2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Alta-saken og dens samepolitiske betydning

Striden om utbyggingen av Alta-Kautokeino-vassdraget avdekket at staten hadde et behov for å avklare sitt forhold til samisk kultur og samenes rettsstilling i Norge.

Den selvstyrte og etter hvert selvstendige norske staten fra 1814 og 1905 hadde nok forholdt seg til samisk språk og kultur, men den nye erkjennelsen omkring 1980 var at dette temaet også har en folkerettslig og en statsrettslig side som statsmyndighetene måtte forholde seg til. Samepolitikken fikk en ny dimensjon i kjølvannet av Alta-saken som preget rettsutviklingen i tiden som fulgte.

Fra da av gjaldt det å finne ut hvilken plass samene som gruppe skulle ha i statens offentlige liv, og hvilke særlige rettsforhold som knyttet seg til samisk kultur og virksomhet i deres tradisjonelle områder. At samene som gruppe kunne ha opparbeidet selvstendige tinglige rettigheter var for så vidt ikke nytt. Reindriftslovgivningen hadde for lengst fastslått en samisk særrett til å utøve reindrift i de tradisjonelle samiske reindriftsområdene i landet. Nytt var det imidlertid at slike rettigheter ble sett i sammenheng med vern av kulturen og med spørsmålet om egen samisk, politisk representasjon.

Samspillet og brytningen mellom sentrale myndigheter og de samiske organisasjonene førte til en felles erkjennelse av at man hadde behov for å utrede rettsforholdene i vid forstand, særlig spørsmålet om politisk representasjon. Politisk representasjon var av stor betydning for å få uttrykt en «samisk folkevilje», som kunne legges til grunn når spørsmålet om rettigheter til land og vann skulle avgjøres.

Utfordringen for myndighetene og de samiske organisasjonene var stor. Det var spørsmål om innenfor rammen av den norske stat og det norske demokrati å etablere en samisk folkevalgt representasjon og gi den en meningsfylt rolle som vokter av samisk kultur og grunnlaget for denne kulturen. Det måtte dreie seg om noe som ville komme i tillegg til - og ikke i stedet for - den grunnleggende likebehandling av alle borgere i landet uansett bakgrunn, og noe som ville være en erkjennelse og en konsekvens av at samene og den samisk kulturen faktisk har vært til stede på territoriet til det som etter hvert ble staten Norge. Norske borgere med samisk bakgrunn skulle få mulighet til å opptre som en egen gruppe i samfunnslivet, uten at dette for øvrig skulle endre deres rettigheter og plikter som andre norske borgere.

Den prosessen som startet i 1980 med å finne en slik løsning, er ennå ikke avsluttet. Heller ikke proposisjonen her vil være sluttstenen, men den innebærer et stort skritt på veien, ved å gi svar på spørsmålene knyttet til grunnforvaltningen i Finnmark og ved å gi Sametinget en formalisert og faktisk medbestemmelse over disponeringen av arealer som er meget viktige som grunnlag for samisk kultur. Alta-saken viste at det norske samfunn var kommet til et punkt der disponeringen av tradisjonelle samiske områder ikke lenger kunne skje utelukkende på «vanlige premisser», uten at det kunne føre til konflikter av en art som et demokratisk rettssamfunn ikke er tjent med.

2.2 Samerettsutvalget

Da Samerettsutvalget ble oppnevnt i 1980, ble det gitt et meget omfattende mandat. Alle spørsmål av betydning for samenes rettslige og politiske stilling skulle utredes, vurderes og eventuelt foreslås endret. Dette omfattet retten til og disponeringen av land og vann, sikring av den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bosettingsområder, spørsmålet om en egen grunnlovsbestemmelse om samenes rettsstilling, folkerettslige spørsmål og spørsmålet om et eget manntall for samer og eventuelle representative organer for samene valgt gjennom direkte valg. Samerettsutvalgets mandat er gjengitt i sin helhet i NOU 1997: 4 s. 39 flg.

Samerettsutvalget ble nedsatt som en direkte følge av Alta-saken og naturlig nok sto derfor rettsforholdene knyttet til land og vann sentralt. Etter hvert vokste det imidlertid frem en erkjennelse av at det kunne være ønskelig å prioritere arbeidet annerledes. Etter initiativ fra de samiske organisasjonene ble utvalget bedt av regjeringen om å legge frem en egen utredning om grunnlovsfesting av samenes status og om et samisk folkevalgt organ. Samerettsutvalgets første utredning, NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling, behandler disse temaene.

Denne omforente oppfatningen om at det var ønskelig og hensiktsmessig først å avklare det man kan kalle den statsrettslige siden av sameretten og samepolitikken, ble fulgt opp av regjeringen og Stortinget. På grunnlag av Samerettsutvalgets utredning fra 1984 ble sameloven vedtatt i 1987 (lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold), med det første sametingsvalget samtidig med stortingsvalget i 1989. Grunnloven § 110 a om statsmyndighetenes forpliktelser overfor den samiske folkegruppe ble tilføyd ved grunnlovsbestemmelse 27. mai 1988.

Samtidig arbeidet Samerettsutvalget videre med de gjenstående delene av mandatet fra 1980. Utviklingen bekreftet behovet for å avklare samiske rettsforhold og for å gi Sametinget en hensiktsmessig rolle i vernet av det materielle grunnlaget for samisk kultur. Av de gjenstående oppgavene som Samerettsutvalget skulle løse ut fra mandatet fra 1980, sto avklaring av rettsforholdene i Finnmark og virkemidler for vern av naturgrunnlaget for samisk kultur i første rekke. Uvissheten berørte alle i Finnmark, og nye konflikter om inngrep i tradisjonelle samiske bruksområder meldte seg stadig, med påfølgende etterlysning av en rettslig avklaring.

Samerettsutvalget besluttet på denne bakgrunn at den neste hovedutredningen skulle gjelde rettsforholdene i Finnmark og at rettsforholdene i de tradisjonelle samiske områdene sør for Finnmark måtte utstå til en senere utredning. Utvalgets forslag til lovregulering av forholdene i Finnmark ble lagt frem i hovedutredningen NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur. De foreslåtte reglene om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur skulle imidlertid gjelde for hele det tradisjonelle samiske området i Norge. Dette reiser særlige spørsmål ved avgrensningen av temaet for proposisjonen her, jf. punkt 6.

