1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Olje- og energidepartementet legger med dette fram forslag til ny lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven). Den nye loven vil avløse vassdragsloven av 1940. Vassdragsreguleringsloven av 1917 vil bli opprettholdt som egen lov. I forbindelse med fremleggelsen av dette lovforslaget foreslås det endringer i 17 andre lover og forholdet til en rekke lover er søkt avklart. Lov av 14. juni 1935 nr 1 og lov av 27. juni 1958 nr 1 foreslås opphevet. De viktigste endringer i annet lovverk er foreslått i vassdragsreguleringsloven, industrikonsesjonsloven, oreigningsloven og lakseloven. Lovforslaget legger opp til bedre samordning mellom ulike lover for å hindre unødig dobbeltbehandling.

1.2 Behov for revisjon av norsk vassdragslovgivning

Vassdragsloven av 15. mars 1940, basert på innstilling av juli 1918 er etter hvert blitt lite tidsmessig både i form og innhold og er i stor grad basert på å løse andre problemstillinger enn dem vi står overfor i dag. Det har heller ikke vært foretatt store endringer i loven siden den ble vedtatt.

Vassdragsloven er forholdsvis komplisert bygget opp med mange paragrafer. Flere av bestemmelsene er i dag uaktuelle og knytter seg til aktiviteter som er mer eller mindre opphørt. Dette gjelder særlig fløting, men også ferdselen i vassdrag har avtatt og er mer representert ved ferdsel i fritidsøyemed og mindre konsentrert om nyttetransport. En rekke nye bruksformål har oppstått og vassdragets egenverdi, både som landskapselement og som levested for planter og dyr, er kommet mer i fokus.

Hensynet til biologisk mangfold og bærekraftig utvikling er blitt viktige prinsipper i moderne ressursforvaltning. Det er også behov for en mer helhetlig forvaltning på dette området med sikte på gode langsiktige løsninger.

Etter hvert som det har oppstått et mangfold av brukerinteresser i vassdragene, har konfliktmulighetene blitt større. Sanksjonsbestemmelsene trenger derfor å bli vesentlig styrket i forhold til hvilke bestemmelser som gjelder i dag.

Bestemmelser som skal ivareta allmenne hensyn har til dels vært uklare og det er behov for klarere avgrensninger når det gjelder lovens virkeområde og definisjoner.

Uttak av grunnvann er etter hvert blitt mer og mer aktuelt. På denne sektoren finnes i dag få regler og det er behov for en bedre regulering.

Departementet har av hensyn til ovennevnte funnet behov for å utvikle et helt nytt lovverk på området.

1.3 Hovedtrekk i departementets forslag

Lovforslaget bygger på Vassdragslovutvalgets forslag i NOU 1994:12 og mandatet som lå til grunn for utvalgets arbeid.

Med forslag til ny lov om vassdrag og grunnvann legges til rette for en allsidig bruk av våre vassdrag, både for næringsutvikling og rekreasjonsformål. Lovforslaget søker samtidig å regulere bruken ut fra vassdragenes tåleevne og en rettferdig fordeling av de ressursene vassdragene representerer.

Lovforslaget angir de hensyn loven skal ivareta i en egen formålsbestemmelse og har egne regler for å klargjøre lovens virkeområde. Det er i denne sammenheng tatt inn definisjoner av en rekke viktige begreper i loven. Begrepet vassdragstiltak er et nøkkelbegrep og definisjonen av dette begrepet har betydning for rekkevidden av mange av lovens bestemmelser.

Loven har generelle regler for opptreden i vassdrag og setter alminnelige krav og restriksjoner til bruk, planlegging og gjennomføring av tiltak i vassdrag. De fleste av kravene som følger av de alminnelige bestemmelsene er gitt av hensyn til forholdene i vassdraget, f eks reglene om kvalitetsmål, minstevannføring og kantvegetasjon.

Loven opprettholder dagens hovedregel om grunneierens rådighet i vassdrag og har en egen regel om hans rett til prioriterte vannuttak og fordeling i knapphetssituasjoner. Loven har en egen regel om allmennhetens rådighet som i noen grad innskrenker grunneierens rådighet. Konsesjonsplikten begrenser både grunneierens og allmennhetens bruk av vassdrag.

