3 Høringsrunden
3.1 Generelt om høringen
Forslag til endringer i petroleumsloven ble sendt på høring 24. november 2008, med høringsfrist 16. januar 2009. 46 høringsinstanser har avgitt uttalelse i høringen. Av disse har et stort flertall ingen merknader eller uttrykker generell tilslutning til endringsforslagene.
Mht. forslaget til endringer i § 2-1 første ledd, § 4-8 annet ledd, § 4-9 fjerde ledd, og § 10-1 tredje og fjerde ledd, har høringsinstansene ingen merknader eller stiller seg positive til de foreslåtte endringer.
3.2 Til § 3-9 tredje ledd
Forslaget til endring i § 3-9 tredje ledd ble kommentert av 2 høringsinstanser Konkurransetilsynet støtter forslaget og mener dette vil redusere barrierer for å opprette og drive virksomhet på kontinentalsokkelen. Oljeindustriens Landsforening (OLF) er positiv til økt fleksibilitet, men mener forslaget svekker rettighetshavernes forutsigbarhet mht. størrelsen på det areal de er sikret i forlengelsesperioden. OLF foreslår derfor inntatt en presisering av hvilket område rettighetshaverne kan kreve forlengelse for.
Departementet mener rettighetshavers forutberegnelighet mht. størrelsen på det areal som kan beholdes, er tilstrekkelig ivaretatt gjennom vilkårene i utvinningstillatelsen som beskriver hvilket areal rettighetshaveren vil kunne beholde etter utløpet av perioden angitt i § 3-9 første ledd (den initielle periode). Departementet finner på denne bakgrunn ikke grunn til å ta forslaget til følge.
3.3 Til § 4-8 første ledd
Forslaget til endring i § 4-8 første ledd ble kommentert av en høringsinstans. OLF slutter seg til klargjøringen av hjemmelsgrunnlaget for å pålegge tredjepartsadgang til innretninger som ikke eies av rettighetshaver, men mener adgangen bør begrenses til innretninger som rettighetshaver leier. Videre ber OLF om at det klargjøres at pliktsubjektet etter bestemmelsen er rettighetshaver, og at dennes forpliktelser er begrenset av den disposisjonsrett rettighetshaveren har over den leide innretningen.
Departementet viser til at hensikten med bestemmelsen er at tredjepartsadgang også skal omfatte innretninger som en rettighetshaver har bruksrett til. Slik bruksrett vil kunne etableres på flere måter, som ikke nødvendigvis i alle tilfelle vil kunne kategoriseres som «leierett». For å sikre at bestemmelsen dekker de ulike tilfeller av bruksrett som kan oppstå, vil departementet opprettholde forslaget til endring i § 4-8 første ledd. Departementet viser for øvrig til omtalen i de generelle og spesielle merknader til bestemmelsen.
3.4 Til § 4-8 nytt tredje ledd
Forslaget til § 4-8 nytt tredje ledd ble kommentert av åtte høringsinstanser. Flertallet av de som har kommentert forslaget er positive, både ut fra miljøhensyn og fordi forslaget vil kunne styrke etableringsmulighetene for virksomhet knyttet til CO2-håndtering.
Flere høringsinstanser viser til at et nytt direktiv om geologisk lagring av CO2 er under utarbeidelse i EU, og at den foreslåtte endring i petroleumsloven § 4-8 tredje ledd bør utsettes og inntas i forbindelse med en fremtidig gjennomføring av direktivet i norsk rett. Videre er det reist spørsmål om den foreslåtte bestemmelsen er i tråd med det nevnte direktivet mht. tvisteløsningsmekanisme. Flere høringsinstanser har videre påpekt behovet for en helhetlig regulering i norsk rett av virksomheten knyttet til fangst, transport og lagring av CO2.
Departementet viser til de generelle merknader til bestemmelsen i kapittel 2. En helhetlig regulering av transport og lagring av CO2 i undersjøiske geologiske formasjoner på kontinentalsokkelen er for tiden under utarbeidelse. Det tas sikte på å regulere denne virksomheten i forskrifter under forurensningsloven og kontinentalsokkelloven. Den foreslåtte endring i petroleumsloven vil således kun være en del av en helhetlig regulering for å legge til rette for slik virksomhet på norsk kontinentalsokkel. Både den foreslåtte endring og arbeidet med utarbeidelsen av den øvrige nasjonale regulering som nevnt, vil ta høyde for direktivet om geologisk lagring av CO2 som er under behandling i EU. Departementet ser på denne bakgrunn ikke grunn til å utsette endringen i § 4-8.
