10 Godkjenning av foretak. Tilbaketrekking av godkjenning

10.1 Bakgrunn

I Byggesaksreformen av 1995, som trådte i kraft 1. juli 1997, var innføringen av lokal godkjenning, herunder krav om ansvarsrett, og sentral godkjenning blant de viktigste endringene. Intensjonen bak krav om ansvarsrett i en byggesak sammen med krav om godkjenning, var blant annet å sikre at foretak som påtar seg ansvarsrett hadde tilstrekkelige kvalifikasjoner til å forestå oppgaver etter plan- og bygningsloven. Formålet med innføringen av den sentrale godkjenningsordningen var i første rekke å gjøre kommunenes vurdering av ansvarsretten og gjennomføringen av byggesaken enklere, og samtidig sikre god kvalitet og seriøsitet blant utøverne, se Ot.prp. nr. 39 (1993 –94) kapittel 2.4. Sentral godkjenning skulle bidra til større oversikt i markedet, og heve kvaliteten på de forskjellige deler av en byggeprosess. Det var – og er fortsatt – et overordnet mål for den sentrale godkjenningen at denne skal være et godt og pålitelig hjelpemiddel for kommunene ved deres behandling av søknader om lokal godkjenning (ansvarsrett).

Bygningslovutvalget har i NOU 2005: 12 gitt uttrykk for at målene med godkjenningsordningen som fulgte av Ot.prp. nr. 39 (1993 –94) punkt 2.4, ikke er fullt ut oppnådd. Basert på faktaundersøkelser, brukerundersøkelser og høringen var inntrykket til Bygningslovutvalget at godkjenningsordningen, slik den praktiseres i dag, ikke i tilstrekkelig grad bidrar til bedre kvalitet, færre feil og klarere ansvarsforhold. De fleste som har uttalt seg om godkjenningsordningen mener at det fortsatt er behov for en godkjenningsordning, men forutsetningen er at den fungerer etter intensjonen.

Vurderingen av behovet for mer utstrakt bruk av uavhengig kontroll har også medført et spørsmål om det skal stilles særskilte krav til kontrollforetak, og om egenkontrollen skal avvikles som ansvarsform. Se nærmere omtale i kapittel 9.6.2 om ansvar for kontroll, og kapittel 11 om kontroll, hvor departementet foreslår at kontrollforetak skal ha obligatorisk sentral godkjenning.

10.2 Gjeldende rett

Sentral godkjenning er frivillig og er en forhåndsvurdering av foretakets kvalifikasjoner som igjen danner grunnlag for lokal godkjenning for ansvarsrett. Sentral godkjenning gis for tre år av gangen. Ordningen administreres av Statens bygningstekniske etat (BE). Lokal godkjenning er obligatorisk og tildeles i den enkelte sak. Lokal godkjenning har en varighet fram til ferdigstillelse av byggesaken.

10.2.1 Kvalifikasjonskriterier

Plan- og bygningsloven §§ 93b nr. 3, 97 nr. 1 fjerde ledd, 98 nr. 2 og 98a andre ledd gir regler om henholdsvis lokal og sentral godkjenning av utøvere for ansvarsrett. De nærmere vilkår for godkjenning framgår av forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett av 22. januar nr. 35 (GOF) kapittel II – IV. Det er de samme materielle krav som gjelder for lokal godkjenning som for sentral godkjenning. Nedenfor redegjøres det nærmere for kriteriene for å få lokal og sentral godkjenning.

Foretak og andre som kan få godkjenning

Det er foretak som kan få sentral godkjenning, og som hovedregel også lokal godkjenning. Med foretak menes enhver virksomhet (hovedsakelig juridisk person, uavhengig av organisering) – med økonomisk formål. EØS-retten stiller ikke krav om rettslig status, noe som innebærer at også etater og offentlige organer som driver økonomisk virksomhet vil være omfattet av begrepet. For øvrig legges definisjonen av foretak som framkommer av dommen Höfner og Elsner mot Macrotron (EF-domstolen sak C-49/90) samt etterfølgende praksis til grunn ved foretaksbegrepet. Foretaket må være registrert i foretaksregisteret eller i enhetsregisteret, jf. godkjenningsforskriften (GOF) § 4 nr. 2. Det følger av nr. 3 at foretak registrert i andre EØS-stater må kunne dokumentere at de er registrert i et tilsvarende register i sitt hjemland. I de tilfeller der kommuner ønsker å søke lokal eller sentral godkjenning må denne virksomheten skilles ut som en egen enhet, men ikke nødvendigvis som et foretak, og holdes atskilt fra kommunens forvaltningsfunksjoner ellers.

Det gjøres for øvrig oppmerksom på at foretak som delt opp geografisk med faste avdelingskontorer rundt om landet, har anledning til å få registrert avdelingskontorene som underenheter med egne organisasjonsnumre i Enhetsregisteret. Det enkelte avdelingskontor vil da kunne søke om sentral og lokal godkjenning på et eget organisasjonsnummer.

Selvbygger og personlig ansvarsrett

Godkjenningsforskriften (GOF) § 17 nr. 1 og nr. 2 åpner for at kommunen kan gi henholdsvis personlig ansvarsrett i særlige tilfeller og personlig ansvarsrett som selvbygger. Personlig ansvarsrett i særlige tilfeller er et unntak fra hovedregelen om at ansvarsrett kun skal gis foretak. Personlig ansvarsrett kan gis til faglig kvalifisert person. Kravene i godkjenningsforskriften (GOF) om styringssystemer og utdanning og praksis gjelder tilsvarende ved personlig ansvarsrett. Videre kan kommunen gi personlig ansvarsrett for den som ønsker å bygge til eget bruk. Vilkårene er for det første at det dreier seg om enebolig- eller fritidsbygning (helårsbolig, fritidsbolig og garasje, uthus, påbygg, tilbygg og liknende) til eget bruk. Kravene til styringssystem samt utdanning og praksis kommer ikke til anvendelse for en selvbygger.

Krav til styringssystem

Foretaket må ha et styringssystem som oppfyller minimumskravene angitt i godkjenningsforskriften (GOF) kapittel II. Det er etter dagens regelverk ikke noe krav om at foretaket må gå til anskaffelse av eller opparbeide et eget system utelukkende for ivaretakelse av plan- og bygningsloven. Det er tilstrekkelig at foretaket har innarbeidet dokumenterbare rutiner som ivaretar kravene i godkjenningsforskriften (GOF) kapittel II. Dersom foretaket allerede har et system for ivaretakelse av for eksempel kravene til helse, miljø og sikkerhet (HMS) etter internkontrollforskriften som er gitt i medhold av arbeidsmiljøloven, er det tilstrekkelig at rutinene for oppfyllelse av plan- og bygningslovgivningen gjøres til en bestanddel i dette systemet. Kravet til system dokumenteres i praksis gjennom egenerklæring.

Krav til faglig ledelse

Foretaket må ha en faglig ledelse som oppfyller krav til relevant utdanning og praksis i forhold til godkjenningsområdet det søkes innen. Kravene til utdanning og praksis henger sammen med de ulike kravene i godkjenningsområdet. Godkjenningsområdene betegner et generelt område som foretaket kan påta seg ansvarsrett innenfor. Et godkjenningsområde består av tiltakstype/fagområder, tiltaksklasse/foretaksklasse og funksjon.

10.2.2 Forholdet mellom sentral og lokal godkjenning

Forskjellen på sentral og lokal godkjenning er at ved søknad om sentral godkjenning vurderes kvalifikasjoner og vilkår generelt, mens ved søknad om lokal godkjenning vurderes kvalifikasjonene opp mot det konkrete prosjektet det søkes ansvarsrett for. Når kommunen skal vurdere søknad om lokal godkjenning for ansvarsrett, og foretaket har sentral godkjenning, skal denne normalt legges til grunn uten ytterligere vurdering, såfremt godkjenningen er dekkende for det aktuelle oppdraget, jf. gjeldende lov § 98a tredje ledd. Foretak som har sentral godkjenning slipper dermed å dokumentere organisasjon, system og kompetanse i hvert enkelt tilfelle.

I november 2003 ble den sentrale godkjenningsordningen endret. Godkjenningskatalogen av 1999 (Temaveiledning HO-2/99) ble fjernet og de tidligere 548 kodene ble erstattet av godkjenningsområdene «Bygninger og installasjoner» og «Anlegg, konstruksjoner og installasjoner». Etter endringen skal det reelle ansvarsforholdet beskrives i prosaform i den konkrete byggesaken.

