3 Organisering og lokalisering av borettsregisteret

3.1 Tidligere vurderinger og tilrådninger

Borettslovutvalget foreslo å registrere borettslagsandelene i et borettsregister, jf. NOU 2000:17 side 73. Utvalget fremmet ikke forslag til hvordan et slikt borettsregister skulle være organisert, og det tok heller ikke stilling til hvem som burde føre registeret. Utvalget påpekte at registeret kunne være offentlig eller privat. Utvalget mente at hensynet til priskonkurranse og hensynet til å utnytte de registerordningene som finnes i boligsamvirket talte for en privat løsning, mens hensynet til kvalitet og mest mulig brukervennlige tjenester talte for et offentlig register. For å sikre priskonkurranse og kvalitet i alternativet med private registre, ble det vist til at et system med offentlig autorisasjon av flere konkurrerende private registre kunne være en løsning.

NBBL og boligsamvirkets organisasjoner støttet alternativet med private registre. De viste til at boligbyggelagene har lang praksis med å føre slike registre og at disse registrene har høy kvalitet. Et bredt spekter av organisasjoner som Forbrukerrådet, Huseiernes Landsforbund og banknæringens interesseorganisasjoner, Den norske Advokatforening, Husbanken og Statens kartverk støttet alternativet med et offentlig register. Disse mente at ordningen for registrering av borettslagsboliger burde være mest mulig lik den som gjelder for selveide boliger, og at ett offentlig rettsregister for både borettslags- og selveierboliger, best ville sikre brukerne et enkelt og brukervennlig register med god kvalitet.

I Ot.prp. nr. 30 (2002-2003) gav departementet tilrådning om ett offentlig rettsregister. Tilrådningen ble gjort ut fra hva departementet mente ville være den beste løsningen både for andelseiere og for andre brukere av registeret. Registerordningen skulle opprettes som en integrert del av grunnboken. På den måten ville man få ett samlet offentlig rettsregister for både borettslags- og selveierboliger. Kvaliteten på dagens grunnbok er høy, saksbehandlingen går raskt og registeret er enkelt å bruke. Ved å integrere rettsregisteret over rettigheter i borettslagsandeler i grunnboken, ville man oppnå de samme fordelene for både andelseiere i og utenfor boligsamvirke og for eiendomsmeglere, finansieringsinstitusjoner og andre brukere.

Departementet la den gang til grunn at brukere av grunnboken skulle betale de samme registreringsgebyrer enten de skulle registrere rettigheter i fast eiendom eller borettslagsandeler. Departementet antok videre at konkurranseutsetting av registrene bare ville gi mindre utslag i forhold til lavere priser til brukerne.

I utgangspunktet var departementet positiv til alternativet med private registre dersom det gav brukerne den laveste prisen. Dette forutsetter imidlertid reell konkurranse mellom flere likeverdige tjenestetilbydere, noe departementet antok ikke ville bli tilfelle. Det ble antatt at det ville være vanskelig for aktører utenfor boligsamvirket å få etablert et konkurransedyktig og lønnsomt register da boligsamvirkets markedsandel ville bli for dominerende. Dette er fordi investeringskostnadene for andre private registerførere ble antatt å være for store, sett i forhold til deres potensielle markedsandel og dermed inntjeningsgrunnlag. De ville dermed mest sannsynlig bli utkonkurert av boligsamvirket. Departementet advarte derfor mot å åpne for private registre da dette kunne resultere i en situasjon med bare én privat registerfører, og dermed med et privat monopol. Med en privat monopolist ville forutsetningen om priskonkurranse ikke være til stede.

Departementet la til grunn at et privat monopol er meget uheldig fordi aktøren dermed ville få en betydelig markedsmakt, som kunne utnyttes overfor brukerne, andre tjenestetilbydere og overfor det offentlige. Brukerne ville vanskelig kunne sikres den best mulige tjenesten til en lavest mulig pris, samtidig som monopolisten ville ha styrke til å utkonkurrere andre tilbydere. At det offenlige ikke ville kunne sanksjonere ved å bytte tjenesteleverandør, ville gjøre det vanskelig å stille krav til pris og kvalitet. En situasjon med privat monopol ville dermed på sikt kunne påføre både brukerne og samfunnet store merkostnader og lavere kvalitet på tjenestene.