Under Samerettsutvalgets arbeidet med NOU 1997: 4 skjedde det en del utskiftninger i utvalget. Følgende var medlemmer da utredningen ble avgitt:

1. sorenskriver Tor Falch (formann)

2. tidligere jordsalgsjef, jordskiftekandidat Per Abelvik

3. professor Torgeir Austenå

4. rådgiver Kari Husabø

5. fylkesråd Einar Johansen

6. trygdesjef Ruth Johnsen

7. gårdbruker Leif Kristensen

8. professor Gudmund Sandvik

9. gårdbruker Oscar Varsi

10. professor Nils Jernsletten

11. leder i Norske Samers Riksforbund Sven-Roald Nystø

12. ekspedisjonssjef Stein Owe

13. gårdbruker Ulf T. Ballo

14. forsker Steinar Pedersen

15. oversetter og tolk Brita Kåven

16. forsker Bård A. Berg

17. generalsekretær Anne Cathrine Rørholt

Utvalget nedsatte egne arbeidsgrupper og oppnevnte sakkyndige for å utrede eiendomsrett, bruksrett og forvaltningsordninger, og for å oppdatere utredningen om folkerett og fremmed rett i NOU 1984: 18. Dette arbeidet resulterte i tre utredninger, som har tjent som bakgrunnsmateriale for utvalgets drøftelse og forslag i NOU 1997: 4.

Først kom NOU 1993: 34 Rett til og forvaltning av land og vann i Finnmark. Denne utredningen består av bidrag fra to arbeidsgrupper som Samerettsutvalget nedsatte, henholdsvis rettsgruppen og forvaltningsgruppen.

Ved avgivelsen av NOU 1993: 34 hadde rettsgruppen følgende sammensetning:

1. sorenskriver Tor Falch (formann)

2. førstelagmann Sverre Dragsten

3. professor Torgeir Austenå

4. professor Thor Falkanger

5. høyesterettsadvokat Otto Jebens

6. professor Gudmund Sandvik

7. ekspedisjonssjef Stein Owe

Forvaltningsgruppen bestod på tidspunktet for avgivelse av følgende medlemmer:

1. rådgiver Kari Husabø (leder)

2. tidligere jordsalgsjef, jordskiftekandidat Per Abelvik

3. gårdbruker Leif Kristensen

NOU 1994: 21 Bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv, inneholder fire ulike utredninger om faktisk bruk og rettsoppfatninger i Finnmark. Følgende sakkyndige sto bak utredningen:

1. forsker Steinar Pedersen

2. sivilagronom Hans Prestbakmo

3. historiker cand.philol. Einar Richter Hanssen

4. professor Einar Niemi

NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett ble avgitt samtidig med hovedutredningen i NOU 1997: 4. Gruppen av sakkyndige som står bak NOU 1997: 5 omtales som folkerettsgruppen. Ved avgivelsen av utredningen besto folkerettsgruppen av følgende medlemmer:

1. direktør Asbjørn Eide (leder)

2. professor Gudmundur Alfredsson

3. professor Jens Edvin A. Skoghøy

4. kontorsjef Sven-Roald Nystø

5. forsker Steinar Pedersen

En av de sentrale oppgavene i mandatet var å utrede og ta stilling til oppfatningene om den samiske befolknings eller lokalbefolkningens rett til land og vann i de samiske bosettingsområder. Samerettsutvalget viet denne oppgaven stor oppmerksomhet, både i forhold til hva som kan anses som gjeldende rett, og med tanke på utforming av nye rettsregler. Store deler av det fremlagte materialet belyser forskjellige sider av dette temaet, uten at utvalget har gitt en samlet presentasjon av samiske rettsoppfatninger.

Etter initiativ fra Sametinget satte Justisdepartementet i 1995 i gang et eget forskningsprosjekt om samiske sedvaner og rettsoppfatninger som et supplement til Samerettsutvalgets materiale. Under ledelse av en egen styringsgruppe ble det utarbeidet et finnmarksrelatert forskningsmateriale, som ble levert Justisdepartementet og Sametinget i 1999. Betydningen av dette materialet behandles nedenfor under punkt 3 om gjeldende rett. Justisdepartementet har utgitt materialet i samråd med Samerettsutvalget som NOU 2001: 34 Samiske sedvaner og rettsoppfatninger.

Samerettsutvalget tok ikke endelig stilling til rettsforholdene sør for Finnmark i NOU 1997: 4. For å fullføre det opprinnelige mandatet ble derfor Samerettsutvalget gjenoppnevnt ved kgl. res. 1. juni 2001, med en sammensetning som gjenspeilet at oppdraget nå gjelder de samiske områdene sør for Finnmark. Mandatet for det gjenoppnevnte utvalget er også utformet i lys av dette. Mandatet er presisert i forhold til den rettsutvikling som har skjedd nasjonalt og internasjonalt og den samepolitiske utviklingen. Utvalget skal avgi sin avsluttende utredning innen 1. juli 2005.

2.3 Historisk bakgrunn og materiale

2.3.1 Om det foreliggende materialet

Samerettsutvalget har forholdt seg til et omfattende historisk materiale. Utvalget har selv fått utarbeidet historiske og rettshistoriske utredninger av relevans for rettsforholdene i Finnmark, og det har også behandlet annet foreliggende historisk materiale. Vurdering av historiske forhold står sentralt i NOU 1997: 4. Utvalgets mandat legger stor vekt på den historiske bakgrunnen for rettsutviklingen. For utvalgets egen omtale av temaet henvises særlig til utredningen punkt 3.2.2, s. 54 og punkt 3.3.7, s. 63. Utvalget har vært oppmerksom på den ubalanse i historiske kilder som følger av at samisk bruk ofte er lite dokumentert og i liten grad har etterlatt synlige spor i terrenget.

Departementet vil understreke betydningen av det historiske materialet og vurderingene av dette i NOU 1997: 4. Samerettsutvalget har i kraft av sin sammensetning og sitt bredt anlagte og selvstendige arbeid gitt et nytt grunnlag for vurderingen av rettsutviklingen, der både det samiske og det lokale perspektiv er til stede.

Et bredt historisk perspektiv kan bidra til å vise begrensninger i rettslige analyser som foretas i ettertid, og gi en forståelse av at løsninger må finnes ut fra dagens forhold. Ikke alle rettshistoriske spørsmål kan besvares, men det kan likevel være nyttig at de er reist og vurdert i en større sammenheng. Problematiske spørsmål fra fortiden bør ikke feies under teppet og en kritisk analyse kan uansett resultat bidra til å skape grunnlag for felles forståelse av hva som kan være rettferdige og balanserte løsninger ut fra dagens forhold og behov.

Av det grunnlagsmaterialet Samerettsutvalget har fått utarbeidet, er NOU 1993: 34 og NOU 1994: 21 særlig interessante for Finnmarks vedkommende. Til sammen gir disse utredningene en meget bred oversikt over faktisk bruk, forvaltning og rettsutvikling fra gammelt av og frem til i dag.

