av høringsinstansene har kommentert behov for regler om fjernsalg av finansielle tjenester, og hvilke vurderinger som bør legges til grunn der man kan velge mellom ulike løsninger.
Forbrukerombudetuttaler:
«Som jeg gav uttrykk for i mitt brev til departementet datert 14.05.03 stiller jeg meg positiv til at det nå skal innføres regler om fjernsalg av finansielle tjenester i norsk rett. Dette både fordi kjøp av finansielle tjenester er et område av stor betydning for den enkelte forbruker, og fordi jeg ikke ser noen grunn til at fjernsalg av finansielle tjenester generelt skal behandles annerledes enn fjernsalg av andre tjenester. I tillegg kommer som departementet påpeker i høringsbrevet, at det stadig utvikles og tilbys nye finansielle produkter til forbrukerne samtidig som det skjer en utvikling i retning av at forbrukere inngår stadig flere avtaler om finansielle tjenester via telefon, Internett eller via andre fjernsalgskanaler. Jeg mener derfor at det er viktig at det legges til rette for god forbrukerbeskyttelse for kjøp av finansielle tjenester generelt og særlig ved fjernsalg av denne typen tjenester.
Ettersom best mulig forbrukerbeskyttelse på dette området etter mitt syn er svært viktig, finner jeg det positivt at informasjonsbestemmelsene i direktivet ikke har karakter av totalharmonisering, slik at man kan beholde de regler som allerede finnes om dette i norsk rett i dag.»
Landsorganisasjonen i Norge uttaler:
«Generelt mener LO at det bør være strenge regler innen dette området. Vi ser at disse markedene er i rask utvikling, spesielt innen bank, - forsikring- tjenestepensjon.»
Finansnæringens Hovedorganisasjon peker i sitt brev av 3. juli 2003 blant annet på at behovet for forbrukerbeskyttelse er ulikt ved ulike fjernsalgsformer:
«Fjernsalg, og kanskje særlig netthandel, er en kostnadseffektiv og konkurransedyktig distribusjonskanal for finansielle tjenester som brukerne slutter opp om. Det er av generell interesse at det innføres fellesregler i EØS-området for fjernsalg av finansielle tjenester både av hensyn til konkurransesituasjonen og av hensyn til at brukeren skal får den nødvendige tillit til tilbud, forhandlinger og avtaleslutning ved hjelp av denne distribusjonsmåten.(...) Det fremgår av legaldefinisjonen av fjernsalgsavtale i artikkel 2 bokstav a at avtaler inngått over Internett omfattes selv om det er kunden selv som tar initiativet og i ro og mak kan sette seg inn i alle vilkår og få alle nødvendige opplysninger. Likevel likebehandles denne form for avtaleslutning med mer tradisjonelle fjernsalgsmetoder som typisk vil kunne ha et noe mer pågående preg. Ettersom direktivet omfatter så vidt forskjellige former for avtaleslutninger så vil behovet for forbrukervern og angrerett variere en god del. Det kan etter FNHs vurdering være greit å ha dette i mente ved spørsmålet om direktivet skal avvikes til ytterligere gunst for den som ønsker å angre et fjernkjøp av finansielle tjenester.»
Finansnæringens Hovedorganisasjon understreker videre at de er opptatt av at det norske regelverket legger til rette for like konkurransevilkår i de nordiske land og ber departementet være oppmerksom på dette hensynet i det videre implementeringsarbeidet.
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon påpeker på generelt grunnlag:
«viktigheten av at norsk regelverk harmoniseres med EU-regelverket hva angår fjernsalg til forbrukere. Vi må være varsomme med å innføre særordninger som kan svekke norsk næringslivs konkurranseevne. Dersom det er nødvendig å innføre særlige nasjonale regler, bør disse i størst mulig grad samsvare med bestemmelsene i dagens angrerettlov. Det er viktig at den tjenesteytende sektor i all hovedsak blir stilt overfor et likelydende regelverk uavhengig av hvilke tjenester som tilbys.»