Departementet viste videre til at en løsning med private registre krever at det etableres et system for offentlig autorisasjon, tilsyn og klageordninger. Dette ville foruten økt byråkrati også gi økte kostnader for det offentlige og samfunnet. I en situasjon med en privat monopolist, ville det offentlige måtte benytte betydelige ressurser til å stille krav til kvalitet og pris på tjenestene, og til å føre tilsyn med at kravene ble fulgt. Disse kravene ville blitt gjort til gjenstand for vedvarende drøfting fra monopolistens side, og ville ut fra monopolistens sterke forhandlingsposisjon være vanskelig å opprettholde for det offentlige.

Departementet mente videre at dersom boligbyggelagene selv skulle være registerførere, så kunne dette føre til en uheldig sammenblanding av roller, og dermed bidra til å svekke registerets positive og negative troverdighet. En slik uheldig rollesammenblanding kunne oppstå mellom boligbyggelaget som ivaretaker av interessene til sine medlemmer på den ene siden og som nøytral registerfører for andre aktører på den andre siden. Boligbyggelagene opptrer dessuten i stor utstrekning som formidlere av borettslagsboliger, som både omfattes av og faller utenfor eiendomsmeglerloven. Denne boligformidlerrollen kunne også innebære en uheldig rolleblanding i forhold til rollen som registerfører. Departementet mente derfor at registerføreren burde ha en mest mulig uavhengig rolle.

Departementet viste videre til St. meld. nr. 13 (2001-2002) Framtidig organisering av tinglysing i fast eigedomder privatisering av tinglysingen ble vurdert. Stortinget sluttet seg der til forslaget om at tinglysing også i fremtiden skulle være en offentlig oppgave, jf. Innst. S. nr. 221 (2001-2002). Også i andre land er det vanlig at tinglysing er en offentlig oppgave. Departementet mente at argumentene for en videreføring av offentlig tinglysing for selveide boliger også kunne benyttes som argument for at borettsregisteret burde vært offentlig.

3.2 Stortingets vedtak med konsekvensvurdering

Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 30 (2002-2003) vedtok Stortinget i tråd med departementets forslag, at det skulle opprettes rettsregistre for borettslagsboliger. Imidlertid etterkom ikke Stortinget departementets forslag om et offentlig register. Stortinget vedtok isteden å åpne for konkurranse mellom flere private og offentlige borettsregistre, jf. Innst. O. nr. 82 (2002-2003) og Besl. O nr. 85 (2002-2003). På side 18 i innstillingen utdyper flertallet sitt syn blant annet på denne måten:

«Flertallet er av den oppfatning at rettsregisterordningen bør baseres på konkurranse for å sikre en samfunnsmessig optimal drift til en lavest mulig kostnad for brukerne. Flertallet mener dette best lar seg realisere ved at det legges til rette for flere registre som konkurrerer. Det bør opprettes en autorisasjonsordning der søkere som fyller forskriftskrav til kvalitet, ledelse og soliditet kan godkjennes til å drive slike registre i konkurranse med hverandre.»

Flertallet mente at det var grunnlag for å etablere konkurranse i dette markedet, og viste også til at de store boligbyggelagene allerede tilbød liknende tjenester. Det ble hevdet at det ikke ville være noe til hinder for at andre aktører etablerte konkurrerende borettsregistre. Av mulige konkurrenter til boligsamvirket ble det vist til eksisterende statlige registre og Verdipapirsentralen.

Allerede ett år før departementet fremla Ot.prp. nr. 30 (2002-2003) hadde hovedaktørene innen boligsamvirket, med NBBL i spissen, stiftet Borettsregisteret AS. Departementet antar at de fleste borettslag som medlemslagene i NBBL er forretningsførere for, både tilknyttede og frittstående, vil velge dette registeret. Dette omfatter om lag 264 000 borettslagsboliger, og utgjør et sted mellom 88 - 96 pst. av markedet. Deres markedsandel for registertjenester vil dermed bli omtrent tilsvarende høy.

