7 Forholdet til EØS-avtalen
7.1 Innledning
Konkurransetilsynet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det i lovutvalgets utredning savnes en analyse av de konkurransemessige konsekvenser de foreslåtte organisasjonsformene vil ha. I dette kapitelet blir det gjort nærmere rede for de foreslåtte organisasjonsformenes forhold til EØS-avtalen.
EØS-avtalens artikkel 125 slår fast at avtalen ikke skal ha noen innvirkning på statenes regulering av eiendomsretten. Den medfører derfor ingen skranker for det offentliges adgang til å eie og drive næringsvirksomhet.
Tre regelområder er sentrale for et kommunalt foretak eller interkommunalt selskap i forhold til EØS-avtalen. Det er for det første bestemmelsen om at de generelle konkurransereglene som hovedregel også gjelder for offentlig eide virksomheter. Det andre er statsstøtteforbudet som setter grenser for det offentliges adgang til å støtte næringslivet. Det tredje forholdet er detaljerte prosessuelle bestemmelser om hvordan offentlige innkjøp skal foretas. Reglene for statsstøtte og for anskaffelser kan ses på som henholdsvis lemping og presisering av de generelle konkurransebestemmelsene.
7.2 Konkurransereglene
Konkurransereglene i del IV av EØS-avtalen vil etter art 59 også omfatte offentlig eide virksomheter. Artikkelens annet ledd hjemler unntak fra konkurransebestemmelsene dersom tre vilkår er oppfylt. Det må gjelde en virksomhet som er tillagt å utføre tjenester av allmenn økonomisk betydning, unntaket må ikke være videre enn det som er nødvendig, og fravikelsen må ikke påvirke samhandelen mellom avtalepartene (EØS-landene) i et omfang som strider mot partenes interesser.
7.3 Offentlige anskaffelser
7.3.1 Allment
EØS-avtalens bestemmelser om offentlige anskaffelser er gjennomført i norsk rett ved lov om offentlige anskaffelser av 27. november 1992 nr 116 og tilhørende forskrifter av 16. desember 1992 og 1. juli 1994, ved siden av bestemmelsen i EØS-avtalen art 4 om forbud mot diskriminering på grunnlag av nasjonalitet. Da regelverket er forholdsvis omfattende, er det utarbeidet en egen veileder av Nærings- og handelsdepartementet (ny revidert utgave i 1997) som er distribuert til alle kommuner og fylkeskommuner. Departementet vil særlig peke på forskrift om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- energiforsyning, transport og telekommunikasjon (forsyningssektorene), fastsatt ved kgl res 16 desember 1994. Forskriften er praktisk viktig ettersom kommunene ofte driver virksomhet innenfor sektorene elektrisitets- og vannforsyning.
Reglene skal sikre at det ved offentlige innkjøp ikke blir tatt hensyn til eller lagt vekt på forhold som medfører diskriminering av leverandører fra andre EØS-land. De kommer kun til anvendelse på innkjøp som overskrider en fastsatt terskelverdi. Reglene i anskaffelsesloven med tilhørende forskrifter gjelder statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og organer, også organer som er egne rettssubjekt dersom de i hovedsak finansieres eller kontrolleres av det offentlige. Virksomhet som er av industriell eller forretningsmessig karakter er imidlertid ikke omfattet av reglenes virkeområde, anskaffelsesloven § 2 nr 2. I forsyningsforskriften (jf avsnittet ovenfor) er omfattende oppdragsgivere definert i § 3 jf § 1, og omfattende virksomhetssektorer definert i § 4 jf § 9.
De to sentrale spørsmålene er om kommunale foretak og interkommunale selskap selv må foreta anskaffelser etter EØS-reglene, og om de kan betraktes som intern leverandør til eierkommunen(e) slik at leveransene kan skje utenom anbud.
Både kommunale foretak og interkommunale selskap må foreta sine egne anskaffelser i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Det viktigste unntaket er de interkommunale selskap som hovedsakelig er av industriell eller forretningsmessig karakter. Et kommunalt foretak inngår avtaler på vegne av kommunen og er ikke selv part. At det kommunale foretaket ikke er et selvstendig rettssubjekt og ikke som sådan kan forplikte seg ved avtale, innebærer at det er kommunen som må anses å være «oppdragsgiver» i relasjon til anskaffelsesregelverket.
