5 Generelle prinsipper for straffegjennomføringen

5.1 Formålet ved straffegjennomføringen

5.1.1 Innledning

Fengselsloven av 1958 har ikke en egen formålsparagraf for straffegjennomføring i fengselsvesenet. Det nærmeste man kommer en formålsuttalelse er fengselsloven § 14 som sier at:

«De innsatte skal behandles med fasthet og alvor og slik at deres muligheter for tilpasning i samfunnet fremmes. Skadelige virkninger av frihetsberøvelsen skal så vidt mulig forebygges eller bøtes på.»

5.1.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget la i NOU 1988:37 et «normaliseringsprinsipp» til grunn som utgangspunkt for den nærmere utforming av fengselsstraffens innhold. Utgangspunktet måtte, etter utvalgets oppfatning, være at den innsatte i størst mulig grad skulle leve en normalisert tilværelse under sikkerhetsmessige forsvarlige rammer. Samtidig var Fengselslovutvalget opptatt av å behandle de innsatte mer individuelt ved å etablere et bredt spekter av soningsalternativer. Utvalget var av den oppfatning at et:

«videre spekter av soningsalternativer ville gi et bredere grunnlag for en individuell tilpasning og utgangspunktet for vurdering av de restriksjoner som måtte være nødvendig i forhold til en normal tilværelse.»

Fengselslovutvalget foreslo ikke en egen formålsbestemmelse i lovutkastet.

I St meld nr 27 (1997-98) ble det fremholdt at «kriminalomsorgens formål under gjennomføring av straffen» ikke kan sees isolert fra den nærmere utforming av innholdet. Blant annet ble det vist til at det jevnlig kan oppstå situasjoner hvor individualpreventive hensyn står i motstrid til hensynet til samfunnets sikkerhet. I stortingsmeldingen ble det sagt følgende om avveiningen av disse hensynene:

«Kriminalomsorgens primære oppgave er å sørge for at de straffereaksjoner som er fastsatt blir gjennomført innen gjeldende rettslige rammer, uten at domfelte begår nye straffbare handlinger eller unndrar seg gjennomføringen ved å rømme fra fengslet eller utebli fra tilsynet. Innholdet i fullbyrdingen og tiltak av rehabiliterende art må tilpasses dette overordnede hensynet.»

Kriminalomsorgens bidrag til å forebygge kriminalitet ivaretas også gjennom å tilføre domfelte kunnskaper og ferdigheter som et ledd i å dyktiggjøre vedkommende for en kriminalitetsfri tilværelse. Til dette uttalte departementet i St meld nr 27 (1997-98) følgende:

«Det er derfor en av kriminalomsorgens hovedutfordringer å finne frem til tiltak og metoder som kan bidra til å motvirke fremtidig kriminalitet, og derved øke tryggheten i samfunnet.»

5.1.3 Høringsutkastet

I høringsutkastet foreslo departementet en bestemmelse i § 2 som generelt angir formålene ved kriminalomsorgens gjennomføring av straff. Etter bestemmelsen ble kriminalomsorgen ved gjennomføring av straffen pålagt å ta hensyn til «formålet» med straffen og se til at gjennomføringen skjer på en måte som er betryggende for samfunnet. Gjennomføringen av straffen skulle også være et bidrag til å motvirke ny kriminalitet. I bestemmelsens siste ledd ble kriminalomsorgen pålagt å sikre varetektsinnsatte tilfredstillende forhold.

Forslaget la opp til at det er flere typer formål som må knyttes til kriminalomsorgens straffegjennomføring. Det ene er hensynet til den «alminnelige rettsoppfatningen» som i enkelte situasjoner vil kunne sette begrensninger for eksempel i forhold til valg av gjennomføringsalternativ. Andre typer formål er hensynet til samfunnets sikkerhet og ambisjonen om å motvirke ny kriminalitet. Å ta hensyn til samfunnets sikkerhet innebærer at kriminalomsorgen alltid må vurdere faren for svikt i form av nye straffbare handlinger, brudd på vilkår eller unndragelse av straffen i forbindelse med de beslutninger som tas under straffegjennomføringen.