Den gjeldende godkjenningsordningen er i stor grad basert på tillit, blant annet ved at foretakenes system dokumenteres gjennom egenerklæringer. Det er en forutsetning for at ordningen skal fungere optimalt at kommunene gjennomfører tilsyn i medhold av plan- og bygningsloven § 10-1 for å påse at regelverket følges, og rapporterer til Statens bygningstekniske etat (BE) ved alvorlige overtredelser av plan- og bygningsloven. Statens bygningstekniske etat skal på sin side sørge for at det føres tilsyn med sentralt godkjente foretak. Det er gjennom tilsyn av foretakene at useriøse aktører i næringen best kan fanges opp.

10.3 Rettstilstanden i andre land

Landene i Norden har i ulik grad fastsatt formelle krav til aktørene.

Island har delvis fordelt ansvaret på flere parter og har opprettet en form for offentlig «register», men dette er ikke ment å være en godkjenningsordning.

I Sverige og Finland er ansvaret plassert hos byggherren. Det er satt formelle krav til enkelte andre aktører, og det er etablert ordninger med frivillige registre. I Danmark er ansvaret plassert hos byggherren.

10.4 Norges forskningsråd – Evaluering av byggesaksreformen (2005)

I Evaluering av byggesaksreformen – på vei til bedre bygg? ( Norges forskningsråd – mai 2005) var hovedkonklusjonen at reformen i 1997 blant annet har ført til at omfanget av prosessforårsakede byggskader har blitt noe redusert. Det ble imidlertid bemerket at enkelte av virkemidlene ikke virket helt etter intensjonen. Dette gjaldt for eksempel egenkontrollen og godkjenningsordningen.

Når det gjelder godkjenningsordningen, ble det påpekt at de forenklingene som den sentrale godkjenningsordningen har gjennomført, og da spesielt med krav om kun en godkjent faglig leder samt praksisendringen i 2003 hvor antallet godkjenningsområder ble redusert til 30, har bidratt til å svekke intensjonen med reformen;

«Med de to forenklingene av godkjenningsordningen er det grunn til å anta at ordningen med å tydeliggjøre hvem som har faglig ansvar for hva, samt muligheten for å vurdere bedriftenes faglige kvalifikasjoner i forhold til oppgaven det søkes ansvarsrett for, er blitt redusert.

...

I utgangspunktet bidro ordningen med den sentrale godkjenningsordningen til forenkling i den kommunale saksbehandlingen, men det er usikkert om endring fra koder med klare avgrensinger av ansvarsområder til en mer generell beskrivelse har bidratt til en ytterligere forenkling. Mye tyder på at det tvert om har bidratt til å gjøre ordningen uklar» ( Støa, Knudsen og Jensø 2004, Berg 2005).

10.5 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Bygningslovutvalget har foreslått at den sentrale godkjenningsordningen endres fra en frivillig til en obligatorisk ordning. Utvalgets forslag vil innebære at alle foretak som ønsker å påta seg ansvarsrett i en byggesak må inneha sentral godkjenning. Lokal godkjenning vil dermed ikke være nødvendig, og kan fjernes. Kommunene vil da ikke ha adgang til å utstede ansvarsrett dersom foretaket ikke kan dokumentere at det har sentral godkjenning. Utvalget begrunner forslaget med at en obligatorisk ordning for det første vil medføre en enhetlig vurdering av foretakenes kvalifikasjoner, og bidra til felles rammevilkår som vil fremme seriøsitet i næringen. For det andre mener utvalget at forslaget vil gi bedre mulighet for oversikt og sentral styring samt oppfølging av ordningen. For det tredje mener utvalget at forslaget vil styrke ordningen fordi samtlige aktører vil bli underlagt de samme bestemmelsene om tilbaketrekking av godkjenning. Tilbaketrekking av godkjenning vil etter utvalgets vurdering dessuten få betydning utover den enkelte byggesak, noe utvalget mener vil gjøre reaksjonene mer effektive og avskrekkende.

Utvalget argumenterer også med at en obligatorisk ordning vil være forenklende for kommunene, fordi de ikke lenger behøver å behandle søknader om lokal godkjenning. Da det etter forslaget bare vil være én måte å få godkjenning på, fant ikke utvalget grunn til å beholde betegnelsen «sentral godkjenning».

Utover kravet til obligatorisk sentral godkjenning, foreslår Bygningslovutvalget noen mindre endringer i kvalifikasjonskravene. Blant at foreslår utvalget å stille krav til foretaket om en obligatorisk etterutdanningsplan. Utvalget foreslår også at dagens ordning, som gir foretakene en vid godkjenning med anledning til å påta seg ansvar som går ut over egen kompetanse, strammes noe inn.

Bygningslovutvalget understreker imidlertid at det er en vesentlig forutsetning for ordningen at den følges opp gjennom statlig og kommunalt tilsyn, og at sanksjonsmulighetene benyttes der det er aktuelt.

10.6 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Norges Jordskiftekandidatforening,Statens råd for funksjonshemmede, Fiskeri- og kystdepartementet, Fylkesmannen i Vestfoldog Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF) ved Forum for Byggesak (FFB) støtter Bygningslovutvalgets forslag om at det skal innføres en obligatorisk sentral godkjenningsordning.

Kristiansand kommune mener at obligatorisk sentral godkjenning vil forenkle og forkorte saksbehandlingstiden. Det bør imidlertid avklares hva foretakene virkelig er kvalifisert for. Dagens godkjenning er etter kommunens vurdering for generell.

Det er flere høringsinstanser, herunder Bærum kommune, Rendalen kommuneog 10 kommuner som uttaler seg i regi av Kommunalteknisk forening, som i utgangspunktet stiller seg positive til forslaget. De viser samtidig til at det må åpnes for at kommunene kan gi lokal godkjenning i mindre saker for å dempe uheldige virkninger for lokale næringsdrivende.

Oslo kommunestøtter utvalget i at en sentral godkjenningsordning opprettholdes og ser fordeler ved forslaget om en obligatorisk ordning. Kommunen etterlyser nærmere drøftelser av hvilke kriterier som skal ligge til grunn for tap av godkjenningen og hvilket tidsrom/antall saker et slik tap kan gjelde. Det stilles spørsmål om det er bevisst at kriteriet «pålitelighet og dugelighet» ikke er foreslått som kriterium for tilbaketrekking av den sentrale godkjenningen. Behovet for pålitelige aktører er minst like stort for et sentralt register som for kommunen, og bør således være en generell faktor ved vurderingen om tilbaketrekking. Videre etterlyser kommunen en vurdering av i hvilket omfang kommunene og den sentrale godkjenningsordningen kan vektlegge tidligere erfaring med foretaket.

Nes kommune, Førde kommuneog Sørum kommunestøtter ikke utvalgets forslag om en obligatorisk sentral godkjenning. De frykter at kompetente lokale bedrifter vil velge å ikke søke om sentral godkjenning. De ønsker derfor at kommunen fremdeles skal kunne gi godkjenning lokalt. Faggruppen for bygg og anlegg,som i hovedsak representerer medlemmer av Tekna og NITO, er betenkt over forslaget om å fjerne lokal godkjenningsordning av samme grunn. Heller ikke Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)og Byggenæringens Landsforening (BNL)er enig i at ordningen gjøres obligatorisk, da den lokale godkjenningen anses å være et verdifullt supplement til den sentrale ordningen. Svakheten ved dagens ordning skyldes først og fremst liten tilsynsaktivitet i kommunene og fra Statens bygningstekniske etat.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) er også skeptisk til å fjerne den lokale godkjenningsordningen. Gjennom den lokale godkjenningsordningen har man opparbeidet seg erfaring som til nå har hatt betydning for å kunne få sentral godkjenning. Særlig gjelder det for små og mellomstore bedrifter. LO er redd dette forslaget kan bety en diskriminering ved oppdragstildeling og gjøre det vanskelig for bedrifter som baserer seg på realkompetanse og yrkesfaglig bakgrunn.

Statens bygningstekniske etat(BE) er også uenig i utvalgets forslag om å innføre en obligatorisk godkjenning da de mener dette vil være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Videre vil etableringen av nye bedrifter innen næringen bli vanskeliggjort da disse ikke lenger kan søke om lokal godkjenning, samt at nyutvikling og kompetanseoppbygging innen nye bedrifter vanskeliggjøres.