7.3.2 Særlig om egenregi
Leveranser fra én del av en organisasjon til en annen del av samme organisasjon, eller behov som dekkes ved at de produseres internt, faller utenfor reglene om offentlige anskaffelser. De omtales vanligvis som egenregi. Slike leveranser vil ikke bli sett på som en «anskaffelse», selv om det organisatorisk er klare skiller mellom produsent og bestiller, og det f.eks. blir internfakturert slik at det for bestilleren har klare felles trekk med et vanlig kjøp. Når en leveranse blir omtalt som egenregi, betyr det at den i forhold til EØS-forskriften har blitt bedømt som intern produksjon (at den ikke kommer fra en ekstern leverandør).
Grensen for hvem som kan regnes som leverandører i egenregi avhenger i stor grad av hva som kan regnes som en og samme oppdragsgiver. Ofte vil dette sammenfalle med hva som regnes som samme juridiske person. En kommune eller fylkeskommune med alle underliggende etater og nemnder er ett rettssubjekt. Et kommunalt foretak vil også være en del av dette rettssubjektet.
Organisering av en virksomhet i et kommunalt foretak vil i seg selv ikke påvirke leveransens status som egenregi eller adgangen til selv å motta leveranser fra andre deler av den kommunale organisasjonen som egenregi. En etat eller et annet kommunalt foretak i samme kommune kan også levere til det kommunale foretaket som egenregi. Dersom foretaket i tillegg til å produsere for kommunen også leverer til andre i konkurranse med private produsenter, vil dette kunne forholde seg annerledes. Dette forholdet drøftes nedenfor i tilknytning til interkommunale selskaper.
Interkommunale selskap vil etter lovforslaget være egne rettssubjekt. Som et formelt utgangspunkt vil de derfor ikke bli oppfattet som samme enhet som deltakerne. Dersom et interkommunalt selskap er opprettet med det formål å tilgodese eiernes egne behov, vil det likevel kunne bli godtatt som egenregi. Et interkommunalt selskaps mulighet til å levere til deltakerne som egenregi er knyttet til en helhetsvurdering av hvor sterkt selskapet er knyttet til deltakerne. Flere faktorer vil være relevante.
Prisingen av varen vil være av betydning. Dersom det betales en pris under markedspris, f.eks. at kontrakten ikke gir dekning for administrasjonskostnader eller overskudd, trekker det i retning av at oppdragsgiver og leverandør skal anses som «samme enhet».
Det er også av betydning om det interkommunale selskapet utelukkende skal dekke deltakernes egne behov, eller om det i tillegg skal kunne levere til andre. Dersom selskapet også leverer til privat sektor, vil dette trekke i retning av at det er en kommersiell enhet som deltakerkommunene ikke kan tildele egenregi-oppdrag. Etter det særskilte regelverket for forsyningssektoren må en datterbedrift ha over 80 prosent av leveransene sine til konsernet for at det skal bli ansett som konsernkjøp. Denne grensen kan muligens få betydning også innenfor de andre sektorene når det skal avgjøres hvor stor del av omsetningen et selskap kan ha til andre enn eierne uten at de mister muligheten til å levere som egenregi.
Oppdragstakeren må selv falle inn under virkeområdet til lov om offentlige anskaffelser. Ellers vil man vanskelig kunne si at oppdragstakeren er tilstrekkelig tett knyttet til den offentlige oppdragsgiveren. Et interkommunalt selskap som er unntatt fra anskaffelsesreglene fordi det har forretningsmessig eller industriell karakter, jf lov om offentlige anskaffelser § 1 nr 2, vil ikke kunne levere til deltakerne som egenregi. At oppdragstakeren er innenfor anskaffelseslovens virkeområde, er imidlertid ikke et tilstrekkelig vilkår for at det er tillatt med egenregi, det er bare et nødvendig vilkår.
I vurderingen av om det interkommunale selskapet skal anses som et samarbeid mellom deltakerne for å dekke egne behov i egenregi vil også selskapets selvstendighet og deltakernes intruksjons- og organisasjonsmyndighet være relevante momenter.
For anskaffelser til offentlige virksomheter innenfor forsyningssektoren (vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon) er det gitt særskilte regler for tjenestekontrakter som inngås mellom en offentlig oppdragsgiver og et tilknyttet foretak eller et fellesforetak opprettet av flere oppdragsgivere. Forskriftens § 1 nr 3 gir en definisjon av hva som er å anse som tilknyttede foretak.
7.4 Statsstøttereglene
7.4.1 Innledning
Reglene om statsstøtte henger nøye sammen med konkurransereglene i EØS-avtalen. Statsstøtte vil bedre konkurranseevnen til mottakeren, og kan medføre en konkurransevridning i markedet. Adgangen til å benytte statsstøtte er regulert i EØS-avtalens artikkel 61. Utenom det som positivt tillates, generelle støtteordninger eller støtte etter særskilt godkjenning, er det forbud mot enhver form for offentlig støtte som kan virke konkurransevridende og påvirke samhandelen mellom landene.
EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har utarbeidet retningslinjer for hvordan reglene om unntakene bør forstås (Procedural and Substantive Rules in the Field of State Aid). Nærings- og handelsdepartementet har laget en veileder for regelverket. Denne er distribuert til alle kommuner og fylkeskommuner.
Begrepet statsstøtte skal forstås vidt. Det omfatter både at virksomheter tilføres økonomiske verdier, f.eks. direkte støtte, rentefordeler, overdragelser av verdier til under markedspris, og at de blir fritatt for økonomiske byrder, f.eks. særskilte skatte og avgiftslettelser eller manglende krav fra offentlige eiere om utbytte på kapitalen. Som statsstøtte regnes støtte fra alle offentlige kilder, også støtte gitt av kommunale eller regionale myndigheter.
Forbudet mot bruk av offentlige midler til støtte av næringsvirksomhet gjelder uavhengig av hvem som er eier eller hvordan virksomheten er organisert. Uttrykket «virksomhet» er i denne sammenhengen brukt som betegnelse på en aktivitet, og er ikke synonymt med bedrift, selskap eller lignende. Dersom en kommune utnytter ledig kapasitet i en etat ved å tilby tjenester eller varer i markedet, vil denne delen av aktiviteten etter statstøttereglene være å anse som en offentlig virksomhet. Uten en slik utforming ville man kunne organisere seg unna statsstøtteforbudet ved å la næringsvirksomheten inngå som en del av de offentlige myndigheters aktiviteter.
7.4.2 Prinsippet om den markedsøkonomiske investor
EU-kommisjonen har formulert noe som omtales som «det private markedsøkonomiske investorprinsipp» for hva som skal anses å være statsstøtte. Prinsippet innebærer at offentlige myndigheter som skyter inn kapital, yter lån eller stiller garantier m.v., skal handle ut fra de samme økonomiske parametre som en sammenlignbar privat investor. Dersom det offentlige opptrer gunstigere sett fra mottakeren, er det å anse som statsstøtte. Dette prinsippet har blitt akseptert og presisert av Domstolen (sak C-301/87; sak 303/88).
ESA understreker i retningslinjene for praktisering av reglene om statsstøtte ( pkt 20.5.(3)) at det er når transaksjonen ikke på noe fornuftig vis kan forstås som en handling foretatt av en investor, men kun kan forklares som statsstøtte, at prinsippet vil bli brukt. Det er situasjonen på det tidspunkt beslutningen fattes som er relevant. Ny viten eller manglende resultater som konstateres i ettertid skal ikke innvirke på bedømmelsen. Vurderingen vil være konkret, der blant annet foretakets markedssituasjon, konkurransedyktighet og fremtidsutsikter vil være vesentlige elementer.
7.4.3 Konkursforbud og krav til egenkapital
Lovutvalget konkluderte med at kommunenes særlige søkegodhet pga konkurshinderet i kommuneloven § 55, i seg selv ikke er tilstrekkelig til at et foretak der kommunen er ansvarlig eier blir oppfattet som et statsstøttet foretak. Nærings- og energidepartementet har i sin høringsuttalelse vist til «EØS-tillegget til Det Europeiske Fellesskaps Tidende» (publisert i OJ 1994 L 231) part IV, pkt 20.7.2, og pekt på at rettslig status som sikrer mot konkurs kan bli oppfattet som permanent støtte. Praksis viser imidlertid at dette ikke skal oppfattes som en absolutt regel. Regelen er formulert med sikte på å sperre for ordninger der en slik rettslig ramme utnyttes som skjerming for deler av næringslivet mot konkurranse.
Retningslinjenes pkt 20.7.2 (3) indikerer at offentlige myndigheter som ansvarlige deltakere vil bli sett på som permanent støtte, tilsvarende en generell garanti fra det offentlige for en virksomhets forpliktelser. Etter praksis må det her innfortolkes en risikoforståelse; retningslinjen tar sikte på de tilfeller der offentlige myndigheter benytter ansvarlig deltakelse i stedet for offentlig garanti som virkemiddel for å sikre bedrifter bedre kredittverdighet. Retningslinjene er ikke utformet med tanke på virksomheter der det offentlige er ansvarlige deltakere i tillegg til at de har skutt inn en egenkapital i virksomheten som står i forhold til virksomhetens risiko.