5.1.4 Høringsinstansenes syn

Med unntak av Norsk Forening for Kriminalreform (KROM), er de høringsinstansene som har uttalt seg generelt positive til den foreslåtte formålsbestemmelsen i høringsutkastet § 2. Grunnlaget for KROMs skepsis er at foreningen mener at bestemmelsen i for stor grad betoner hensynet til samfunnets sikkerhet, på bekostning av domfeltes og innsattes rettigheter.

Oslo politidistrikt, Bergen landsfengsel, Østre fengselsdistrikt, Den Norske Advokatforening og Utenriksdepartementet uttaler imidlertid at det er viktig med en generell formålsbestemmelse for virksomheten.

I sin høringsuttalelse uttaler Oslo politidistrikt:

«Oslo politidistrikt støtter etablering av ordninger som gir større fleksibilitet i fullbyrdelsen av fengselsstraffer og som kan tilpasses individuelt til den enkelte straffedømte i hensikt å motvirke fremtidig kriminalitet. En progresjonsrettet gjennomføring vil for de fleste innsatte være med på å nå det målet...

...Disse ordninger må allikevel ikke komme i konflikt med den alminnelige rettsfølelse eller sette sikkerheten i fare. Det er derfor viktig at den foreslåtte formålsbestemmelse i straffegjennomføringslovens § 2 understreker at gjennomføringen skal skje på en for samfunnet betryggende måte.»

Bergen landsfengsel uttaler følgende om den foreslåtte formålsbestemmelsen:

«Fraværet av en formålsparagraf anses mangelfullt ved gjeldende lov. Vi er derfor positive til at det foreslås innføring av en formålsparagraf, og ser at denne vil bli et viktig redskap for gjennomføring av straffen.»

Den Norske Advokatforening (utvalget for strafferett og straffeprosess) er også opptatt av situasjonen for varetektsinnsatte og uttaler:

«Straffegjennomføringsloven gis en paraplybestemmelse i formålsparagrafen i § 2. Denne bestemmelsen understreker en økt tilpasning til enkeltindividet både for varetektsinnsatte og for domfelte.»

5.1.5 Departementets merknader

Departementet fastslår at hensynet til samfunnets sikkerhet skal ivaretas både når det gjelder gjennomføring av fengselsstraff og samfunnsstraff. Ved fengselsstraffen er hensynet blant annet ivaretatt ved at det kreves en sikkerhetsmessig vurdering ved alle overføringer fra fengsler med høyt sikkerhetsnivå til fengsler med lavere sikkerhetsnivå. En sikkerhetsmessig vurdering vil være det vesentligste elementet i den avveining som foretas ved valg av hvilket fengsel domfelte skal påbegynne gjennomføring av straffen. Ved gjennomføring av samfunnsstraff vil hensynet bli ivaretatt gjennom oppfølging av de kravene som stilles til domfelte og reaksjoner på brudd på disse og eventuelle individuelle vilkår.

Enkelte høringsinstanser har etterlyst en nærmere presisering av begrepet «formålet» med straffen. Å ta hensyn til formålet med straffen innebærer etter departementets oppfatning at kriminalomsorgen også må ta hensyn til den alminnelige rettsoppfatningen, og ikke sikkerhetsmessige forhold alene, ved vurdering av hvordan straffen skal gjennomføres. Dette hensynet blir spesielt viktig i et system med stor fleksibilitet og muligheter for individuell tilpasning av straffegjennomføringen. Departementet viser for øvrig til de generelle merknadene til lovens kapittel 3, herunder til lovutkastet § 16.

Formålsbestemmelsen vil stille store krav til etatens evne til å balansere de sikkerhetsmessige hensyn mot hensynet til den enkeltes individuelle behov. Det forutsettes at hensynet til formålet med straffen, til samfunnets sikkerhet og det forebyggende aspekt blir ivaretatt ved alle beslutninger som tas under straffegjennomføringen.

Departementet fastholder i hovedsak det materielle innholdet i formålsbestemmelsen i lovutkastet § 2 da tilbakemeldingene fra høringsinstansene ikke gir grunnlag for endringer. Man har imidlertid inntatt en forutsetning om at innsatte skal sikres «tilfredstillende forhold» innenfor de rammene som lovutkastet § 2 ellers setter i bestemmelsens første ledd. Dette innebærer at hva som er «tilfredstillende forhold» må vurderes i lys av det sikkerhetsnivå som gjelder for den enkelte innsatte og i forhold til hvilken gjennomføringsform vedkommende befinner seg i. Departementet er av den oppfatning at en slik forutsetning må gjelde alle innsatte, og ikke bare for varetektsinsatte som foreslått i høringsutkastet. I tillegg er bestemmelsen endret noe i den språklige utformingen.

