11 Administrasjon og saksbehandling

11.1 Saksfordeling og saksbehandling

11.1.1 Innledning

Med virkning fra 1. januar 2001 ble utlendingsforvaltningen omorganisert. Ansvaret for utlendingsloven og statsborgerloven ble overført fra Justisdepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet. Den nyopprettede Utlendingsnemnda ble ny klageinstans i saker etter utlendingsloven. Bakgrunnen for omorganiseringen var blant annet behovet for å avlaste Justisdepartementet for oppgaver og et ønske om å samordne flyktning- og innvandringspolitikken i ett departement.

Kompetanse til å treffe avgjørelse i statsborgersak er i loven lagt til Kongen eller den han gir fullmakt (§§1a, 2a, 6, 8, 9 og 14) og til fylkesmannen (§§ 3, 4, § 10 bokstav B og C). I lov 25. mai 1979 nr. 19 om endringer i lov 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett er avgjørelsesmyndighet for et nærmere avgrenset område lagt til departementet.

Kongens myndighet etter §§ 6, 8 og 9 er delegert til departementet som har videredelegert myndigheten til Utlendingsdirektoratet. Kongens myndighet etter §§ 1a, 2a og 14 er delegert til fylkesmannen, norske utenriksstasjoner og Utlendingsdirektoratet. Departementet har også delegert sin myndighet etter lov 25. mai 1979 nr. 19 til fylkesmannen, norske utenriksstasjoner og Utlendingsdirektoratet. Det følger av delegasjonsvedtakene hvilken kompetanse de enkelte organene har.

Politiet er saksforberedende instans ved søknad om norsk statsborgerskap etter § 6 og ved søknader om å beholde norsk statsborgerskap etter § 8, når det søkes fra riket. Utenriksstasjoner tilrettelegger søknader om å beholde norsk statsborgerskap når det søkes fra utlandet.

Det følger av forvaltningsloven § 28 om klage at med mindre Kongen har gitt avvikende regler, kan enkeltvedtak påklages til det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket. Det er ikke gitt avvikende regler om klagebehandling av saker etter statsborgerloven. Klage over vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet i statsborgersak behandles følgelig av Kommunal- og regionaldepartementet.

Ved statsborgerlovens ikrafttredelse i 1951 ble det forutsatt at fylkesmannen kunne avvise en melding om statsborgerskap, dersom vilkårene for erverv ikke var oppfylt. I praksis oppstod det usikkerhet om avvisningen kunne påklages eller ikke. For å oppnå ensartet behandling av meldinger etter statsborgerloven ga Kommunal- og regionaldepartementet retningslinjer i rundskriv H-09/02 12. august 2002, se nærmere punkt 4.3.3. Det klargjøres i rundskrivet at avslag på melding skal anses som enkeltvedtak som kan påklages, og at departementet er klageinstans også i slike saker.

Departementet har full instruksjonsmyndighet i sak etter loven som følge av sitt overordningsforhold.

11.1.2 Europarådskonvensjonen av 1997

Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 bestemmer i artikkel 12 at statene skal sikre at avgjørelser om erverv, bibehold, tap og gjenerverv av statsborgerskap skal kunne overprøves, enten administrativt eller judisielt, i tråd med nasjonal lov. Med avgjørelse om bibehold siktes det til avgjørelse om å beholde statsborgerskap som ellers ville gått tapt.

11.1.3 Nordisk rett

I Sverige er Migrationsverket vedtaksinstans, og Utlänningsnämnden klageinstans. Også vedtak som gjelder rikets sikkerhet eller allmenn sikkerhet treffes av Migrationsverket i første instans. Klage over slike vedtak behandles av regjeringen. Både Migrationsverket og Utlänningsnämnden har mulighet til å overlate avgjørelse om svensk statsborgerskap til regjeringen, dersom avgjørelsen må antas å ha presedensvirkning.

Som følge av at statsborgerskap i Danmark gis ved lov av Folketinget, er det ikke klagerett. Danmark har følgelig reservert seg i forhold til Europarådskonvensjonens artikkel 12. Søknader om dansk statsborgerskap forberedes av Integrationsministeriet.

I Finland er Utlänningsverket første instans, mens forvaltningsdomstolen er klageinstans. Forvaltningsdomstolens avgjørelser kan påklages til «högsta förvaltningsdomstolen».

På Island innvilges statsborgerskap av Justisministeriet, men kan også gis av Alltinget ved lov. Det er ikke adgang til administrativ overprøving av Justisministeriets vedtak. Den som får avslag, kan imidlertid be Alltinget om fornyet vurdering av søknaden.

11.1.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at vedtakskompetansen legges til departementet, med vanlig adgang til delegasjon. Legges den overordnede myndigheten til departementet, vil departementet selv ved delegasjon kunne bestemme hvilke underordnede organer som skal ha saksforberedende funksjoner og vedtakskompetanse. Dette gir en administrasjonsordning med muligheter for tilpassing til nye organisasjonsmønstre og praktiske behov, uten at det er nødvendig å endre loven.

Utvalget mener at det må vurderes i en større sammenheng om fylkesmannsembetene eller annet regionalt statlig organ bør få vedtakskompetanse. Ettersom delegasjon til fylkesmannsembetene ikke synes aktuelt som en umiddelbar løsning, må det forutsettes at vedtakskompetansen i enkeltsaker delegeres til Utlendingsdirektoratet. Etter forvaltningslovens bestemmelser om klage vil departementet da bli klageinstans. Utvalget bemerker at det i dag legges til grunn at departementene i hovedsak bør behandle saker av generell politisk og praktisk betydning. Enkeltsaker bør i størst mulig utstrekning avgjøres av andre organer. Etter utvalgets mening må spørsmålet om vedtakskompetanse også vurderes ut fra en praktisk/ressursmessig synsvinkel. Utvalget viser til at det i gjennomsnitt har vært ca. 140 klagesaker pr. år i de siste fem årene, og at problemstillingen i sakene er rimelig enkel.

Utvalget viser til at i kraft av det alminnelige overordningsforholdet vil departementet kunne gi Utlendingsdirektoratet instruks om lovforståelsen, skjønnsutøvelsen og saksbehandlingen. Departementet vil dessuten kunne instruere direktoratet om å gi uttalelse om klagen, og derved begrense klageforberedelsen i departementet.

Utvalget viser også til at det ikke finnes noe organ som klagesakene hensiktsmessig kan legges til, og fortsetter i utredningen avsnitt 13.1:

«Spørsmålet om å legge klagebehandlingen til Utlendingsnemnda er berørt i Ot.prp. nr. 17 (1998-99) om lov om endringer i utlendingsloven og i enkelte andre lover (klagenemnd for utlendingssaker mv.) s. 6, hvor det heter at klagesaker etter statsborgerloven ikke foreslås overført til utlendingsnemnda. Det er ikke gitt noen begrunnelse for dette, men standpunktet har etter utvalgets mening gode grunner for seg. Statsborgersakene vil stort sett reise spørsmål som knytter seg til hva som er riktig tolking av lov og forskrift, og det virker overflødig med den type nemndsbehandling som er bestemt for saker etter utlendingsloven. En egen klagenemnd for statsborgersaker synes unødig ressurskrevende.»

Utvalget foreslår alternativt at det nedfelles i lov hvilke organer som har kompetanse etter loven. En slik løsning har den fordel at lovteksten gir publikum veiledning om hvor man skal henvende seg.

11.1.5 Departementets forslag i høringsbrev av 10. april 2003

Departementet foreslo i høringsbrev av 10. april 2003 at Utlendingsnemnda blir ny klageinstans i statsborgersaker. Departementet påpekte at det gjennom lengre tid har vært en målsetting for organiseringen av arbeidsoppgavene i sentralforvaltningen at enkeltsaksbehandling legges til organer utenfor departementet. Derfor burde statsborgersakene i forbindelse med ny lov legges ut av departementet. Ved valg av ny klageinstans mente departementet at Utlendingsnemnda peker seg ut, fremfor å legge klagesakene til annet, eksisterende organ eller å opprette et helt nytt organ. Utlendingsnemnda behandler i dag klager på avslag etter utlendingsloven. Departementet uttrykte at det er hensiktsmessig at den instans som behandler statsborgersaker har kunnskap om utlendingslovgivningen, fordi disse regelsettene henger nært sammen.

Departementet foreslo videre at utlendingslovens regler om behandlingsformen i Utlendingsnemnda, jf. utlendingsloven av 24. juni 1988 nr. 64 § 38b, skal gjelde også i statsborgersaker. Utgangspunktet blir da at sakene behandles av en nemnd bestående av en nemndleder og to medlemmer. Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål kan i henhold til utlendingsloven § 38b annet ledd avgjøres av en leder alene, eller delegeres til sekretariatet i Utlendingsnemnda.