I lovforslaget er hovedregelen om konsesjonsplikten avgrenset ut fra tiltakets virkninger i vassdrag. Lovforslaget legger opp til å holde de rene privatrettslige konflikter utenfor konsesjonssystemet og er søkt tilpasset den kompetanse og de ressurser vassdragsmyndigheten har til rådighet.

Sentralt i lovforslaget er hensynet til de allmenne interesser. Innholdet av begrepet «allmenne interesser» er søkt klargjort i proposisjonen, men det er ikke foreslått noen egen definisjon av begrepet idet innholdet bør kunne tilpasses den fremtidige utvikling i, og påvirkning av vassdrag.

Lovforslaget søker å legge til rette for en bedre samordning med annen lovgivning. Det kan etter loven fastsettes både at tiltak skal være unntatt fra konsesjonsbehandling etter vannressursloven når det behandles etter annen lovgivning, og at tiltak som behandles etter vannressursloven skal være unntatt fra regler om behandling etter annen lovgivning. Lovforslaget avklarer i stor grad forholdet til plan- og bygningsloven ved å åpne for at tiltak tillatt i plan skal kunne unntas fra konsesjonsbehandling etter vannressursloven, og at tiltak som er behandlet etter vassdragsreguleringsloven skal kunne iverksettes uavhengig av eventuelle bindende planer etter plan- og bygningsloven. Lovforslaget legger ellers opp til at annen alminnelig lovgivning i stor grad skal regulere forhold i vassdrag der dette er mulig. Både granneloven og oreigningsloven vil således gjelde generelt for tiltak i vassdrag. Vassdragsreguleringsloven er foreslått opprettholdt som en egen særlov. Lovforslaget angir hvilke bestemmelser i vannressursloven som kommer/ikke kommer til anvendelse på tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven.

Departementet har lagt vekt på at loven skal ha en generell form og i mindre grad enn sin forgjenger regulere særskilte tiltak. Det vil være behov for egne regler om avgrensning av konsesjonsplikten for enkelte typer tiltak etter mer objektive kriterier enn de som fremgår av hovedregelen i loven. Dette både av hensyn til forutberegnlighet for tiltakshaver og en enklere vurdering av konsesjonsplikten for vassdragsmyndigheten. Departementet ser også at det er behov for å innføre meldeplikt for en rekke tiltakstyper. Lovforslaget legger opp til at nærmere regler om konsesjonsplikt og meldeplikt for slike tiltak fastsettes i forskrift. Loven har også en hjemmel for å fastsette forskrifter om planlegging og gjennomføring av særskilte typer tiltak.

Lovforslaget har videre regler om tilrettelegging for fellestiltak for vannforsyning og tørrlegging. Videre er det regler om refusjon av utgifter ved iverksetting av vassdragstiltak eller utnytting av grunnvann som er til vesentlig nytte for andre.

Departementet foreslår en lovfesting av vassdragsvernet. Dette innebærer både en lovfesting av det forbud mot kraftutbygging som følger av verneplanene, samt en lovfesting av vernet i forhold til andre typer inngrep i vassdrag. Lovforslaget angir både strengere konsesjonspliktsbestemmelser og strengere kriterier for å gi konsesjon til tiltak i vernede vassdrag.

Reglene om sikring mot skade gir klare hovedregler og nødvendige hjemler for nærmere forskrifter om krav til sikkerhet mot skade fra vassdragstiltak og skade fra vassdraget selv. Reglene om pliktig vedlikehold gjelder bare i forhold til tiltak som kan volde skade. Reglene i kapitlet om sikkerhet gjelder bare sikkerhet mot skader ved ulykker og er ikke ment å sikre mot normalskader.

Det er foreslått egne regler om nedlegging av vassdragsanlegg. Her stilles krav til hvorledes nedleggingen skal foregå og det er fastsatt at et nedleggingstiltak som kan føre til påtakelig skade utløser konsesjonsplikten. Som alternativ til nedlegging kan vassdragsmyndigheten bestemme at anlegget skal overføres til noen som ønsker det opprettholdt.