Rådgivende IngeniørersForening (RIF)uttaler at fjerning av den lokale godkjenningsordningen vil medføre liten fleksibilitet i mulighetene til å gi ansvarsrett. Det kan gjelde lokale foretak som en ønsker å beholde i markedet og som det ikke er aktuelt å søke om sentral godkjenning for. Det kan også være foretak som har mistet sin sentrale godkjenning for en periode, men som man ønsker skal være tilgjengelige i markedet. Foretak som har blitt fratatt godkjenningen må få en mulighet til å komme på banen igjen, eventuelt under tilsyn.

10.7 Vurdering av Bygningslovutvalgets forslag

Etter departementets vurdering kan Bygningslovutvalgets forslag om en obligatorisk sentral godkjenning ha enkelte positive følger blant annet ved at samtlige aktører underlegges de samme regler. Forslaget vil imidlertid også medføre flere utilsiktede problemer:

Forholdet til EØS-reglene

Utvalget har pekt på at forholdet til EØS-reglene må utredes nærmere. Departementet har innhentet en ekstern juridisk betenkning. I betenkningen pekes det på at det kan være en mulighet for at en obligatorisk sentral godkjenningsordning i større grad blir å anse som en ren registreringsordning. Lignende ordninger har EF-domstolen ansett for å være i strid med EØS-retten. En lokal ordning har en mer spesifikk og konkret utforming i forhold til de krav som skal ivaretas, noe som gjør det enklere å begrunne at ordningen faktisk ivaretar og sikrer kontrollen av de kravene som lovlig kan stilles.

Nyetablering av foretak i BA-næringen

De materielle kravene til sentral og lokal godkjenning er i dag i utgangspunktet like, men sentrale myndigheter har signalisert ovenfor kommunene at reglene bør praktiseres fleksibelt slik at det åpnes for nyetablering av foretak i næringen. Dette gjelder særlig nystartede foretak som har en faglig ledelse som ennå ikke har opparbeidet seg lang nok praksis slik reglene krever for å få sentral godkjenning. Disse kan i dag søke om lokal godkjenning, og vil gjennom dette etter hvert kunne få sentral godkjenning. Denne muligheten vil bortfalle dersom sentral godkjenning gjøres obligatorisk.

Konsekvenser for lokale bedrifter som i dag ikke har sentral godkjenning

Det er en rekke lokale foretak som i dag ikke har sentral godkjenning. Dette er ofte enkeltpersonforetak, hvorav mange er drevet av personer med stor realkompetanse, men uten eller med lav formell utdanning. Disse foretakene påtar seg i hovedsak oppdrag som for eksempel oppføring av boliger, fritidsboliger, tilbygg, påbygg, uthus med mer. Lokale bygningsmyndigheter kjenner ofte foretakene godt, og gjennom dagens muligheter for lokal godkjenning kan disse foretakene få lokal godkjenning fordi kommunen erfarer at de gjør en god jobb. Ved en obligatorisk ordning vil disse foretakenes markedsposisjon reduseres betydelig ved at de vanskelig vil kunne få sentral godkjenning, og de blir dermed henvist til andre og mindre byggetiltak utenfor ansvarsrettsystemet. Noen foretak vil også kunne fristes over i den mer useriøse delen av næringen.

Tilbaketrekking av sentral godkjenning

En obligatorisk ordning vil nødvendigvis medføre at tilbaketrekking av sentral godkjenning blir vanskeligere. Etter gjeldende rett har foretaket, ved en eventuell tilbaketrekking av sentral godkjenning, fortsatt anledning til å søke om lokal godkjenning. Dersom ordningen gjøres obligatorisk vil denne muligheten bortfalle, og en tilbaketrekking vil dermed innebære et yrkesforbud for foretak som kun arbeider med større, søknadspliktige tiltak. Dersom det går lang tid før foretaket får tilbake godkjenningen vil det medføre betydelige økonomiske tap for foretakene, med fare for konkurser. Dette vil i særlig grad ramme mindre, lokale foretak. Ut fra proporsjonalitetshensynet, det vil si at en sanksjon, i dette tilfellet tilbaketrekking av godkjenning, må stå i et rimelig forhold til overtredelsen, kan et slikt resultat være uakseptabelt ved mindre overtredelser. Dette vil være et hinder for å oppnå den målsettingen at alle foretak skal være kvalifisert.

Større foretak som har flere oppdrag løpende parallelt, vil også bli hardt rammet fordi tilbaketrekkingen vil innebære stans i samtlige av byggeprosjektene. Dette vil være lite rimelig og lite hensiktsmessig i de tilfeller hvor regelbruddene beror på ett bestemt byggeprosjekt eller ett bestemt avdelingskontor.

Etter en samlet vurdering av forholdene som omtalt over, finner departementet at de negative konsekvensene ved en obligatorisk ordning vil være større enn de positive. På bakgrunn av dette sammenholdt med de innkomne høringsuttalelser, vil departementet ikke gå videre med denne delen av Bygningslovutvalgets forslag.

10.8 Departementets forslag

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at godkjenningsordningen bør videreføres som en statlig myndighetsoppgave. Departementet foreslår at lokal godkjenning for ansvarsrett opprettholdes og at den sentrale godkjenningsordningen videreføres som en frivillig ordning, bortsett fra for kontrollforetak, jf. departementets forslag til § 23-7 første ledd annet punkt.

Departementet ser likevel behov for å foreslå endringer i forskriften for å gjøre både sentral og lokal godkjenning mer effektiv og resultatorientert enn dagens ordning. Departementet mener det må foretas en grundig vurdering av foretakene for i større grad å sikre at de foretakene som søker sentral godkjenning innehar den nødvendige kompetanse innen sitt godkjenningsområde. Samtidig må kommunene vurdere aktivt om den sentrale godkjenningen passer til det aktuelle tiltaket, og hvorvidt kompetansen faktisk er til stede i tiltaket det søkes ansvarsrett for. Videre legges det opp til styrking av krav til mer aktivt tilsyn med foretakene, både sentralt og lokalt, enn hva som praktiseres i dag. Det vil si økt sanksjonering ved brudd på plan- og bygningslovgivningen, både med advarsler og tilbaketrekking overfor foretakene, og med bruk av sanksjoner etter forslaget til lovens kapittel 32 for å rette feil i det enkelte tiltaket. Formålet med godkjenningsordningen er uendret, jf. punkt 10.1 ovenfor.

Departementet understreker at regelendringer alene ikke vil være tilstrekkelig til å ivareta formålet. Mye av forbedringspotensialet ligger i praktiseringen av regelverket hos både foretakene og bygningsmyndighetene, både når det gjelder lokal og sentral godkjenning. Skal godkjenningsordningen fungere effektivt og bli et godt hjelpemiddel for kommunene, er den avhengig av at det reageres overfor foretak som ikke følger reglene i plan- og bygningslovgivningen. Ordningen forutsetter derfor at kommunene fører tilsyn og innrapporterer foretak som ikke følger reglene. Statens bygningstekniske etat må på sin side også føre tilsyn med foretakene, og følge opp de foretak som ikke oppfyller kravene til godkjenning slik at disse fjernes fra det sentrale registeret.

10.8.1 Nærmere om departementets forslag til presiseringer av kvalifikasjonskriteriene

Departementet foreslår at gjeldende kvalifikasjonskriterier i hovedsak videreføres uendret. Etter departementets vurdering er det ikke behov for å innføre nye og/eller strengere regler. Derimot må dagens regler tydeliggjøres slik at man får en klarere og skarpere praktisering av gjeldende krav, i den hensikt å sikre overholdelse av kravene. Presiseringene vil i første rekke få konsekvenser for den sentrale godkjenningsordningen, ettersom lokal godkjenning for ansvarsrett relaterer seg til et konkret byggeprosjekt. For kommunen vil det da være tilstrekkelig at den forsikrer seg om at foretaket har de kvalifikasjoner som er nødvendige for å gjennomføre dette prosjektet. Sentral godkjenning for ansvarsrett er derimot en frivillig ordning som er ment som et hjelpemiddel for lokal godkjenning, og vil i de fleste tilfeller måtte dekke en varierende type tiltak. Ved sentral godkjenning må foretakets faglige ledelse vise at den behersker hele bredden av arbeidsoppgaver innen det godkjenningsområdet det søker sentral godkjenning for. Det er således viktig at den sentrale godkjenningsordningen har en høy grad av troverdighet, og av den grunn må foretakets kvalifikasjoner vurderes strengere enn ved lokal godkjenning. Departementet vil blant annet vurdere følgende presiseringer, først og fremst i forbindelse med arbeidet med ny forskrift om godkjenning av foretak.

