1 Proposisjonens hovedinnhold
Sosial- og helsedepartementet legger her fram forslag til endringer i lov 16 desember 1966 nr 9 om anke til Trygderetten og i lov 28 februar 1997 nr 19 om folketrygd.
Det er i de senere år gjennomført en rekke tiltak for å få ned restansene og redusere behandlingstiden i Trygderetten. Det er gjort rede for disse tiltakene i de årlige budsjettproposisjonene og i framlegg til Stortinget for øvrig. Ulike utviklings- og effektiviseringstiltak i Trygderetten og endringer i ankeordningen med sikte på å minske sakstilgangen (se Ot prp nr 25 for 1992-93) har bedret situasjonen, men det er fortsatt et betydelig restanseproblem.
Restanseproblemene må blant annet ses på bakgrunn av store svingninger i sakstilfanget. Etter en lengre periode med ujevn tilgang fikk man en klar oppgang mot slutten av 1980-årene, og en sterk oppgang fra og med 1989 og til rekordåret 1993, med nesten 7 000 innkomne saker. Etter at Rikstrygdeverket i 1994 ble gjort til klageinstans for trygdekontorets avgjørelser, har antall innkomne saker klart gått ned, men beholdningen av ubehandlede saker er fortsatt for høy. Pr 1 januar 1997 var det 3 188 saker til behandling i Trygderetten.
I Riksrevisjonens rapport «Analyse av saksbehandlingsrutinene i Trygderetten», avgitt 10 november 1995, ble det påvist klare mangler ved organiseringen av saksbehandlingen i Trygderetten.
Med utgangspunkt i Riksrevisjonens rapport nedsatte Sosial- og helsedepartementet i desember 1995 en arbeidsgruppe til å gjennomgå arbeidsopplegget i Trygderetten. Arbeidsgruppa skulle også vurdere ytterligere tiltak med sikte på begrensning av sakstilgangen og tiltak for å forbedre behandlingen av ankesakene i fasen før de sendes til Trygderetten. Arbeidsgruppa avga en delrapport i mars 1996 og endelige rapport 3 juli 1996. Rapporten har vært sendt på høring til berørte institusjoner og organisasjoner.
Det ble gjennomført visse strakstiltak - vesentlig midlertidig styrking av bemanningen - på grunnlag av arbeidsgruppas delrapport, jfr St prp nr 58 for 1995-96 om tilleggsbevilgninger i forbindelse med dette. Det er også fastlagt en tidsplan for restanseavviklingen.
I arbeidsgruppas rapport - som i rapporten fra Riksrevisjonen - konstateres det at behandlingen i retten kjennetegnes av uklare ansvarsforhold og haltende oppfølging av sakenes framdrift (manglende/ineffektive purrerutiner og manglende rutinestøtte via EDB). Mulighetene for forsinkelser i framdriften er betydelige. Det eksisterer heller ikke rutiner eller støttesystemer til bruk som styringsredskap generelt. Rapportene er også samstemte når det gjelder behovet for å gjøre noe med restansesituasjonen.
De viktigste forslagene i arbeidsgruppas rapport av 3 juli 1996 innebærer en inndeling av Trygderetten i avdelinger og vesentlige endringer i stillingsstrukturen og arbeidsopplegget. Det foreslås en klar forankring av ansvaret for saksbehandlingen, og en nedbygging av det organisatoriske og personellmessige skillet mellom hhv saksforberedelse og avgjørelse. En tar sikte på å fjerne det dobbeltarbeid som i følge Riksrevisjonen og arbeidsgruppa ligger i Trygderettens nåværende struktur og arbeidsopplegg. Videre går man inn for økt bruk av EDB som hjelpemiddel for saksbehandlingen og som styringsverktøy.
Oppfølgingen av de viktigste forslagene i rapporten er av administrativ art og kan for en betydelig del gjennomføres uten lovendringer. I medhold av § 4 andre ledd i trygderettsloven er det således truffet prinsippbeslutning om inndeling av Trygderetten i avdelinger (kgl res 01.11.96). I resolusjonen ble det delegert til departementet å bestemme antall avdelinger og fra hvilket tidspunkt omorganiseringen skal gjelde. Departementet ble også delegert myndighet til å fastsette nærmere regler om rettens arbeidsordning og administrasjon.
Gjennomføringen av endringene i Trygderettens struktur og arbeidsopplegg er lagt til et prosjekt forankret i Trygderetten, men med ekstern bistand og med rapporteringsplikt til departementet. Detaljene i den nye organisasjonsmodellen forutsettes avklart gjennom arbeidet i prosjektet i samråd med departementet.
