2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Tidligere utredninger

Gjennom mange år har det vært en offentlig debatt om ulike sider av fengselsvesenets og friomsorgens virksomhet. Det har blant annet vært fokusert på hvilke krav og forventninger samfunnet har til hvordan straffen som domstolen fastsetter skal gjennomføres. Debatten har mange ganger sprunget ut av at media har slått opp enkeltsaker, noe som har ført til at den har blitt fragmentarisk. Departementet har derfor prioritert å få fram mer systematiske og helhetlige vurderinger av dagens system.

Mens fengselsvesenet fikk sin første samlede lov i 1903 og sist i 1958, er det ikke gitt noen egen lov om friomsorgen. Straffeloven angir i svært knappe former hvordan etaten skal gjennomføre samfunnstjeneste og tilsyn. Det har dermed i stor grad vært overlatt til Kongen å gi retningslinjer om det nærmere innholdet i reaksjonene. Dette er blitt gjort i Tilsynsinstruksen av 7. desember 1982 og i «Samfunnstjeneste - retningslinjer for kriminalomsorg i frihet» av 27. august 1991. Også fengselsloven overlater i stor utstrekning til Kongen å presisere hvordan straffen skal gjennomføres. Utfyllende regler er gitt i fengselsreglementet av 12. desember 1961. I tillegg har både Justisdepartementet og Fengselsstyret gitt ut en rekke instrukser, rundskriv og likelydende brev i kraft av sin instruksjonsmyndighet.

I 1980 ble det nedsatt et utvalg som skulle gjennomgå fengselslovgivningen med sikte på en revisjon. Mandatet var å gå gjennom de gjeldende reglene om fengselsvesenets administrative oppbygging og innholdet av frihetsberøvelsen i fengselsvesenets anstalter. Bakgrunnen for at man valgte å nedsette et utvalg var blant annet at det var foretatt flere betydningsfulle lovendringer, og at synet på hvilke krav som skulle stilles til rettssikkerheten under utøvelse av offentlig myndighet hadde endret seg. I 1988 kom fengselslovutvalget med sin innstilling (NOU 1988: 37 Ny fengselslov). Utvalget foreslo at Fengselsstyret skulle legges inn under Justisdepartementet som en ordinær departementsavdeling og at det ble opprettet en uavhengig klagenemd. Videre skulle friomsorgen og sentralanstaltene integreres i fengselsdistriktene og antall fengselsdistrikt økes. Under gjennomføringen av straffen bygde utvalget på et grunnsyn om at det ikke måtte gjøres flere og tyngre inngrep overfor domfelte enn hva som er nødvendig for at det skal være en fengselsstraff. Soningens første faser måtte imidlertid ha et innhold som tilfredsstiller allmennhetens behov for å føle at den domfelte blir straffet for de handlingene han/hun har begått. Senere under soningen ville fangenes individuelle behov kunne tillegges større vekt. Utvalgets utgangspunkt var at domfelte har alle sine rettigheter i behold med mindre det er gjort særlige unntak begrunnet i gjennomføringen av frihetsberøvelsen. Videre ble det sett på som viktig at den domfelte, både under gjennomføringen og etter løslatelsen, kunne tilpasse seg og fungere best mulig i forhold til det «normale samfunnsliv». Utvalget foreslo derfor at det ble gitt mulighet for progresjon under gjennomføringen. Videre foreslo utvalget et system for gjennomføringen som ga muligheter for mer individuell tilpasning enn etter dagens system, særlig overfor domfelte med lange fengselsstraffer.