5.2 Tilbakeføring til samfunnet

5.2.1 Innledning

Kriminalomsorgen har i dag et bredt spekter av fengsler med ulikt sikkerhetsnivå og innhold. Når det gjelder tilbud i form av arbeid, opplæring, program og andre tiltak varierer det, også innenfor samme gjennomføringsform. Både ved valg av gjennomføringsform og ved overføring til andre alternativer er utgangspunktet at plasseringen skal være sikkerhetsmessig forsvarlig. Etter dagens system er utgangspunktet for plasseringen dommens lengde. Det vil si at domfelte med de lengste dommene påbegynner straffen i landsfengsler og domfelte med korte dommer påbegynner i kretsfengsler og fengsler med lavere sikkerhetsnivå. I den senere tid med større vektlegging på straffens innhold gjøres det ofte individuelle unntak fra utgangspunktet. Friomsorgens straffegjennomføring består i dag av gjennomføring av samfunnstjeneste, betinget dom med tilsyn og tilsyn i forbindelse med prøveløslatelse.

5.2.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget var i NOU 1988:37 opptatt av at det skulle være et bredt spekter av gjennomføringsalternativer, slik at det kunne skje en gradvis tilpasning fra opphold i fengsel til et liv i frihet. Utvalget foreslo derfor en egen bestemmelse i sitt utkast til ny fengselslov § 1-2 som skulle ivareta denne gradvise tilbakeføringen. Samtidig foreslo Fengselslovutvalget at friomsorgens hybelhus ble integrert i fengselsvesenet som et eget fullbyrdelsesalternativ, samt at det ble etablert en mulighet for å fullbyrde fengselsstraff utenfor anstalt.

St meld nr 27 (1997-98) fulgte opp synspunktene fra fengselslovutvalget og pekte også på betydningen av et bredt spekter av fullbyrdelsesalternativer. Departementet var opptatt av å se fengselsvesenet og friomsorgen i sammenheng, og foreslo å slå sammen de to etatene også lokalt gjennom etablering av kriminalomsorgsregioner.

5.2.3 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsutkastet § 3 tredje ledd at det så vidt mulig skal skje en gradvis overgang fra fengsel til full frihet ved gjennomføring av fengselsstraff og forvaring. Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett og innebærer at man gjennom hele gjennomføringstiden skal arbeide for å reintegrere domfelte i samfunnet.

5.2.4 Høringsinstansenes syn

Bare to høringsinstanser, Østre fengselsdistrikt og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), har kommentert den nye bestemmelsen med prinsippet om «tilbakeføring til samfunnet» i høringsutkastet § 3 tredje ledd.

Østre fengselsdistrikt har for så vidt ingen motforestillinger mot at loven har en slik bestemmelse, men etterlyser en nærmere presisering av om dette skal gjelde domsinnsatte generelt.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) gir i sin høringsuttalelse positiv tilslutning til prinsippet om en gradvis utslusing med å uttale følgende:

«JURK er positiv til en mer konkret lovhjemmel av prinsippet om en gradvis tilnærming til samfunnet ved en gradvis overgang til åpnere og mer ansvarskrevende soningsforhold.»

5.2.5 Departementets merknader

Departementet er av den oppfatning at en mer individuelt tilpasset straffegjennomføring og en gradvis tilbakeføring til samfunnet er av avgjørende betydning for å kunne bidra til å motvirke ny kriminalitet. Det er i dag vanlig praksis at man forsøker å forberede den enkelte på et liv i frihet gjennom et gradvis lavere sikkerhetsnivå og mer ansvarskrevende gjennomføringsformer. Denne praksisen er ikke lovfestet i den eksisterende fengselslovgivningen men det antas at tiden nå er moden for å lovfeste dette prinsippet.

For å oppnå formålet med en gradvis utslusing bør det som hovedregel utarbeides planer for fengselsoppholdet og løslatelsesperioden. I dette planleggingsarbeidet vil kontaktbetjenten ha en viktig funksjon som koordinator og bindeledd mellom domfelte, fengselsledelsen og andre samarbeidspartnere.