Som følge av at klagesakene ble foreslått lagt til Utlendingsnemnda, foreslo departementet å begrense sin instruksjonsmyndighet i statsborgersaker. Begrunnelsen var at hensynet til nemndas uavhengighet tilsier at styringen av enkeltsaker som hovedregel avskjæres. Departementet foreslo at departementets instruksjonsmyndighet ble begrenset på tilsvarende måte som i utlendingssakene, jf. utlendingsloven § 38 første ledd. Etter denne bestemmelsen kan departementet instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelse av enkeltsaker.

Departementet foreslo at det skal kunne instruere om prioritering av statsborgersaker, tilsvarende bestemmelsen i utlendingsloven § 38 annet ledd for utlendingssakene.

Departementet foreslo å avskjære instruksjonsmyndigheten overfor Utlendingsdirektoratet på tilsvarende måte som overfor Utlendingsnemnda. Når det gjelder det nærmere innholdet av instruksjonsmyndigheten vises det til Ot.prp. nr. 17 (1998-99) Om lov om endringer i utlendingsloven og enkelte andre lover (klagenemnd i utlendingssaker mv.) punkt 2.5.2. Manglende instruksjonsmyndighet innebærer at styring må skje gjennom lov og forskrift. Dersom departementet er uenig i vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda, må det ta skritt for å endre lov eller forskrift.

Gjeldende ordning med politiet som forberedende instans for søknader om statsborgerskap innlevert i Norge ble foreslått videreført. Departementet foreslo også at norsk utenriksstasjon fortsatt skal være forberedende instans for personer bosatt i utlandet som søker om å beholde sitt norske statsborgerskap.

Departementet foreslo videre at det skal gå direkte frem av loven hvilke organer som forbereder og avgjør søknad om norsk statsborgerskap.

11.1.6 Høringsinstansenes syn

Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), tidligere Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA), Fylkesmannen i Rogaland, Kirkerådet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM), Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet bifaller forslaget om å gjøre Utlendingsnemnda til klageinstans i saker etter statsborgerloven.

Justisdepartementet kan være enig i at det synes rasjonelt å velge samme organ og ha samme regler om klage, uavhengighet og instruksjonsrett for vedtak etter statsborgerloven som for vedtak etter utlendingsloven. Departementet bemerker imidlertid:

«Det bør man likevel ikke gjøre uten samtidig å være oppmerksom på at det pågår arbeid med å utrede alternativer til gjeldende system etter utlendingsloven. Etter utlendingsloven må det legges til grunn at det framstår som et problem at det finnes en effektiv kontroll med førsteinstansens negative vedtak (avslag etc.), mens ingen står i en slik posisjon at de kan gripe inn mot uriktige positive vedtak.»

MiRA-senteretog Antirasistisk senter (ARS), Oslo Bispedømme og Ressurssenteret for pakistanske barn er negative til forslaget om at Utlendingsnemnda gjøres til klageinstans. MiRA-senteret og ARS hevder at de fleste saker vil avgjøres av nemndleder alene, og at det sjelden vil være aktuelt å innkalle klager til å møte personlig. MiRA-senteret og ARS er bekymret for nemndas uinnskrenkede makt.

Oslo Bispedømme er bekymret for at Utlendingsnemnda som klageinstans vil forsinke søknadsprosedyren betraktelig. Oslo Bispedømme mener det vil være en fordel om administreringen av de to lovene holdes noe atskilt, fordi utlendingsloven i stor grad legger premissene for og vil overstyre statsborgerloven og de avgjørelsene som skal tas i henhold til den.

Ressurssenteret for pakistanske barn anbefaler at politimesteren blir vedtaksmyndighet og Utlendingsdirektoratet klageinstans. Ressurssenteret viser til at politiet besitter mye kompetanse på utlendingsloven og statsborgerloven og at det er unødvendig å bruke tid på å ekspedere statsborgersakene til Utlendingsdirektoratet. Ressurssenteret mener at det bør være en intensjon å effektivisere saksbehandlingen og forkorte saksbehandlingstiden i den nye loven.

Kirkerådet, Politidirektoratetog Utlendingsdirektoratet støtter forslaget om begrensning i departementets instruksjonsmyndighet. Kirkerådet går ut fra at bestemmelsen om instruksjon om prioritering ikke vil gi hjemmel for prioritering av enkeltsaker, men relatere seg til typer eller grupper av saker. Politidirektoratet derimot forutsetter at forslaget innebærer prioriteringsrett for departementet i enkeltsaker.

11.1.7 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om at politiet og utenriksstasjoner forblir forberedende instans i statsborgersaker, og at Utlendingsdirektoratet fortsatt skal avgjøre sakene i første instans. Departementet støtter dermed ikke forslaget fra Ressurssenteret for pakistanske barn om å la politiet bli første instans. Dersom politiet gjøres til vedtaksinstans i statsborgersakene, vil det kreve betydelige ressurser i opplæringstiltak mv., ettersom politiet ikke har tilstrekkelig faglig kompetanse i dag.

Departementet foreslår at ordningen med erverv etter melding bare skal gjelde for nordiske borgere, jf. punkt 9. Etter forslaget skal politiet motta melding om norsk statsborgerskap fra nordiske borgere. Departementet foreslår at Utlendingsdirektoratet skal avgjøre meldingssakene. Utlendingsdirektoratet blir dermed førsteinstans i alle statsborgersaker og Fylkesmannen vil ikke lenger være vedtaksinstans i saker etter statsborgerloven. Fylkesmannen vil imidlertid få ansvaret for å gjennomføre seremonier for nye statsborgere, jf. punkt 4.5 om seremoni.

Departementet går inn for at det skal nedfelles i statsborgerloven hvilke organer som har myndighet etter loven, samt hvilken myndighet de har. Fordi seremoni ikke foreslås lovfestet, men lagt til fylkesmannen i kraft av departementets administrative overordningsforhold, vil fylkesmennene ikke regnes som myndighet etter loven.

Departementet opprettholder sitt forslag om at Utlendingsnemnda blir ny klageinstans i saker etter statsborgerloven. Det er ønskelig at enkeltsaker legges ut av departementet, slik at departementet får mer tid til å konsentrere seg om politikkutforming og oppgaven med å være statsrådens sekretariat. Det relativt lave antall klagesaker tilsier at det er unødvendig å opprette et nytt klageorgan. Det er intet eksisterende organ utenfor departementet som synes nærmere enn Utlendingsnemnda til å behandle klager etter statsborgerloven.

Departementet opprettholder også forslaget i høringsbrevet om at Utlendingsnemnda skal behandle klagene etter statsborgerloven på samme måte som nemnda i dag behandler saker etter utlendingsloven. Dette innebærer at klager som byr på vesentlige tvilsspørsmål skal behandles i nemndmøte. For øvrig kan sakene behandles av nemndleder alene eller delegeres til sekretariatet. Departementet deler ikke MiRA-senterets og Antirasistisk senters bekymring om at de fleste sakene vil bli avgjort av nemndleder alene. Det avgjørende for om en sak skal behandles i nemndmøte er om saken byr på vesentlige tvilsspørsmål. Departementet finner det ikke betenkelig at en sak som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål avgjøres av nemndleder alene eller av sekretariatet etter delegasjon.

Departementet opprettholder forslaget om at departementets instruksjonsmyndighet i saker etter statsborgerloven skal tilsvare departementets instruksjonsmyndighet etter utlendingsloven. Det innebærer at departementet kan instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn, og om prioritering av saker, jf. utlendingsloven § 38 første og annet ledd. Når det gjelder uttalelsene fra Kirkerådet og Politidirektoratet om prioritering av saker, legger departementet til grunn at det etter utlendingsloven § 38 annet ledd kun kan gis instrukser om prioritering av typer eller grupper av enkeltsaker. Dette vil også gjelde for statsborgersakene.