NOU 1993: 34 inneholder utredninger fra to arbeidsgrupper, rettsgruppen og forvaltningsgruppen. Rettsgruppen hadde i oppdrag å «utrede og ta stilling til hva som i dag må anses for å være gjeldende rett med hensyn til eiendomsrett og bruksrett til land og vann i Finnmark fylke», jf. NOU 1993: 34 s. 16.

Rettsgruppen foretok en grundig drøftelse av rettsutviklingen over tid, både for de enkelte bruksmåter og med hensyn til eierforholdet til grunnen. Flertallet kom til at staten måtte anses som eier av de tidligere umatrikulerte arealene i Finnmark, både i indre og i ytre Finnmark, jf. NOU 1993: 34 s. 266. Ett medlem dissenterte og kom til at staten ikke var eier av indre Finnmark, begrunnet både i norsk rett og i folkeretten.

Uenigheten i rettsgruppen og senere i Samerettsutvalget og i den etterfølgende debatten gjelder ikke i særlig grad selve historiefremstillingen eller bruken av de rettslig relevante kildene. Det synes mer å dreie seg om en uenighet om vektlegging av kilder og om ulike rimelighetsvurderinger.

Forvaltningsgruppen hadde i oppdrag å redegjøre for den aktuelle forvaltningen av grunnen, med særlig vekt på den særegne jordsalgsordningen i Finnmark. Også dette materialet omfatter en historisk fremstilling, og ble lagt frem for utvalget samtidig med rettsgruppens materiale og publisert sammen med dette i NOU 1993: 34.

I tillegg til materialet fra disse to arbeidsgruppene fikk Samerettsutvalget utarbeidet sakkyndige utredninger om bruk av land og vann og om rettsoppfatninger knyttet til bruken. Dette materialet gir en omfattende fremstilling av den historiske utviklingen av faktisk bruk og rettsoppfatninger. Materialet ble lagt frem for utvalget i 1994 og publisert som NOU 1994: 21 Bruk av land og vann i Finnmark i historisk perspektiv.

Samerettsutvalget hadde således et solid historisk materiale som bakgrunn for det grunnsyn og de forslag som ble lagt frem i NOU 1997: 4. På det viktige punktet om rettsoppfatninger ble materialet også supplert gjennom et vedlegg inntatt i NOU 1997: 4, skrevet av utvalgsmedlem og professor i rettshistorie Gudmund Sandvik på oppdrag fra utvalget.

Etter 1997 er det kommet til ytterligere historisk materiale som kan være av betydning for de aktuelle rettslige problemstillingene. Dette gjelder særlig materialet om samiske sedvaner og rettsoppfatninger som er publisert i NOU 2001: 34. Hele dette materialet gjelder Finnmark og dreier seg om rettsutvikling, bruk og rettsoppfatninger over tid og frem til i dag. Det bidrar i vesentlig grad til å belyse de viktige temaene sedvanerett og rettsoppfatninger.

Også andre arbeider er kommet til etter 1997. Det er særlig grunn til å fremheve Otto Jebens' doktoravhandling «Om eiendomsretten til grunnen i Indre Finnmark», utgitt i 1999. Den grundige drøftelsen er satt inn i en historisk ramme, som bidrar til å utdype forfatterens dissens fra Samerettsutvalgets rettsgruppe, og som belyser historiske forhold med mulig rettslig relevans.

2.3.2 Hva som legges til grunn som rettslig relevante historiske fakta

Debatten om urfolk i Finnmark har vist et klart behov for å understreke forskjellen mellom juridisk og historisk relevans av historiske data. Man møter ofte den misforståelsen at «urfolk» i rettslig, og særlig i folkerettslig, forstand betyr «de første menneskene på stedet», og at dette arkeologiske eller kulturhistoriske spørsmål skulle være avgjørende for hvem som i dag har rett til hva. Slik er det ikke. Rettslige vurderinger tar utgangspunkt i dagens relevante forhold og beveger seg så bakover i tid, ikke omvendt. I rettslig sammenheng er det sentrale om en bruk har foregått lenge nok til at en rett kan være vunnet ved hevd eller alders tids bruk. I folkeretten er det sentrale om noen nåværende gruppe har en tilknytning til et bestemt område fra før dette ble kolonisert av andre, eller nåværende statsgrenser ble etablert i det aktuelle området.

Det rettslig relevante for rettsforholdene i Finnmark er hva som har skjedd fra i dag og tilbake til 1600/1700-tallet, og ikke om det er noen forbindelse mellom steinalderfolket for 10 000 år siden og dagens folkegrupper i Finnmark. Forskjellen er av avgjørende betydning for debatten og mulige rettslige konklusjoner.

Noen grunnleggende forhold som er av betydning for de rettslige vurderingene skal nevnes:

• Hele arealet har vært i bruk fra langt tilbake. Ingen del av Finnmark kan i historisk tid anses å ha vært «terra nullius» (ubrukt/ubebodd land) verken i forhold til norsk rett eller folkeretten.

• All bruk over tid kan etter norsk rett være rettsskapende, uavhengig av utøvernes etniske og kulturelle bakgrunn. Ulike former for diskriminering har foregått i perioder, for eksempel språkkrav som vilkår for kjøp av grunn, men norsk rett har aldri hatt noe dogme om at samers bruk skulle ha mindre rettsvirkning enn andre norske borgeres bruk.

• Samiske folk, eller grupper med samisk kulturtilpasning, har bebodd og brukt størstedelen av det nåværende Finnmark fylke i kjent historisk tid, og i alle fall så lenge områdene har ligget under den norske stats jurisdiksjon.

• Indre Finnmark lå under svensk jurisdiksjon frem til 1751, noe som innebærer at dagjeldende svensk rett kan ha betydning for vurderingen av gjeldende rett til land og vann i indre Finnmark i dag.

• Statens rolle som myndighetsutøver og eier på samme tid har vært uklar. Det har ikke vært behov for å markere tydelig og konsekvent når staten har opptrådt som myndighetsutøver, og når den har opptrådt som grunneier. Staten har også vært tilbakeholden med å disponere rettslig over utmarksarealer, særlig i indre Finnmark, og har stort sett hatt en liberal holdning til lokal ressurshøsting. Dermed har det vært liten foranledning til å avklare rettsforholdet mellom staten og brukerne.

• Utmarksbruken har, i alle fall delvis, foregått med en oppfatning hos brukerne om at de har en selvstendig rett til bruken, uavhengig av grunneierens tillatelse eller uttrykkelig lovhjemmel. Delvis er også slike sedvanemessige forhold blitt stadfestet som sedvanerett, som for eksempel laksefisket i Alta og i Neiden.