Departementet vil bemerke at selv om det norske regelverket knyttet til markedsføring og omsetning av finansielle tjenester allerede i dag er godt og ivaretar viktige forbrukerhensyn, så vil forslaget medføre en ytterligere styrking på noen områder. Departementet har ved utarbeidelse av forslaget generelt foretatt avveininger mellom behovet for like rammevilkår og for forbrukerbeskyttelse, sistnevnte ut fra de erfaringer blant annet Forbrukerrådet og Forbrukerombudet har med ulike former for markedsføring og salgsvirksomhet.
2.5.3 Direktivet innebærer delvis totalharmonisering og gir derfor i begrenset grad spillerom for nasjonale regler. Andre EU-direktiver
Direktivet om fjernsalg av finansielle tjenester
Direktivet er delvis et totalharmoniseringsdirektiv. Dette er en forskjell fra tidligere forbrukerverndirektiver, som for eksempel dørsalgsdirektivet og det generelle fjernsalgsdirektivet. Disse fastsatte en minimumsstandard, slik at det enkelte land kunne gå lenger i å verne forbrukerne dersom dette var ønskelig.
Utgangspunktet mht. angreretten er totalharmonisering. Dette innebærer at en ved gjennomføringen i norsk rett må velge den eller de løsningene som direktivet foreskriver. Ett eksempel er angrerettens lengde, som er 14 dager for alle tjenester unntatt livsforsikring og individuelle pensjonsavtaler. Totalharmonisering betyr da at man ikke kan gå lenger i forbrukerbeskyttelse og innføre for eksempel 3 ukers angrerett. På noen punkter som gjelder angreretten er det imidlertid valgfrihet, for eksempel er det overlatt til nasjonal lovgivning om forbrukeren ved forsikring skal betale for den delen av tjenesten som er mottatt fram til angreretten benyttes. Det er også opp til det enkelte land å vurdere om lån til boligformål og lignende og lån sikret med pant eller andre rettigheter i fast eiendom, skal være omfattet av angreretten eller ikke.
Når det gjelder opplysningspliktbestemmelsene, kan landene innføre eller opprettholde regler som går videre enn direktivet (minimumsharmonisering). Disse skal i så fall meddeles Kommisjonen for EU-landene og ESA for EFTA-statene som er med i EØS.
Dørsalgsdirektivet og det generelle fjernsalgsdirektivet
Andre EU-direktiver som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett legger også føringer på hvilke regler man kan ha nasjonalt om angrerett. Dette gjelder EUs dørsalgsdirektiv fra 1985, som omfatter salg i forbrukers hjem, i annen forbrukers hjem (såkalte «homeparties»), på forbrukerens arbeidsplass og på salgsutflukter. Dørsalgsdirektivet gjelder også for finansielle tjenester med unntak av forsikring og verdipapirer. Også EUs generelle fjernsalgsdirektiv fra 1997 om fjernsalg av varer og andre tjenester enn finansielle tjenester, har regler om angrerett.
I eksisterende angrerettlov ligger altså disse to EU-direktivene til grunn, og setter rammer for hvilke regler man kan ha. Disse direktivene er ikke blitt oppdatert og samordnet i forbindelse med vedtakelsen av direktivet om fjernsalg av finansielle tjenester. Det er derfor en del punkter der det er dårlig sammenheng eller ubegrunnede forskjeller mellom reglene.
2.5.4 Harmonisering med annet regelverk
2.5.4.1 Forslag i høringsnotatet og høringsinstansenes syn
Departementet vurderte ved utarbeidelsen av forslaget om det var hensiktsmessig med en forenkling og harmonisering av regelverk ved gjennomføringen av direktivet. Forslaget som ble sendt på høring tok imidlertid utgangspunkt i at en samordning ikke ville være hensiktsmessig, og at endringene utelukkende er en innføring av de reglene direktivet fastsetter. Departementet redegjorde i høringsnotatet for de vurderingene som lå til grunn for dette valget.
