Ot.prp. nr. 46 (2003-2004)

Om lov om bokføring (bokføringsloven)

Til innholdsfortegnelse

3 Problembeskrivelse og utgangspunkt for lovarbeidet

3.1 Utvalgets generelle utgangspunkter

Utvalget har i tråd med mandatet utarbeidet utkast til lov og forskrift om bokføring.

Sentrale mål for utvalgets arbeid oppgis å ha vært (jf. NOU 2002: 20 punkt 1.2):

  • Etablering av et konseptuelt rammeverk, grunnleggende forutsetninger, som fundament for lovforslaget og for fremtidig vedlikehold og utvikling av regelverket og god bokføringsskikk. God bokføringsskikk er foreslått som erstatning for god regnskapsskikk

  • Grundig behandling av forhold som i dag ikke er godt nok regulert eller tilstrekkelig klargjort

  • Utforming av regler som er mest mulig praktiserbare og fjerne sovende bestemmelser i gjeldende rett

  • Opprydding i inkonsistent begrepsbruk i den delen av gjeldende rett som foreslås videreført

Utgangspunktet for utarbeidelsen av lov- og forskriftsforslaget har vært regnskapsloven 1998 med tilhørende regnskapsforskrift. Utvalget har lagt vekt på å utvikle et helhetlig regelverk og konsistent begrepsanvendelse i forhold til bokføring mv. Utkastet til nytt regelverk er prinsippbasert. Reglene bygger på et sett med grunnleggende forutsetninger som må være tilstede for at lovens intensjon og detaljregler skal kunne oppfylles. Samtidig vil de grunnleggende prinsippene være retningsgivende ved løsning av spørsmål som ikke er detaljregulert i loven eller forskriften.

Utvalget har lagt regnskapsloven 1998 kapittel 2 med tilhørende forskrift til grunn for avgrensningen av hvilke bestemmelser som bør inntas i utkastet til lov og forskrift om bokføring, og hvilke som bør utelates (jf. NOU 2002: 20 punkt 1.3). Etter utvalgets oppfatning er det arbeidet som ble nedlagt på dette feltet i forarbeidene til regnskapsloven 1998 med tilhørende forskrift så grundig og omfattende at det ikke synes påkrevd å foreta en ny vurdering.

Utvalget har valgt å formulere lovens hovedregler så generelt at de kan omfatte de fleste bokføringspliktige. Samtidig er det foreslått enkelte unntaksregler og regler for bestemte næringer og bransjer for å ivareta spesielle behov. Utvalget har diskutert behovet for differensiering. Utvalget uttaler bl.a. (NOU 2002: 20 punkt 1.4):

«Utvalget har løpende diskutert behovet for differensiering. Særbehov i bestemte bransjer eller næringer, ut fra selskapsform eller basert på foretaksstørrelse, er blant de faktorer som har vært drøftet i denne sammenheng. Vurderingen av nytte versus kostnad forbundet med gjennomføring av reglene, har stått i fokus. I de aller fleste tilfeller har valget likevel falt på en løsning der en generell hovedregel gjøres gjeldende for alle som omfattes av loven. I noen tilfeller inneholder imidlertid lovforslaget differensierte regler. Det er i hovedsak de aller minste foretakene som har blitt tilgodesett med enkelte unntak. Differensieringen omfatter:

  • Ajourhold. Bokføringspliktige med svært lite transaksjonsvolum.

  • Dokumentasjon av kontantsalg. Bokføringspliktige som driver sporadisk eller ambulerende virksomhet og som har en omsetning på under 3G i løpet av ett år.

  • Oppbevaring. Bokføringspliktige med en årlig omsetning på under 5 millioner kroner.

  • Særlige bestemmelser for enkelte næringer og bransjer»

Utvalgets innstilling er enstemmig.