Styringsforholdene på utlendingsfeltet er for tiden under revisjon. Departementet fremmet 16. januar 2004 St. meld nr. 21 (2003-2004) Styringsforhold på utlendingsfeltet. I meldingen ble det fremmet en rekke forslag om endringer. Det gjaldt både departementets styring av Utlendingsdirektoratet og behandlingen av utlendingssakene i Utlendingsnemnda. Det ble i meldingen lagt opp til at departementet skal få mer effektive styringsredskaper. Det vises til de enkelte forslagene i meldingen. Meldingen ble behandlet 8. juni 2004, se Innst. S. nr. 219 (2003-2004). Stortinget sluttet seg i hovedsak til innholdet av meldingen. På bakgrunn av stortingsbehandlingen ble det fremmet forslag til endringer i utlendingsloven, se Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforholdet på utlendingfeltet). Det er også fremmet forslag om ny § 38c om omgjøring av nemndvedtak, se Ot.prp. nr. 4 (2004-2005) Om lov om endringer i utlendingsloven (menneskesmugling m.m.). Dersom forslagene til endringer i utlendingsloven vedtas, vil departementet vurdere å foreslå endringer også i forslaget til ny statsborgerlov - enten før dette er behandlet i Stortinget eller før ny lov har trådt i kraft. Et slikt forslag bør inneholde en samlet vurdering av om hele eller deler av nytt styringsforhold på utlendingsfeltet bør gjelde også på statsborgerfeltet. I utkastet til § 27 tredje ledd er det henvist til utlendingsloven §§ 38a og 38b. I Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) er det foreslått endringer i disse bestemmelsene. I § 38a er det foreslått et nytt sjette ledd om adgangen for departementet til ved søksmål å få prøvet gyldigheten av vedtak truffet av Utlendingsnemnda. I § 38b er det foreslått behandling av saker i stornemnd. For å unngå at endring i utlendingsloven får automatisk virkning for styringsforholdene i ny statsborgerlov før det har vært behandlet et eget lovforslag om dette, bør de nye elementene i utlendingsloven §§ 38a og 38b inntil videre ikke inngå i henvisningen til disse paragrafene i utkastet til § 27 tredje ledd. Departementet foreslår derfor en alternativ formulering av § 27 tredje ledd, som kan anvendes fra det tidspunktet Stortinget eventuelt har vedtatt forslaget om endringer i utlendingsloven. Forslag om alternativ ordlyd er inntatt i merknadene til § 27 under punkt 16.

Departementets forslag om saksgang er inntatt i utkastet til § 27.

Departementets forslag om instruksjonsmyndighet er inntatt i utkastet til § 28.

11.2 Avgjørelsesgrunnlaget i statsborgersaker

11.2.1 Innledning

Under behandlingen av en statsborgersøknad kan det oppstå behov for opplysninger fra andre forvaltningssaker eller fra andre forvaltningsorganer. Det kan oppstå problemer dersom opplysningene er beskyttet av taushetsplikt, eller ved lov eller vedtak er reservert for visse formål.

Statsborgersakene blir i stor utstrekning avgjort på grunnlag av søkerens egne opplysninger. Det følger av forvaltningsloven § 17 at forvaltningsorganet må opplyse saken så godt som mulig før det treffes vedtak. Statsborgerloven har ikke egne bestemmelser om opplysningsplikt for søkeren. Dersom søkeren ikke vil gi nødvendige opplysninger, må søknaden avslås. En del av dem som søker statsborgerskap kan ikke fremlegge den dokumentasjonen som kreves. Dette kan for eksempel gjelde fødsels- og vigselsattester. De problemene som oppstår i denne sammenhengen vil som regel ha fått sin avklaring under behandlingen av utlendingssaken. Avgjørelsene som er tatt i utlendingssaken vil i praksis bli lagt til grunn også i statsborgersaken, dersom det ikke er oppstått forhold som gir grunn til å tvile på tidligere avgjørelser, se punkt 8.3 om identitet.

Spørsmålet i denne sammenhengen er om det er nødvendig eller ønskelig å nedfelle bestemmelser om avgjørelsesgrunnlaget for statsborgersaker i loven.

11.2.2 Gjeldende praksis

Ved behandlingen av en statsborgersøknad i Utlendingsdirektoratet benyttes opplysninger fra utlendingssaken. Saksdokumentene fra utlendingssaken følger med til departementet ved en eventuell klage. Statsborgerlovutvalget bemerker at denne praksis «synes ikke utvilsom» i forhold til forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt. Utvalget bemerker i utredningen under avsnitt 13.2.2:

«Etter lovens § 13 b nr. 3 er taushetsbelagte opplysninger tilgjengelige for de ansatte innen et forvaltningsorgan eller etat, men bare i den utstrekning det trengs for en hensiktsmessig arbeids- eller arkivordning, blant annet til bruk ved veiledning i andre saker. Bestemmelsen gir ikke noe klart svar når det gjelder den koblingen av saker som er nevnt foran. At opplysninger fra utlendingssaken kan brukes i statsborgersaken er imidlertid forutsatt i Datatilsynets konsesjon til det såkalte FREMKON - et register som gjelder alle utlendinger som oppholder seg i Norge. Om bruken av personopplysninger fra registeret heter det at dette kan skje bare for å løse de oppgaver fremmedkontrollen er pålagt med hensyn til utlendingers opphold i riket iht. gjeldende fremmed- og statsborgerlovgivning.»

Utvalget antar at det her er forutsatt at utlendingsloven og statsborgerloven skal sees i sammenheng og utgjøre ett samlet bruksområde for opplysningene.

I ettertid er FREMKON-registeret erstattet av DUF, datasystemet for utlendings- og flyktningsaker. DUF brukes av politiet, Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og Kommunal- og regionaldepartementet. Konsesjonen for denne databasen har samme formulering som for FREMKON. Det vil si at databasen skal brukes for å løse de oppgavene utlendingsforvaltningen er pålagt med hensyn til utlendingers adgang og opphold i riket i henhold til gjeldende utlendings- og statsborgerlovgivning. Fylkesmennene har ikke tilgang til DUF. Ved å henvende seg til en av de ovennevnte instansene, får de likevel opplysninger fra utlendingssaken og DUF som er relevante for deres avgjørelse.

Utlendingssaken og DUF inneholder ikke oppdaterte opplysninger om ilagt straff. Slike opplysninger er nødvendige for å avgjøre om vilkåret i § 6 første ledd nr. 3 om at søkeren skal ha «fare sømelegt fram» er oppfylt. For å avgjøre om vandelskravet er oppfylt, anvendes politiattest. Innholdet av en politiattest er bestemt av lov 11. juni 1971 nr. 52 om strafferegistrering (strafferegistreringsloven) § 5. Politiattester bygger på opplysninger fra bøteregisteret, jf. strafferegistreringsloven § 3 og det sentrale etterforskningsregisteret, jf. § 4. Sistnevnte register skal inneholde personopplysninger som kan være av betydning for politiets arbeid med etterforskning og lovbrudd, derunder opplysninger om dommer, vedtatte forelegg og andre avgjørelser som er oppregnet i strafferegistreringsloven § 1. En politiattest gir ikke et uttømmende bilde av en søkers strafferettslige bakgrunn, fordi en rekke forhold skal utelates i henhold til strafferegistreringsloven § 6, selv om de står i de registrene som danner grunnlaget for attesten. Bot for forseelse skal utelates med mindre den etter politiets skjønn kan være av betydning for formålet med politiattesten, og ikke er eldre enn to år regnet fra dommen eller vedtakelsen av forelegget. Bot for forbrytelse skal utelates dersom dommen er avsagt eller forelegget vedtatt mer enn to år før attesten blir utstedt. Dom på ubetinget fengsel inntil seks måneder skal utelates dersom det er gått fem år etter at vedkommende er løslatt på prøve. Deretter stiger foreldelsestiden til ti år ved mer alvorlige forhold. Kongen kan med hjemmel i strafferegistreringsloven § 10 nr. 5 bestemme i forskrift at det i attest eller når politiet ellers meddeler opplysninger, i særlige tilfeller skal tas med flere opplysninger enn bestemt i strafferegistreringsloven § 6. Det innebærer at foreldelsesreglene etter lovens § 6 ikke kommer til anvendelse og alle forhold som er registrert om en person kommer med på en slik utvidet attest. Det er imidlertid ikke gitt en slik generell forskrift om utvidet innhold av politiattest til bruk i statsborgersakene. Ved Justisdepartementets rundskriv 22. mai 1975 (G-109/75) ble det i medhold av strafferegisterloven § 6 tredje ledd bestemt at fylkesmennene ved innhenting av politiattest til bruk ved kontroll av meldinger etter statsborgerloven § 10 bokstav B kunne få opplyst om den som sendte melding var dømt til frihetsstraff i løpet av de siste syv år. § 10 bokstav B regulerer erverv ved melding for statsborgere fra de øvrige nordiske land. Tilsvarende beslutning er ikke truffet for Utlendingsdirektoratet eller departementet.

Den som søker statsborgerskap samtykker i at politiet utsteder politiattest, og søkeren skal selv gi opplysninger om straff i utlandet. Dette vil gjelde både forhold fra tiden før søkeren kom til landet og forhold begått mens vedkommende har bodd her.

Søkerens opplysninger om bidragsgjeld blir i dag kontrollert ved henvendelse til trygdemyndighetene og til innkrevingssentralen for bidrag, jf. lov 9. desember 1955 nr. 5 om innkreving av underholdsbidrag mv. § 1.

Statsborgerloven inneholder ingen uttrykkelig bestemmelse om plikt til personlig fremmøte. I praksis kreves det likevel at søknad om statsborgerskap fremsettes overfor politiet ved personlig fremmøte. Etter at søknad om statsborgerskap er innvilget, kreves det personlig fremmøte for å få statsborgerbrevet utlevert. Formålet med kravet om personlig fremmøte er å føre en viss kontroll med at vilkåret om at vedkommende er bosatt i Norge er oppfylt.