Det foreligger på denne bakgrunn etter departementets oppfatning et tilstrekkelig historisk materiale til å foreta de rettslige vurderinger som er nødvendige ved utformingen av en ny lov om rettsforholdene i Finnmark.

2.4 NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur

2.4.1 Innledning

I punktene 2.4.2 til 2.4.9 gis det en oversikt over hovedlinjene i det lovforslaget som Samerettsutvalget la frem i NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur. Oversikten er basert på utvalgets egen beskrivelse i en tidligere utgitt kortversjon av utredningen. Samerettsutvalgets lovforslag finnes i NOU 1997: 4 kapittel 11 (s. 547 - 571), der det også er utformet lovforslag basert på mindretallets standpunkter i spørsmål der det var dissens i utvalget.

2.4.2 Samerettsutvalgets grunnsyn

Selv om det på en rekke punkter i utredningen foreligger flere alternative forslag, hviler alle forslagene på et felles grunnsyn, der det overordnede mål er å sikre et naturgrunnlag for samisk kultur i Norge i samsvar med Grunnloven § 110 a og statens folkerettslige forpliktelser. Samisk kultur og levesett har vært - og er - nært knyttet til tilstedeværelse i naturen og bruk av naturressursene. Eksistensen av et naturgrunnlag er derfor en viktig forutsetning for at samene skal kunne sikre og videreutvikle sin kultur.

Forvaltningen av grunn og naturressurser må videre i størst mulig grad skje etter prinsipper som legger opp til likebehandling av alle som bor i samme område. De ulike folkegruppene i Finnmark bør få delta i forvaltningen og bruken av land og vann på mest mulig lik linje, og det kan i den konkrete utformingen av reglene ikke trekkes noe skille ut fra den enkeltes etniske bakgrunn når det gjelder retten og adgangen til å utnytte naturressursene. Utvalget har på denne bakgrunn forsøkt å utvikle et regelverk om lokal forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark hvor Sametinget gis en naturlig plass sammen med fylkeskommunale og kommunale organer.

Utvalget antar også at en prioritering av lokal bruk og lokale bruksmåter vil bidra til å sikre en økologisk bærekraftig bruk av naturen, noe som vil være en forutsetning for å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur.

2.4.3 Generelt om forslagene til nye grunneierorganer

16 av utvalgets 17 medlemmer foreslår at Finnmark grunnforvaltning opprettes som et nytt organ for å forvalte grunn og ikke fornybare naturressurser i Finnmark. Organet skal utskilles fra dagens grunneierorgan, Statskog SF, og gis hjemmel som eier av statens grunn i Finnmark (ca. 95 % av fylkets areal). Fem medlemmer vil videre åpne for at Samisk grunnforvaltning kan opprettes som en særskilt samisk forvaltningsordning. I de kommuner og bygder som vedtar det, vil Samisk grunnforvaltning komme i stedet for Finnmark grunnforvaltning, mens forvaltningen ellers fortsatt vil ligge til Finnmark grunnforvaltning.

Grunnforvaltningsorganenes hovedoppgave skal være av forvaltningsmessig art. Det antas at deres virksomhet vil kunne finansieres ved inntekter fra salg og bortfeste av grunn og utstedelse av tillatelser til ulik virksomhet på grunnen, men hvis det enkelte år skulle være særskilt store utgifter, forutsettes det at et eventuelt underskudd dekkes av staten.

De nærmere regler for disse organer og deres virksomhet foreslås inntatt i lov om forvaltning av grunn i Finnmark, som også har regler om rett til og forvaltning av fornybare utmarksressurser i kommuner og bygder.

2.4.4 Finnmark grunnforvaltning

Samene har som urfolk krav på innflytelse over og deltakelse i forvaltningen av land og vann i sine bosettingsområder. Deres rettigheter må imidlertid avpasses rettighetene til de øvrige folkegruppene i Finnmark. Hensynet til felles forvaltning i hele fylket og like rettigheter for alle er en viktig del av begrunnelsen for forslaget om Finnmark grunnforvaltning.

Forslaget antas videre å være i overensstemmelse med Grunnloven § 110 a og Norges folkerettslige forpliktelser overfor samene, herunder ILO-konvensjon nr. 169 som i artikkel 14 nr. 1 har en bestemmelse om at statene skal anerkjenne vedkommende urfolks rett til å eie og besitte de landområder hvor de tradisjonelt lever. De 11 medlemmer som foreslår Finnmark grunnforvaltning som den eneste grunnforvaltningsordningen, antar at denne ordningen sammen med utvalgets øvrige forslag vil gi samene så sterk innflytelse over eierforvaltningen og bruken av grunn og naturressurser i deres bosetningsområder at norsk rett vil samsvare med ILO-konvensjonen og dens formål.

13 medlemmer går inn for å organisere Finnmark grunnforvaltning som et selvstendig rettssubjekt og fristille organet fra statsforvaltningen. De foreslår regler om årsmøte og regnskap, revisjon og kontroll, der det blant annet fremgår at Sametinget, Finnmark fylkesting og vedkommende departement skal ha en representant hver på årsmøtet. Tre medlemmer foreslår at Finnmark grunnforvaltning skal være et frittstående forvaltningsorgan. En slik organisering vil gi en formell binding til statsforvaltningen, men det vil også i dette tilfellet være tale om et organ med stor selvstendighet.

Finnmark grunnforvaltning skal ha et styre på åtte medlemmer. Utvalgets flertall (14 medlemmer) går inn for at Finnmark fylkesting og Sametinget oppnevner fire styremedlemmer hver og at vervene som styreleder og nestleder rullerer annet hvert år mellom oppnevningsorganene. Mindretallet (to medlemmer) foreslår at fylkestinget oppnevner fem og Sametinget tre styremedlemmer, og at styret konstituerer seg selv. Det er enighet om de øvrige regler som skal gjelde for forvaltningsstyret, herunder at det skal være bredt sammensatt, at ulike organisasjoner og organer skal kunne foreslå styremedlemmer, og at styrelederen eller den som leder møtet i dennes fravær skal ha dobbeltstemme ved stemmelikhet.

For det tilfelle at Samisk grunnforvaltning opprettes ved siden av Finnmark grunnforvaltning, har fem medlemmer fremmet et subsidiært forslag om at styret for Finnmark grunnforvaltning reduseres fra åtte til syv medlemmer, og at fem av disse oppnevnes av Finnmark fylkesting og to av Sametinget.

Det foreslås en formålsparagraf for lov om forvaltning av grunn i Finnmark der det fremheves at grunn og naturressurser i fylket skal forvaltes til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv. Forvaltningen skal dessuten trygge en økologisk bærekraftig bruk.