Ytterligere oppdeling av godkjenningsområder

En ytterligere oppdeling av de områdene det kan gis godkjenning for utover dagens to områder «Bygninger og installasjoner» og «Anlegg, konstruksjoner og installasjoner» vil bli vurdert gjeninnført, men i mindre omfang enn de tidligere kodene. Basert på erfaring fra Godkjenningskatalogen som ble opphevet i 2003, bidrar en oppdeling i flere godkjenningsområder til å lette kommunenes jobb i forhold til de foretak som har fått sentral godkjenning, og vil dermed også kunne føre til at godkjenningspraksisen blir mer ensartet mellom de ulike kommunene. En omlegging til flere tiltakstyper/fagområder vil trolig også være gunstig i forhold til å gjøre betingelsene for utstedelse av tillatelse «klare og entydige», jf. tjenestedirektivet artikkel 10 nr. 2 bokstav d.

Innstramming i forhold til foretak som kan få sentral godkjenning

Foretak som bare gjennomfører tiltak som er unntatt fra krav om ansvarsrett, antas ikke å ha behov for sentral godkjenning. Sentral godkjenning er ment som et hjelpemiddel for bygningsmyndighetene i en konkret byggesak. Foretak som utfører arbeid som er unntatt fra plan- og bygningslovgivningen, er ikke del av en byggesak og vil følgelig ikke kunne få lokal godkjenning for ansvarsrett. Videre påpekes det at disse foretakene heller ikke vil kunne underlegges tilsyn av lokale bygningsmyndigheter som foretak, selv om kommunene kan føre tilsyn med en del av tiltakene. Det er kun tiltakshaver og tiltaket som sådan som kan underlegges tilsyn av bygningsmyndighetene. Etter departementets vurdering vil det kunne undergrave hensikten med ordningen dersom det gis sentral godkjenning til foretak som ikke kan følges opp gjennom tilsyn.

Rene prosjektforetak (såkalte «single-purpose-selskaper») bør ikke gis sentral godkjenning. Det er ikke uvanlig at flere foretak i forbindelse med ett større utbyggingsprosjekt, slår seg sammen til et prosjektforetak. I Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94) punkt 7.4.5.3 gis det uttrykk for at«i slike tilfeller vil hver enkelts sentrale godkjenning og de kvalifikasjoner disse til sammen har, kunne vurderes ved kommunens behandling av den enkelte byggesak. Det er således ikke nødvendig med separat sentral godkjenning av fellesskapet». Dette utgangspunktet videreføres også for den lokale godkjenningsordningen.

Tydeliggjøring av krav til rutiner

Etter gjeldende regler er det tilstrekkelig med en egenerklæring fra foretaket som dokumentasjon for at kravet til styringssystem er oppfylt. Gjennomgang av systemet gjennomføres ved at kommunen eller Statens bygningstekniske etat (BE) ved tilsyn kan undersøke om foretaket har et slikt styringssystem. Departementet ønsker å vektlegge at foretakene skal ha rutiner for at systemene er i bruk og at plan- og bygningslovens krav overholdes. Det oppfattes av enkelte i dag som noe uklart hva som kreves. Innholdet i rutinene må derfor tydeliggjøres i forskriften. For å unngå at kravet til rutiner framstår som en ren administrativ byrde uten noe reelt innhold, bør det ved søknad om lokal og/eller sentral godkjenning kreves at foretaket synliggjør hvilke rutiner det har i sitt kvalitetssystem for å ivareta kravene i plan- og bygningslovgivningen og hvordan disse kan dokumenteres. Etter departementets mening vil dette føre til at foretakene i større grad bevisstgjøres i forhold til hvilke krav som stilles, samt at kommunen og Statens bygningstekniske etat (BE) allerede i mottakskontrollen av søknaden om godkjenning vil kunne avdekke hvorvidt foretaket oppfyller nødvendige krav for godkjenning.

Krav til utdanning og praksis

Ved søknad om sentral godkjenning vil praksisens alder kunne ha betydning for dens relevans. Det er flere hensyn som begrunner dette. Særlig er det behov for å sikre at kunnskapen i foretaket er holdt ved like, samtidig som den tekniske utviklingen kan medføre at eldre praksis i enkelte tilfeller vil kunne anses som foreldet. Også lovendringer vil ha betydning for praksisen. Som eksempel kan det vises til lovendringen i 2003 hvor ansvarlig søkers ansvar ble utvidet.

Dagens krav til utdanning og praksis hos faglig ledelse innebærer enkelte utfordringer i forhold til Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. En videreføring av gjeldende krav i forskrift til faglig ledelses utdanning vil medføre at direktivet for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (2005/36/EF) vil komme til anvendelse ved kvalifikasjonsvurderingen av faglig ledelse, jf. direktivets artikkel 2 nr. 1 jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav a. Konsekvensene av direktivet vil være omfattende. Det vil blant annet måtte etableres et system som sørger for at godkjenningen av yrkeskvalifikasjonene for EØS-borgere ikke må gjentas ved en eventuell senere utførelse av tjenester. Dette betyr at dersom faglig ledelses utdanning er vurdert i en tidligere byggesak, vil det ikke være adgang til å foreta ny vurdering av utdanningen i nye saker. Videre vil det ikke være adgang til å stille formelle kvalifikasjonskrav som kan begrense midlertidig utøvelse av tjenester. Det vil således i forskrift måtte utarbeides regler som sondrer mellom midlertidig og etablert yrkesutøvelse, hvor midlertidige yrkesutøverne vil få en klar fordel i forhold til etablerte foretak. Ved vurdering av hva som anses som midlertidig yrkesutøvelse skal det legges vekt på ytelsens varighet, hyppighet, regelmessighet og kontinuitet. Det må foretas en individuell og skjønnsmessig vurdering fra sak til sak. I vurderingen vil det være avgjørende om tilbyder kan anses å være etablert eller ikke. Europakommisjonen har uttalt at det kan være ulike tidsgrenser for et yrke som typisk er sesongbetont, og for en aktivitet som gjelder et byggeprosjekt over en lengre periode, jf. den såkalte Schnitzer-saken (sak C-215/01) hvor et portugisisk bygg- og anleggsforetak hadde et oppdrag i Tyskland i tre år, uten at foretaket av EF-domstolen ble ansett som etablert i Tyskland. Etter departementets vurdering vil dette skillet mellom midlertidig og etablert yrkesutøvelse ikke bare fremstå som urimelig, men vil også kunne få store konsekvenser i forhold til det pågående arbeidet med å høyne seriøsiteten i byggebransjen.

Uavhengig av konsekvensene av direktivet, finner departementet også grunnlag for å stille spørsmål om det å fokusere på faglig ledelses utdanning er det best egnede virkemiddelet for å oppnå målsettingen om bedre bygg. Ved lovrevisjonen i 1995 ble det lagt til grunn at det var foretakets samlede faglige kompetanse som skulle legges til grunn for godkjenningen, jf. Ot.prp. nr. 39 punkt 7.4.5.2. Dagens vurdering av faglig ledelse kan i enkelte tilfeller framstå som en vurdering/godkjenning av enkeltpersoner, og det kan dermed argumenteres med at kravet til faglig ledelse ikke fullt ut samsvarer med den opprinnelige intensjonen. Departementet foreslår derfor å endre forskriften slik at det tydeligere framgår at det er foretakets faglige kompetanse som danner grunnlaget for godkjenning. Utgangspunktet vil være at det ansvarlige foretaket skal ha en organisasjon som er tilpasset det omsøkte godkjenningsområde, eventuelt oppdraget ved lokal godkjenning. Organisasjonen må disponere ansatte med nødvendige faglige kvalifikasjoner. Dette skal dokumenteres ved søknad om lokal og/eller sentral godkjenning. Vurderingen ved sentral godkjenning vil ta utgangspunkt i foretakets organisasjonsplan som viser foretakets generelle ansvars- og myndighetsfordeling og kompetansebehov for den faglige ledelse. Ved søknad om godkjenning må det synliggjøres at organisasjonens kompetansebehov i dens faglige ledelse er oppfylt ved personer med nødvendige kvalifikasjoner.