11.2.3 Nordisk rett

I Danmark baseres Integrationsministeriets saksbehandling på opplysninger fra det sentrale folkeregisteret, det sentrale fordringsregisteret og det sentrale kriminalregisteret, i tillegg til søkerens egne opplysninger. Om nødvendig kan det innhentes opplysninger fra andre myndigheter.

Den finske loven har flere bestemmelser om avgjørelsesgrunnlaget. I § 39 er det gitt en bestemmelse om opplysningsplikt for søker. Med hjemmel i § 46 kan en søker pålegges å innhente politiattest fra land hvor vedkommende har bodd i minst to år. Alternativt kan søkeren gi sitt samtykke til at slik attest kan innhentes. Forvaltningsmyndighetene gis også hjemmel til å innkalle søkeren for ytterligere opplysninger, dersom det anses nødvendig for saksbehandlingen. I § 48 gis Utlänningsverket hjemmel til å innhente opplysninger til bruk i saksbehandlingen fra andre organer, uten hinder av taushetsbestemmelser. Det er listet opp hvilke opplysninger det gjelder; opplysninger fra grenseovervåkningsvesenets registre, bøteregisteret og opplysninger fra skattemyndighetene.

I Sverige følger det av § 28 i statsborgerloven at en sosialnemnd på begjæring av regjeringen, Migrationsverket, Utlänningsnämnden eller Rikspolisstyrelsen skal gi opplysninger om en utlendings personlige forhold, dersom opplysningene er nødvendige i behandlingen av en søknad om statsborgerskap.

11.2.4 Utvalgets forslag

Etter utvalgets mening taler gode grunner for at opplysningene i utlendingssaken blir brukt i statsborgersaken. Det bør derfor vurderes om det er nødvendig med en bestemmelse om dette.

Utvalget bemerker at hvorvidt det er tilfredsstillende med politiattest utstedt etter strafferegistreringsloven § 6, hvor enkelte forhold utelates etter en viss tid, avhenger av hvordan man utformer bestemmelsene om konsekvensen av straffbare forhold. Ved departementets rundskriv fra 1999 (se punkt 2.4), ble det innført en ordning med tillegg til botiden. Tillegget beregnes fra det tidspunktet søkeren ellers kunne fått statsborgerskap, vanligvis etter syv års botid. Er den straffbare handlingen begått etter dette tidspunktet beregnes tilleggstiden fra da handlingen ble begått. Det synes ikke forenlig med dette opplegget at bøter eldre enn to år utelates fra politiattesten. Etter utvalgets forslag skal det gjelde en karenstid når vedkommende er straffet i Norge eller utlandet. En bestemmelse om karenstid ved straffbare handlinger forutsetter at statsborgermyndighetene har opplysninger som viser om vedkommende er straffet og hvor stor straffen er. Dette tilsier at det må være tilgang til opplysninger både fra strafferegisteret og fra bøteregisteret.

Velger man utvalgets opplegg og fastsetter en karenstid med utgangspunkt i når forholdet er begått, er man prinsipielt på linje med opplegget i lov om strafferegistrering § 6: Karenstidsopplegget innebærer at eldre forhold ikke har interesse. Om § 6 gir et tilfredsstillende avgjørelsesgrunnlag i forhold til karenstidsbestemmelsene, vil likevel avhenge av bestemmelsene som fastsetter karenstidens lengde i det enkelte tilfellet. Utvalget forutsetter imidlertid at bestemmelser som gir Utlendingsdirektoratet relevant informasjon i statsborgersaken blir fastsatt i medhold av § 10 i strafferegistreringsloven. Utvalget bemerker at samtykke fra søkeren ikke har betydning for adgangen til å innhente opplysninger etter denne loven.

Utvalget viser til at det er nedsatt et utvalg som skal revidere lov om strafferegistrering. Statsborgerlovutvalget legger til grunn at bruken av strafferegisteret og av politiattester i statsborgersaker blir nærmere vurdert. Man kan ikke i statsborgerloven ha bestemmelser om betydningen av straffbare forhold uten at de relevante opplysningene kan bli innhentet.

Strafferegistreringsloven regulerer ikke spørsmålet om informasjon til Utlendingsdirektoratet om iverksatt etterforskning. Utvalget kjenner ikke til problemer oppstått i denne forbindelse, men antar det blir belyst av strafferegistreringsutvalget.

Utvalget går ut fra at det er behov for kontroll av de opplysningene søkeren gir om straff i utlandet. Strafferegisteret inneholder opplysninger om straffedommer i andre land, jf. forskrift 20. desember 1974 nr. 4 om strafferegistrering (strafferegistreringsforskriften) § 5, og kontrollbehovet kan dekkes ved straffeattest. Forskriftene som gjelder registrering av utenlandske avgjørelser gjelder imidlertid ikke alle land, slik at en total oversikt vil forutsette et politisamarbeid over landegrensene.

Utvalget bemerker at det ikke synes å ha vært reist spørsmål om taushetsplikt ved innhenting av opplysninger om bidragsbetjening. Utvalget foreslår at statsborgerloven § 6 første ledd nr. 4 om bidragsgjeld blir utelatt. Gjennomføres denne løsningen bortfaller eventuelle problemer med tilgang til disse opplysningene.

11.2.5 Høringsinstansenes syn

Det er bare Oslo politidistrikt som har uttalt seg om utveksling av taushetsbelagte opplysninger. Politidistriktet viser til at det internt i politiet er en forholdsvis vid adgang til å formidle opplysninger, i motsetning til i forvaltningen for øvrig, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 3 og politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1. Politidistriktet påpeker at departementet etter dagens regler har anledning til å regulere bruken av politiattester i statsborgersaker;

«Det følger av strafferegistreringsforskriften § 12 nr.1 at politiattest skal utstedes når det i lovgivningen er fastsatt at en person må godtgjøre hederlig vandel eller at man er ustraffet eller lignende. Av lovens § 6 følger hva attesten skal inneholde, men både av loven § 6 tredje ledd og forskriften § 15 er Justisdepartementet gitt myndighet til å bestemme at det skal tas med flere opplysninger. Oslo politidistrikt ser ingen grunn til at ikke en tilsvarende ordning kan gjennomføres i fremtidig lovgivning, men vil se det som en fordel at dette i så fall reguleres direkte i loven eller forskriften. Grunnen til dette er at en ny politiregisterlovgivning også vil gjelde og regulere bruk av STRASAK.»

Politidistriktet uttaler videre:

«Utvalget etterlyser også en bestemmelse i strafferegistreringsloven om informasjon til UDI når noen blir gjenstand for etterforskning. Bemerkningen kan tyde på at utvalget ikke er kjent med påtaleinstruksen § 5-13. Den regulerer bare en varsling når noen er siktet, men er åpenbart det rette regelverk å gjøre endring i hvis man ønsker en obligatorisk varsling på et senere tidspunkt.»

Politimesteren i Romerike uttaler:

«Av praktiske grunner bør det vurderes å stille strengere krav til at søknadene er komplette, og gi politiet hjemmel til å avvise mangelfulle søknader og returnere disse til søkeren.»

11.2.6 Departementets vurderinger

Som følge av at Utlendingsnemnda gjøres til klageinstans også etter statsborgerloven, jf. punkt 11.1, blir klagene etter utlendingsloven og statsborgerloven behandlet av samme organ. Dette var også ordningen før 1. januar 2001. Departementet slutter seg til utvalgets forutsetning i forbindelse med konsesjon til FREMKON og DUF, gjengitt under punkt 11.2.2, om at utlendingsloven og statsborgerloven bør sees i sammenheng og utgjøre ett samlet bruksområde for opplysningene. Det bør da ikke være problematisk å bruke opplysningene fra utlendingssaken i statsborgersaken. Noe annet ville også være upraktisk. Det anses på denne bakgrunnen ikke nødvendig med en egen bestemmelse som uttrykkelig tillater bruk av opplysninger fra utlendingssaker ved behandling av statsborgersaker.

Det må sikres at Utlendingsdirektoratet får relevant informasjon til å avgjøre om vandelsvilkåret er oppfylt. Statsborgerlovutvalget har i sin utredning vist til utvalget som reviderer strafferegistreringsloven. Dette utvalget har imidlertid ikke foreslått noen bestemmelse for statsborgersaker. Departementet mener likevel at det er unødvendig med egen bestemmelse om politiattester i statsborgerloven, når muligheten for utvidet attest ligger i strafferegistreringsloven. Departementet forutsetter at denne blir videreført.

Selv om Justisdepartementet, i henhold til strafferegistreringsforskriften § 15, kan bestemme at det skal tas med flere opplysninger, støtter departementet utvalgets forslag om at det gis forskrift i medhold av strafferegistreringsloven § 10 om en utvidet politiattest i statsborgersaker. Straffbare forhold begått i utlandet og som er registrert i norske registre vil også fremgå av en slik attest.