Lovforslaget inneholder et eget kapittel om grunnvann. Kapitlet har regler om rådigheten over grunnvann, konsesjonsregler for å utøve slik rådighet og regler som setter krav til utførelse av boring etter grunnvann. Hovedregelen er at grunnvannet tilhører eieren av den grunn som grunnvannet befinner seg i eller under. Uttak må begrenses til det grunnvannsmagasinet tåler. Det offentliges interesse i en samfunnsnyttig utnyttelse av grunnvannet ivaretas gjennom ekspropriasjons- og konsesjonsbestemmelser.

Det er ikke egne ekspropriasjonshjemler i vannressursloven, slik som i vassdragsloven av 1940. Ekspropriasjonsadgangen foreslås å følge av oreigningslovens alminnelige regler. Lovforslaget legger opp til at det må fattes eget ekspropriasjonsvedtak. En konsesjon etter vannressursloven har ikke direkte ekspropriasjonsvirkning slik som konsesjonsvedtak etter vassdragsreguleringsloven. Regler for mererstatning videreføres. Det samme gjelder adgangen til å kreve årlige erstatningsutbetalinger ved ekspropriasjon.

Det er foreslått egne regler om erstatning for skade. Reglene tar sikte på å videreføre gjeldende rett. Hovedregelen vil være at tiltakshaveren gjøres objektivt ansvarlig for skader fra vassdragstiltak. Lovforslaget innebærer også noen spesielle erstatningsregler. Reglene i granneloven skal gjelde fullt ut med mindre annet er bestemt. Tålegrensen i granneloven kommer også inn som en ansvarsbegrensning i forbindelse med erstatningsutmålingen etter vannressursloven for skade fra lovlige vassdragstiltak.

Lovforslaget pålegger vassdragsmyndigheten å overvåke utviklingen i vassdrag og å føre tilsyn med planlegging, bygging og drift av vassdragstiltak. I stor grad følger lovforslaget opp gjeldende rett med regler om rett til å innhente opplysninger og til å foreta befaringer. Det gis videre regler om rett til å sette opp vannmerker og til å foreta eller pålegge undersøkelser i vassdrag. Nytt i forhold til gjeldende rett er bestemmelsen om internkontroll.

I lovforslaget er det lagt særlig vekt på at vassdragsmyndigheten får flere og bedre virkemidler for å håndheve lovens regler. Sammenlignet med gjeldende lov foreslås det mer generelle regler blant annet om tvangsmulkt og om myndighetenes rett til å benytte andres eiendom ved iverksetting av tiltak. Flere forhold er gjort straffbare og strafferammen er skjerpet.

Som hovedregel foreslås at loven også gjelder for vassdragstiltak som var påbegynt før lovens ikrafttreden (eldre vassdragstiltak). Fra denne hovedregel er gjort en rekke unntak. Viktigst i tilbakevirkningsbestemmelsen er regelen om at eldre tiltak uten konsesjon kan innkalles til konsesjonsbehandling etter vannressursloven. Bestemmelsen gjelder ikke for tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven.

Endringer i andre lover medfører få materielle endringer, og er stort sett nødvendige tilpasninger til den nye loven.

1.4 Oversikt over lovens innhold

Loven er inndelt i 15 kapitler og inneholder 69 paragrafer.

Kapittel 1 angir lovens formål og virkeområde og har regler om hva som regnes som vassdrag og grunnvann og har regler om hvorledes en rekke begreper i loven defineres.

Kapittel 2 har tittelen alminnelige regler om vassdrag og har bestemmelser blant annet om aktsomhetsplikt, konsesjonsplikt, kvalitetsmål, minstevannføring, kantvegetasjon, vannuttak til prioriterte bruksformål og regler om grunneiers og allmennhetens rådighet.

I kapittel 3 om konsesjon er det regler om avgjørelse av konsesjonsplikten, særregler om vannkraftutbygging, samordning med konsesjon etter annen lovgivning, gjenoppføring av vassdragsanlegg, saksbehandlingsregler og regler om kriterier for konsesjon og om adgangen til å sette vilkår.