Ved søknad om lokal godkjenning der foretaket har sentral godkjenning vil foretaket måtte redegjøre kort for tiltaket og hvilken kompetanse som behøves, herunder om det foreligger viktige eller kritiske områder som vil kreve spesialkompetanse. Det skal framlegges en prosjektorganiseringsplan som viser hvordan oppgavene i prosjektet er tenkt løst på kvalifisert måte. Det er oppfyllelsen av organisasjonsplanen med tilstrekkelig fagkompetanse hos den faglige ledelsen i det enkelte tiltak som må fokuseres og dokumenteres, og den faglige ledelses utdanning og praksis blir hjelpemidler i denne dokumentasjonen. Det er i dag vanlig å dokumentere dette ved framleggelse av CV, og det må etter departementets vurdering være tilstrekkelig ved søknad om godkjenning. Ytterligere dokumentasjon kan kreves ved tilsyn. Departementet vil for øvrig understreke at foretaket må være oppmerksom på at det ved å søke om ansvarsrett, påtar seg en resultatforpliktelse, det vil si at det påtar seg ansvar for at sluttresultatet er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen og at dette kan dokumenteres.

Når foretaket ikke har sentral godkjenning, må den kommunale bygningsmyndigheten foreta en vurdering av foretaket som sådan, det vil si om foretaket har rutiner for oppfyllelse av plan- og bygningslovgivningens krav. Det vil imidlertid være oppfyllelsen av kravene i det aktuelle tiltaket det må fokuseres på. Det vil ikke være nødvendig med noen fullstendig gjennomgang av foretakets kompetanse. Det vil også i slike tilfeller være nødvendig å se om prosjektorganiseringen er tilstrekklig oppfylt med fagkompetanse hos den faglige ledelsen for prosjektet. Som ledd i vurderingen av system og rutiner er det viktig å ha for øye at kommunen også må vurdere om foretaket har rutiner for egenkontroll for oppfyllelse av plan- og bygningslovgivningens krav, ettersom egenkontroll nå foreslås tatt inn som en del av systemkravene i stedet for som eget ansvars- og godkjenningsområde.

Et særskilt forhold gjelder departementets forslag om at kontrollforetak skal ha obligatorisk sentral godkjenning. Godkjenningsforskriften inneholder også i dag krav til godkjenning av kontrollforetak, som i hovedsak bør videreføres. Det må imidlertid stilles krav til uavhengighet i tillegg til de andre kriteriene. Ettersom obligatorisk sentral godkjenning vil være noe nytt, vil det kreve særskilt vurdering ved tildeling av sentral godkjenning, og særskilt oppfølging av så vel den sentrale godkjenningsordningen som av kommunene. Eventuell tilbaketrekking av godkjenning vil dessuten få større konsekvenser for slike foretak enn for andre foretak.

Oppsummert vil kvalifikasjonskravene i det nye forslaget i liten grad avvike fra dagens krav til foretak slik de fremkommer i godkjenningsforskriften. Kravene vil imidlertid tydeliggjøres noe, og det legges opp til en innstramming av praktiseringen av reglene.

Andre krav

Kommunal- og regionaldepartementet har vurdert om det bør kunne tas direkte hensyn til lovovertredelser av annen lovgivning som grunnlag for å trekke tilbake godkjenning for ansvarsrett. Dette kunne særlig være overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen, korrupsjon, sosial dumping, overtredelser av miljølovgivningen som ledd i virksomheten og bruk av arbeidskraft uten nødvendig arbeidstillatelse etter utlendingslovgivningen. Departementet har imidlertid besluttet ikke å gå videre med dette. Hovedbegrunnelsen er at godkjenningsordningen skal ha et faglig fokus, og rette seg mot oppfyllelsen av myndighetskravene i plan- og bygningsloven. Det vil gjøre anvendelsen av reglene vanskelig dersom man trekker inn vurderinger etter annet regelverk, særlig for kommunene. Overtredelser av andre regler vil imidlertid ofte kunne gjenspeiles i manglende kvalifiserende praksis for foretakets kvalifikasjoner og i sviktende kvalitetssikring. Videre vil lovovertredelser kunne tas med i betraktningen ved vurdering av om foretaket oppfyller krav til pålitelighet og dugelighet. Brudd på andre lovregler vil således kunne være en del av grunnlaget for tilbaketrekking.

10.8.2 Forholdet mellom sentral godkjenning for ansvarsrett og lokal godkjenning for ansvarsrett

Det har vært diskutert hvorvidt lokal godkjenning og tildeling av ansvarsrett er to separate vurderinger. Spørsmålet er blant annet diskutert i Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002). Etter departementets vurdering har dette spørsmålet liten praktisk interesse. I praksis fatter kommunen vedtak om lokal godkjenning og ansvarsrett i en operasjon. Departementet legger derfor til grunn at lokal godkjenning omfatter både kvalifikasjonsvurderingen som leder til lokal godkjenning samt ansvarsrettstildelingen.

Det er de lokale bygningsmyndighetene som har ansvaret for tildeling av ansvarsrett. Sentral godkjenning for ansvarsrett er i den sammenheng ment å være et hjelpemiddel, og skal danne utgangspunkt for kommunens tildeling av ansvarsrett. Dersom det foreligger sentral godkjenning, skal bygningsmyndighetenes prøvelse av ansvarsrettstildelingen i utgangspunktet konsentreres til om den sentrale godkjenningen dekker det aktuelle prosjekt, det vil si at det søkes om ansvarsrett for et arbeid vedkommende foretak er kvalifisert til og er sentralt godkjent for. Den lokale tildelingen av ansvarsrett skal som hovedregel ikke overprøve den sentrale godkjenningens vurdering av foretakets kompetanse. Det forekommer imidlertid at den som søker ansvarsrett, tidligere har hatt en praksis i kommunen der det har vært gjentatte feil eller manglende oppfyllelse av myndighetskrav, uten at feilene er rettet og forholdene som førte til feilene er korrigert. Dette er forhold som kommunen kan legge vekt på ved vurderingen av om lokal godkjenning for ansvarsrett kan gis, jf. kravet til pålitelighet og dugelighet i forslag til § 23-3 første ledd tredje punktum. Kommunen må imidlertid kunne dokumentere at det tidligere har skjedd alvorlige uregelmessigheter for å kunne nekte ansvarsrett, hvis ikke svakheter i foretakets egen dokumentasjon viser at det ikke er kvalifisert. Slike forhold må meldes til den sentrale godkjenningen.

Kommunen må vurdere om den omsøkte ansvarsretten i det aktuelle tiltaket ligger innenfor det ansvarsområdet foretaket er sentralt godkjent for. I tilknytning til denne vurderingen må kommunen også vurdere om kvalifikasjonene foreligger for det aktuelle tiltaket. Sentral godkjenning vil omfatte foretakets godkjenningsområde og de kvalifikasjonene foretaket har for disse områdene. Den sentrale godkjenningsmyndigheten vil også kunne stille som krav at disse kvalifikasjonene foreligger i det enkelte tiltak, men vil ikke kunne sjekke at disse faktisk foreligger, bortsett fra ved tilsyn. Ved tildeling av ansvarsrett må kommunen derfor forvisse seg om at foretaket har en prosjektorganisering som både er i samsvar med den sentrale godkjenningsordningens krav til kvalifikasjoner og system (blant annet organisasjonsplan både for foretaket og prosjektene), og med behovet i det aktuelle tiltaket.

Et eventuelt avslag på søknad om ansvarsrett vil være et enkeltvedtak, og må derfor begrunnes og kunne påklages etter forvaltningsloven kapittel VI. Den sentrale godkjenningsmyndigheten skal få melding om avslaget med tilhørende begrunnelse i tilfeller hvor en sentralt godkjent søker ikke får ansvarsrett for et tiltak han har godkjenning for. 

10.9 Forholdet til EØS

Med utgangspunkt i departementets forslag om videreføring av eksisterende ordning, er det foretatt en vurdering av om denne er i samsvar med gjeldende forpliktelser etter EØS-avtalen, herunder også tjenestedirektivet (direktiv 2006/123/EF). Det er på det nåværende tidspunkt ikke tatt stilling til om tjenestedirektivet skal innlemmes i EØS-avtalen. Departementet vil likevel, så langt det er mulig, utforme kravene i godkjenningsforskriften slik at de ikke kommer i strid med tjenestedirektivet.