Samordning med annen lovgivning om finansielle tjenester
Departementet redegjorde for at det fra bransjens side var ytret ønske om at man ved gjennomføringen av direktivet samordner informasjonskravene i de ulike regelsettene om finansielle tjenester. Departementet uttalte imidlertid at en slik samordning ikke anses hensiktsmessig i forbindelse med dette arbeidet, blant annet fordi ytterligere forbrukerregelverk på finansområdet er under utarbeidelse i EU. Eksempelvis pågår det et arbeid med å endre det gjeldende forbrukerkredittdirektivet. Departementet foreslo derfor å gjennomføre direktivets bestemmelser i angrerettloven uten å samordne med andre lover. Høringsinstansene ble imidlertid oppfordret til å gjøre oppmerksom på om krav som følger av dette direktivet/forslaget står i direkte motstrid til eller framstår som uforenelige med gjeldende informasjonskrav.
Kredittilsynet tar spesielt opp forholdet til spesiallovgivningen og uttaler:
«BFD anbefaler at EU-direktivet gjennomføres ved endringer og utvidelser av gjeldende angrerettlov uten videre samordning med andre gjeldende lover, men at de foreslåtte reglene om fjernsalg av finansielle tjenester ikke fritar tjenesteyter fra opplysningsplikt etter annet regelverk. Etter Kredittilsynets vurdering er en manglende samordning av for eksempel finansavtaleloven og angrerettloven uryddig.»
Finansnæringens Hovedorganisasjon uttaler om behovet for samordning:
«Bestemmelsene som skal gjennomføres i gjeldene angrerettlov skal altså supplere allerede omfattende opplysningspliktregler i spesiallovgivningen, bl.a. i finansavtaleloven, forsikringsavtaleloven, verdipapirhandelloven, verdipapirfondsloven, kredittkjøpsloven og forbrukerkjøpsloven. I tillegg kommer opplysningspliktregler i e-handelsloven og personopplysningsloven. FNH frykter at de nye reglene i angrerettloven og da særlig opplysningspliktreglene vil forsterke de problemer finansbedriftene allerede har med å forholde seg til og gjennomføre ulike lovers opplysningspliktregler med «nesten» samme innhold. For forbrukerne fortoner den totale tjenesteinformasjonen fra finansbedriftene seg som lange og utilgjengelige avhandlinger. FNH understreker på denne bakgrunn viktigheten av at det relativt raskt etter gjennomføringen av fjernslagsdirektivet i angrerettloven, settes i gang et arbeid med sikte på en total samordning av opplysningspliktreglene for de ulike tjenesteytere på finansiell sektor. Vi legger til grunn at også Finansdepartementet og Justisdepartementet bringes inn i dette arbeidet, gjerne i samråd med næringsorganisasjonene på finanssektoren.»
Finansieringsselskapenes Forening uttaler at:
«Opplysningspliktreglene vil med de foreslåtte reglene, sett i sammenheng med hva som allerede eksisterer i finansavtaleloven og kredittkjøpsloven, få et omfang som ikke er lett håndterbart i praksis. Dette har sammenheng med at krav som følger av EU-direktivene gjerne blir lagt i tillegg til de krav som allerede eksisterer etter norsk tradisjon uten at man noen gang går i gjennom for å se om noe av dette kan forenkles. Resultatet blir en informasjonsflyt der man på ulike måter sier tilnærmet det samme. Dette skaper mer forvirring enn forklaring. Vi vil derfor på det sterkeste anmode om at man snarest setter i gang med en total gjennomgang av opplysningspliktreglene for de ulike aktører innenfor finansiell sektor slik at dette blir forenklet og samordnet.»