OLF mener det er behov for å avklare ansvarsforholdene knyttet til skade og forurensning ved virksomheten og ansvaret for den endelige lagrede CO2 i undergrunnen. Videre påpeker OLF at det kan oppstå utfordringer knyttet til at slik virksomhet vil kunne ha et annet tidsperspektiv enn petroleumsvirksomheten som foregår på den innretningen som eventuelt ønskes brukt i tilknytning til lagring av CO2.
Departementet viser til omtalen av ansvarsforholdene i de spesielle merknadene til bestemmelsen. Forslaget til nytt § 4-8 tredje ledd medfører ikke at behandling, transport og lagring anses som petroleumsvirksomhet. Ansvaret for den lagrede CO2 i undergrunnen vil således ikke følge av petroleumsloven, men reguleres av nevnte kommende regelverk om transport og lagring av CO2 i undersjøiske geologiske formasjoner på kontinentalsokkelen. Departementet legger til grunn at virksomhet knyttet til transport og lagring av CO2 vil være betinget av tillatelse gitt iht. slikt regelverk. Ansvaret for denne virksomheten vil derved påligge innehaveren av slik tillatelse. I den grad det inngås avtale om bruk av petroleumsinnretninger i tilknytning til lagring av CO2, forutsetter departementet at ansvarsforhold knyttet til slike tjenester avklares mellom avtalepartene. Tilsvarende legger departementet til grunn at utfordringer knyttet til at CO2-virksomheten kan tenkes å ha et lengre tidsperspektiv enn den opprinnelige petroleumsvirksomheten, vil kunne løses avtalemessig mellom partene.
BBK Produksjon ber departementet vurdere om muligheten for andres bruk av innretninger offshore også bør omfatte transport av CO2 og offshore kraftproduksjon.
Departementet viser til at transport av CO2 som ikke er en del av petroleumsvirksomheten, vil falle utenfor petroleumslovens virkeområde. Slik transport vil reguleres i det kommende regelverk som utformes med hjemmel i kontinentalsokkelloven og forurensningsloven. Departementet ser imidlertid at det vil kunne være tilfeller der det kan være aktuelt å bruke innretninger som omfattes av petroleumsloven til transport av CO2, men der den aktuelle CO2 ikke transporteres og lagres som ledd i petroleumsvirksomheten. Departementet har derfor funnet at § 4-8 tredje ledd også bør omfatte bruk av innretninger for transport av CO2, i tillegg til behandling og lagring.
Offshore kraftproduksjon som ikke er tilknyttet petroleumsvirksomhet faller utenfor petroleumslovens virkeområde. Offshore vindkraftproduksjon er tenkt regulert i en egen lov om produksjon av elektrisitet fra vindkraft på kontinentalsokkelen som er under utarbeidelse. Tredjepartsadgang til slike innretninger vil være en aktuell problemstilling i dette arbeidet. Departementet finner det ikke formålstjenelig å gå inn på forslaget om å la bestemmelsen i § 4-8 tredje ledd omfatte kraftproduksjon som nevnt.
3.5 Til § 5-3 tredje ledd
Forslaget til endring i § 5-3 tredje ledd ble kommentert av èn høringsinstans.
OLF er generelt mot innføring av et subsidiært ansvar for fremtidige disponeringskostnader, og peker bl.a. på at dette vil føre til utbredt bruk av garantier ved overdragelser. Dette vil medføre ekstrakostnader og redusere omsetningen av tillatelser. Videre mener OLF at det subsidiære ansvaret uansett bør begrenses til «etter skatt»-kostnaden av en fremtidig disponering.
Departementet er kjent med at endringen vil kunne medføre økt bruk av garantier og at dette vil ha en kostnad. Departementet mener imidlertid innføringen av et subsidiært ansvar som foreslått er nødvendig for å sikre at disponeringsforpliktelsene blir gjennomført. Etter en fornyet vurdering har departementet kommet til at det er hensiktsmessig at det subsidiære ansvaret begrenses til «etter skatt»-kostnadene ved en fremtidig disponering. Forslaget om å begrense det subsidiære ansvaret til «etter skatt»-kostnaden av disponeringen, bygger på en forutsetning om at det ikke gis skattemessig fradrag for utbetaling knyttet til det subsidiære fjerningsansvaret. Tilsvarende forutsettes at mottatt oppgjør iht. dette ansvaret ikke anses som skattepliktig inntekt. Dette fordrer en endring i petroleumsskattelovens regler. Departementet legger til grunn at en slik endring vil bli vurdert og fremmet i forbindelse med øvrige skatteendringer våren 2009. Det vises for øvrig til merknadene til bestemmelsen i kapittel 2 og kapittel 6.