Den overordnede konklusjonen er at godkjenningsordningene er i overensstemmelse med EØS-retten. Departementet har derimot et relativt begrenset handlingsrom i forhold til å gjøre de materielle kravene i ordningen strengere. Som det fremgår av punkt 10.8.1 ovenfor, har imidlertid ikke departementet sett noe behov for å foreta større endringer i gjeldende kvalifikasjonskriterier. Departementet har i det vesentligste foreslått presiseringer av gjeldende rett, som i hovedsak får betydning for den frivillige sentrale godkjenningsordningen. Presiseringene vil bidra til å klargjøre kriteriene for å få godkjenning og gjøre kriteriene mer tilgjengelige. Departementet anser presiseringene som et gunstig tiltak som også vil være bedre i samsvar med tjenestedirektivets artikkel 10 nr. 2, idet de spesifiserer godkjenningsmyndighetenes skjønnutøvelse i større grad.

Når det gjelder vurdering av forslaget til innføring av obligatorisk sentral godkjenning for kontrollforetak, er hovedkonklusjonen også her at dette ikke vil være i strid med EØS-rettens regler. Det er en forutsetning at kontrollordningen ikke utformes på en diskriminerende måte i forhold til hvem som kan være kontrollforetak, hvem som blir kontrollert, og videre at kontrollen ikke går lenger enn det som er nødvendig for å sikre at de lovlig oppstilte kravene følges. Departementet vil sørge for at det i forbindelse med forskriftsarbeidet angis tydelige kriterier for hvilke kontrollforetak som kan utføre den uavhengige kontrollen og når slik kontroll skal brukes.

10.10 Tilbaketrekking av godkjenning

10.10.1 Bakgrunn

Et effektivt system for reaksjoner er en forutsetning for at regelverket skal fungere etter forutsetningene. I Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94) ble det derfor lagt opp til at godkjenningsordningene skulle gjøre det vanskelig for de useriøse aktørene å opprettholde kvalitativt utilfredsstillende virksomhet, blant annet gjennom bruk av midler som tilbaketrekking av ansvarsrett og sentral godkjenning.

Bygningslovutvalget mottok innspill om at det stred mot den allmenne rettsfølelse når et foretak kunne gjøre alvorlige feil, men likevel kun pålegges å rette opp systemet slik at feilen ikke gjentar seg. Etter gjeldende regler er det ikke et vilkår for å få tilbake godkjenningen at feilen som sådan er utbedret. Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig å sette som vilkår for å gi godkjenningen tilbake at faktiske feil ved byggetiltaket rettes. Etter utvalgets vurdering må de avvik fra plan- og bygningsloven som påvises, ivaretas gjennom kommunal ulovlighetsoppfølging og eventuell tilbaketrekking av ansvarsrett.

10.10.2 Gjeldende rett

Tilbaketrekking av lokal godkjenning

Tilbaketrekking av lokal godkjenning for ansvarsrett er hjemlet i gjeldende lov § 93b nr. 3 tredje ledd for ansvarlig søker og prosjekterende, § 98 nr. 2 for ansvarlig utførende og § 97 nr. 1 fjerde ledd for ansvarlig kontrollerende.

Kommunen kan trekke tilbake godkjenningen når den finner at det ansvarlige foretak ikke fyller de krav som må stilles til pålitelighet og dugelighet, eller dersom vedkommende – i denne eller tidligere sak – har vist seg ikke faglig kvalifisert til oppgaven.

Kravet til pålitelighet og dugelighet relaterer seg til foretakets evne og vilje til å etterleve regelverket, og er en videreføring av § 137 i lov om bygningsvesenet av 1924 og § 98 i bygningsloven av 1965. I motivene til utkast til lov om bygningsvesenet fra 1954 er kravet til pålitelighet og dugelighet begrunnet slik:

«Det sier seg selv at det ikke er mulig for bygningsrådet til enhver tid å overvåke utførelsen, og det må derfor bestå et tillitsforhold mellom rådet og den ansvarshavende som gjør det nødvendig å stille krav både til pålitelighet og dugelighet.»

Tilbaketrekking av ansvarsrett som følge av at kravet til pålitelighet og dugelighet ikke var oppfylt, har vært behandlet av Sivilombudsmannen (Sak 1986 – 60). Etter dagjeldende regler ble godkjenning gitt til ansvarshavende (personlig godkjenning), og kunne trekkes tilbake der det viste seg at denne ikke fylte de krav som måtte stilles til pålitelighet og dugelighet. I den angjeldende sak hadde bygningsrådet begrunnet inndragningsvedtaket med at kledningsarbeid ble gjennomført til tross for kommunens vedtak om å avslå byggesøknaden, og i strid med en stoppordre. Sivilombudsmannen kom frem til at vedtaket rettslig sett var holdbart og viste til at ansvarshavendes handlemåte hadde vært i klar strid med den lojalitetsplikt overfor bygningsmyndighetene som må gjelde for enhver ansvarshavende, jf. også forarbeidene til bestemmelsen.

I forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett av 22. januar 1997 nr. 35 (GOF) er det i § 20 nr. 1 gitt mer detaljerte regler om tilbaketrekking av lokal godkjenning for ansvarsrett. Det framgår her at kommunen kan trekke tilbake ansvarsretten når det ansvarlige foretak i vesentlig grad har unnlatt å ivareta søkerfunksjonen, prosjektering, utførelse eller kontroll i samsvar med plan- og bygningsloven, eller har unnlatt å følge pålegg fra kommunen om å rette avvik. Godkjenning for ansvarsrett kan også trekkes tilbake på grunn av manglende oppfyllelse av forutsetningene for ansvarsretten. Dersom ansvarsretten trekkes tilbake, må det aktuelle arbeidet stanses inntil nytt foretak er gitt lokal godkjenning.

Tilbaketrekking av sentral godkjenning

I gjeldende lov § 98a omhandles tilbaketrekking av sentral godkjenning. Sentral godkjenning skal trekkes tilbake ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser eller tillatelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningslovgivningen, eller dersom foretaket ikke lenger oppfyller de nødvendige kvalifikasjonskrav for godkjenning. I godkjenningsforskriften (GOF) § 27 nr. 1 er det gitt mer detaljerte regler om tilbaketrekking av sentral godkjenning.

Godkjenning skal trekkes tilbake ved alvorlige eller gjentatte overtredelser av plan- og bygningsloven. Med alvorlige overtredelser siktes det til overtredelser som er graverende på grunn av sin grovhet. Alvorlige overtredelser kan eksempelvis være:

• feil i prosjekteringen eller utførelsen som har vesentlig betydning for helse, miljø eller sikkerhet

• fravær av kontroll eller svikt i kontrollen

• igangsetting av arbeid uten tillatelse

• unnlatelse av å følge opp henvendelser som gjelder tilsyn

• forfalskning av dokumentasjon

• manglende eller mangelfullt system

Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002) kapittel 8.4.

Ovennevnte er kun en eksemplifisering og således ikke ment å være uttømmende. Hva som må anses som alvorlig overtredelse av plan- og bygningslovgivningen vil bero på en konkret vurdering. Flere feil eller mangler både i samme sak eller andre pågående saker til foretaket, som isolert sett ikke kan betegnes som alvorlige, kan samlet sett vurderes som alvorlige i lovens forstand og dermed begrunne tilbaketrekking av godkjenningen, for eksempel gjentatt innsending av mangelfull søknad. Gjentatte brudd skal som hovedregel medføre tilbaketrekking av godkjenning. Det er i seg selv alvorlig hvis et foretak stadig gjør feil, og særlig dersom det er de samme feilene som går igjen.

En tilbaketrekking er ikke ment som en straffereaksjon, men er en konsekvens av at foretaket på et gitt tidspunkt ikke oppfyller de nødvendige vilkår for godkjenning.

Varighet av tilbaketrekking

Varigheten av tilbaketrekking er regulert i godkjenningsforskriften (GOF) § 27 nr. 2 jf. plan- og bygningsloven § 98a andre ledd andre punktum. Tilbaketrekking av sentral godkjenning gjelder inntil foretaket ved ny søknad kan dokumentere at det forhold som forårsaket tilbaketrekking er rettet og vilkårene for godkjenning for øvrig er til stede.

Det er ikke gitt føringer i lov eller forskrift for hva som anses som tilstrekkelig dokumentasjon. Dette beror således på en konkret vurdering.