Spørsmålet om hvilke kontrollopplysninger det er behov for avhenger av hvordan man fastsetter vilkårene for statsborgerskap. Når det gjelder taushetsbelagte opplysninger fra trygdekontorer og Statens Innkrevningssentral i forhold til gjeldende vilkår om bidragsgjeld, vil disse ikke utgjøre noe problem, da det legges opp til at vilkåret om bidragsgjeld skal bortfalle.

Utvalget synes å legge til grunn at søkeren har plikt til å gi de opplysningene som er nødvendige for å fastslå om vilkårene for statsborgerskap er til stede. Utvalget har imidlertid ikke foreslått særskilte bestemmelser om opplysningsplikt eller plikt til personlig fremmøte for den som søker om norsk statsborgerskap. Som det fremgår under punkt 8.2.5 foreslås det at ny lov blir en rettighetslov; søkeren skal ha rett til norsk statsborgerskap, såfremt alle vilkår er oppfylt. Derfor bør det være klart hva som kan pålegges den enkelte når det gjelder opplysninger, før retten til statsborgerskap utløses. Departementet foreslår derfor at det skal fremgå uttrykkelig av loven at den som søker statsborgerskap har plikt til å gi relevante opplysninger.

Utlendingsloven, som i stor grad også er en rettighetslov, har en særskilt bestemmelse om plikt til å gi opplysninger ved behandling av sak etter loven. Utlendingsloven § 44 annet ledd lyder:

«I forbindelse med forberedelse av sak etter loven kan den utlending saken gjelder, pålegges å møte personlig og gi opplysninger som kan ha betydning for vedtaket.»

Bestemmelsen er begrenset til sak etter utlendingsloven og kan ikke anvendes ved søknad om statsborgerskap etter statsborgerloven. Departementet foreslår at det inntas en tilsvarende bestemmelse om plikt til å gi opplysninger i ny statsborgerlov. Den enkelte søker kan da pålegges å gi opplysninger som kan ha betydning for vedtaket. Etter departementets oppfatning er det også behov for bestemmelse om at den enkelte kan pålegges å fremskaffe nødvendig dokumentasjon. Dette vil først og fremst dreie seg om dokumentasjon på opplysninger søkeren selv har kommet med. I noen grad kan opplysninger om ilagt straff i utlandet fremskaffes av norske politimyndigheter. Det vil likevel være noe tilfeldig hvilke opplysninger myndighetene får tak i, avhengig blant annet av hvilke land søkeren tidligere har oppholdt seg i. Med en egen bestemmelse om opplysnings- og dokumentasjonsplikt vil det ikke være tvil om at en søker kan pålegges å gi opplysninger om ilagt straff i andre land og å fremlegge dokumentasjon på dette.

Som nevnt gir utlendingsloven § 44 annet ledd hjemmel for å pålegge den enkelte å møte personlig. Etter departementets oppfatning er det behov for en slik bestemmelse også i statsborgerloven. En slik bestemmelse innebærer at det kan kreves personlig fremmøte ved innlevering av søknaden og ved utlevering av statsborgerbrevet. Formålet med pålegg om personlig fremmøte vil først og fremst være å konstatere at søkeren fortsatt oppholder seg i landet, hvilket er en forutsetning for innvilget statsborgerskap. Departementet foreslår under punkt 4.5 at det innføres en ordning med seremoni som den enkelte søker kan delta i etter at statsborgerskap er innvilget. Plikten til å møte personlig skal imidlertid ikke kunne anvendes til å pålegge noen å delta i slik seremoni. Deltakelse forutsettes å være frivillig.

Behandlingsgebyr for søknader om statsborgerskap, jf. punkt 12.1, vil langt på vei hindre at det blir fremmet mangelfulle søknader. Departementet antar at en egen hjemmel for politiet til å avvise søknaden, slik politimesteren i Romerike foreslår, ikke er nødvendig.

Departementets forslag til bestemmelse om opplysningsplikt, dokumentasjonsplikt og plikt til personlig fremmøte for den som søker om norsk statsborgerskap er inntatt i utkastet til § 29.

11.3 Spørsmål om adgang til å stille en søknad om statsborgerskap i bero

11.3.1 Innledning

Under behandlingen av en søknad om statsborgerskap kan det oppstå spørsmål som må avklares før søknaden avgjøres. Spørsmålet er om søknaden i slike tilfeller skal stilles i bero inntil problemstillingen er avklart, eller om den skal avslås.

Utlendingsloven kommer til anvendelse inntil en søker er blitt norsk statsborger. Har søkeren begått straffbare handlinger kan dette få betydning for søknaden om statsborgerskap. Det kan også bli spørsmål om å tilbakekalle søkerens tillatelser etter utlendingsloven. Forholdet kan dessuten være relevant i forhold til utlendingslovens bestemmelser om utvisning.

11.3.2 Gjeldende rett

Gjeldende statsborgerlov har ingen bestemmelser om adgang til å stille saksbehandlingen i bero ved uavklarte spørsmål. I Justisdepartementets rundskriv G-28/99, se punkt 2.4, er det gitt retningslinjer for slike tilfeller. Det følger av rundskrivet avsnitt VII punkt 1.2 at dersom det ved behandling av søknad om statsborgerskap fremkommer opplysninger som gir grunn til å tvile på om søkerens oppgitte identitet er korrekt, skal det først avgjøres om opplysningene er av betydning for oppholdsgrunnlaget etter utlendingsloven. Søknaden om statsborgerskap stilles i bero inntil dette er avklart.

Tilfeller hvor søkeren er under etterforskning for straffbare forhold er regulert i rundskrivets avsnitt VII punkt 7.4. Blir søkeren siktet for et straffbart forhold, skal behandlingen av søknad om statsborgerskap stilles i bero inntil straffesaken er avgjort. I slike tilfeller forblir søknaden hos politiet. Etter at straffesaken er avgjort oversender politiet statsborgersøknaden til Utlendingsdirektoratet med opplysning om utfallet av straffesaken.

Dersom søkeren kun er mistenkt for et straffbart forhold, er utgangspunktet at statsborgersaken ikke stilles i bero. Det er imidlertid viktig at statsborgerskap ikke innvilges dersom det gjelder et alvorlig straffbart forhold som søkeren senere kan bli straffet for, og som deretter kan danne grunnlag for utvisning etter utlendingsloven. Dersom søkeren kun er mistenkt for et alvorlig straffbart forhold vil vedkommende, i motsetning til en som er siktet, vanligvis ikke være kjent med at han eller hun er under strafferettslig etterforskning. Det kan ødelegge for etterforskningen dersom søkeren underrettes om at statsborgersøknaden er stilt i bero. Hensynet til å avdekke alvorlige straffbare forhold og få dømt den skyldige skal, i henhold til retningslinjene, anses som viktigere enn at den straffede senere også kan utvises. Dersom politiet mener at det av hensyn til etterforskningen er uten betydning at søkeren gjøres kjent med mistanken, skal statsborgersøknaden stilles i bero. Dersom politiet mener at søkeren av hensyn til etterforskningen ikke bør gjøres kjent med mistanken, må politiet vurdere om en midlertidig berostillelse som ikke meddeles søkeren er tilrådelig.

Saksbehandlingen kan stilles i bero selv om de nødvendige undersøkelsene foregår i utlandet. Dette kan for eksempel tenkes ved etterforskning for krigsforbrytelser eller terrorhandlinger.

11.3.3 Nordisk rett

I Danmark kan ikke søkere som er siktet for straffbart forhold innvilges dansk statsborgerskap, jf. rundskrivet av 12. juni 2002 nr. 55, se punkt 2.5.1.

I Sverige vil søknaden om statsborgerskap bli avslått dersom søkeren er under etterforskning. Man ser det slik at så lenge etterforskning og straffesaksbehandling pågår, har vedkommende ikke dokumentert at kravet til vandel er oppfylt.

Den finske loven innholder ingen bestemmelse om stansing av saksbehandlingen.

11.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om adgang til å stille en søknad om statsborgerskap i bero. Bestemmelsen kan anvendes i to forskjellige situasjoner. Bestemmelsen foreslås anvendt dersom det er oppstått forhold som gjør det nødvendig å treffe vedtak etter utlendingsloven. Er det ikke truffet vedtak etter utlendingsloven før søknad om statsborgerskap blir fremmet, og vedtaket kan være avgjørende for søknaden om statsborgerskap, skal det etter utvalgets forslag være anledning til å stille sistnevnte søknad i bero. Det samme mener utvalget må gjelde dersom saken etter utlendingsloven kommer opp etter at søknaden om statsborgerskap er tatt under behandling. Denne problemstillingen kan blant annet komme opp dersom det er aktuelt å utvise søkeren.