Den Norske Advokatforening mener det er beklagelig at direktivets bestemmelser er tatt inn i angrerettloven uten å samordne med andre sentrale lover, og at departementets forslag bidrar til en ytterligere fragmentering av regelverket på finansområdet.
Sparebankforeningen uttaler at det synes å være en utbredt oppfatning i noen miljøer at forbrukere ønsker å motta mest mulig forhåndsopplysninger, og at forbrukere blir bedre i stand til å ivareta sine interesser jo mer forhåndsopplysninger de får. Foreningen mener at det ofte vil være en bedre løsning at forbrukeren ubedt mottar bare de helt sentrale opplysningene, og samtidig gis informasjon om hvordan man enkelt og kostnadsfritt kan få finansinstitusjonen til å sende de øvrige opplysningene. Sparebankforeningens uttalelse ble ledsaget av et vedlegg med et tenkt eksempel på pliktige opplysninger ved et rent fjernsalg over Internett av lån, 20 års avdragstid, månedlige terminer. Sparebankforeningen uttaler:
«Som det framgår må banken gi i alt 1.243 opplysningselementer. Det er fullstendig meningsløst. I samarbeid med FNH har vi allerede tatt opp med Justisdepartementet et forslag om å redusere opplysningsplikten etter finansavtaleloven - som det framgår refererer 1.200 elementer seg til nedbetalingsplanen (fellesbrev 10.06.2002, med senere oppfølgning). Men selv de første 43 elementene er i overkant, og vil helt åpenbart vanskeliggjøre mange fjernsalgsmetoder. Vår konklusjon her er at departementet - i samarbeid med de andre berørte departementer - bør ta arbeidet med å samordne opplysningspliktkravene etter finansavtaleloven, ehandelsloven og angrerettloven. Og hvis den oppgaven blir for stor å løfte nå, må en i hvert fall samordne opplysningspliktkravene etter angrerettloven og ehandelsloven: Salg over Internett, og til dels også epost, vil i framtiden være svært viktige kanaler ved fjernsalg av finansielle tjenester.»
Verdipapirfondenes Forening viser til verdipapirfondlovens bestemmelser om forenklet prospekt og ber om en vurdering av forholdet mellom disse reglene og de foreslåtte reglene i angrerettloven.
Justisdepartementet uttaler på sin side at:
«Justisdepartementet støtter Barne- og familiedepartementets syn om at det ikke anses for hensiktsmessig å foreta en samordning med informasjonskrav som følger av særlovgivningen. At en næringsdrivende må forholde seg til flere regelsett med supplerende krav, er ikke spesielt for dette området, men vil gjelde generelt. Den informasjonen som skal gis ved ulike finansielle tjenester, vil dessuten ofte være standardpreget, noe som vil redusere problemene med å sammenholde og sammenstille informasjonskravene etter forskjellige regelsett.
Videre er det slik at forbrukerregelverket på finansområdet generelt er i utvikling, blant annet ved at det i EU pågår et arbeid med å revidere forbrukerkredittdirektivet. Uavhengig av om det mer generelt kunne ha vært aktuelt med en samordning, er det her under enhver omstendighet naturlig å avvente dette og andre direktivarbeid, blant annet fordi direktivene selv ventelig vil samordnes med annen fellesskapslovgivning.
Avslutningsvis vil Justisdepartementet peke på at en samordning ikke nødvendigvis kan anses reelt begrunnet i et tilfelle som dette. Direktivet gir regler som skal ivareta forbrukerens interesser i en særskilt salgssituasjon - fjernsalg - og det er ikke gitt at det finnes hensyn som taler for å la disse få anvendelse også i øvrige avtalesituasjoner.»
Forbrukerombudetog Landsorganisasjonen i Norge støtter også departementets forslag.