Et nytt utvalg som fikk i oppgave å se nærmere på arbeidsoppgavene til friomsorgen ble opprettet i 1990. Utvalget skulle se på behovet for en lovregulering av friomsorgens rolle, herunder vurdere en effektivisering av ordningen med strafferettslige prøvesituasjoner og om instituttet betinget dom burde bygges ut og flere betingelser håndheves gjennom tilsyn og oppfølging. Videre skulle utvalget vurdere reaksjoner rettet mot personer med særlige behandlingsbehov. I 1993 avga friomsorgsutvalget sin innstilling (NOU 1993: 32 Nytt fundament for friomsorgen). Friomsorgsutvalget mente at friomsorgen hadde sin plass blant strafferettsetatene og at det er begrensningen i frihet som utgjør det pønale elementet i reaksjonene. Utvalget mente at friomsorgens oppgaver og gjennomføringen av dem burde reguleres i lov, slik at vilkår og forpliktelser var eksplisitte og forståelige og konsekvensene ved brudd klare og ensartede. Utvalget foreslo at det ble satt i verk en prøveordning med promilleprogram, noe som senere er gjennomført ved en egen lovendring. Tilsyn ble foreslått avviklet som vilkår for prøveløslatelser på to tredjedels tid med mindre det er særlig begrunnet. Utvalget mente at fastsettelse av særvilkår, gjennomføring av tilsyn og praksis ved brudd, synes tilfeldig og ikke ivaretar de hensyn til rettslikhet og ensartet praksis man bør kreve ved strafferettslige reaksjoner. Det ble understreket at tilsyn er en strafferettslig reaksjon som innebærer et følbart inngrep for domfelte. Likevel foreslo utvalget at tilsynet ble videreført, men i en viss endret form. Gjennomføringen av tilsyn ville, etter utvalgets forslag, bli mer tyngende. Utvalget foreslo i tillegg at tilsynsprogram ble tatt inn i straffeloven § 53 nr 3 som en ny bokstav a. Friomsorgens myndighet burde, etter utvalgets mening, utvides både til å gi bestemmelser under gjennomføringen og til å reagere på brudd.

I 1993 initierte Justisdepartementet en omfattende etatsutviklingsprosess i kriminalomsorgen. De langsiktige målsettingene for utviklingsarbeidet var delvis å sørge for høy kvalitet i straffegjennomføringen og delvis at kriminalomsorgsetaten skulle oppnå bedre resultater og større kostnadseffektivitet.

Denne etatsutviklingsprosessen ble forankret i budsjettproposisjon for 1993-94 og Stortinget ble orientert om fremdriften av utviklingsarbeidet i de følgende budsjettproposisjonene. I Budsjettinnst. S. nr 4 (1993-94) ga Justiskomiteen entydig positiv tilbakemelding og la dessuten føringer for hva som skulle være etatens hovedutfordringer. I Budsjett-innst. S. nr 4 (1994-95) ba Justiskomiteen Regjeringen om å fremme en stortingsmelding slik at Stortinget fikk mulighet til å drøfte de prinsipielle spørsmålene knyttet til den fremtidige kriminalomsorgen.

I forbindelse med arbeidet med stortingsmeldingen ble det initiert og gjennomført omfattende debatter i fengselsvesenet og friomsorgen om både faglige, administrative og organisatoriske spørsmål. Disse debattene ble brukt som grunnlag for departementets arbeid med meldingen. Det ble følgelig lagt et solid faglig grunnlag for de kriminalpolitiske vurderingene. Sluttresultatet ble St meld nr 27 (1997-98) Om kriminalomsorgen, hvor departementet gjennomgikk etatens virksomhet og klarla hvilken retning man ønsket at utviklingen skulle gå. Det ble formulert tydelige forventninger til etaten gjennom visjon, virksomhetsidé og målsettinger. Dessuten ble de ønskede kriminalpolitiske rammene for virksomheten på viktige kriminalpolitiske områder som «åpen soning», utlendinger i fengsel, løslatelse fra fengsel, rehabiliterende virksomhet og bruk av samfunnstjeneste og andre alternative straffereaksjoner gjennomgått. I tillegg ble det foreslått en omfattende omorganisering. Det ble klargjort at oppfølgingen av kriminalomsorgsmeldingen ville kreve ny lovgivning.

Under behandlingen av kriminalomsorgsmeldingen uttrykte Justiskomiteen i Innst. S. nr 6 (1998-99) en bred politisk oppslutning om hovedpunktene. Komiteen ba Regjeringen fremme forslag om å endre fengselsloven til en kriminalomsorgslov som omfatter både fengselsvesenet og friomsorgen.

Arbeidet med utkastet til ny lov om gjennomføring av straff har altså bygget på en lang kriminalpolitisk prosess hvor Storting og regjering har klarlagt hvilke rammer som skal gjelde for straffegjennomføring og for etaten. Lovutkastet vil derfor i stor utstrekning bære preg av å være en lovfesting av dette. Lovforslaget inneholder også endringer som er en oppfølging av tiltaksplanen mot narkotika, som Justisdepartementet la frem i september 1998. Under arbeidet med å utforme den nye loven har det videre vist seg å være behov for å presisere dagens regler og foreta enkelte endringer utover det som har vært foreslått tidligere.