At så få høringsinstanser (2 av totalt 62) har kommentert lovutkastet § 3 fjerde ledd skyldes antagelig at prinsippet om gradvis tilnærming til samfunnet er blitt allment akseptert. Departementet opplever at det er bred forståelse for at dette er en fornuftig strategi såfremt det skjer under sikkerhetsmessig forsvarlige rammer. Departementet opprettholder derfor forslaget i lovutkastet § 3 fjerde ledd.

Etter departementets oppfatning skal prinsippet om en gradvis tilpasning til samfunnet gjelde alle som er domfelt til fengselsstraff eller en strafferettslig særreaksjon. Dette må derfor ikke forveksles med progresjonsrettet gjennomføring som omtales nærmere i merknadene til lovens kapittel 3. Departementet har gjort en teknisk endring i lovutkastet § 3 fjerde ledd ved at begrepet forvaring er byttet ut med strafferettslig særreaksjoner. Grunnen til dette er at strafferettslige særreaksjoner er et mer generelt begrep som også dekker særreaksjonen sikring.

I lovutkastet er prinsippet om en gradvis utslusing ikke foreslått lovfestet for domfelte til samfunnsstraff. Årsaken til dette er at det ikke er naturlig å si at domfelte til samfunnsstraff tilbakeføres til samfunnet, da straffen i sin helhet gjennomføres utenfor fengsel.

5.3 Innholdet i straffen

5.3.1 Innledning

Arbeid og opplæring har inntil nå vært hovedpilarene når det gjelder innholdet i fengselsstraffen. I fengselsloven av 1958 § 17 gis det utrykk for at: «De innsatte skal gis passende arbeid.» Opplæring derimot skal bare gis hvor det «finnes formålstjenlig» etter § 19. I praksis har arbeid og opplæring vært ansett som likeverdige aktiviteter i fengselsvesenet de senere årene. Fengselsloven er blitt oppfattet slik at den innsatte både har rett og plikt til å utføre arbeid under fullbyrdingen av straffen. Unntak fra retten til arbeid er gjort for innsatte som skal utholde kortvarig frihetsberøvelse.

I friomsorgen har tilsynssamtaler i mange år vært et sentralt element i virksomheten. Arbeid har også fått en plass i friomsorgen gjennom innføring av samfunnstjenesten.

5.3.2 Tidligere utredninger

Fengselslovutvalget drøftet både arbeidets og undervisningens plass under fullbyrdingen av straffen i sin innstilling NOU 1988: 37. Utvalget foreslo at fangenes plikt til beskjeftigelse under fullbyrdelsen ble opprettholdt, men slik at arbeid og undervisning ble likestilt i den nye loven.

I St meld nr 27 (1997-98) gikk departementet enda lengre enn Fengselslovutvalget når det gjelder nyansering av arbeidsplikten gjennom likestilling med andre aktiviteter. Blant annet ble det uttalt følgende om innholdet:

«Dagens lov og regelverk gir en bred adgang til å sette i verk tiltak av rehabiliterende karakter. De forslagene til endringer som fremmes i denne meldingen jamfør kapittel fire, vil gi ytterligere adgang til å utforme et differensiert og individuelt tilpasset innhold.»

Departementet gikk i stortingsmeldingen inn for å likestille arbeid, undervisning og programmer for å få til en mer målrettet straffegjennomføring. Hensikten med dette var i større grad å kunne sette inn tiltak som kan bidra til å motvirke ny kriminalitet.

5.3.3 Høringsutkastet

En overordnet rammebetingelse for utformingen av innholdet skulle etter høringsutkastet være at gjennomføringen av straffen er sikkerhetsmessig forsvarlig. Dette innebærer at kriminalomsorgen alltid må vurdere risikoen for at domfelte vil begå nye straffbare handlinger, bryte fastsatte vilkår eller unndra seg straffen ved utformingen av innholdet i reaksjonen. Hvis det anses fare for svikt skal alltid andre alternativer velges. I utkastet § 3 annet ledd gikk departementet inn for at programmer og andre tiltak skulle være fullverdige aktiviteter på lik linje med arbeid og opplæring under gjennomføring av straff. Dagens tilsynssamtaler i friomsorgen er et eksempel på tiltak som kan gå inn under betegnelsen «andre tiltak». Bestemmelsens første ledd viste, foruten hensynet til samfunnets sikkerhet, til at domfelte skal stimuleres til å yte en egen innsats for å motvirke kriminalitet.