Nærings- og handelsdepartementet har ingen merknader til forslaget, men presiserer at lov om elektronisk handel (lov 23. mai 2003 nr. 35) innholder bestemmelser om bl.a. opplysningsplikt ved elektronisk markedsføring, opplysningsplikt før elektronisk bestilling samt mottakelse og bekreftelse av bestilling. Disse kravene vil kunne gjelde parallelt med kravene i direktivet om fjernsalg av finansielle tjenester til forbrukere. Dette betyr at den som tilbyr finansielle tjenester ved fjernsalg på en slik måte at tjenesten også vil være en informasjonssamfunnstjeneste, må følge kravene i begge regelverk.
Ingen høringsinstanser fant at det er motstrid mellom de foreslåtte reglene og eksisterende regelverk, men Sparebankforeningen påpekte at en del bestemmelser ligger tett opp til hverandre.
Samordning med de øvrige reglene i angrerettloven
For så vidt gjelder en samordning av reglene i angrerettloven ved ulike produkter og salgsformer, ble det i høringsnotatet vist til at de tre direktivene (jf. punkt 2.5.3) legger så mange og til dels motstridende premisser at det vil være svært vanskelig å få til et konsistent, helhetlig og noenlunde enkelt regelverk. Departementet viste også til at det er varslet en mer omfattende gjennomgang av EU-regelverket på dette området, og at det vil være bedre å avvente en slik gjennomgang enn å innføre regler som likevel ville måtte endres igjen om kort tid. Ettersom det allerede er angrerett på finansielle tjenester ved salg utenfor fast utsalgssted, samt at norsk regelverk i dag har utfyllende regler i spesiallovgivningen om informasjon i forbindelse med avtaler om finansielle tjenester, vil det heller ikke være noe stort udekket behov for forbrukerbeskyttelse. Det ble derfor ikke foreslått endringer i øvrig regelverk, med unntak av fjerning av en maksimalfrist for angreretten ved salg utenfor fast utsalgssted. Bakgrunnen for dette var at departementet er blitt kjent med at en slik frist ikke er forenlig med EUs dørsalgsdirektiv, jf. pkt 3.3.1.3.
Justisdepartementet uttrykte i sin høringsuttalelse støtte til dette og uttalte:
«Justisdepartementet er enig i at en ved gjennomføringen av direktivet som utgangspunkt bare bør ta sikte på å gjennomføre de regler direktivet krever. En samordning av de tre aktuelle direktivene synes vanskelig og lite hensiktsmessig - i alle fall på det nåværende tidspunktet.»
Landsorganisasjonen i Norge uttalte:
«LO støtter departementets forslag om at direktivet søkes gjennomført i norsk lov ved å utvide angrerettloven, men uten at man foretar en omfattende harmonisering av eksisterende lovverk nå, da det i nær framtid ventes en total gjennomgang av EU-regelverket på dette området.»
Forbrukerombudet ga i sitt brev av 14. mai 2003 uttrykk for at forbrukerhensyn tilsier at de samme reglene bør gjelde for «salg utenfor fast forretningssted» som for fjernsalg, og at reglene som vil bli innført for fjernsalg av finansielle tjenester også bør gjelde for fjernsalg av andre tjenester og eventuelt også for varer. Forbrukerombudet mener at det så langt det passer bør legges opp til lik regulering for fjernsalg av andre tjenester og varer som for fjernsalg av finansielle tjenester, men kun i de tilfeller hvor den nye lovgivningen bidrar til økt forbrukerbeskyttelse.
2.5.4.2 Departementets vurderinger
Departementetopprettholder forslaget om ikke å foreta noen samordning med bestemmelsene i annet regelverk om finansielle tjenester, og viser til Justisdepartementets høringsuttalelse der det fremgår at det vil være naturlig å vurdere samordning i forbindelse med fremtidig revisjon av spesiallovgivningen. Departementet vil imidlertid påpeke at mange av reglene det kunne være tale om å foreta en samordning av, har bakgrunn i ulike direktiver som også inneholder ulike opplysningsbestemmelser. Dette begrenser i seg selv mulighetene for samordning. Tilsynelatende nokså like opplysningskrav kan heller ikke alltid samordnes fordi de har ulikt anvendelsesområde eller ulikt formål. For eksempel er ikke alt fjernsalg av finansielle tjenester omfattet av ehandelsloven, mens ehandelsloven på sin side gjelder langt flere tjenester enn finansielle tjenester. Mens reglene som foreslås her skal gi forbrukeren opplysninger om tjenesteyteren, den finansielle tjenesten og avtalen, vil spesiallovgivningen typisk inneholde krav til opplysninger om selve tjenesten.