Bestemmelsen om berostillelse foreslås også anvendt dersom den som søker statsborgerskap er under etterforskning for straffbar handling. Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende rett.

Utvalget foreslår at adgangen til å stille en søknad i bero kun skal gjelde såfremt vedtaket etter utlendingsloven, eller eventuell reaksjon for straffbar handling, kan ha betydning for søknaden om statsborgerskap.

11.3.5 Høringsinstansenes syn

Juss-Buss mener at uttrykket «under etterforskning» skaper tvil om når saksbehandlingen kan stilles i bero, og mener at det iallfall ikke bør være adgang til å stille en søknad om statsborgerskap i bero før det er tatt ut tiltale.

Justisdepartementet er enig i at det kan være hensiktsmessig å ha en presiserende regel som foreslått, men bemerker at det vil være adgang til dette også uten en uttrykkelig bestemmelse i statsborgerloven. Justisdepartementet påpeker at forvaltningsloven § 11a bestemmer at et forvaltningsorgan skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. En utsettelse av saken som beskrevet i utvalgets utkast til § 17 vil være en begrunnet utsettelse.

Oslo politidistrikt bemerker at utvalget, uten nærmere begrunnelse, foreslår å videreføre gjeldende ordning med berostillelse, i stedet for å følge Sveriges eksempel med å avslå søknaden om statsborgerskap under henvisning til vandel. Politidistriktet uttaler følgende:

«For forvaltningen er det belastende å skulle følge opp mange berostilte saker, som søkeren uansett er den nærmeste til å kjenne status i. Etter Oslo politidistrikts oppfatning skulle det ikke gi noe dårligere resultat for søkeren om han var henvist til på nytt å fremsette sin søknad når underretning om påtaleavgjørelse forelå.»

11.3.6 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets forslag om å innta en bestemmelse i loven om adgang til å stille behandlingen av søknad om statsborgerskap i bero. En lovfesting vil synliggjøre adgangen til å stille en søknad i bero, selv om det samme følger av forvaltningsloven § 11a. Av opplysningshensyn bør det synliggjøres at denne adgangen består når det er oppstått uavklarte spørsmål etter utlendingsloven. Utlendingsloven legger på mange måter premissene for bestemmelsene i statsborgerloven og for de avgjørelsene som skal tas i medhold av denne. En lovfesting av at det er adgang til å stille en statsborgersøknad i bero grunnet uavklart utlendingssak, vil synliggjøre denne sammenhengen.

Departementet støtter forslaget om å videreføre dagens praksis med å stille søknader om statsborgerskap i bero når søkeren er under etterforskning for straffbare handlinger. Departementet antar at etterforskningen vanligvis har resultert i en siktelse når søknadsbehandlingen stilles i bero, slik at søkeren er klar over at vedkommende er under etterforskning. En person er siktet når påtalemyndigheten har erklært vedkommende for siktet eller når forfølging mot vedkommende er innledet ved retten eller det er besluttet eller foretatt pågripelse, ransaking, beslag eller liknende forholdsregler rettet mot vedkommende, jf. straffeprosessloven § 82. Det kan etter departementets syn likevel ikke kreves siktelse som vilkår for berostillelse. Selv om en søker ikke er siktet, vil en påbegynt etterforskning indikere at en sak ikke er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Å kreve tiltale som vilkår for å stille en sak i bero, som Juss-Buss foreslår, kan departementet derfor ikke slutte seg til. Tiltale skal bare tas ut når saken er tilstrekkelig forberedt, jf. straffeprosessloven § 249, dvs. når påtalemyndigheten mener at beviskravene for straffedom er oppfylt. Det bør være mulig å hindre innvilgelse av norsk statsborgerskap før en straffesak har nådd dette stadiet.

Departementet har forståelse for Oslo Politidistrikts synspunkt om at det er ønskelig at søknader om statsborgerskap blir avslått i stedet for å bli stilt i bero. I slike tilfeller vil det være opp til søkeren å fremme ny søknad etter at eventuell straffesak er avklart. Dette vil være administrativt å foretrekke for forvaltningen. Avslagsgrunnen måtte da være at kravet til vandel ikke er oppfylt, slik som i Sverige. I Sverige kan en søknad om statsborgerskap avslås dersom søkeren ikke anses å ha «hederligt levnadssätt». Dette vilkåret er langt videre enn det foreslåtte norske vandelsvilkåret, se punkt 8.9.7. Ønsker man at også forhold en person ikke er dømt for kan medføre avslag på søknad, må det foreslåtte vandelsbegrepet utvides. Departementet mener altså at løsningen bør være at en statsborgersøknad i tilfelle av etterforskning mv. stilles i bero inntil etterforskningen resulterer i henleggelse eller straffereaksjon. Departementet forutsetter at politiet har rutiner som sikrer at søknaden om statsborgerskap deretter gjenopptas.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at adgangen til å stille en søknad i bero begrenses. Vedtak etter utlendingsloven eller reaksjon for straffbart forhold som ikke kan få betydning for søknaden om statsborgerskap bør ikke medføre berostillelse. Det bør for eksempel ikke medføre berostillelse at søkeren har en søknad om utlendingspass til behandling etter utlendingsloven, eller er under etterforskning for et bagatellmessig forhold og eventuell reaksjon ikke vil medføre karenstid. Se punkt 8.9.7 hvor departementet foreslår at det i forskrift kan gis bestemmelser om at bagatellmessige forhold ikke skal medføre karenstid.

Departementet slutter seg også til forslaget om at det må være adgang til å stille en søknad i bero dersom grunnene til berostillelse oppstår etter at søknaden er sendt fra politiet, dvs. også når søknaden er til behandling i Utlendingsdirektoratet eller i klageinstansen.

Departementets forslag om adgangen til å stille behandlingen av en søknad i bero er inntatt i utkastet til § 30.

11.4 Søknader som gjelder barns erverv eller tap av statsborgerskap

11.4.1 Innledning

Den som ikke er fylt 18 år er umyndig og må representeres av foreldre eller annen verge dersom statsborgerloven ikke har egne bestemmelser om at umyndige kan handle selvstendig. I de første statsborgerlovene var barns erverv av norsk statsborgerskap knyttet til foreldrenes erverv. Fikk foreldrene statsborgerskap, kunne barnet få statsborgerskap som biperson. I 1950 var myndighetsalderen 21 år. I statsborgerloven ble barn gitt selvstendig handledyktighet i to sammenhenger; barn som var fylt 18 år kunne søke statsborgerskap, og han eller hun kunne også bli statsborger ved melding.

Statsborgerloven § 16 regulerer hvem som kan inngi melding eller søke om statsborgerskap for barn og sinnssyke. Paragrafen lyder:

«For den som er under 18 år eller som ikkje kan binda seg rettsleg av di han er sinnsjuk, sender verja inn søknad etter § 6, § 8 og § 9, men elles søkjaren sjølv.

Melding etter § 3 (jf. § 12), § 4, § 9a, § 10 bokstav B og C, og § 14 kan verja ikkje gjeva inn.»

Bestemmelsen kom inn under stortingsbehandlingen etter forslag fra departementet som påpekte at den sinnssyke, som på grunn av sin sinnstilstand var ute av stand til å forstå troskapsløftets betydning, var avskåret fra å erverve statsborgerskap. Det kunne imidlertid være behov for at disse kunne gis statsborgerskap. Som nevnt under punkt 4.5.1 ble troskapsløftet i § 6 tredje ledd opphevet ved lov 13. februar 1976 nr. 2.

Sinnssyke må representeres av verge, i henhold til bestemmelsene i vergemålsloven. Ettersom § 16 annet ledd bestemmer at vergen ikke kan sende melding i nærmere bestemte tilfelle, kan den som er sinnssyk ikke erverve statsborgerskap ved melding.

Statsborgerloven § 1a og § 2a bestemmer at det er den eller de som har foreldreansvaret som skal inngi melding og at barn over 12 år må samtykke i at slik melding gis. I praksis må barn over 12 år underskrive på søknad om statsborgerskap.

Spørsmålet om barns rettslige handleevne i statsborgersaker er relevant når barn søker statsborgerskap som hovedperson etter utkastet til §§ 7, 11, 13, 14, 15, 16 og § 18, ved erverv som biperson til foreldre etter utkastet til § 17 og i forbindelse med søknad om løsning fra norsk statsborgerskap etter utkastet til § 25.

11.4.2 Barns rettsstilling etter en del nyere lover mv.

Etter enkelte lover har barn selvstendig kompetanse på et lavere alderstrinn enn 18 år. Barnet kan ha medbestemmelsesrett eller i hvert fall en rett til å bli hørt.

Barnekonvensjonen artikkel 12 om barnets rett til å si sin mening lyder:

«Barn har rett til å si sin mening i saker som vedrører det. Barns meninger skal tillegges vekt.