2.2 Høringen

2.2.1 Innledning

Justisdepartementet sendte den 14. mars 2000 utkast til ny lov om gjennomføring av straff mv på en bred høring. En oversikt over høringsinstansene er gitt i vedlegg 1. Høringsfristen var satt til 15. juni 2000. Pr 30. juni hadde departementet mottatt 62 svar på høringsutkastet. Fire av høringsinstansene hadde ingen kommentarer til lovutkastet. De øvrige uttalelsene fordeler seg på følgende grupper:

2.2.2 Hovedinnholdet i høringsuttalelsene

Høringsinstansenes syn på de enkelte bestemmelsene i lovforslaget er nærmere behandlet i de aktuelle kapitlene i proposisjonen. I det følgende gis det derfor bare en kortfattet oversikt over hovedinntrykket av høringen, og av hvilke spørsmål de enkelte høringsinstansene har vært opptatt av.

Innholdet i høringsuttalelsene varierer både med hensyn til hvilke spørsmål som tas opp og omfanget av de enkelte uttalelsene. Bare fire høringsinstanser er negative til lovutkastet eller til det meste av innholdet i dette. Hovedinntrykket er at høringsinstansene er positive til lovforslaget som helhet. I den grad de markerer sin uenighet, dreier det seg hovedsakelig om kritikk av en eller et par av bestemmelsene i lovutkastet.

Lovutkastet får ganske bred støtte fra de ulike aktørene i strafferettspleien. I den grad de deler seg, dreier dette seg først og fremst om synet på enkeltbestemmelser.

Høringsinstansene støtter nesten uten unntak den foreslåtte organisatoriske oppbyggingen av kriminalomsorgen. De aller fleste støtter også den desentralisering av saksbehandlingen som følger av den foreslåtte regionaliseringen.

Når det gjelder lovutkastet kapittel 3 om gjennomføring av fengselsstraff og strafferettslige særreaksjoner er det noe delte meninger om forslagene til gjennomføring av straff utenfor fengsel etter utkastet § 16 og en utvidet adgang til åpen soning etter § 15. Et mindretall av høringsinstansene (seks), hovedsakelig fra påtalemyndigheten og noen av organisasjonene, har uttalt seg kritisk til disse bestemmelsene. Det store flertallet har ikke kommentert disse forslagene og syv av høringsinstansene (som representerer ulike aktører) gir sin positive tilslutning.

Ingen av høringsinstansene motsetter seg forslaget om å gjøre samfunnsstraff til en hovedstraff og støtter også i hovedsak departementets forslag til regulering i utkastet kapittel 5. Riksadvokaten mener imidlertid at en annen teknisk utforming av hjemmelen i straffeloven vil være hensiktsmessig, men er ellers enig i realiteten i forslaget. Departementet har tatt Riksadvokatens forslag til følge, og det vises til nærmere redegjørelse for dette i proposisjonens kapittel 9. Kontorsjefene i friomsorgen støtter i hovedsak departementets forslag, men mange har utrykt bekymring for personundersøkelsens fremtidige stilling.

2.2.3 Noen enkeltspørsmål

I høringsbrevet fra departementet ble høringsinstansene spesielt anmodet om å uttale seg om følgende tre utvalgte punkter:

Tilsynsråd

Etter fengselsloven skal det i dag oppnevnes tilsynsråd ved de fengslene Kongen bestemmer. I de senere årene har det vært vanskelig å bemanne tilsynsrådene, og enkelte har også stilt spørsmål ved rådenes funksjon sett i lys av forbedrede rettssikkerhetsgarantier for innsatte og innføringen av ombudsmannsordningen. Høringsinstansene ble bedt om å uttale seg spesielt om behovet for en fortsatt tilsynsordning i lukkede fengsler.

Tillegg i straffetiden

Etter fengselsloven § 26 kan innsatte ilegges tillegg i straffetiden som reaksjon på brudd på orden og disiplin i fengslet. Denne adgangen ble foreslått opphevet av departementet på bakgrunn av forholdet til internasjonale konvensjoner og grunnloven § 96. Høringsinstansene fra fengselsvesenet ble spesielt bedt om å uttale seg om forslaget.

Fulldøgns enerom

Etter fengselsloven § 26 kan domfelte innsettes i enerom for inntil en måned som reaksjon på brudd på orden og disiplin i fengslet. Denne adgangen ble foreslått opphevet, fordi plassering i enerom over lengre tid kan ha alvorlige skadevirkninger. Høringsinstansene fra fengselsvesenet ble bedt om å uttale seg om dette.