5.3.4 Høringsinstansenes syn

Østre fengselsdistrikt, Vestre fengselsdistrikt, Bergen landsfengsel og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) har uttalt seg om høringsutkastet § 3 første og annet ledd. Med unntak av Østre fengselsdistrikt er høringsinstansene generelt sett positive til den likestilling av arbeid, undervisning, programmer og andre tiltak departementet går inn for.

Østre fengselsdistrikt er bekymret for at den økte satsning på programmer og andre tiltak man nå ser i fengselsvesenet er med på å redusere betydningen av arbeid, og at det vil føre til et redusert behov for verksbetjenter. Distriktet er også uenig i at programvirksomhet skal likestilles med arbeid og undervisning.

Bergen landsfengsel uttaler på den annen side følgende om samme problemstilling:

«Vi merker oss her at arbeidsplikten kan erstattes med opplæring, programmer og andre tiltak. En likestilling vil innebære at fengslene kan satse aktivt på formålstjenlig programvirksomhet og at en formalisering og en likestilling av programvirksomhet er viktig for at vi kan nå fastsatte mål.»

Videre uttaler Vestre fengselsdistrikt følgende:

«§ 3 har i tredje ledd en bestemmelse om arbeidsplikt. Etter vår oppfatning bør dette noe alderstegne begrepet erstattes med et mer moderne og hensiktsmessig begrep som omfatter de øvrige områdene som nevnes i paragrafen som likestilte.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), som naturlig nok er opptatt av kvinnenes soningsforhold, uttaler at:

«JURK stiller seg meget positiv til en lovhjemling av at også andre aktiviteter og program enn arbeidsplikten kan velges. Spesielt i forhold til arbeidstilbud for kvinnelige innsatte er det lite å velge mellom.»

5.3.5 Departementets merknader

Departementet fastholder at hensynet til samfunnets sikkerhet må være en overordnet målsetting ved utformingen av innholdet i straffen. Departementet går i likhet med Fengselslovutvalget inn for at man fortsatt skal ha aktivitetsplikt under gjennomføring av straff. I høringsutkastet formulerte man dette som en arbeidsplikt som kunne erstattes av de andre aktivitetene. Vestre fengselsdistrikt har påpekt at en slik måte å regulere innholdet på gir et skinn av at arbeidsplikten er hovedregelen, og at de andre aktivitetene fremstår som subsidiære. Departementet er enig i dette og har derfor erstattet begrepet arbeidsplikt med en aktivitetsplikt som blir nærmere definert i bestemmelsen. På denne måten oppnår man at de ulike aktivitetene får en likeverdig status.

Likestilling av arbeid, undervisning, programmer eller andre tiltak, som er egnet til å motvirke ny kriminalitet, er i tråd med stortingsmeldingen som likestiller deltakelse i programvirksomhet med deltakelse i opplæring eller arbeid. Programmene kan bygge på ulik metodikk, foregå i gruppe eller individuelt og ledes av fagfolk fra kriminalomsorgen, andre forvaltningsorganer eller privatpraktiserende eksperter. Programmenes overordnede mål er å motvirke ny kriminalitet eller en økt kriminell aktivitet. Tiltakene skal bygge på det verdigrunnlag St meld nr 27 (1997-98) bygger på. Programutviklingen skal bygge på nasjonal og internasjonal forskning og evaluering.

Arbeid, opplæring, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet representerer hovedinnholdet i reaksjonen både når det gjelder gjennomføring av fengselsstraff, strafferettslige særreaksjoner og samfunnsstraff. Lovutkastet gir rammer for en fleksibel bruk av de ulike tiltakene. Departementet ønsker å bli mer mål- og resultatorientert og utvikle et bedre faglig innhold i straffegjennomføringen. I den forbindelse er det spesielt viktig med et lovverk som gir rom for individuelle opplegg. Samtidig er det vesentlig å sikre et godt grunntilbud for innsatte og domfelte flest. I lovutkastet har departementet tatt inn samfunnsnyttig tjeneste som en aktivitet i § 3 tredje ledd. Grunnen til dette er at samfunnsnyttig tjeneste er en mer egnet betegnelse på det «arbeidet» som vil kunne bli pålagt som en del av innholdet i samfunnsstraffen.