3.2 Høringsinstansenes generelle merknader

De fleste høringsinstansene (herunder Bedriftsforbundet, Den norske Revisorforening, FNH/Sparebankforeningen, Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon, Kredittilsynet, Landslaget for Regnskapskonsulenter, LO, NARF, NHO, Norges Bondelag, Norske Boligbyggelags Forening, Norsk Øko-Forum, Norsk Tjenestemannslag, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratetog ØKOKRIM) gir uttrykk for at de støtter hovedpunkter i den fremlagte utredningen. Det er også gitt bred støtte til videreføringen av linjen fra regnskapsloven 1998 med å samle alle generelle bokføringsregler i en lov med tilhørende samleforskrift.

Kredittilsynet uttaler bl.a.:

«Det er Kredittilsynets generelle inntrykk at utredningen på en strukturert og ryddig måte drøfter problemstillinger knyttet til registrering, bearbeiding, presentasjon, dokumentasjon, oppbevaring og sikring av transaksjoner og andre regnskapsmessige disposisjoner. Registrering, bearbeiding, osv. av transaksjoner og andre disposisjoner er i første rekke av teknisk, og ikke minst, praktisk art. Behovet for et klart og forutsigbart regelverk er derfor åpenbart.

Kredittilsynet er meget positiv til det at er lagt vekt på å utarbeide et prinsippbasert regelverk. Mangfoldet av foretak som underlegges dette regelverket krever etter Kredittilsynets oppfatning et regelsett som er basert på prinsipper. Fra det minste enkeltmannsforetak til internasjonale konsern skal regelverket danne grunnlaget for myndigheters kontroll, samtidig som det skal gi den bokføringspliktige tilstrekkelig fleksibilitet til å kunne gjennomføre kravene i regelverket i vedkommende virksomhet. Slike prinsipper er også til god støtte for de som utvikler nye regnskapssystemer.

Kredittilsynet støtter at man har søkt å videreføre store deler av gjeldende regelverk i regnskapsloven av 1977 og Løsbladforskriften. Det er Kredittilsynets erfaring at reglene har fungert hensiktsmessig uavhengig av foretakenes art, størrelse eller kompleksitet. Dette er tilfelle også for banker, forsikringsselskaper og større produksjonsbedrifter som alle karakteriseres ved komplekse og omfattende regnskapssystemer.»

FNH/Sparebankforeningenfinner at forslaget innebærer flere forenklinger i forhold til regnskapsloven kapittel 2, og uttaler:

«Vi anser det som hensiktsmessig at enkelte av kravene i gjeldende regnskapslov ikke er videreført i det nye lovforslaget. Blant annet støtter vi at avtaler ikke vil være omfattet av registreringsplikten og at det ikke vil være krav om gjengivelse av elektroniske registrerte opplysninger i standard dataformat.»

NARFbemerker bl.a. at det var positivt at utvalget hadde en bred sammensetning med hensyn til brukergruppene, og at forslaget imøtekommer de vesentligste av deres overordnete innvendinger til 1998-reglene. Også Norges Bondelag mener det forliggende utkastet har løst mange av de praktiske vanskelighetene som oppsto som følge av 1998-loven.

Norges Kommunerevisorforbund er positive til ønsket om at denne loven med forskrifter skal samle flest mulig regler om bokføring. Videre er Norges Kommunerevisorforbund positive til den forenkling forslaget innebærer

Konkurransetilsynet påpeker at enhver kostnad som er forbundet med å etablere seg som ervervsdrivende vil virke etableringshindrende og således kunne ha betydning for konkurransen i markedet. Konkurransetilsynet anbefaler derfor at tiltakene ikke går lenger enn hva som anses nødvendig for å nå de i mandatet nevnte målsetninger.