Den enkelte tjenesteyter må dermed fortsatt forholde seg til flere forskjellige regelverk og at disse kan ha til dels overlappende bestemmelser. Informasjons- og avtaleinngåelsesrutiner innrettes etter det vi kan forstå nokså standardisert og skjematisk, og det er ved utarbeidelsen av disse man må undersøke kravene i flere ulike lover. Som nevnt har ingen høringsinstanser påvist noen motstrid mellom gjeldende regelverk og forslaget til endringer i angrerettloven. Annet regelverk inneholder heller ikke noe forbud mot å opplyse om mer enn det som kreves, slik at en tjenesteyter kan velge å opplyse om for eksempel både adresse og organisasjonsnummer ved alle former for avtaleinngåelse og ikke bare ved fjernsalg for å få til standardiserte løsninger.
Dersom man skulle gå gjennom alt regelverket nå med sikte på samordning, ville det for en del bestemmelsers vedkommende bare være en midlertidig løsning. Det er for eksempel ventet nye regler om forbrukerkreditt i form av et EU-direktiv som vil medføre behov for lovendring. Et revidert forslag til nytt forbrukerkredittdirektiv ble framlagt 28. oktober 2004 (COM(2004)747 final). Forslaget inneholder blant annet omfattende og detaljerte krav til informasjon før og i forbindelse med avtaleinngåelse. Det ville etter departementets vurdering være en dårlig løsning å endre regler i spesiallovgivningen nå, for så å måtte endre dem om kort tid.
Det samme hensynet taler for at det heller ikke foretas noen samordning av reglene i angrerettlovenom opplysningsplikt og angrerett for de ulike produkter og salgsformer. Departementet vil også påpeke at når gjeldende angrerettlov er såpass kompleks, skyldes det at loven regulerer mange ulike produkter og salgsformer, der det i varierende grad er behov for forbrukerbeskyttelse. Salgsformer som dørsalg, gatesalg og telefonsalg oppfattes vanligvis som mer pågående enn postordrehandel og netthandel der man i ro og mak kan overveie et tilbud. Det er derfor lagt til grunn at forbrukervernet bør være sterkest ved de førstnevnte salgsformene. Også forskjellen mellom produkter tilsier nyansering av reglene, blant annet med hensyn til hva slags og hvor omfattende informasjon som bør gis i forkant av avtalen. Det som for eksempel særpreger tjenester sammenlignet med varer, er at tjenester som er ytt ikke kan leveres tilbake dersom forbrukeren benytter angreretten.
EU setter i 2005 i gang en gjennomgang av flere forbrukerdirektiver, blant annet direktivene om dørsalg og fjernsalg, med sikte på harmonisering og større konsistens i reglene. Dette arbeidet vil ventelig resultere i behov for endringer i norsk rett senere. Det er derfor hensiktsmessig å la en helhetlig gjennomgang av angrerettloven bero til resultatet av EUs gjennomgang foreligger.