Grunnen i Finnmark skal som hovedregel ligge til felles bruk for fylkets innbyggere og tjene felles interesser, men Finnmark grunnforvaltning skal kunne avhende grunn og naturressurser til enebruk etter en samlet vurdering av arealbruksinteressene i et område. Dette gjelder likevel ikke områder som er eller vil kunne tjene som flyttlei for reindrift, der det vil gjelde et absolutt avhendingsforbud. Det vil dessuten gjelde en rekke avhendingsbegrensninger av hensyn til naturgrunnlaget for samisk kultur mer allment, reindriften, jordbruket, natur og miljø, og jakt-, fiske- og friluftsinteresser. Dersom slike begrensninger gjør seg gjeldende i et område, må det foreligge kvalifisert interesseovervekt for at avhending skal kunne finne sted. Selv om ingen avgjørende interesser taler mot avhending, kan avhending dessuten unnlates under henvisning til hovedregelen om at grunnen skal ligge til felles bruk.

Finnmark grunnforvaltnings adgang til å avhende (feste bort) tomter til hytter og gammer til fritidsformål vil i tillegg være begrenset av at det bare skal kunne festes bort grunn til slike formål i områder som er lagt ut til fritidsbebyggelse i plan i henhold til plan- og bygningsloven. I bygdebruksområder, jf. nedenfor, skal bortfeste dessuten bare kunne skje etter samtykke fra bygdebruksstyret.

Finnmark grunnforvaltning vil også få kontroll med mineralvirksomheten. Den som ønsker å lete etter, undersøke eller utnytte ikke mutbare mineraler (herunder gull i løsmasser og diamanter) må ha tillatelse fra Finnmark grunnforvaltning. Det foreslås videre å oppheve bergfrihetens prinsipp i Finnmark slik at også leting etter mutbare mineraler vil være betinget av tillatelse fra grunnforvaltningsorganet. Bergverksmyndighetene skal ikke kunne gi mutingsbrev og utmål etter bergverksloven med mindre Finnmark grunnforvaltning samtykker. Vurderingen av om de ulike tillatelser og samtykker skal gis, skal skje etter de allmenne reglene om avhending av grunn og naturressurser.

De allmenne avhendingsreglene skal også gjelde ved avhending av grunn eller rettigheter til større naturinngrep. 12 medlemmer foreslår at det ikke skal kunne eksproprieres grunn og rettigheter fra Finnmark grunnforvaltning til mineralvirksomhet dersom organet etter å ha vurdert inngrepet i forhold til lovens avhendingsbegrensninger ikke har villet gi tillatelse eller samtykke. Ti medlemmer foreslår at det heller ikke skal være adgang til å ekspropriere grunn og rettigheter fra Finnmark grunnforvaltning til kraftutbygging, samferdselstiltak av et visst omfang og større anlegg mv. for forsvaret.

13 medlemmer foreslår at Finnmark grunnforvaltning, hvis det er behov for felles regler, skal kunne gi forskrifter om kommunenes utmarksforvaltning etter lov om forvaltning av grunn i Finnmark. Videre går ni medlemmer inn for at Finnmark grunnforvaltning også skal kunne gi forskrifter om forvaltningen av de bygdebruksområder som eventuelt opprettes, men det forutsettes at hjemmelen bare brukes i mer spesielle tilfeller.

Finnmark grunnforvaltnings virksomhet vil ha et privatrettslig grunnlag (eierrådighet), men også ha klare innslag av offentlig forvaltning. Forvaltningsloven og offentlighetsloven skal derfor gjelde for virksomheten. Finnmark grunnforvaltning bør likevel ha en mest mulig fri stilling og det er derfor foreslått en særegen klageordning. Vedtak som gjelder enkeltpersoners rettigheter eller plikter skal kunne bringes inn for departementet som kan prøve lovanvendelsen og saksbehandlingen, men ikke de skjønnsmessige vurderingene som Finnmark grunnforvaltning har foretatt. Departementet skal heller ikke kunne omgjøre vedtak uten klage.

2.4.5 Samisk grunnforvaltning

Reglene for Samisk grunnforvaltnings virksomhet vil stort sett være sammenfallende med reglene for Finnmark grunnforvaltning. Forskjellen mellom de to ordningene vil i første rekke være sterkere samisk representasjonen i styret og på årsmøtet for Samisk grunnforvaltning, og at Sametinget vil være klageorgan med full overprøvingskompetanse.

Forslaget er begrunnet ut fra hensynet til samisk egenforvaltning av grunn og naturressurser, som etter forslagsstillernes vurdering tilsier at det bør åpnes for opprettelse av en samisk forvaltningsordning i deler av Finnmark. Etablering av et eierorgan med samisk styreflertall vil dessuten innebære en anerkjennelse av samenes rett til å eie og besitte de områder i Finnmark hvor de er i klart flertall og hvor deres bruk har vært dominerende i forhold til andres bruk, jf. ILO-konvensjonen art. 14 nr. 1.

Alle kommuner i Finnmark skal etter flertallsvedtak i kommunestyret kunne tre inn i Samisk grunnforvaltning. Når minst én kommune har tiltrådt ordningen, vil det også gjelde en selvstendig tiltredelsesadgang for bygder utenfor de tilsluttede kommunene. Forutsetningen vil være at et flertall i bygden står bak ønsket, og at det drives tradisjonell utmarksbruk der.

Samisk grunnforvaltning skal gis hjemmel som eier av statens grunn i de kommuner og bygder som slutter seg til ordningen, og skal være et selvstendig rettssubjekt. Det vil også for Samisk grunnforvaltning gjelde egne regler om årsmøte, regnskap, revisjon og kontroll. Årsmøtet vil i tillegg til Sametingets to representanter bestå av en representant fra fylkestinget og statsråden i vedkommende departement, men ellers er reglene om de nevnte forhold sammenfallende med reglene for Finnmark grunnforvaltning som selvstendig rettssubjekt.

Samisk grunnforvaltnings styre skal ha syv medlemmer. Sametinget oppnevner fem styremedlemmer, hvorav tre etter forslag fra de tilsluttede kommunene. Fylkestinget oppnevner de to øvrige medlemmene. Leder og nestleder velges av styret. For øvrig vil reglene for Finnmark grunnforvaltnings styre stort sett gjelde tilsvarende for styret i Samisk grunnforvaltning, herunder at ved stemmelikhet vil styrelederen ha dobbeltstemme og at styret skal være bredt sammensatt med anledning for organisasjoner og organer til å foreslå medlemmer.