Departementet har foretatt en grundig gjennomgang av markedet for potensielle registertilbydere. Med et så marginalt restmarked for potensielle konkurrenter vil det neppe være regningssvarende for andre registerførere å tilby slike tjenester. Flere potensielle tilbydere bekrefter denne vurderingen. Noen gir uttrykk for at de har vurdert å etablere et slikt register, men har skrinlagt ideen på grunn av manglende inntjeningsmulighet. En seriøs aktør har pekt på at de har behov for en markedsandel på ca. 50 pst. for at det skal være regningssvarende å tilby slike tjenester. Dette anses som helt urealistisk å oppnå med den sterke posisjonen boligsamvirkets eget register vil få. Etter det departementet kjenner til er det bare noen svært små aktører som har ytret ønske om å gå inn i dette markedet. Disse vil ikke representere noen reell konkurrent til boligsamvirkets register. Heller ikke for det offentlige vil det være lønnsomt å opprette et konkurrerende rettsregister. Det kan også stilles spørsmål om det er riktig av det offentlige å konkurrere med et privat register.

En situasjon med flere tilbydere av registertjenester innenfor boligsamvirket, ved at det for eksempel i tillegg til Borettsregisteret AS opprettes ett register til, vil etter departementets mening ikke være tilstrekkelig til å bidra til reell konkurranse. Departementet legger derfor til grunn at man med tilrettelegging for konkurranse i dette markedet i beste fall kan få noen små aktører til å konkurrere i noen svært begrensede delmarkeder, uten at disse vil representere reelle konkurrenter til boligsamvirkets eget register.

Departementet har også vurdert et alternativ der konsesjonen for ett sentralt borettsregister konkurranseutsettes. Dette registeret skulle i så fall være ansvarlig for alle registreringer i tilknytning til borettslagsandeler, og alle skulle kunne hente informasjon fra registeret. Videre skulle det kunne åpnes for at flere lokale konkurrerende aktører fikk offentlig autorisasjon til å motta og registrere rettigheter i det sentrale registeret. Det sentrale registeret måtte i så fall ha saklig grunn for å nekte en autorisert lokal registerfører å føre rettigheter inn i det sentrale registeret. Brukerne skulle fritt kunne velge hvilken lokal autorisert registerfører som skulle registrere brukernes rettigheter. Dette alternativet kunne bidratt til økt konkurranse mellom lokale registerførere. Departementet er likevel av den oppfatning at løsningen ville være mindre oversiktlig for brukerne og dermed mindre brukervennlig enn ett offentlig register etter modell av grunnboken. Det er også her usikkert om flere likeverdige tilbydere ville levere inn anbud på å etablere et slikt sentralt register, da det er få potensielle aktører i markedet, og boligsamvirkets rolle er dominerende. Samtidig ville det bli vanskelig å konkurranseutsette det sentrale registeret på nytt etter at konsesjon ble gitt første gang, dersom konsesjonen ble gjort tidsbegrenset. Dersom boligsamvirket fikk konsesjonen for å drive det sentrale registeret, og den lokale registerføringen i hovedsak ble gjort av de lokale boligbyggelag som i dag, ville alternativet ha de samme ulemper som alternativet der det åpnes for flere registerførere som er beskrevet under punkt 3.1. Det er dermed heller ikke grunn til å anta at dette alternativet ville gitt reell konkurranse over tid.

Departementet mener etter dette at Stortingets forutsetning om reell konkurranse i markedet for registertjenester over rettigheter i borettslagsboliger ikke vil la seg oppfylle, og dermed at denne løsningen ikke nødvendigvis vil sikre brukerne den laveste prisen på slike tjenester. Det er i tillegg nevnt flere andre fordeler ved ett offentlig register.

Hensynet til tilbydere av andre tjenester

Boligsamvirkets monopol på registertjenester vil i tillegg kunne bidra til også å styrke boligsamvirkets sterke posisjon i andre markeder. Departementet er særlig opptatt av at et slikt monopol kan brukes til å svekke, og i verste fall utkonkurrere andre aktører i markedet for forretningsførsel for borettslag. Boligsamvirket vil dermed kunne tilby meget konkurransedyktige pakkeløsninger for både forretningsførsel og registerføring. Det er dermed tvilsomt om det vil være regningssvarende eller praktisk for frittstående borettslag å velge disse tjenestene fra to forskjellige leverandører. I tillegg har boligbyggelagene allerede et konkurransefortrinn i forhold til andre forretningsførere, ved at de kan tilby sine tilknyttede borettslag fritak for merverdiavgift ved salg av forvaltningsoppgaver, mens deres konkurrenter må avkreve kundene 25 pst. merverdiavgift på de samme tjenestene. Dette innebærer at boligsamvirket også vil kunne få en meget dominerende posisjon i markedet for forretningsførsel for både tilknyttede og frittstående borettslag. Dette vil i så fall kunne medføre dyrere og dårlige tjenester i dette markedet.