Forslagene i proposisjonen her bygger på arbeidsgruppas rapport og høringsuttalelsene til denne. Det foreslås tiltak med sikte på begrensning av sakstilgangen og tiltak for å lette og forbedre behandlingen av ankesakene. En viktig del av forslagene tar sikte på å skape formelt grunnlag for visse av de organisatoriske endringer som er planlagt, men som ikke kan gjennomføres innenfor rammene av dagens lov.
I den forbindelse gjøres det oppmerksom på at referansene til folketrygdloven er referanser til ny lov om folketrygd, med mindre noe annet er uttrykkelig angitt i teksten. Med «gjeldende lov» menes derfor lov 28 februar 1997 nr 19 om folketrygd (folketrygdloven), som trer i kraft 1 mai 1997.
Forslagene gjelder følgende:
Kap. 3 Ankemotpartens saksforberedelse og tilgangen på ankesaker til Trygderetten
Punkt 3.1 Tilsvarsordningen i saker hvor Rikstrygdeverket er klageinstans. Trygderettsloven § 13 sjuende ledd.
Generelt får den ankende part adgang til å komme med et tilsvar til oversendelsesbrevet til Trygderetten før saken går til Trygderetten. Tilsvaret går til ankemotparten, som da får mulighet til å endre vedtaket på grunnlag av anførsler i tilsvaret. Unntak gjelder for saker der Rikstrygdeverket er klageinstans - tilsvaret går her direkte til Trygderetten.
Det foreslås at tilsvaret til oversendelsesbrevet til Trygderetten i alle saker skal sendes ankemotparten, også i saker hvor Rikstrygdeverket er klageinstans. Dette vil gi enhetlige rutiner i ankesakene, og samtidig redusere mulighetene for at Trygderetten får saker som kunne vært løst i trygdeetaten.
Punkt 3.2 Unntak fra ankebehandling i Trygderetten. Folketrygdloven § 21-12.
Det foreslås at følgende sakstyper skal unntas fra Trygderettens arbeidsområde:
Alle saker etter folketrygdloven kapittel 5 om medisinsk stønad mv.
Saker om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet etter folketrygdloven § 10-6, jfr § 10-7 (unntatt anskaffelse og gjenanskaffelse av bil).
Saker om medisinsk stønad gjelder vanligvis moderate beløp og er dessuten sterkt regelbundet, slik at mulighetene for feilslag i trygdeetaten i realiteten ikke er store. I praksis viser dette seg ved at få saker kommer til Trygderetten og sjelden omgjøres.
Avgjørelser om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet beror i stor grad på konkret skjønn i den enkelte sak og har dessuten et element av behovsprøving. De ligger derfor i mindre grad til rette for en juridisk overprøving. I tillegg dreier det seg oftest om beskjedne beløp. Et klart unntak er saker om stønad til bil, som fortsatt skal kunne behandles i Trygderetten.
Punkt 3.3 Trygderettens adgang til å foreta mindre endringer i ankemotpartens vedtak. Trygderettsloven § 20a (ny).
Trygderettsloven foreslås tilføyd en ny bestemmelse med sikte på å begrense Trygderettens adgang til å foreta mindre, skjønnsmessige endringer i det påankede vedtak, f eks mindre endringer i uføregrad. Etter forslaget må en uføregradsfastsettelse endres med mer enn 10 prosentpoeng, og fastsettelsen av grunnstønad må endres med mer enn 1 sats. Forutsetningen for begrensningen er at Trygderetten juridisk sett vurderer saken på samme måte som ankemotparten.
Forslaget er begrunnet med at Trygderetten ikke bør vurdere skjønnsmessige nyanseringer av de påankede vedtak.
Kap. 4 Ankebehandlingen i Trygderetten
Punkt 4.1 Avvikling av ankeutvalget. Trygderettsloven §§ 6a og 14a.
Ankeutvalget - det særskilte avsilingsorganet i Trygderetten - kan nekte saker fremmet til vanlig ankebehandling når det kommer til at anken ikke vil føre fram. Dette organet foreslås avviklet som følge av omorganiseringen i Trygderetten og for å unngå dobbeltarbeid. Adgangen til forenklet avgjørelse av klare avslagssaker foreslås opprettholdt, men da som en del av den ordinære behandlingen i Trygderetten.
Punkt 4.2 Rettens sammensetning i den enkelte sak. Trygderettsloven § 7.