Samisk grunnforvaltnings virksomhet vil være underlagt den samme formålsparagraf som skal gjelde for Finnmark grunnforvaltning. Også i det samiske forvaltningsområdet skal grunn og naturressurser som hovedregel ligge til felles bruk og tjene felles interesser, men kunne avhendes til enebruk dersom ingen avhendingsbegrensninger er til hinder for det. Samisk grunnforvaltning vil ha samme myndighet som Finnmark grunnforvaltning i forhold til mineralressursene og de allmenne avhendingsbegrensninger skal gjelde også ved større naturinngrep. Hvis Samisk grunnforvaltning ikke vil avhende grunn, skal det ikke kunne vedtas ekspropriasjon.

Hvis en kommune trer inn i Samisk grunnforvaltning, vil Finnmark grunnforvaltnings myndighet til å gi forskrifter om utmarksforvaltningen i kommunen bli overført til Samisk grunnforvaltning. Tre av de medlemmene som foreslår Samisk grunnforvaltning, går inn for at styret også skal kunne gi forskrifter om utmarksforvaltningen i tilsluttede bygdebruksområder.

Forvaltningsloven og offentlighetsloven skal gjelde for Samisk grunnforvaltning. Sametinget skal være klageorgan for de vedtak som gjelder enkeltpersoners rettigheter og plikter, og kan prøve alle sider av vedtakene, også skjønnsutøvelsen. Men heller ikke Sametinget skal kunne omgjøre saker av eget tiltak.

2.4.6 Rett til og forvaltning av fornybare utmarksressurser m.m.

Utvalget antar at en kommunal rettighets- og forvaltningsordning for bruken av utmarksressursene i Finnmark vil styrke lokale brukeres rett til og styring med ressursbruken i sine nærområder uten at det unødig brytes opp i mer eller mindre fast etablerte bruksmønstre. Ordningen vil gi en ryddig administrativ organisering og et forvaltningssystem som alle i kommunen kan delta i. En slik ordning vil dessuten kunne utformes slik at den ikke vil virke ekskluderende i forhold til brukere utenfor kommunen. Kombinert med en rettighets- og forvaltningsordning på bygdenivå vil også de særskilte behov som lokalbefolkningen i bygdene måtte ha, bli ivaretatt.

Kommuneordningen skal innføres for alle kommuner i Finnmark, og de kommunale bruksområdene skal omfatte alt utmarksareal i kommunen, med unntak av privateid grunn. Opprettelsen av bygdebruksområder, jf. nedenfor, vil imidlertid begrense utstrekningen av det kommunale bruksområdet tilsvarende.

Innbyggerne i kommunen skal i utgangspunktet ha lik rett til å utnytte utmarksrettigheter i kommunens bruksområde. Kommunen skal imidlertid kunne prioritere primærnæringsutøvere, og den skal også gjennomføre en «rimelig fordeling» av utmarksressursene mellom kommunens innbyggere og andre.

Kommuneordningen vil omfatte laksefiske i sjøen med faststående redskap, laksefiske i elv utenom Alta, Tana og Neiden, innlandsfiske, jakt og fangst av storvilt og småvilt, sanking av egg og dun og multeplukking. For innlandsfiske med stang og håndsnøre, jakt og fangst av småvilt og multeplukking har ni medlemmer gjort den reservasjon at disse bruksmåter skal tilligge fylkets og ikke kommunens innbyggere. Bruksmåtene skal imidlertid forvaltes på kommunalt nivå. Syv medlemmer antar at regelen om «rimelig fordeling» av utmarksressursene vil sikre alle finnmarkinger tilstrekkelig adgang til de nevnte bruksmåtene, og foreslår ingen særregler på dette punktet.

I tillegg til de nevnte bruksmåtene skal «bygdefolk» i kommunen ha husbehovsrett til hogst av brensel av lauvtrevirke og stikking av torv. Til jordbrukseiendom skal det i kommunen ligge rett til utmarksbeite for bufé. Også disse bruksmåtene vil være underlagt kommunal forvaltning.

Reindriftssamene vil uavhengig av kommuneordningen kunne utøve de rettigheter reindriftsloven gir dem. Videre vil de ta del i kommuneordningen der de har sitt vinterbosted, og når de driver reindrift på sommerbostedet, vil de ha samme rettigheter der som kommunens egen befolkning.

15 medlemmer foreslår at myndigheten til å forvalte de aktuelle utmarksressurser skal ligge til «kommunen», som kan overføre myndigheten til et utmarkstyre som oppnevnes og sammensettes etter reglene om kommunale organer i kommunelovens kapittel 2. Også de øvrige regler i kommuneloven skal gjelde så langt de passer for utmarkstyrets virksomhet. Det foreslås likevel en særregel om at en representant for reindriftsutøverne i kommunen skal ha møte-, tale- og forslagsrett på utmarkstyrets møter. Ett medlem foreslår at myndigheten skal tillegges et utmarkstyre oppnevnt av kommunestyret, men som ellers skal være organisatorisk og administrativt underlagt Finnmark grunnforvaltning. Styret skal ha minst fem medlemmer, hvorav minst en person skal representere reindriftsutøverne og en jordbrukerne i kommunen og ellers sammensettes slik at det oppnås en rimelig fordeling av de lokale utmarksinteressene.

Kommunen skal ha myndighet til å regulere bruken av utmarksressursene innenfor de rammer som følger av lov og forskrift. Myndigheten vil være begrenset ved at det ut fra de underliggende rettsforhold skal gjennomføres «en rimelig fordeling» av utmarksressursene mellom innbyggerne i og utenfor kommunen. Kommunens innbyggere vil som hovedregel måtte gis et fortrinn, men også andre skal gis adgang til utmarksressursene i kommunen.

Mer konkret vil kommunen kunne innskrenke bruken av utmarksressursene ut over det som følger av allmenne reguleringer. Den vil videre kunne foreta individuelle tildelinger av ressursene, for eksempel ved utvisning av sjølakseplasser eller hogstplasser. De som har en betydelig del av livsgrunnlaget fra utmarkshøsting skal ha fortrinn ved tildelingene. Kommunen skal også kunne vedta at utmarksbruken skal skje mot avgift eller kjøp av kort. Avgifter og kortpriser for innbyggere i kommunen skal normalt være lavere enn for andre.

Forvaltningsloven og offentlighetsloven skal gjelde for utmarksforvaltningen i kommunene. Vedtak som angår rettigheter eller plikter til bestemte personer (tildelingsvedtak) kan påklages til Finnmark grunnforvaltning, som vil kunne prøve alle sider av vedtakene. Vedtak som gjelder rettigheter og plikter for en ubestemt personkrets (om bruksbegrensninger og kortpriser mv.) vil ikke kunne påklages, men vil følge reglene om forskrifter i forvaltningslovens kapittel VII.