Norsk Øko-Forum uttaler bl.a.:

«Bokføringsreglene vil være av stor betydning for å kunne forhindre økonomisk kriminalitet. Gode regler på dette området vi gi kontrollmyndighetene, politiet, regnskapsførere, eksterne revisorer og virksomhetene selv muligheter til å kunne forebygge og avdekke misligheter og feil. Etter vår oppfatning gir forslaget til ny bokføringslov et godt grunnlag for dette og vi støtter i hovedsak det foreliggende forslaget. Forslaget til ny bokføringslov virker gjennomarbeidet og vil etter vår oppfatning dekke de aktuelle kontrollbehov på en god måte. Etter vår oppfatning er de foreslåtte reglene praktikable for så vel de kontrollerende myndigheter som for de bokføringspliktige. I denne sammenheng merker vi oss at utvalget legger frem et enstemmig forslag.»

NHO trekker frem betydningen av kost/nyttebetraktninger i forhold til dette regelverket og uttaler til dette:

«Som et overordnet synspunkt i forhold til bokføringsreglene, mener NHO at regelverket må være avstemt mot de to hovedaktørene som regelverket forholder seg til; de bokførende næringsdrivende og kontrollmyndighetene. Kost-/nytte-vurderinger vil være avgjørende for om de bokføringspliktige skal pålegges forpliktelser i form av registrering av opplysninger på bilag, oppbevaring av dokumentasjon av ulik karakter, pliktig bruk av systemer, krav til ajourhold, krav til spesifisering m.v., i forhold til den nytteeffekt kontrollmyndighetene vil ha av slike krav.

Det er etter vår oppfatning ikke tilstrekkelig at kontrollmyndighetene kan ha nytte av slike krav, eventuelt i enkelte tilfeller har hatt nytte av slike krav. Kontrollmyndighetene har erfaringsmessig i liten grad forholdt seg til enkelt eksisterende krav som lovforslaget foreslår videreføres. Skal det være noen hensikt i å opprettholde/pålegge slike krav, må kontrollmyndighetene ha ressurser til å følge kravene opp i praksis. I motsatt fall risikerer man kun, slik man har sett ved mange tidligere anledninger, at de lovlydige bedriftene påføres rapporterings-, dokumentasjons- og systemkrav som påfører disse bedriftene betydelig merarbeid og tilhørende kostnader, uten at det fører til at kontrollmyndighetene i større grad klarer å renske ut de bedrifter som regelmessig unnlater å følge kravene for å fjerne midler fra beskatning.»

Videre trekker NHO frem behovet for forenklinger og uttaler:

«Slik vi har forstått Regjeringens syn på behovet for forenklinger, og slik det også er nedfelt i fortalen til Regjeringens samlingsplan for «Enklere Norge», har NHO og Regjeringen her sammenfallende syn. Det er derfor viktig at Regjeringens overordnede syn materialiserer seg gjennom konkret handling, også i forhold til bokføringsreglene. Enkelte detaljkrav som er foreslått av utvalget vil derfor etter NHOs oppfatning hensiktsmessig kunne fjernes og/eller modereres, uten at dette i noen grad av betydning går ut over kontrollmyndighetenes teoretiske og praktiske mulighet til å avdekke svart arbeid og/eller økonomi.

NHO er også opptatt av betydningen av at lovverket rettet mot næringslivet er utformet på en måte som gjør det så enkelt som mulig å forstå og etterleve, og at også lovverket har en struktur som gjør det tilgjengelig. I forhold til forslag om ny bokføringslov er dette etter NHOs oppfatning godt ivaretatt, særlig gjennom at utvalget tar sikte på å samle alle bokføringsbestemmelser i en lov med tilhørende forskrift, også foreslått av utvalget. Dette vil etter vår oppfatning både øke tilgjengeligheten til det materielle innholdet i reglene, og sikre at det er bestemmelsene henger godt sammen materielt sett.»

Bedriftsforbundet mener generelt at utvalget har lagt for lite vekt på forenklingshensyn i utformingen av regelverket, og uttaler:

«Utvalget har i stor grad fokusert på å ivareta kontrollhensyn, mens det er lite fokus på å finne enkle og fleksible løsninger som er anvendbare i praksis. Dette gjelder særlig reglene om krav om kassaapparat ved alt kontantsalg, kravene til angivelse av kjøpers navn ved kontantsalg og kravene til dokumentasjon av utførte timer for tjenestebaserte yrke. Bedriftsforbundet vil be departementet finne mer fleksible løsninger på disse områdene, som ivaretar kravet om forenkling av regleverket.»