Det er viktig at innholdet under straffegjennomføringen blir tilrettelagt slik at domfelte kan ha en rimelig grad av kontakt med sine pårørende. Pårørende og annet nettverk kan være en viktig ressurs i det arbeid som må gjøres for å fremme domfeltes tilpasning til samfunnet. Domfelte og innsattes barn har også spesielle rettigheter i forhold til kontakt med sine foreldre. Både barneloven og FNs barnekonvensjon gir barnet rett til samvær med begge foreldre, selv om foreldrene lever atskilt fra barnet. Å gjennomføre samvær med barn vil i praksis være vanskeligst for domfelte som utholder fengselsstraff. Domfelte med samfunnsstraff vil utholde straffen i samfunnet med god anledning til å pleie kontakt med familie og nettverk. For å styrke barnas rettsstilling, i forhold til mulighetene for samvær/kontakt med fengslede foreldre, har departementet tatt inn et eget ledd om dette i lovutkastet § 3. Innenfor sikkerhetsmessig forsvarlige rammer skal kriminalomsorgen ta spesielt hensyn til barns rett til samvær med sine foreldre ved tilrettelegging av innholdet i reaksjonen. Dette betyr at kriminalomsorgen må ta hensyn til barns samværsrett i forbindelse med ulike avgjørelser som tas under gjennomføring av reaksjonen. I den grad det er sikkerhetsmessig forsvarlig skal for eksempel hensynet til domfeltes barn tillegges vekt i forbindelse med vurdering av saker om overføring til andre gjennomføringsalternativ, permisjoner, besøk, bruk av telefon og spørsmål om løslatelse. Departementet understreker at forutsetningen for at ovennevnte hensyn skal tillegges vekt er at domfelte har en lovlig samværsrett med det aktuelle barnet.

5.4 Forvaltningssamarbeid

5.4.1 Innledning

Fengselsloven av 1958 har ingen generell bestemmelse om samarbeid med andre offentlige etater. I de senere år har det utviklet seg et utstrakt forvaltningssamarbeid som innebærer at sosiale tjenester, helsetjenester, undervisning, kulturtilbud mv. ytes av de offentlige etatene som ellers har ansvaret for dette i samfunnet. Sosialdepartementet og Justisdepartementet kom allerede i 1973 frem til en prinsipiell enighet om at fengselshelsetjenesten skulle integreres i det alminnelige helsevesenet. Ansvaret for helsetjenesten i fengslene ble derfor 1.4.1987 overført fra Justisdepartementet til Sosial- og helsedepartementet.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har det sentrale faglige og økonomiske ansvaret for fengselsundervisningen innen rammen av den ordinære skolelovgivningen. Undervisningstilbudet er regulert i lov om grunnskolen og lov om videregående opplæring. Undervisningen organiseres gjennom filialer av skolene, og foregår både i fengsler og i oppfølgingsklasser utenfor fengslene. Prestetjenesten i fengslene ble underlagt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fra 1.1.2000.

Sosial- og helsedepartementet har det overordnede ansvaret for oppfølgingen av sosiallovgivningen. Tjenester og tiltak etter lov om sosiale tjenester påhviler i hovedsak kommunen etter lov om sosiale tjenester. § 1 i sosialtjenesteloven fastslår at:

«Lovens bestemmelser om tjenester og tiltak gjelder for alle som oppholder seg i riket.»

5.4.2 Tidligere utredninger

I NOU 1988: 37 viste Fengselslovutvalget til at fangene gjennomgående har et stort behov for opplæring, noe som blant annet henger sammen med at mange har avbrutt skolegang. Utvalget konkluderte med at undervisningstilbudet er et svært viktig tiltak i forbindelse med gjennomføring av straff. Når det gjaldt den nærmere organiseringen av undervisningstilbudet var utvalget av den oppfatning at de ordinære skolemyndighetene fortsatt bør ha ansvaret for undervisningen.