Det foreslås forenklinger i reglene om rettens sammensetning i den enkelte sak. I vanlige saker foreslås at retten settes med færre dommere enn i dag. Hovedregelen blir to dommere, mens det i dag oftest deltar tre dommere. I tillegg tilpasses bestemmelsene den faktiske bruk av legmenn ved ankebehandlingen. Etter forslaget skal legmenn delta ved behandlingen av prinsippsaker i sjumannsrett. Videre kan legmenn med særskilt kompetanse oppnevnes i saker som reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål. Bestemmelsene suppleres også med regler om rettssammensetningen i klare avslagssaker som avgjøres ved forenklet kjennelse (saker som tidligere ble behandlet i ankeutvalget).
Punkt 4.3 Grunngiving av Trygderettens kjennelser. Trygderettsloven § 21.
Det foreslås at adgangen til å unnlate grunngiving der ankepåstanden imøtekommes, opphører. Forutsetningen for å unnlate grunngiving i dag, er at avgjørelsen ikke antas å kunne få betydning for praksis. Erfaring viser imidlertid at omgjøring uten at det opplyses om årsaken til dette, i svært mange tilfelle skaper tvil hos ankemotparten om hvorvidt praksis bør justeres. Omgjøring uten grunngiving har derfor lite hensiktsmessige virkninger.
Det foreslås videre tatt inn bestemmelser om at de klare avslagssaker som i dag går i ankeutvalget, skal kunne avgjøres uten nærmere grunngiving. Vilkåret skal som i dag være at rettens (tre) medlemmer er enige om resultatet. De tilsvarende bestemmelsene står nå i § 14a, som foreslås opphevet som følge av at ankeutvalget utgår.
Punkt 4.4 Rettsfullmektiger mv. Trygderettsloven §§ 3 og 4.
Trygderettsloven § 3 foreslås tilføyd en bestemmelse som formelt hjemler opprettelsen av stilllinger som rettsfullmektiger, dvs en ny stillingskategori i Trygderetten tilsvarende dommerfullmektigene ved de ordinære domstoler. Bestemmelsene legges opp etter mønster av domstolslovens bestemmelser om dommerfullmektiger. Endringen må ses på bakgrunn av den generelle omleggingen av arbeidsopplegg og organisasjonsstruktur i Trygderetten. Rettsfullmektigene skal - eventuelt etter en opplæringsperiode - delta i avgjørelsene på linje med de faste juridisk kyndige medlemmer av Trygderetten.
I tillegg foreslås trygderettsloven § 4 første ledd endret med sikte på å ta ut bestemmelsene om kontorsjef-stillingen i Trygderetten. Denne stillingskategorien utgår og vil bli erstattet med en stilling som avdelingsleder. Det antas imidlertid ikke nødvendig eller hensiktsmessig å regulere denne stillingen i loven.
Kap. 5 Dokumentinnsyn. Trygderettsloven § 17 og ny § 17 a
Etter mønster av forvaltningsloven foreslås presisert i trygderettsloven at partene skal ha en ubetinget rett til å få kopi/avskrift av et dokument. Dessuten foreslås en ny bestemmelse om rett til å klage over avslag om å få innsyn i et dokument.
Kap. 6 Ikrafttredelse og overgangsbestemmelser
Forslagene foreslås å tre i kraft straks. Forslagene om unntak fra prøving i Trygderetten og begrensninger i Trygderettens adgang til å endre et vedtak foreslås imidlertid ikke gitt virkning for vedtak som er truffet før ikrafttredelsen. Det foreslås videre etablert hjemmel for ved behov å gi regler om overgangen mellom gammelt og nytt system når det gjelder rettens sammensetning mv.
Kap. 7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslagene dreier seg i hovedsak om administrative tilpasninger, og har i seg selv ikke umiddelbare økonomiske konsekvenser. Den nye stillingskategorien rettsfullmektiger, som forutsettes å erstatte stillinger som saksforbereder, vil imidlertid etter forutsetningene måtte lønnes noe høyere enn saksforberederne i dag. I hvilken utstrekning det opprettes slike stillinger, vil imidlertid avhenge at de ressurser som stilles til rådighet. Forslag om nødvendige bevilgningsmessige tilpasninger i 1997 vil bli fremmet i egen St prp.
Endringene tar ellers sikte på å effektivisere og forbedre ankebehandlingen i Trygderetten og i den forberedende fasen. Målet er å komme ned i en akseptabel behandlingstid og sette Trygderetten bedre i stand til å møte eventuelle topper i sakstilgang. Mål for Trygderettens virksomhet vil bli fastlagt når det er etablert en normalsituasjon etter omorganisering og restanseavvikling. Det vil da også bli foretatt en vurdering av Trygderettens framtidige behov for bemanning og ressurser forøvrig.