I praksis er det to hovedmåter å dokumentere at vilkårene for sentral godkjenning igjen er oppfylt:

• Foretaket foretar en analyse av årsaken til overtredelsen(-e) og gjennomfører de nødvendige korrigerende tiltak i styringssystemet. Ved innsendelse av ny søknad må det synliggjøres hvilke tiltak som er gjennomført for å hindre gjentakelse av overtredelsen.

  I tillegg til å gjennomføre eventuelle endringer i styringssystemet, kan det også kreves at foretaket gjennomfører byggeprosjekter for å dokumentere at styringssystemet er i bruk.

I begge tilfeller kan Statens bygningstekniske etat (BE) også gjennomføre tilsyn av foretaket for å avgjøre om vilkårene for sentral godkjenning igjen er oppfylt.

Tilbaketrekking av sentral godkjenning kan også skje for et bestemt tidsrom, jf. gjeldende lov § 98a andre ledd. Det innebærer ikke at godkjenningen automatisk gis tilbake ved utløp av fastsatt tid. Det vil være nødvendig å foreta ny vurdering, herunder også tilsyn, av om foretaket oppfyller kravene for sentral godkjenning, se Ot.prp. nr. 39 punkt 14.1. Hjemmelen for tilbaketrekking for et bestemt tidsrom, har ikke vært benyttet siden den ble innført i 1997.

10.11 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Bygningslovutvalgets forslag om tilbaketrekking av henholdsvis sentral godkjenning og ansvarsrett framgår av utvalgets forslag til §§ 22-2 og 23-7. Forslaget må ses i lys av at utvalget har foreslått å innføre obligatorisk sentral godkjenning og å fjerne muligheten for lokal godkjenning.

Bygningslovutvalgets forslag om tilbaketrekking av godkjenning er i det vesentlige en videreføring av gjeldende lov § 98a andre ledd. Utvalget legger til grunn at det må være kort vei mellom konstatert svikt i etterlevelsen og advarsel/tilbaketrekking av godkjenning og ansvarsrett. Kun på denne måten sikrer man at foretakene faktisk fyller vilkårene for å inneha godkjenning og ansvarsrett. Erfaring har vist at når godkjenning eller ansvarsrett er i fare, viser foretakene umiddelbar vilje til å rette opp årsakene til dette. Dagens ordning praktiseres slik at sentral godkjenning gis tilbake så snart systemene er rettet etter de anmerkninger som måtte være gitt. Det er ikke et vilkår for å få tilbake godkjenningen at feilen er utbedret. Utvalget fant det heller ikke hensiktsmessig å sette som vilkår for å gi godkjenningen tilbake at faktiske feil ved byggetiltaket ble rettet. Etter utvalgets vurdering må de avvik fra plan- og bygningsloven som påvises, ivaretas gjennom kommunal ulovlighetsoppfølging og eventuell tilbaketrekking av ansvarsrett.

10.12 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Forbrukerrådet uttaler at terskelen for å miste sentral godkjenning ikke må være for høy. Dette er viktig både for å utelukke selskaper som ikke bør ha godkjenning, og fordi det kan ha en preventiv virkning. Forbrukerrådet stiller seg på denne bakgrunn tvilende til om formuleringen om at godkjenning skal trekkes tilbake ved «alvorlige eller gjentatte overtredelser» i tilstrekkelig grad signaliserer at overtredelse av bestemmelsene vil få konsekvenser. Forbrukerrådet foreslår derfor å omformulere forslaget til at godkjenning skal trekkes tilbake ved «ikke uvesentlige eller gjentatte overtredelser».

Statens bygningstekniske etat(BE) gir uttrykk for at utvalgets forslag er en svak hjemmel og anbefaler departementet om å utarbeide en ny ordlyd. Blant annet nevner forslaget ikke de tilfeller hvor foretaket ikke oppfyller kravene til ansvarsrett (etter kravene i godkjenningsforskriften (GOF) kapittel II – III) som bør være et selvstendig grunnlag for å trekke tilbake ansvaret. Videre stilles det spørsmål om hva det siktes til med at et foretak «tidligere har vist seg ikke faglig kvalifisert til oppgaven». Det innebærer, slik BE leser bestemmelsen, at en tidligere byggesak hvor foretaket ikke har blitt å anse som kvalifisert, kan føre til at foretaket mister sin ansvarsrett selv om det oppfyller kravene på tidspunktet for tilbaketrekkingen. BE stiller spørsmål ved om det er tilsiktet og om det bør være adgang til dette.

Fredrikstad kommune viser til at kommunen etter gjeldende lov § 93b siste ledd, har anledning til å sette ansvarsretten ut av kraft med øyeblikkelig virkning inntil saken er endelig avgjort. Fredrikstad kommune mener at denne hjemmelen bør opprettholdes.

Oslo kommune framhever at tilbaketrekking av ansvarsrett viser til «pålitelighet og dugelighet». Tillitsgrunnlaget og faglige evner er således viktig for kommunens vurdering. Utvalgets forslag til § 22-2 om tilbaketrekking av (sentral) godkjenning har ingen tilsvarende ordlyd. Oslo kommune stiller spørsmål ved om dette er bevisst fra utvalgets side. Behovet for pålitelige aktører er minst like stort for det sentrale registeret som for kommunene, og burde være en relevant faktor for vurdering av ansvarsutøvelsen på generell basis. Dette vil også være med på skape harmoni mellom kommunens, departementets og BEs vurderinger av ansvarsutøvelse, og understreke behovet for troverdighet og seriøsitet blant aktørene. Oslo kommune mener videre at det er nødvendig å drøfte hvor lenge og i hvilket omfang kommunene og BE kan vektlegge tidligere erfaring med et foretak, for å sette begrensninger for godkjenning og ansvarstildeling. Hvordan tilbaketrekking av sentral godkjenning stiller seg til andre løpende saker foretaket er involvert i, synes også å være uavklart.

10.13 Departementets vurderinger

Departementet kommer ikke til å gå videre med utvalgets forslag om innføre obligatorisk sentral godkjenning for ansvarsrett, jf. punkt 10.11 ovenfor, bortsett fra for kontrollforetak, jf. kapittel 9 og 11.

Departementet er enig med utvalget i at det må være kort vei mellom konstatert svikt i etterlevelsen og advarsel/tilbaketrekking av godkjenning og ansvarsrett. Statens bygningstekniske etat (BE) fører tilsyn med foretak som har sentral godkjenning blant annet på bakgrunn av kommunenes innrapporteringer. Departementet har mottatt oversikt fra BE som viser at de i 2007 mottok 1077 rapporter fra kommunene. Dette er en økning fra 2006 hvor tallet var 910. Videre viser statistikken at i 2007 fikk 35 foretak helt eller delvis trukket tilbake sin sentrale godkjenning, hvilket er en økning fra 2006 hvor antallet tilbaketrekkinger var 21. I forhold til antall innrapporteringer samt antallet sentralt godkjente foretak (ca. 14 000 per februar 2008), kan omfanget av tilbaketrekkinger synes relativt beskjedent. Det kan imidlertid være flere årsaker til at få foretak er fratatt sin sentrale godkjenning på grunn av brudd på plan- og bygningslovgivningen, blant annet uklarheter rundt hvilke forhold som innrapporteres til BE. I følge BE inneholder et forholdsvis betydelig antall av de innkomne tilsynsrapporter ikke nødvendige opplysninger eller omhandler forhold som ikke gjelder plan- og bygningsloven. BE opplyser at det skal utarbeides maler for tilsynsrapporter som vil bli gjort tilgjengelig på hjemmesidene til etaten.

Hjemmelen for tilbaketrekking av lokal godkjenning for ansvarsrett vil i departementets forslag til § 22-4 bli samlet i én bestemmelse i motsetning til tre som i dag. Videre vil vilkårene for tilbaketrekking av lokal godkjenning for ansvarsrett bli tilnærmet sammenfallende med tilbaketrekking av sentral godkjenning for ansvarsrett. Dette vil gi bedre forutsigbarhet for foretakene, samt kunne bidra til en mer ensartet praksis blant kommunene, da det må antas at de i stor grad vil rette seg etter praksisen til det sentrale godkjenningsorganet.

Departementet ønsker ikke å videreføre hjemmelen til å trekke tilbake sentral godkjenning for en tidsbestemt periode da dette i stor grad bærer preg av å være en straff, hvilket ikke er intensjonen bak reglene om tilbaketrekking. Bestemmelsen, som ble innført i 1997, har for øvrig ikke vært benyttet av den sentrale godkjenningsordningen.