Kommuneordningen alene vil neppe ta tilstrekkelig hensyn til folk i bygder med behov for særlig sterke utmarksrettigheter i sitt nærområde. Utvalget foreslår derfor at det skal kunne avgrenses bygdebruksområder , der bygdefolk gis utmarksrettigheter og ansvaret for forvaltningen av rettighetene. Presset på ressursene i bygdenes nærområder og konkurransen med andre brukere har økt betydelig de siste 30 årene, men den bruk av utmarken som skjer med utgangspunkt i bygdene i Finnmark, er likevel en viktig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur. For å ivareta og styrke denne delen av samekulturen er det behov for en klar rettslig prioritering av nærings- og brukerinteresser i bygdene i Finnmark.

12 medlemmer foreslår at bygder hvor det drives «tradisjonell utmarksbruk» skal ha rett til å få opprettet et bygdebruksområde dersom et flertall i bygden krever det. Fire medlemmer foreslår at kommunen kan opprette et slikt område for bygder hvor et flertall av innbyggerne krever det. Kommunens avgjørelse skal kunne påklages til Finnmark grunnforvaltning.

Bygdebruksområdet bør ha en felles grense for alle utmarksressurser. Bygdefolks bruk i tidligere og senere tid vil være det viktigste holdepunktet ved avgrensningen, men uten at det i rettslig forstand må godtgjøres bruk i alders tid. Avgrensningen av bygdebruksområdet vil som hovedregel tilligge kommunen, men bygdefolk og andre med rettslig interesse i avgrensningsvedtaket kan bringe det inn for jordskifteretten etter jordskiftelovens regler om grensegangssak. Behandlingen av krav om opprettelse og avgrensning av bygdebruksområder vil følge saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, men Finnmark grunnforvaltning skal kunne gi utfyllende saksbehandlingsregler.

Bygdebruksretten skal tilligge bygdefolket og i utgangspunktet omfatte laksefiske i sjøen med faststående redskap, laksefiske i elv utenom Alta, Tana og Neiden, innlandsfiske, jakt og fangst av småvilt og storvilt, sanking av egg og dun, multeplukking, hogst av lauvskog til brensel for husbehov og stikking av torv til brensel og annet husbehov. 12 medlemmer foreslår at bygdefolk gis rett til disse bruksmåter såfremt de er aktuelle i bygdebruksområdet. Fire medlemmer foreslår at kommunen avgjør hvilke bruksmåter bygdebruksretten skal omfatte i det enkelte tilfellet. Vedtaket kan påklages til Finnmark grunnforvaltning.

Reindriftssamenes rettigheter etter reindriftsloven skal gjelde fullt ut i fremtidige bygdebruksområder. Videre vil de få rettigheter på linje med den øvrige befolkning i de bygdebruksområder hvor de må anses som bosatt, og har de sommerbolig som ligger til et bygdebruksområde, skal de ha samme rett som bygdefolk til å utnytte bygdebruksressursene når de driver reindrift der.

Bygdefolket skal som hovedregel selv forvalte bygdebruksretten, men i særlige tilfeller kan bygdebruksforvaltningen forestås av kommunens utmarksorgan. Bygdens myndighet skal tilligge et allmøte der de myndige innbyggerne i bygden har møte- og stemmerett. For å forestå den daglige forvaltningen av bygdebruksområdet velger allmøtet et styre av og blant de bygdebruksberettigede. De som driver reindrift i området skal hvis de ønsker det, være representert i styret.

Bygdebrukstyret skal kunne innskrenke bruken av utmarksressursene i bygdebruksområdet ut over det som følger av lov og forskrift, tildele bestemte ressurser eller områder til enkeltpersoner eller grupper og tillate at andre enn de berettigede utnytter ressursene mot kjøp av kort eller ved leie. Slike tillatelser må imidlertid ikke gis i et omfang som begrenser bygdefolks bruk. Også de sistnevntes bruk kan ordnes ved kortsalg, men prisene skal være lave. Inntektene skal brukes til administrasjon og ressursfremmende tiltak i bygdebruksområdet.

Bygdebruksforvaltningen vil ha preg av å være en intern rettighetsforvaltning, og det vil ikke gjelde noen særskilt klageordning for de vedtak som treffes. Lovligheten av vedtakene vil imidlertid kunne prøves av domstolene.

Det mindretall som foreslår at Samisk grunnforvaltning kan opprettes ved siden av Finnmark grunnforvaltning, går inn for at alle som er bosatt i ordningens virkeområde, skal ha lik rett til utmarksressursene i de kommuner som er tilsluttet ordningen. Retten til ressursene i de tilsluttede bygdene vil derimot på vanlig måte tilligge bygdefolket. For øvrig vil reglene om utmarksrettigheter og utmarksforvaltning i kommunen gjelde tilsvarende i det samiske grunnforvaltningsområdet, men etter kommunens inntreden vil Samisk grunnforvaltning overta Finnmark grunnforvaltnings rolle som klageorgan og også ellers tre inn i Finnmark grunnforvaltnings sted.

Bygder i og utenfor kommunene i Samisk grunnforvaltning skal ha rett til å få avgrenset bygdebruksområder hvis det drives tradisjonell utmarksbruk i bygden og et flertall av innbyggerne krever slik avgrensning. Kravet fremsettes overfor styret i Samisk grunnforvaltning. For hver bygd som oppfyller vilkårene oppnevnes det en egen avgrensningsnemnd. Selve avgrensningen skal skje etter de samme retningslinjer som avgrensningen av bygdebruksområder i kommuneordningen. Bygdefolk og andre med rettslig interesse i avgrensningen kan bringe avgrensningsvedtaket inn for jordskifteretten.

Bygdebruksrettens og bygdebruksforvaltningens nærmere innhold vil være det samme i de bygdebruksområder som avgrenses av Samisk grunnforvaltning og i de som avgrenses av kommunen.

Et samlet utvalg foreslår en særskilt lovregulering av laksefisket i Tanaelven , som vil erstatte det regelverket som i dag gjelder for laksefisket i vassdraget.

Retten til garnfiske skal fortsatt ligge til personer som driver jordbruk av et visst omfang på grunn som ligger mindre enn to kilometer fra den lakseførende delen av vassdraget. Det nye forvaltningsorganet for vassdraget (Tanaelvas fiskestyre) skal imidlertid kunne tillate at også personer uten garnfiskerett, men som utøver tradisjonelle næringskombinasjoner i elvedistriktet, driver garnfiske.

Det foreslås videre lovfestet at de som er bosatt i Tana og Karasjok kommuner og langs sideelvene til Tana i Kautokeino kommune, skal ha rett til stangfiske i vassdraget. Forslaget antas å samsvare med gjeldende rett idet denne personkretsen lenge har kunnet kjøpe billig årskort for stangfiske. Også reindriftsutøvere som driver reindrift i elvedalen uten å bo der fast, bør ha rett til stangfiske på samme vilkår som lokalbefolkningen. Tilreisende stangfiskere vil kunne kjøpe fiskekort etter bestemmelser gitt av fiskestyret, jf. nedenfor.