2.5.5 Valg av lovteknisk løsning - gjennomføring i angrerettloven
Departementet redegjorde i høringsnotatet for hvilke vurderinger som lå til grunn for forslaget om å gjennomføre direktivet ved endringer i gjeldende angrerettlov. Andre alternativer som har vært vurdert er:
gjennomføring i spesiallovgivningen
å samle alle reglene om salg utenfor fast utsalgssted i en lov og regler om fjernsalg i en annen lov
å samle alle reglene om finansielle tjenester (fjernsalg og salg utenfor fast utsalgssted) i en lov
De av høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet var delt i sine oppfatninger. Justisdepartementet, Forbrukerombudet og Landsorganisasjonen i Norge støttet en gjennomføring i angrerettloven. Finansieringsselskapenes Forening, Forbrukerrådet og Finansnæringens Hovedorganisasjon er imot gjennomføring i gjeldende lov. Den Norske Advokatforening reiser spørsmål om ikke reglene burde vært innarbeidet i spesiallovgivningen.
Justisdepartementet uttaler:
«Direktivet er en videreføring og supplering av det generelle direktivet, og bygger i struktur og innhold på det foregående. Etter Justisdepartementets syn er det derfor klart at direktivet bør gjennomføres i angerettloven, slik at man på den måten får en mest mulig samlet og fullstendig regulering av forbrukervernreglene ved fjernsalg. Alternativet å innarbeide direktivet i ulik spesiallovgivning for finansielle tjenester, eksempelvis forsikringsavtaleloven og finansavtaleloven, er etter Justisdepartementets oppfatning uhensiktsmessig av flere årsaker. For det første vil en slik innarbeiding innenfor dagens rammer for spesiallovgivingen gjøre det vanskelig å sikre den fleksible og dynamiske anvendelse som er ment å ligge i direktivets begrep «finansielle tjenester». For det andre vil en slik innarbeiding innebære at angrerettsreglene, som nå i utgangspunktet er felles for varer, tjenester og finansielle tjenester, ikke vil fremtre i et samlet regelverk.»
Landsorganisasjonen i Norge legger i sin uttalelse vekt på at det i nær framtid ventes en total gjennomgang av EU-regelverket på dette området. Forbrukerombudet mener den foreslåtte løsningen bør velges framfor å ta reglene inn i særlovene eller lage en egen lov for fjernsalg av finansielle tjenester.
Finansieringsselskapenes Forening uttaler:
«Implementering av bestemmelser knyttet til forbrukerbeskyttelse og finansielle tjenester skaper etter hvert betydelige problemer grunnet i den lovgivningsteknikk som fra tidligere er valgt i Norge. Dette viser seg på nytt når nå fjernsalg av finansielle tjenester skal reguleres. Fra tidligere har vi endringene i kredittkjøpsloven som ble foretatt i 1992 og vi vil få det på nytt når EU etter hvert blir ferdig med gjennomgangen av EU-direktivet om forbrukerkreditt.
Som departementet selv er inne på, gir implementering av direktiv 2002/65 i angrerettloven ikke noe optimalt resultat. Resultatet blir faktisk så dårlig at vi vil anbefale en fjerning av hele angrerettloven og at regelverket fordeles på en lov om salg utenfor fast utsalgssted og en lov om fjernsalg - herunder finansielle tjenester. Da får man et lovverk knyttet opp til den spesielle salgsform som er benyttet på samme måte som man i dag har en egen lov om kredittkjøp. Enda bedre hadde det vært å samle alle regler knyttet til etablering av finansielle avtaler i finansavtaleloven, men vi ser at dette av gode grunner bør vente til det nye forbrukerkredittdirektivet er på plass. Da får man også en anledning til å vurdere hele kredittkjøpsloven i en større sammenheng.
Å ha en egen lov knyttet til arten av rettigheter på kundesiden, synes i alle tilfelle å være en lite heldig løsning. Allerede i dag har jo lov 13.6.1997 nr. 37 om tidsparter egne bestemmelser om angrerett.»