Kredittilsynet mener det er en svakhet ved utredningen at den hovedsakelig synes å være skrevet med relativt enkle regnskapssystemer for øye. Kredittilsynet mener dette kommer bl.a. fram i begrepsbruken som er benyttet i kapitlet om bokføring (regnskapsperioden er «låst», lagres permanent på kontoer osv.) og i reglene om sletting, der det i liten grad tas hensynt til den kompleksiteten som f.eks. karakteriserer en banks regnskapssystem, og i forbindelse med kravene til sikkerhetskopiering.

3.3 Departementets vurdering

Formålet med bokføringsregler er tradisjonelt sett å sikre en tilfredsstillende registrering og dokumentasjon av de enkelte transaksjoner gjennom regnskapsåret og dermed sikre ulike interessegrupper pålitelig informasjon. Interessegrupper kan være kreditorer og aksjeeiere, ulike kontrollmyndigheter (herunder skatte- og avgiftsmyndigheter og Kredittilsynet), politi- og påtalemyndigheten, ekstern revisor, bostyrer, og virksomhetenes egen ledelse. Informasjonen som innhentes etter bokføringsreglene vil etablere grunnlag for utarbeidelse av årsregnskap, ligningsoppgaver, næringsoppgaver og omsetningsoppgaver. Bokføringsregler er sentrale i myndighetenes skatte- og avgiftskontroll. Eksterne interessegruppene er ikke involvert i føringen av regnskapsopplysninger eller utarbeidelse av årsregnskap mv. Bokføringen bør derfor kunne kontrolleres og bli kontrollert. Kontroll utføres f.eks. gjennom ekstern revisjon og av skatte- og avgiftsmyndigheter. I andre tilfeller kan det være særlige grunner for innsyn, f.eks. ved bobehandling og ved etterforskning av økonomisk kriminalitet. Det er viktig at reglene utformes slik at de legger til rette for innsyn og kontroll. Formålet med bokføringsregler vil omtales nærmere i punkt 5.1 nedenfor.

Det ble i etterkant av vedtaket om ny regnskapslov i 1998 rettet en del kritikk mot den nye lovens kapittel 2, jf. punkt 2.2 ovenfor. Etter departementets oppfatning hensyntar utvalgets utredning kritikken som er rettet mot kapittel 2 i regnskapsloven 1998. Utvalget har vært bredt sammensatt og avgir en enstemmig utredning. Det vises også til at høringsinstansene generelt sett har gitt uttrykk for at de er positive til utvalgets forslag.

Departementets slutter seg til utvalgets vurdering av å utforme en generell rammelov som er prinsippbasert. Forslag til grunnleggende bokføringsprinsipper omtales nærmere i punkt 5.2 nedenfor. Utvalget har foretatt en vurdering av ulike begrepers innhold og betydning. For de bokføringspliktige er det viktig at det i dette regelverket benyttes klare begreper som har et avgrenset innhold. Departementet støtter generelt sett utvalgets forslag til begreper, som etter departementets oppfatning vil bidra til økt klarhet og forutsigbarhet for brukerne. Begrepsbruken er omtalt nærmere under punkt 4.1. I likhet med utvalget mener departementet at bokføringsreglene, så langt som mulig, bør samles i ett regelverk, av hensyn til at reglene skal være praktiserbare og tilgjengelige for de bokføringspliktige. Rettslig plassering drøftes nærmere under punkt 4.2.

Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets vurdering av å videreføre den samling av bestemmelser som gjelder bokføring/regnskapsføring som ble gjort i forbindelse med regnskapsloven 1998.

Til forsiden