OLF mener det bør fremgå eksplisitt av bestemmelsen at departementet kan stille vilkår om subsidiært ansvar ved annen direkte eller indirekte interesseoverføring, jf. § 10-12 første ledd annet punktum, og at det klargjøres når slikt vilkår kan tenkes stilt.
Departementet viser til at departementet i medhold av § 10-18 og den alminnelige vilkårslæren i visse tilfeller vil kunne stille vilkår om subsidiært ansvar ved samtykke til overdragelser iht. § 10-12 første ledd. Departementets praksis når det gjelder vilkår om subsidiært ansvar for selger i tilknytning til samtykke til overdragelser, har vært tuftet på dette grunnlaget. Tilsvarende vilkår vil kunne stilles på dette grunnlaget ved samtykke til annen direkte eller indirekte interesseoverføring iht. § 10-12 første ledd, annet punktum. Det antas at behovet for særskilt regulering om subsidiært ansvar i slike tilfeller er mindre enn ved overdragelser iht. første punktum. Departementet finner på denne bakgrunn at det ikke er hensiktsmessig å innta en egen bestemmelse om ansvar ved slike overføringer i § 5-3.
OLF mener det må inntas en hjemmel for departementet til å gjøre unntak fra det subsidiære ansvaret hvor det foreligger sikkerhet som er akseptabel for de gjenværende rettighetshaverne og når overdragelsen finner sted mellom finansielt solide aktører, eller fra en mindre finansielt solid aktør til en mer finansielt solid aktør.
Departementet finner at systemhensyn og hensynet til likebehandling taler for at bestemmelsen bør gjelde generelt, uavhengig av partenes finansielle styrke. Departementet ser at det vil kunne være enkelte overdragelsestilfeller hvor behovet for subsidiært ansvar er mindre enn ellers. Imidlertid vil belastningen ved det subsidiære ansvaret i slike tilfeller også være mindre ettersom muligheten for at ansvaret vil realiseres er tilsvarende begrenset. Departementet finner det på denne bakgrunn ikke formålstjenelig å innføre en unntaksbestemmelse som foreslått.
OLF ber departementet vurdere de regnskapsmessige effektene av å bli sittende med et subsidiært ansvar for disponering i tilknytning til overdratte andeler i en utvinningstillatelse. Videre mener OLF at det i mange tilfelle vil være nødvendig for selger å foreta vurderinger som krever innsyn i virksomheten i den utvinningstillatelse ansvaret utspringer fra, og at det må sikres nødvendig innsyn for selger.
Departementet viser til at den regnskapsmessige behandlingen av det subsidiære ansvaret må vurderes etter de relevante regler for regnskapsførsel. Departementet ser at en subsidiært ansvarlig vil kunne ha behov for informasjon om virksomheten i den utvinningstillatelsen ansvaret utspringer fra bl.a. i forbindelse med vurdering av ansvaret knyttet til regnskapsførsel. Tilgang til slik informasjon vil måtte sikres i overdragelsesavtalen og vil være betinget av samtykke fra de øvrige rettighetshavere jf. samarbeidsavtalens artikkel 27.2 første ledd. Ettersom både de gjenværende rettighetshavere og den subsidiært ansvarlige vil ha interesse av et korrekt grunnlag for den løpende vurderingen av omfanget av det subsidiære ansvaret, legger departementet til grunn at slikt samtykke vil bli gitt. Det forutsettes at rettighetshaverne kommer frem til en hensiktsmessig ordning for hvordan, og hvilken informasjon som skal gis, og hvilke begrensninger som skal gjelde for anvendelsen av slik informasjon.
OLF ønsker også at departementet foretar presiseringer i forhold til: omfanget av det subsidiære ansvar ved overdragelser i flere omganger, tidspunktet for når det subsidiære ansvaret oppstår, at bestemmelsen ikke skal gis tilbakevirkende kraft, beregning av ansvaret mht. utvikling av innretninger etter overdragelsen, samt beregning av ansvarets omfang ved overdragelse etter mislighold iht. samarbeidsavtalen artikkel 9.