Forbrukerrådetønsker at regelverket om finansielle tjenester samles i en egen lov og uttaler:
«Forbrukerrådet vil først bemerke at vi er skeptiske til å implementere direktivet i den nåværende angrerettloven. Angrerettloven er allerede i dag komplisert og vanskelig å forstå for forbrukere så vel som næringsdrivende. Loven omhandler både salg av varer og tjenester, samt at den skiller mellom fjernsalg, salg utenfor fast utsalgssted og telefonsalg på flere punkter. Til slutt er en del varer og tjenester unntatt loven i sin helhet mens andre kun er unntatt reglene om angrerett. Forbrukerrådet mener derfor at det ville vært mer hensiktsmessig med en egen lov om angrerett og opplysningsplikt på finansielle tjenester.»
Finansnæringens Hovedorganisasjon uttaler:
«Innledningsvis vil vi bemerke at direktivet etter FNHs syn omhandler temaer som i utgangspunktet må anses som hjemmehørende i finanslovgivningen, og at bestemmelsene saklig sett burde vært gjennomført i de enkelte spesiallover. Dette gjelder i særlig grad opplysningspliktreglene.
Direktivbestemmelsene foreslås implementert i gjeldende angrerettlov, en lov som allerede i dag er kompleks og uoversiktlig. Reglene om opplysningsplikt er i seg selv svært detaljerte og omfattende. Departementet peker selv på ulempene ved en felles regulering av så mange ulike produkter og så mange ulike salgsformer, som hver for seg gir varierende behov for forbrukerbeskyttelse og som hver for seg tilsier en nyansering av lovverket.»
Finansnæringens Hovedorganisasjon kommenterer også at det er mange regelsett de nye bestemmelsene i angrerettloven skal supplere, og uttrykte frykt for problemer med å forholde seg til alle reglene, både for næringsdrivende og forbrukere, jf. gjengivelse av uttalelsen under punkt 2.5.4.
Den Norske Advokatforeninguttaler:
«Utvalget vil bemerke at angrerettloven vil supplere spesiallovgivningen som finansavtaleloven, forsikringsavtaleloven, kredittkjøpsloven, verdipapirhandelloven og verdipapirfondloven. Situasjonen for en forbruker som via lovverket ønsker å orientere seg om sine rettigheter, vil således kunne virke uoversiktlig. F.eks. vil kravene til informasjon som skal gis forbrukeren før avtale inngås være regulert flere steder. Det kan derfor være spørsmål om ikke krav til informasjon og angrerett kunne vært innarbeidet i de respektive særlovene. Utvalget vil derfor fremheve behovet for på sikt å foreta en gjennomgang av regelsettene slik at disse harmonerer, noe også Barne- og familiedepartementet fremhever i sitt høringsnotat.»
Departementet opprettholder forslaget om å gjennomføre direktivet ved endringer i gjeldende angrerettlov. Det er etter departementets vurdering mest hensiktsmessig at alle angrerettreglene finnes i angrerettloven, selv om det medfører at loven blir mer omfattende enn i dag. Direktivet om fjernsalg av finansielle tjenester er en videreføring og supplering av det generelle fjernsalgsdirektivet, og inneholder de samme elementene; angrerett og opplysningsplikt før og i forbindelse med avtaleinngåelse. Angrerettloven er dessuten i ferd med å bli kjent og innarbeidet, og må antas å være den loven brukerne søker til ved spørsmål om angrerett.
Som det ble redegjort for i høringsnotatet har det vært vurdert om bestemmelsene i direktivet kunne implementeres i spesiallovgivningen framfor i angrerettloven. Det måtte i så fall skje ved at bestemmelsene om informasjon, angrerett, definisjoner osv. ble tatt inn i alle enkeltlover som regulerer ulike typer av finansielle tjenester, som for eksempel finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven. Begrepet «finansielle tjenester» favner imidlertid svært vidt, og selv ved gjennomføring av bestemmelsene i de eksisterende lovene, ville det være umulig å sikre at nye typer finansielle tjenester ble dekket. Dette betyr at det uansett måtte foreslås generelle lovbestemmelser om fjernsalg av finansielle tjenester, som ville omfatte tjenester som ikke dekkes av spesiallovgivningen.