1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og gi barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

2. For disse formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller ved en representant eller et egnet myndighetsorgan og på en måte som samsvarer med vedkommende lands saksbehandlingsregler.»

Ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) ble Barnekonvensjonen vedtatt som norsk lov, jf. § 2 nr. 4. I tilfelle motstrid går bestemmelsene i konvensjonen foran bestemmelser i annen lovgivning.

Barneloven § 31, som ble endret etter at Barnekonvensjonen ble norsk rett, lyder:

«Etter kvart som barnet blir i stand til å danne seg eigne synspunkt på det saka dreiar seg om, skal foreldra høyre kva barnet har å seie før dei tek avgjerd om personlege tilhøve for barnet. Dei skal leggje vekt på det barnet meiner alt etter kor gammalt og modent barnet er. Det same gjeld for andre som barnet bur hos eller som har med barnet å gjere.

Når barnet er fylt 7 år, skal det få seie si meining før det vert teke avgjerd om personlege tilhøve for barnet, mellom anna i sak om kven av foreldra det skal bu hos. Når barnet er fylt 12 år skal det leggjast stor vekt på kva barnet meiner.»

Barneloven § 31 gir barnet en ubetinget uttalerett fra 7-års alder. Bestemmelsen retter seg i første rekke mot foreldrene. Bestemmelsen må også anvendes av offentlige myndigheter som skal treffe avgjørelse i saker etter barneloven når foreldrene ikke er enige, se Backer: Barneloven (1982) s. 198.

Barneloven § 32 gir den som er fylt 15 år rett til selv å avgjøre spørsmål om valg av utdanning eller om medlemskap i foreninger. Etter § 33 skal foreldrene gi barnet stadig større selvbestemmelsesrett frem til det er myndig.

Barnets rett til å velge utdanning innebærer en rett til å flytte hjemmefra når dette er nødvendig, jf. Backer op. cit. s. 206. For øvrig antas det at barn må bo hjemme når foreldrene krever det.

Etter lov 13. juni 1975 nr. 50 om svangerskapsavbrudd bestemmer kvinnen selv dersom hun er fylt 16 år. Er hun yngre har foreldrene rett til å uttale seg. Den som er fylt 16 år tar dessuten selv avgjørelsen når det gjelder prevensjon, se Backer op. cit. s. 208-209 med videre henvisninger.

Slike og beslektede bestemmelser finner man i en rekke andre lover. Dessuten finner man bestemmelser om barns partsrettigheter. Som eksempler kan nevnes lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 6-3 første ledd som lyder:

«Et barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.»

Etter barnevernloven § 6-3 annet ledd har barn som er fylt 15 år partsrettigheter i sak etter loven. Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven) har i § 8-3 første ledd bestemmelse om at barn under 18 år skal tas med på råd når barnets utvikling og modning og sakens art tilsier det. Etter annet ledd har barnet partsrettigheter når det er fylt 12 år. Adopsjonsloven § 6 første ledd har samme formulering som barnevernloven § 6-3 første ledd. Det vil si at barnet skal høres før adopsjonsbevilling gis. Etter § 6 annet ledd kan et barn som har fylt 12 år ikke adopteres uten eget samtykke. Lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke (kirkeloven) gir den som er fylt 15 år selvstendig rett til å melde seg ut eller inn av Den norske kirke, jf. § 3 nr. 6. Samme aldersgrense finner man i lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna § 3. Lov 6. juli 2002 nr. 19 om personnavn (navneloven) gir den som er fylt 12 år rett til å motsette seg navneendringer, se § 12. Etter forvaltningsloven § 16 første ledd annet punktum har den som er fylt 15 år og som er part i saken, men representert av foreldrene, en selvstendig rett til å uttale seg. Etter § 17 første ledd er også forvaltningen pålagt å påse at mindreårige parter har fått mulighet til å gi uttrykk for sitt syn, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter angående saken. De mindreåriges syn skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og modenhet.

11.4.3 Foreldreansvaret

Foreldre som er gift har foreldreansvaret sammen, jf. barneloven § 34. Blir de skilt fortsetter de med felles foreldreansvar hvis ikke annet avtales eller fastsettes ved dom. Alternativet er at én av dem skal ha det alene. For barn av ugifte foreldre er utgangspunktet at moren har foreldreansvaret. Det kan avtales at mor og far skal ha felles foreldreansvar, eller at far skal ha det alene, jf. barneloven § 35.

Dersom foreldrene har felles foreldreansvar etter disse reglene, må de være enige i saker som gjelder valg av statsborgerskap for barnet. Dette innebærer at begge foreldre må søke om statsborgerskap for barnet. Dette fremgår også av Justisdepartementets rundskriv G-28/99 avsnitt VII punkt 2.3.

Dersom bare én av foreldrene har søkt om statsborgerskap eller om løsning for barnet uten samtykke fra den annen, eller uten å ha del i foreldreansvaret for barnet, kan vedtaket bli ansett ugyldig.

Hvis foreldrene er eller har vært bosatt i utlandet kan spørsmålet om foreldreansvar bli avgjort etter lovgivningen i bopelslandet. Om anerkjennelse i Norge av slike avgjørelser, vises det til Backer Barneloven (1982) s. 384-386. Det kan være vanskelig å få klarhet i hva som gjelder etter utenlandsk rett. Etter barneloven § 82 vil imidlertid norske myndigheter kunne få avgjørelseskompetanse blant annet ved flytting til Norge.

Har ikke barnet foreldre eller foreldrene er fratatt foreldreansvaret, må barnet representeres av den eller dem som har overtatt foreldreansvaret, eventuelt av oppnevnt verge, se barnevernloven § 4-20 første ledd og barneloven § 38.

11.4.4 Nordisk rett

Dansk statsborgerlovgivning har ingen uttrykkelig bestemmelse om barns medbestemmelsesrett eller om krav til samtykke fra foreldrene når barn under 18 år unntaksvis søker statsborgerskap. Heller ikke islandsk lov har slike bestemmelser.

Den finske loven bestemmer i § 5 at foreldre med foreldreansvar og barn har rett til å bli hørt. Et barn som er fylt 12 år skal høres i forbindelse med søknad eller melding om statsborgerskap som gjelder barnet. Den andre av foreldrene med foreldreansvar enn den som har søkt eller sendt melding på barnets vegne skal også høres i denne anledning, med mindre vedkommendes oppholdssted er ukjent og ikke kan klarlegges. Barn som er fylt 15 år kan ikke innvilges eller tape det finske statsborgerskapet dersom det motsetter seg dette. Barn kan heller ikke innvilges eller tape statsborgerskapet dersom en av foreldrene som har del i foreldreansvaret ikke gir sitt samtykke. Selv om barnet eller en av foreldrene har motsatt seg innvilgelse eller tap kan barnet likevel innvilges eller tape finsk statsborgerskap, dersom dette anses som det beste for barnet. Hva som er det beste for barnet avgjøres etter en utredning i henhold til sosialomsorgsloven.

I den svenske loven er det i §§ 5 og 7 gitt bestemmelser om samtykke fra barn over 12 år. Vergene skal også samtykke til erverv av svensk statsborgerskap etter disse bestemmelsene. Samtykket fra barnet er ikke nødvendig dersom barnet er varig forhindret fra å gi sitt samtykke på grunn av sykdom eller psykisk utviklingshemming. Det følger av § 23 at den som er fylt 18 år selv kan sende inn melding eller søknad, selv om han eller hun står under vergemål.

11.4.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å beholde gjeldende aldersgrense på 18 år for å kunne opptre selvstendig i statsborgersaker. Utvalget peker på at det vanlige er at den rettslige handleevnen inntrer ved fylte 18 år, selv om det finnes eksempler på at barn kan handle selvstendig på lavere alderstrinn. Spørsmålet om valg av statsborgerskap krever en viss innsikt, og spørsmålet om barnets statsborgerskap kan være kontroversielt og splittende innenfor en familie. Utvalget viser til at Barnekonvensjonen og Europarådskonvensjonen av 1997 bygger på en aldersgrense på 18 år.

Utvalget foreslår at barn over 12 år skal ha medbestemmelsesrett i saker om erverv og tap av statsborgerskap. Statsborgerloven § 1a (adopsjon) og § 2a (barn av ugift norsk far, erverv ved melding) har bestemmelser om at den som har fylt 12 år kan motsette seg å bli norsk statsborger. Medbestemmelsesrett for barn som er fylt 12 år er, etter utvalgets syn, like meget på sin plass i andre bestemmelser i loven som gjelder barnets erverv av norsk statsborgerskap. Dette gjelder både når foreldre søker statsborgerskap for barnet alene, og når barnet tas med som biperson.

Utvalget påpeker at det kan tale mot barns medbestemmelsesrett at familien bør være en enhet i statsborgerrettslig sammenheng. Et annet argument mot medbestemmelsesrett er at det kan være vanskelig å skape grunnlag for en overveid avgjørelse fra barnets side fordi trykket fra dem som har foreldreansvaret kan bli avgjørende. Utvalget bemerker at dette er innvendinger av generell karakter.