Kapittel 4 har regler om tilrettelegging for fellestiltak og regler om kostnadsfordeling i forbindelse med slike tiltak.

I kapittel 5om vernede vassdrag lovfestes vassdragsvernet. Vernede vassdrag defineres og det gis regler for å beskytte de vernede vassdragene også mot andre typer inngrep enn kraftutbygging.

I kapittel 6 gis regler om sikring mot skade. Kapitlet inneholder en vid forskriftshjemmel, har regler om pliktig vedlikehold, krav til beredskapsplaner og faglige kvalifikasjoner. Bestemmelsen gir vassdragsmyndigheten adgang til å gripe inn i alvorlige faresituasjoner og pålegger vassdragsmyndigheten en vedlikeholdsplikt dersom den ansvarlige er åpenbart ute av stand til å sørge for nødvendig vedlikehold.

Kapittel 7 har regler om nedlegging.

I kapittel 8 er det egne regler om grunnvann. Det er bestemmelser om hvem som har rådigheten og om hvorledes rådigheten skal utøves. Det er også regler om konsesjonsplikt og regler om krav til utføring av grunnvannsboring.

Kapittel 9 regulerer spørsmål om erstatning for skade og har regler om ansvarsgrunnlag, erstatningsutmåling og forsikringsplikt.

Kapittel 10 har regler om ekspropriasjon og angir forholdet til alminnelig ekspropriasjonsrett. Det er foreslått en egen bestemmelse om erstatning for senskader.

I kapittel 11 gis regler om tilsyn. I dette kapitlet gis både regler om tilsyn, overvåkning og etterfølgende kontroll. Det er bestemmelser om internkontroll, rett til å innhente opplysninger og til å foreta eller pålegge undersøkelser. Det er også foreslått en regel om gebyr for tilsyn.

Kapittel 12 om gjennomføring av loven har bestemmelser om retting, tvangsmulkt og adgang for vassdragsmyndigheten til å foreta umiddelbar iverksetting av tiltak for å avverge overhengende fare.

Kapittel 13 har regler om straff.

Kapittel 14 inneholder administrative bestemmelser blant annet om hvem som skal være vassdragsmyndighet.

Kapittel 15 har avsluttende bestemmelser om tilbakevirkning og endringer i annet lovverk.

1.5 Oversikt over proposisjonens innhold

Kapitlene 1 - 4 i proposisjonen er beskrivende. Her presenteres utgangspunktet for lovarbeidet, ressursen som er gjenstand for regulering og gjeldende rett. I kapitlene 5 - 23 drøftes det materielle innholdet i lovforslaget. Kapittel 24 redegjør for lovtekniske overveielser og kapittel 25 tar for seg administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser av lovforslaget. Spesialmotiver og lovtekst er plassert bakerst, i kapitlene 26 og 27.

1.6 Begrepsbruk og forkortelser

I og med at departementets lovforslag har fått en annen paragraf- og kapittelnummerering enn Vassdragslovutvalgets lovforslag i NOU 1994:12, har det i proposisjonen vært behov for å markere om det er utvalgets eller departementets forslag det er snakk om.

Departementet har konsekvent brukt utk der det siktes til utvalgets forslag og bare paragrafen - eventuelt kapitlet - der det er departementets forslag det siktes til.

Enkelte steder, der utvalgets forslag drøftes, har det også vært behov for å sette departementets forslag i parentes som «ny». Eks: utk § 40 (ny § 35). Andre steder er det gjort bruk av den omvendte løsning ved at utvalgets lovforslag står i parentes. Eks: § 35 (utk § 40).

Proposisjonen har ikke mange forkortelser. De alminnelige forkortelser for kjente lover er imidlertid brukt der lovenes bestemmelse refereres, eks vregl § 12. De mest brukte forkortelser er:

Vassdragsloven av 1940: V

Vassdragsreguleringsloven: vregl

Plan- og bygningsloven: pbl

Forvaltningsloven: fvl

Forurensningsloven: forurl