14 av høringsinstansene har uttalt seg om tilsynsordningen. Et klart flertall (12) ønsker å opprettholde en tilsynsordning for fengselsvesenet. Departementet går derfor inn for å opprettholde en tilsynsordning knyttet til hver region og foreslår en hjemmel for dette i lovutkastet § 9.

Det er 12 høringsinstanser (fra fengselsvesenet og et par organisasjoner) som har uttalt seg om forslaget om å oppheve adgangen til å gi tillegg i straffetiden. Et betydelig flertall på 10 høringsinstanser støtter departementets forslag.

Når det gjelder bruk av fulldøgns enerom har 13 høringsinstanser, først og fremst fengslene, uttalt seg. Et mindretall på tre høringsinstanser går i mot departementets forslag, mens ni høringsinstanser støtter det.

2.3 Trekk ved klientellet

Når man skal vurdere hva som er god straffegjennomføring bør man også ha grunnleggende kunnskaper om hvem de straffedømte er og hva de representerer. I kriminalomsorgsmeldingen er ulike sider av de straffedømte som gruppe beskrevet. I kapittel 2.3.7 er det gitt oversikt over antall nyinnsettelser i fengsel hvert år, fordelingen mellom kvinner og menn og gjennomsnittsbelegget i anstaltene. Det er også gitt statistiske oversikter over friomsorgens andel av de straffedømte.

I kriminalomsorgsmeldingens kapittel 2.4 er det redegjort for det man har av tilbakefallsstatistikk i forhold til ulike variabler som kjønn, alder og tidligere kriminalitet. Og i meldingens kapittel 5.4 beskrives noen gjennomgående trekk ved de straffedømtes livssituasjon, som helse, forholdet til rus, arbeidserfaring, sosialt nettverk og personlighetstrekk.

De straffedømte representerer et vidt spekter av mennesker med svært varierende livssituasjon. Fellestrekk ved noen grupper straffedømte kan være:

• De som dømmes for første gang og som kan beskrives som typisk «engangskriminelle» som eksempelvis er dømt for høy hastighet i trafikken, uaktsomt drap i forbindelse med en trafikkulykke eller uaktsom overtredelse av næringslovgivning. Disse vil jevnlig ha et solid fotfeste i det ordinære samfunnet og vil bare bli ferdige med straffen. Under gjennomføringen er det derfor viktig at forholdet til familien, arbeidslivet mv ikke brytes mer ned enn hva som følger av selve straffen.

• De som dømmes for første gang, og som åpenbart er i faresonen for å videreutvikle en kriminell karriere. Noen av disse vil ha et solid sosialt nettverk som forsøker å stille opp for å redde situasjonen, mens andre har sitt nettverk i kriminelle miljøer.

• De som har flere tidligere dommer og som har store deler av sin tilværelse knyttet til rus, kriminalitet og asosiale nettverk.

• De som dømmes for alvorlig kriminalitet og som representerer en stor fare for fortsatt kriminell virksomhet. Alle typer organisert kriminalitet vil raskt havne i denne gruppen fordi motivasjonen for en kriminalitetsfri tilværelse mangler.

Variasjonen gjør det viktig å fokusere på at straff må gjennomføres med stor grad av individuell tilnærming dersom man ønsker å bidra til at de straffedømte ikke begår ny kriminalitet. Det er særlig viktig å kunne sette i verk mange tiltak overfor den store gruppen straffedømte som misbruker rusmidler.

2.4 Trekk ved utviklingen

Bruken av varetekt øker. 3 987 personer ble satt i varetekt i 1999, noe som representerte 37% av alle nyinnsettelser dette året. Av de varetektsinnsatte var det 260 kvinner. Gjennomsnittlig sittetid i varetekt var 57 døgn.

87% av de innsatte var norske statsborgere. Av de utenlandske innsatte var 1,3% fra Norden, 6,5% fra Europa for øvrig, 2% fra Afrika, 2,7% fra Asia og 0,3% fra Amerika.

Samfunnstjeneste har blitt stadig mindre brukt som straffereaksjon, til tross for at det har vært et kriminalpolitisk ønske å øke bruken av ulike typer samfunnsstraff. I 1999 ble det iverksatt rundt 600 samfunnstjenestedommer, mens 1994 var et toppår med rundt 1 020. Antallet betingete dommer med tilsyn har steget i den samme perioden. I 1994 iverksatte friomsorgen 637 tilsyn knyttet til betingete dommer, mens antallet hadde steget til 1 033 i 1999.