Utvalget foreslår at det gjøres unntak fra kravet om samtykke fra barn over 12 år, dersom barnet er varig forhindret fra å gi samtykke på grunn av sykdom eller utviklingshemning.

Utvalget legger til grunn at den eller de som har foreldreansvaret handler på barnets vegne så lenge barnet er under 18 år. Dersom foreldrene har felles foreldreansvar, må de være enige i saker som gjelder valg av statsborgerskap for barnet. Dette innebærer at begge foreldre må søke om statsborgerskap for barnet. Dersom én av foreldrene har foreldreansvaret alene, vil på den annen side den som ikke har del i foreldreansvaret ikke kunne søke om statsborgerskap for barnet, selv om den som har foreldreansvaret skulle samtykke. Tilsvarende vil gjelde ved søknad om løsning fra det norske statsborgerskapet. Utvalget foreslår en bestemmelse i loven om at barnevernloven § 4-20 første ledd annet punktum gjelder dersom foreldreansvaret er fratatt foreldrene, og en henvisning til barneloven § 38 dersom foreldrene er døde. Utvalget bemerker under kapittel 17 i utredningen at forslaget til ordlyd ikke sier mer enn det som følger av barneloven, barnevernloven og vergemålsloven, men at bestemmelsen kan ha en viss betydning ut fra informasjonshensyn.

Etter utvalgets forslag skal vergen handle for den som er umyndiggjort.

Reglene om umyndiges rettslige handleevne skal også gjelde ved spørsmål om tap av statsborgerskap.

Utvalget foreslår at det inntas en henvisning i loven til de interlegale reglene om at representasjon for barnet skal avgjøres etter utenlandsk rett, når dette følger av norske interlegale regler. En slik bestemmelse er riktignok ikke nødvendig, fordi det følger av de interlegale regler selv at norsk lovgivning ikke uten videre gjelder rettsforhold knyttet til utlandet.

11.4.6 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er positive til utvalgets forslag. Juss-Buss bemerker at en samtykkeerklæring gjør barnet mer delaktig i prosessen, noe som stemmer godt med FNs barnekonvensjon. Barne- og familiedepartementet og Redd Barna tiltrer utvalgets forslag om at barn som er fylt 12 år som hovedregel selv skal kunne avgjøre om de ønsker endring av sitt statsborgerskap, jf. forslaget om krav til barnets samtykke.

Utlendingsnemndaviser til erfaringer fra utlendingsfeltet som viser at det i en del saker er vanskelig å klarlegge om foreldreansvaret er delt eller ikke. Når det er grunn til å anta at foreldreansvaret er delt, er det ofte problematisk å kreve samtykke fra den av foreldrene som ikke bor i Norge. Utlendingsnemnda mener det er grunn til å anta at tilsvarende problemer kan gjøre seg gjeldende ved en søknad om statsborgerskap.

Barne- og familiedepartementet og Justisdepartementethar kommentarer til utvalgets utkast til ordlyd. Barne- og familiedepartementet anbefaler at en i stedet for å henvise til barnevernloven § 4-20 første ledd annet punktum sier uttrykkelig i § 14 hvem som skal ha kompetanse til å handle på barnets vegne der foreldrene er fratatt foreldreansvaret. Barneloven § 4-20 første ledd annet punktum inneholder kun et pålegg til fylkesnemnda om å ta skritt for å få oppnevnt verge for barnet. Justisdepartementet mener at man ved utformingen av bestemmelsen i § 14 tredje ledd i utkastet må se hen til kravene i FNs barnekonvensjon artikkel 12 som gjelder barns rett til å uttale seg i saker som angår dem. Justisdepartementet viser til at det pågår et arbeid med å synliggjøre barnekonvensjonens bestemmelser rundt om i lovgivningen. En bestemmelse i statsborgerloven bør utformes slik at den harmonerer med andre bestemmelser om krav til samtykke eller uttalelse fra barn.

11.4.7 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets forslag om en egen bestemmelse i loven om barns rettslige handleevne. Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om at barnet ikke skal ha selvstendig handleevne før oppnådd myndighetsalder. Det er dermed foreldrene eller annen verge som må opptre på barnets vegne frem til barnet er myndig. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om medbestemmelsesrett for barn i statsborgersaker. Etter departementets syn er det rimelig at medbestemmelsesrett for barn inntrer ved fylte 12 år. Det understrekes at selv om aldersgrensen settes til 12 år, gjelder kravet i FNs barnekonvensjon artikkel 12 om at også barn under 12 år har rett til å si sin mening i alt som vedrører det og at barns meninger skal tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Ved lov 1. august 2003 nr. 86 om endringer i menneskerettsloven mv. (innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk rett) ble det gjort endringer i tvistemålsloven, forvaltningsloven, adopsjonsloven og barnevernloven for å synliggjøre barnets rett til å bli hørt, se nærmere Ot.prp. nr. 45 (2002-2003) Om lov om endring i menneskerettsloven mv. (innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk lov). Departementet foreslår, i overensstemmelse med høringsuttalelsen fra Justisdepartementet, at kravene i artikkel 12 i barnekonvensjonen også inntas i ny statsborgerlov. Brudd på denne bestemmelsen vil, i motsetning til kravet til samtykke fra eldre barn, ikke ha betydning for et vedtaks gyldighet.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om at kravet til samtykke fra barn som har fylt 12 år ikke gjelder dersom barnet er varig forhindret fra å gi samtykke på grunn av sykdom eller utviklingshemning.

Utvalget har ikke knyttet kommentarer til forslaget om at umyndiggjorte i statsborgersaker må representeres av vergen, eller hvorfor man har avgrenset forslaget til umyndiggjorte. I gjeldende lov er det som nevnt sinnssyke som må representeres av verge, hva enten de er umyndiggjort eller ikke. Forslaget er heller ikke kommentert av høringsinstansene. Det følger av vergemålsloven av 22. april 1927 nr. 3 § 2 at den som er umyndig ikke selv kan råde over sine midler eller binde seg ved rettshandel, med mindre annet særlig er bestemt. At umyndiggjorte ikke kan representere seg selv i statsborgersaker, med mindre motsatt bestemmes i statsborgerloven, følger derfor av vergemålsloven. Umyndiggjøringsinstituttet anvendes overfor personer som ikke kan styre sin formue («drage Omsorg for sig eller sit gods»), jf. lov om umyndiggjørelse av 28. november 1898 § 1. Det er dermed ikke sagt at umyndiggjorte ikke bør kunne representere seg selv i spørsmål om statsborgerskap. I Sverige kan til sammenligning umyndiggjorte over 18 år søke om statsborgerskap og sende melding. Departementet vil likevel ikke foreslå at det inntas en egen hjemmel for umyndiggjorte til å representere seg selv i statsborgersaker. Departementet legger til grunn at umyndiggjøring foretas svært sjelden, og at det er enda sjeldnere at en umyndiggjort vil ønske å bli norsk. Etter departementets syn bør vergen kunne sende inn melding om norsk statsborgerskap på vegne av en umyndiggjort. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen i statsborgerloven § 16 annet ledd som er til hinder for dette, ikke videreføres i ny lov. Det er derfor ikke nødvendig med en bestemmelse i ny statsborgerlov om at vergen opptrer på den umyndiggjortes vegne.

Departementet slutter seg til Barne- og familiedepartementets forslag om å innta ordet verge i loven. Departementet anser det imidlertid som overflødig å innta i loven en henvisning til lovbestemmelser om oppnevning av verger.

Departementet har merket seg at det kan oppstå problemer ved praktisering av et krav om samtykke fra foreldre ved felles foreldreansvar, som Utlendingsnemnda påpeker. Problemstillingen tilsier likevel ikke at krav om samtykke fra begge foreldre utelates fra loven. Endring av statsborgerrettslig status er en viktig avgjørelse og bør være et felles ønske fra dem som har foreldreansvaret. Departementet foreslår likevel å innta en unntaksbestemmelse etter finsk modell i loven, om at samtykke ikke kreves når mors eller fars oppholdssted er ukjent. Det må kreves høy grad av sannsynliggjøring for at den andre av foreldrene ikke er å få tak i. Det vil derfor være helt unntaksvis at denne unntaksregelen kommer til anvendelse.

Ingen høringsinstanser har kommentert spørsmålet om loven bør ha en henvisning til interlegale regler når det gjelder representasjon for den umyndige. Det er ikke nødvendig med en slik henvisning for at disse reglene skal komme til anvendelse. Det er sjelden interlegale regler anvendes på statsborgerrettens område. Departementet mener det derfor ikke er behov for en henvisning til disse reglene i statsborgerloven.

Departementets forslag til bestemmelse er inntatt i utkastet til § 31.