Et boligbyggelag tilbyr også banktjenester, og den sterke rollen og registerdataene vil også kunne benyttes til å fremme salget av egne låneprodukter. Dette vil kunne gi samvirket en konkurransefordel fremfor andre private finansieringsinstitusjoner, og da spesielt innen markedet for boligfinansiering.

Samlet sett vil dermed boligsamvirket kunne benytte sin sterke stilling som registerfører til ytterligere å styrke sin posisjon som dominerende tjenesteyter overfor borettslagene. Dette vil redusere borettslagenes valgfrihet og være meget uheldig for de frittstående borettslag, som har valgt å stå utenfor boligsamvirket, og for tilknyttede borettslag som ønsker å bytte forretningsfører.

3.3 Departementets tilrådning

Departementet mener dermed at forutsetningen om konkurranse i markedet for borettsregistre, som lå til grunn for flertallsvedtaket i Stortinget, ikke lar seg oppfylle. Etter det departementet erfarer, er det heller ingen konkurransefremmende tiltak som innen rimelighetens grenser kan bidra til å opprette en reell konkurranse i dette markedet.

Som det fremgår under punkt 3.1 mener departementet at et privat monopol er meget uheldig, fordi aktøren dermed vil få en betydelig markedsmakt, som kan utnyttes overfor brukerne, andre tjenestetilbydere og ovenfor det offentlige. Brukerne vil vanskelig kunne sikres den best mulige tjenesten til en lavest mulig pris, samtidig som monopolisten vil ha styrke til å utkonkurrere andre tilbydere. At det offenlige ikke vil kunne sanksjonere ved å bytte tjenesteleverandør, gjør det vanskelig å stille krav til pris og kvalitet. En situasjon med privat monopol vil dermed på sikt kunne påføre både brukerne og samfunnet store merkostnader og lavere kvalitet på tjenestene.

Departementet viser videre til at en løsning med private registere dessuten fordrer at det etableres et system for offentlig autorisasjon, tilsyn og klageordninger. Dette vil foruten økt byråkrati også gi økte kostnader for det offentlige og samfunnet. I en situasjon med en privat monopolist, vil det offentlige måtte benytte betydelige ressurser til å stille krav til kvalitet og pris på tjenestene, og til å føre tilsyn med at kravene følges. Disse kravene vil bli gjort til gjenstand for vedvarende drøfting fra monopolistens side, og vil ut fra monopolistens sterke forhandlingsposisjon være vanskelig å opprettholde for det offentlige.

Departementet velger dermed på nytt å fremme sitt opprinnelige forslag om at rettsregistreringen av borettslagsboliger skal skje i offentlig regi, og at registerordningen integreres i grunnboken, noe som vil være mest hensiktsmessig for brukerne.

Departementet la opprinnelig til grunn at brukerne skulle betale de samme tinglysingsgebyrer for å registrere rettigheter i grunnboken, enten dette gjaldt borettslagsandeler eller andre selveierboliger. Et av formålene med å åpne for konkurranse om å drive private borettsregistre var at dette trolig ville føre til lavere registreringsgebyrer for brukerne. For å ivareta dette hensynet foreslår departementet at gebyrene for å registrere rettigheter i borettslagsandeler i grunnboken skal tilsvare selvkost. Foreløpige kalkyler tyder på at registreringsgebyret da vil bli 400 - 500 kroner.

3.4 Lokalisering og etablering av registerordningen

Som et bidrag til å styrke sysselsettingen vil departementet foreslå at registreringen av rettigheter i borettslagsandeler i grunnboken legges til en region utenfor Oslo-området. Registeret antas å sysselsette rundt 18 personer. Departementet vil komme tilbake til dette forslaget i forbindelse med statsbudsjett ved etablering av registerordningen.

Departementet har som mål at registeret er i drift fra 1. juli 2006. Tiden frem til dette er nødvendig for at etableringen av rettsregisteret ikke skal forsinke den pågående omleggingen av grunnboken og for å få registeret operativt. Dette vil samtidig gi boligsamvirket tid til omstilling.