Fengselslovutvalget mente også at fengselshelsetjenesten skal være en del av det ordinære helsetilbudet og viste på dette området til de målsettingene som ble uttalt i forbindelse med omorganiseringen av helsetjenesten i fengsel. I forhold til sosialtjenesten i fengsel uttalte utvalget følgende:

«Utvalget finner at det er til beste for fangene at den ordinære kommunale sosialomsorg i sin helhet overtar sosialtjenesten i fengslene.»

St meld nr 27 (1997-98) sa følgende om viktigheten av forvaltningssamarbeid:

«Bekjempelse av kriminalitet er ikke et eneansvar for etatene i justissektoren, men et samfunnsansvar som forutsetter medvirkning fra ulike forvaltningsnivåer og sektorer. Regjeringen har et overordnet ansvar for å etablere hensiktsmessige ordninger for slikt forvaltningssamarbeid og koordinere innsatsen mot kriminalitet.»

Når det gjelder sosialtjenesten i fengslene ble det uttalt i stortingsmeldingen at:

«Det er Justisdepartementets prinsipielle utgangspunkt at tjenester etter sosiallovgivningen bør ytes av den kommunale sosialomsorg. Spørsmålet om organiseringen av sosiale tjenester i fengslene må imidlertid utredes nærmere for å skaffe klarhet i de økonomiske og administrative konsekvenser for de impliserte instanser.»

5.4.3 Høringsutkastet

I høringsutkastet foreslo departementet en egen bestemmelse om forvaltningssamarbeid i § 4. I bestemmelsen ble kriminalomsorgen pålagt å samarbeide med andre offentlige etater slik at domfelte og innsatte ytes de tjenester de har krav på også etter annen lovgivning.

5.4.4 Høringsinstansenes syn

Bare tre høringsinstanser uttaler seg om § 4 i høringsutkastet. Det er Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Kriminalomsorg i frihet i Nordland og Kriminalomsorg i frihet i Nord-Trøndelag. FO uttaler følgende om samarbeidet mellom kriminalomsorgen og andre etater:

«Ut i fra målsettingen om habilitering av den enkelte innsatte vil det fortsatt være stort behov for sosialfaglig kompetanse innenfor friomsorgen. For å utvikle et hensiktsmessig samarbeid mellom fengselsvesenet og sosialtjenesten i hjemkommunene er den sosialfaglige kompetansen i friomsorgen nødvendig.»

Kriminalomsorg i frihet i Nord-Trøndelag er svært opptatt av å videreutvikle forvaltningssamarbeidet og uttaler at:

«I praksis må en bare erkjenne at den målgruppen kriminalomsorgen arbeider med alt for ofte blir nedprioritert av den offentlige forvaltning, eller at den fungerer vilkårlig fra sted til sted.

For at et forvaltningssamarbeid skal gi mening for kriminalomsorgen i det arbeidet vi driver må det lovreguleres som en forpliktelse i den enkelte etats lovgivning. Særlig aktuelt blir det med bindende samarbeid mellom forvaltningsapparatet for å kunne utvikle og utvide bruken av samfunnsstraffer.»

5.4.5 Departementets merknader

Departementet fastholder at en egen lovbestemmelse om forvaltningssamarbeid vil bidra til å styrke dette samarbeidet og signalisere viktigheten av helhetlige løsninger. Departementet går inn for å videreutvikle forvaltningssamarbeidet som modell for tjenesteyting til domfelte og varetektsinnsatte. Utgangspunktet er at domfelte og varetektsinnsatte har samme rett til tjenester og tilbud og de samme forpliktelsene og ansvar som befolkningen for øvrig. At forvaltningssamarbeidet fungerer godt er av vesentlig betydning. Kriminalomsorgen er helt avhengig av at de andre offentlige etatene bidrar på sine områder for å oppnå en optimal straffegjennomføring. Målet er å reintegrere domfelte i samfunnet, et mål som bare kan nås gjennom et felles løft. I lovutkastet § 4 pålegges kriminalomsorgen å samarbeide med andre offentlige etater, slik at domfelte og varetektsinnsatte ytes de tjenester de etter lovgivningen har krav på. Å forbedre forvaltningssamarbeidet er en av de store utfordringene kriminalomsorgen står overfor.

En videreutvikling av forvaltningssamarbeidet innebærer ingen endring i fagdepartementets kontroll over egne budsjettrammer, men forutsetter et nært samarbeid mellom departementene i den løpende budsjettprosessen.