Departementet har omformulert deler av bestemmelsen i forhold til høringsutkastet for å lette forståelsen, samt gjort enkelte presiseringer i de generelle og spesielle merknader til denne for å ivareta de nevnte merknader. Det vises til merknader til bestemmelsen i kapittel 2 og 6.
3.6 Til § 10-18, nytt tredje ledd
Forslaget til § 10-18, nytt tredje ledd ble kommentert av syv høringsinstanser.
En rekke høringsinstanser understreker at det er positivt at det sikres nødvendig hjemmelsgrunnlag for å pålegge seismikkfartøy å bruke sporingsutstyr.
Sjøfartsdirektoratet er positiv til intensjonene med endringen, men mener at det ikke bør innføres flere sporingssystemer for skip, herunder for de som opererer i petroleumsvirksomheten. Sjøfartsdirektoratet påpeker bl.a. at dette vil kunne medføre økte kostnader og at regelverket som vedrører fartøy bør samles på ett sted. Sjøfartsdirektoratet ønsker videre å bli involvert i den nærmere utvikling av krav til sporingssystemer dersom bestemmelsen likevel fastsettes.
Departementet viser til det behov for å pålegge seismikkfartøy å bruke sporingsutstyr som er identifisert. Ettersom deler av petroleumsvirksomheten på sokkelen både reguleres i medhold av petroleumslovgivningen og sjøfartslovgivningen, vil man i arbeidet med utforming av forskrifter med hjemmel i bestemmelsen søke å hensynta denne reguleringssituasjonen, med sikte på å redusere de negative effekter som Sjøfartsdirektoratet påpeker.
3.7 Andre kommentarer
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening mener at heller ikke staten bør ha anledning til å innsamle seismikk i områder som ikke er åpnet for petroleumsvirksomhet.
Departementet viser til at § 1-3 gir staten mulighet til bl.a. å gjennomføre undersøkelsesaktivitet i områder som ikke er åpnet for petroleumsvirksomhet. Slike undersøkelser er helt sentrale for å sikre et godt, helhetlig kunnskapsgrunnlag for beslutningen om åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet. Departementet vil således ikke foreslå endring av loven på dette punkt.
Fiskebåtredernes forbund foreslår å lovfeste et prinsipp om at borevirksomhet og utvinning av petroleumsressurser ikke skal medføre forurensende utslipp til sjø, og at nullutslipp bør lovfestes for all ny petroleumsvirksomhet på norsk sokkel uavhengig av område.
Departementet viser til at petroleumsvirksomheten kun står for tre prosent av de samlede nasjonale utslipp av miljøfarlige stoffer til sjø. Nullutslippsmålet for olje og miljøfarlige stoffer til sjø fra petroleumsvirksomheten ble etablert i St.meld. nr. 58 (1996-1997) for hele norsk sokkel. For å følge opp meldingen initierte SFT et samarbeid med oljeindustrien og OD for å konkretisere denne målsettingen og iverksette nødvendige tiltak for å nå målene. Dette samarbeidet har vært vellykket. Utslippene av tilsatte miljøfarlige kjemikalier fra norsk sokkel er redusert med over 99 prosent de ti siste årene. Det arbeides fortsatt aktivt for å få byttet ut de resterende miljøfarlige stoffene. De største utslippene fra olje- og gassproduksjonen offshore er nå knyttet til produsert vann, som inneholder små mengder naturlig forekommende stoffer og radioaktive stoffer som har lekket ut fra berggrunnen. Det er så langt ikke påvist direkte effekter av disse utslippene på sårbare ressurser. Innenfor disse rammene gjennomføres det for alle nye feltutbygginger grundige vurdering av tiltak for å sikre lavest mulig utslipp til sjø. Nullutslippsmålet er under vurdering i forbindelse med stortingsmeldingen om Helhetlig forvaltningsplan for Norskehavet, som etter planen skal legges frem for Stortinget våren 2009. Nullutslippsmålet vil også bli vurdert i den planlagte forvaltningsplanen for Nordsjøen. Departementet vurderer det på denne bakgrunn ikke som hensiktsmessig å forankre nullutslippsarbeidet i petroleumsloven.