Retningslinjene vil imidlertid medføre at interkommunale foretak ikke kan iverksette eller utvide virksomheten uten at det er sikret en egenkapital som står i forhold til risikoen i det markedet selskapet skal konkurrere i. Deltakere i et selskap som tar sikte på å etablere aktivitet ut over det som egenkapitalen gir grunnlag for, må først få dette notifisert og godtatt av ESA, se kap 7.4.6.
Vilkåret om samsvar mellom egenkapital og risiko gjelder ikke bare i etableringsfasen. Det er et permanent krav til selskap med offentlige eiere. Egenkapitaldekningen må derfor vurderes før selskapet engasjerer seg i nye aktiviteter, eller dersom de økonomiske forutsetningene for den eksisterende aktiviteten endrer seg betydelig.
Etter aksjeloven og allmennaksjeloven (begge lover § 3-4) gjelder en tilsvarende begrensning, jf NOU 1996: 3 Ny aksjelovgivning s. 101-102, og Ot prp nr 23 (1996-97) s. 51-52. Det skal ikke være adgang til å drive virksomhet med risiko som står i misforhold til egenkapitalen. Denne bestemmelsen er imidlertid motivert av hensynet til kreditor, og ikke for å motvirke statsstøtte.
7.4.4 Avkastning på kapitalen
I en del interkommunale selskap er det i någjeldende vedtekter fastsatt at det ikke skal betales utbytte. Dette er uproblematisk dersom selskapet er opprettet for å koordinere og utnytte stordriftsfordeler for den kommunale egenregien. Annerledes blir det dersom selskapet utøver næringsvirksomhet. Utbytte til eierne er en kostnad for en virksomhet, og manglende krav til avkastning på egenkapitalen vil gi en virksomhet lavere kapitalkostnader. Derfor vil et forbud i vedtektene mot avkastning til offentlige eiere, være å betrakte som offentlig støtte. Vedtekter som avskjærer adgangen til å betale utbytte må følgelig meldes til ESA og godkjennes for at ordningen ikke skal komme i strid med lov om offentlig støtte av 27. november 1992 nr 117.
Departementet forutsetter at interkommunale selskap som har slike bestemmelser i vedtektene bringer dette i orden så raskt som mulig. Ved utløpet av den foreslåtte overgangsperioden vil alle slike vedtektsbestemmelser ha falt bort dersom det enkelte selskap ikke har fått godkjent sin ordning av ESA.
7.4.5 Tillatt støtte
I artikkel 61 nr 2 er det gitt generell adgang til statsstøtte i visse tilfeller, og i samme artikkel nr 3 tilfeller hvor det etter vurdering kan gis adgang til statsstøtte. Vurderingen foretas av overvåkingsorganet ESA, og skjer etter nærmere regler fastsatt i vedlegg XV til EØS-avtalen. Det er adgang til å få godkjent og registrert både generelle støtteordninger og enkeltstående støttetiltak.
ESA har i sine retningslinjer om statsstøtte (Procedural and Substantive Rules in the Field of State Aid), gjort detaljert rede for hvordan det vil tolke reglene som tillater statsstøtte. Regelen om adgang til såkalt bagatellmessig støtte og støtte til små og mellomstore bedrifter vil for kommunal sektor være viktige unntak fra hovedregelen.
Støtte som ikke overstiger 100 000 ECU (i 1996 ca 835 000 kr.) til en enkelt bedrift over en periode på tre år, regnes som bagatellmessig. Bagatellmessig støtte kan gis og mottas uten noen form for notifisering eller godkjenning. Mottakeren er ansvarlig for å påse at den ikke mottar mer enn det tillatte beløpet innenfor treårsperioden.
Til små og mellomstore bedrifter er det adgang til å gi investeringsstøtte uten nærmere angitt formål etter et eget regelverk, utover grensen for bagatellmessig støtte. Slik støtte må meldes til og godkjennes av ESA. ESA vedtok 11. september 1996 et nytt regelverk for ordningen med støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB).
Støtte innenfor regelverket vil også kunne ytes til interkommunale selskaper. Som nevnt ovenfor vil kommunalt foretak neppe bli berørt av statsstøttereglene.
Forbudet mot statsstøtte gjelder støtte som kan «påvirke samhandelen» mellom landene. Støtte til foretak som ikke har innvirkning på samhandelen mellom landene, vil derfor ikke omfattes av forbudet og kan ses på som et unntak fra hovedregelen. Dagsaviser har blitt vurdert som et produkt der det ikke er samhandel mellom landene, EFT 1977 C 64/24, og er et eksempel på virksomhet som kan støttes uavhengig av de generelle begrensningene i EØS-avtalen.