Varighet av tilbaketrekking av sentral godkjenning

Departementet foreslår å videreføre gjeldende bestemmelse om varighet av tilbaketrekking av sentral godkjenning. Det er imidlertid viktig å sikre åpenhet og forutsigbarhet i forhold til hva slags dokumentasjon som kreves for å kunne få sentral godkjenning tilbake. Departementet vil derfor påse at dette tydeliggjøres i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Unnlatelse av tilbaketrekking ved særlig formildende hensyn

Gjeldende lov § 98a andre ledd tredje punktum åpner for at tilbaketrekking av sentral godkjenning kan utelates når særlige formildende hensyn gjør seg gjeldende. Det vises til Ot.prp. nr. 112 (2001 – 2002) punkt 8.4.5 for begrunnelse og anvendelse av denne «sikkerhetsventilen». Etter departementets vurdering er det fortsatt behov for en slik «sikkerhetsventil», og foreslår derfor å videreføre denne. Etter departementets mening er det også behov for en tilsvarende «sikkerhetsventil» for lokale godkjenningsmyndigheter.

Dersom et foretak har benyttet seg av muligheten til søke godkjenning for hvert enkelt avdelingskontor, jf. punkt 1.2 ovenfor, vil det i utgangspunktet kun være avdelingskontoret som risikerer å miste godkjenningen. For kommunene og BE vil dette derfor bety at vurderingen blir noe enklere, og terskelen for å trekke tilbake vil også kunne være noe lavere enn i dag.

10.13.1 Konsekvenser ved tilbaketrekking av sentral godkjenning

Tilbaketrekking av sentral godkjenning for ansvarsrett vil ikke nødvendigvis ha betydning for den lokale godkjenningen for ansvarsrett.

Det må antas at kommunene vil foreta en mer dyptgående kvalifikasjonsvurdering før lokal godkjenning gis til foretak som har mistet sentral godkjenning. Som et ledd i denne vurderingen bør kommunene også vurdere om det er behov for uavhengig kontroll og kommunalt tilsyn. Kontroll og tilsyn bør i mange tilfeller vurderes i stedet for avslag på søknad om ansvarsrett, særlig der foretaket viser til at kvalifikasjoner og rutiner er gjennomgått med sikte på forbedringer.

I de tilfeller hvor den sentrale godkjenningen trekkes tilbake etter at det er gitt lokal godkjenning for ansvarsrett, vil betydningen av dette måtte vurderes konkret. Særlig viktig i denne vurderingen vil være hva som var grunnlaget for tilbaketrekking av sentral godkjenning. Kommunene bør, når de blir oppmerksomme på tilbaketrekkingen, foreta tilsyn med foretaket.

Ved tilbaketrekking av sentral godkjenning for kontrollforetak vil dette nødvendigvis ha stor betydning for den lokale godkjenningen i og med at departementet for denne gruppen foreslår innført krav om obligatorisk sentral godkjenning. I slike tilfeller vil grunnlaget for den lokale godkjenningen være borte, og det vil måtte innhentes nytt foretak med sentral godkjenning som ansvarlig kontrollerende.

10.13.2 Kan tilbaketrekking av godkjenning anses som straff?

I norsk rett er straff definert som et onde staten tilfører en lovovertreder på grunn av en lovovertredelse, i den hensikt at han skal føle det som et onde, se blant annet Rt. 1977 s. 1207. Hva som er å anse som straff er uttømmende regulert i gjeldende straffelov §§ 15 og 16. Dette omfatter fengsel, forvaring, samfunnsstraff og bøter. Også tap av statsborgerlige rettigheter anses som straff.

Det har vært stilt spørsmål om tilbaketrekking av godkjenning for ansvarsrett er å anse som straff. Spørsmålet må avgjøres på grunnlag av de såkalte Engel-kriteriene, jf. Den Europeiske Menneskerettighetsdomstols (EMD) dom av 8. juni 1976 i saken Engel med flere mot Nederland (EMD-1971 – 5100); Hvorledes klassifiseres forholdet etter nasjonal rett, karakteren av og formålet med den lovregel som anvendes, og innholdet og alvoret i den sanksjon det er tale om.

Tilbaketrekking av godkjenning for ansvarsrett har etter norsk rett ikke blitt ansett som straff. Tilbaketrekking av godkjenning kan enten ha sitt grunnlag i at det godkjente foretak ikke lenger innehar de nødvendige kvalifikasjoner, eller som følge av at det avdekkes alvorlige/gjentatte overtredelser av plan- og bygningslovgivningen. Som hovedregel er grunnlaget for tilbaketrekking en kombinasjon av de nevnte kriterier. Formålet med tilbaketrekking er ikke å straffe et foretak som bryter regelverket, men å hindre at foretaket fortsetter en virksomhet som det ikke er kvalifisert til, samt hindre videre krenkelse av det nødvendige tillitsforholdet/lojalitetsplikten (pålitelighet og dugelighet) som gjelder mellom foretaket og det offentlige.

Uansett grunnlag for tilbaketrekking vil foretaket alltid kunne få tilbake godkjenningen ved ny søknad som dokumenterer at det forhold som forårsaket tilbaketrekkingen, er rettet. Etter departementets vurdering mangler derfor de pønale trekk som gjør tilbaketrekkingen til en straff, og tilbaketrekkingen vil da være å anse som et rent forvaltningstiltak. Dette er også slått fast av Høyesterett i Rt 2004 s. 1343 i en sak som gjaldt krav om erstatning etter helsemyndighetenes suspensjon av legelisens. Høyesterett viste blant annet til at utøvelse av nærmere bestemte virksomheter etter europeisk rettstradisjon krever offentlige tillatelser:

«Utferdigelse av slike tillatelser er typisk forvaltningsvirksomhet. Det ville være inkonsekvent om ikke det samme gjaldt for tilbakekall – omgjøring – av en slik tillatelse når vedkommende ikke lenger oppfyller vilkårene for å ha denne tillatelsen. På denne bakgrunn finner jeg det klart at tilbakekall og suspensjon av en gitt tillatelse til å praktisere som lege, fordi de lovbestemte og nødvendige vilkår for å fortsette virksomheten ikke lenger foreligger, ikke er straff i EMDs forstand.»

Selv om denne saken gjaldt en annen type tilbaketrekking, er prinsippene i dommen overførbare til godkjenning i byggesaker. Dette særlig fordi tilbakekall av autorisasjon til å praktisere som lege bærer sterkere preg av yrkesforbud enn tilbakekall av godkjenning i byggesaker, og dermed har mer vidtrekkende konsekvenser.

Et annet viktig moment som taler mot at tilbaketrekking av godkjenning er å anse som straff, er at tilbaketrekking ikke innebærer et yrkesforbud. Tilbaketrekking av sentral godkjenning får ikke nødvendigvis betydning for lokal godkjenning, og tilbaketrekking av lokal godkjenning for ansvarsrett får ikke konsekvenser utover den konkrete byggesaken.

I og med at det er innført krav om obligatorisk sentral godkjenning for kontrollforetak, vil en tilbaketrekking for dem innebære at foretaket vil være forhindret fra å utøve sitt yrke. I praksis påføres foretaket et yrkesforbud som utvilsomt vil oppleves som et onde. Etter departementets vurdering er heller ikke dette å anse som straff, jf. formålet med tilbaketrekkingen og Rt 2004 s. 1343 omtalt ovenfor. Ytterligere støtte for dette syn kan utledes av Manasson mot Sverige (EMD-1998 – 412865), som gjaldt tilbakekall av drosjebevilling på grunn av skatte- og avgiftsforsømmelser. EMD uttalte blant annet følgende:

«... The Court considers that the revocation of the licence did not constitute a determination of a criminal charge against the applicant. Although it may be regarded as a severe measure, what was decisive for the revocation was the applicant’s suitability to run a commercial taxi business, and, more specifically, whether he fulfilled the conditions therefore under administrative law provisions. Thus, the revocation cannot be characterised as a penal sanction and the nature of the relevant proceedings cannot be regarded as criminal ...»

I dommen vises det videre til saken Tre Traktörer AB mot Sverige (EMD-1984 – 10873) der tilbakekall av skjenkebevilling på grunn av uregelmessigheter, ikke ble ansett som en straffesanksjon.