Rettspraksis er i all hovedsak knyttet til saker om fysiske varer, mens det er mer begrenset materiale om tjenesteproduksjon. Det er derfor vanskelig å si noe bestemt om i hvilke tilfeller ESA vil mene at et marked går over landegrensene dersom det dreier seg om tjenesteproduksjon. EU-domstolens praksis gir grunn til å anta at det ikke skal så mye til før markedet blir vurdert som grenseoverskridende. I én sak ble offentlig støtte til et lite lokalt bryggeri i en fransk småby, som kun solgte lokalt, ansett for å påvirke handelen over grensene ved at støtten ville gjøre det vanskeligere for utenlandske ølprodusenter å konkurrere på dette stedet.
Vurderingen av hva som kan påvirke samhandelen vil basere seg på de faktiske forhold på det aktuelle tidspunktet. Endringer i måten å organisere tjenesteutførelsen på eller ny teknologi kan føre til endring i bedømmelsen av hva som kan påvirke samhandelen.
7.4.6 Notifisering og godkjenning av støtte
Kommuner og fylkeskommuner skal sende melding til Nærings- og handelsdepartementet dersom de iverksetter egne støtteordninger eller gir støtte i enkelttilfeller som ikke faller inn under eksisterende ordninger eller kan gis etter reglene om bagatellmessig støtte, lov om offentlig støtte 1992 nr 117 § 2. Kravet om notifisering av ESA gjelder også dersom der er tvil om en transaksjon innebærer offentlig støtte. Transaksjonen kan ikke foretas før notifiseringen er godkjent.
Det er utarbeidet særskilte skjema og sjekklister for slike meldinger for å sikre en effektiv og rask saksbehandling. Når Nærings- og handelsdepartementet har mottatt melding, vil det være departementets oppgave å formidle den til og følge opp den videre saksbehandlingen i EFTAs overvåkingsorgan ESA. I hastesaker, for eksempel refinansiering av konkurstruede bedrifter, vil ESA gi svar innen femten dager etter at å ha mottatt saken. Overføringen kan ikke skje før det er gitt melding, jf. lovens § 2. Dersom støtten er i strid med regelverket, kan støtten kreves tilbakebetalt, jf. § 3.
7.5 Innsynsdirektivet
For å sikre innsyn i, og synliggjøre bruk av offentlige midler når det offentlige deltar som aktører i et marked, inneholder EØS-avtalen et direktiv som på norsk kalles innsynsdirektivet. Direktivet er gjort til norsk rett gjennom lov om offentlig støtte av 27. november 1992 nr 117 med tilhørende forskrifter.
På engelsk benyttes ordet «transparency» som tilsvarer fremmedordet «transparens» dvs gjennomskuelighet. Dette gir en bedre beskrivelse av direktivets innhold. Direktivet gir EØS-avtalens kontrollorgan rett til innsyn, og stiller krav til hvordan de økonomiske forholdene skal være dokumentert. Dokumentasjonskravet sikrer at kontrollorganet vil ha en reell mulighet til å avdekke statsstøtte i strid med regelverket. Innsynsdirektivet har følgelig to elementer; kontrollorganenes rett til informasjon, og kravet til regnskapsføring slik at omfanget av eventuell støtte blir synlig. Regnskap ført i overensstemmelse med regnskapsloven vil tilfredsstille kravene til dokumentasjon.
Unntakene fra direktivet er for det første virksomheter med en samlet omsetning siste to år på under 40 millioner ECU (ca 320 millioner kroner). Innsynsdirektivet vil derfor i praksis bare berøre de aller største interkommunale selskapene, og neppe ha betydning for noen kommunale foretak. For det andre er tjenesteytelser på områder hvor det ikke er nevneverdig samhandel mellom landene unntatt. Det vil derfor trolig bare være de store interkommunale energiselskapene og transportselskapene som må følge kravene i direktivet.
Direktivet gjelder uavhengig av om næringsvirksomheten er dominerende eller bare utgjør en mindre del av den samlede aktiviteten. Direktivet fremhever at man særlig skal legge vekt på å synliggjøre mulige støtteformer; avskrivninger av driftstap, tilførsel av ny eierkapital, tilskudd eller lån på særskilt gunstige vilkår, avkall på overskudd eller unnlatelse av å inndrive myndighetenes fordringer på virksomheten, avkall på avkastning av eventuelle offentlige fond, og kompensasjon for økonomiske byrder pålagt av det offentlige.