Tanaelvas fiskestyre foreslås som nytt forvaltningsorgan. Styret skal ha 12 medlemmer, seks med garnfiskerett og seks med stangfiskerett. Ledervervet skifter annethvert år mellom gruppene. Tana kommune oppnevner fire medlemmer med garnfiskerett og tre med stangfiskerett, og Karasjok kommune oppnevner to medlemmer med garnfiskerett og tre med stangfiskerett. Styret skal blant annet inndele elven i soner for garnfiske og avgjøre om vilkårene for garnfiskerett foreligger. Dagens ordning med lakseting og sonemøter for garnfiskerettshaverne vil bli videreført. Styret skal også stå for salg av stangfiskekort og fastsette kortpriser. Det vil disponere inntektene, iverksette oppsyn og fiskefremmende tiltak og kunne innskrenke adgangen til fiske ut over det som følger av regler gitt i eller i medhold av laksefiskloven, hvis det er nødvendig av hensyn til fiskebestanden eller utøvelsen av fisket. Fiskestyret vil også få sterk innflytelse over det løpende arbeidet med felles norsk-finske regler om fisket i den delen av vassdraget som danner riksgrense mot Finland.

Forvaltningsloven og offentlighetsloven skal gjelde for fiskestyrets virksomhet. Vedtak som er bestemmende for rettigheter eller plikter til enkeltpersoner skal kunne påklages til Finnmark grunnforvaltning, som skal kunne prøve alle sider av saken, men ikke overprøve saker av eget tiltak.

Hovedtyngden av laksefisket i Altaelven utøves etter sankthans (24. juni). Det foreslås ingen endringer av de ulovfestede reglene som gjelder for dette fisket, og som blant annet innebærer at fisket forvaltes av Alta Laksefiskeri Interessentskap der hovedvilkåret for medlemsskap er at det drives jordbruksvirksomhet.

Fisket før sankthans ligger til innbyggerne i Alta kommune som en allemannsrett. Også innbyggerne i Kautokeino kommune har imidlertid lenge deltatt i dette fisket, og det foreslås lovfestet at allemannsretten skal tilligge innbyggerne i både Kautokeino og Alta. Fisket før sankthans foregår i dag uten noen form for regulering, men for det tilfellet at det skulle oppstå et reguleringsbehov, foreslås en lovhjemmel for Alta kommune til å gi regler om utøvelsen av fisket.

Utvalget foreslår at fiskerimyndighetene i praktiseringen av regelverket for kyst- og fjordfiske skal legge vekt på hensynet til samisk kultur når det gis reguleringsforskrifter mv. i samiske områder. 16 medlemmer foreslår dessuten en regel i saltvannsfiskeloven om fritt fiske for finnmarkinger som bruker fartøy under 7 meter og som fisker med line, garn, juksa eller stang- og håndsnøre. Regelen skal gjelde både for heltidsfiskere og deltidsfiskere. Fiskeridepartementet skal administrere ordningen, og det forutsettes at den suppleres med forskrifter som begrenser adgangen til fiske i fjordene for større båter med effektive redskaper.

Samerettsutvalget har også drøftet andre tiltak som kan styrke kyst- og fjordfisket i Finnmark, blant annet rekrutteringstiltak, etablering av mottaksanlegg og ulike endringer i fiskeriforvaltningen slik at lokale interesser får sterkere innflytelse på redskapsreguleringsspørsmål og sterkere representasjon i de lokale og sentrale reguleringsorganer. Det anses mest nærliggende at gjennomføringen av de skisserte endringer i fiskeriforvaltningen overlates til Fiskeridepartementet.

Utvalget har drøftet om reglene for motorferdsel i utmark i Finnmark bør endres med sikte på å tilgodese den lokale bruken av utmarksressursene.

Ni medlemmer foreslår å overføre fylkesmannens myndighet etter motorferdselloven § 5 tredje ledd til å legge ut løyper for snøscooterkjøring på vinterføre til kommunen. 14 medlemmer foreslår at kommunen skal kunne begrense ferdselen i de løyper for barmarkskjøring langs tradisjonelle ferdselsårer som fylkesmannen har lagt ut i medhold av forskrift 28. juli 1989 nr. 749. Disse 14 medlemmene foreslår også et nytt tredje ledd i lovens § 6 som åpner for at kommuner i Finnmark kan gi personer bosatt i kommunen fortrinn ved søknader om enkelttillatelser til motorferdsel. Dessuten foreslår 13 medlemmer et nytt fjerde ledd i § 6 om at kommunen i bygdebruksområder bare skal kunne gi slike tillatelser til bygdefolk som driver tradisjonell ressursbruk.

2.4.7 Reindrift

13 medlemmer går inn for å lovfeste at reindriftsretten har et selvstendig rettsgrunnlag ved siden av reindriftsloven. 11 medlemmer foreslår også å lovfeste at retten har et erstatningsrettslig vern. Forslagene vil ikke endre gjeldende rett, da det i dag er juridisk enighet om at reindriftsretten har et eget rettsgrunnlag, og stadfestet i rettspraksis at retten er erstatningsrettslig vernet. Det vil likevel ha stor prinsipiell betydning at dette går frem av reindriftsloven.

Det er også foreslått enkelte andre endringer av reindriftsloven. Fire medlemmer foreslår å skjerpe reineiernes driveplikt i nærheten av områder som er særlig utsatt for reinskade (jordbruksområder). 11 medlemmer foreslår å lovfeste en vakt- og varslingsordning for reindriftsutøverne.

2.4.8 Østsamene i Neiden

Østsamene har i sitt gamle landområde i Neiden i Sør-Varanger kommune hatt sterke rettigheter til næringsutøvelse. Samerettsutvalget tar utgangspunkt i at disse rettighetene på urettmessig vis har gått tapt. Østsamene er dessuten svært få og har hatt store vansker med å nå frem med sine krav både overfor norske myndigheter og innad i den samiske folkegruppen. Deres særegne kultur står derfor i fare for å dø ut.

13 medlemmer foreslår ulike særregler for å revitalisere den østsamiske kulturen i Norge. For å nå dette målet må det legges til rette for at østsamene kan utøve sine tradisjonelle næringsveier, og det foreslås særskilte regler om reindrift, laksefiske i Neidenelven og sjølaksefiske. De fire øvrige medlemmene ønsker ikke å favorisere østsamene på bekostning av andre innbyggere i Neiden, ettersom dette kan anses som rettigheter gitt på individuelt etnisk grunnlag.

12 medlemmer foreslår å reetablere den østsamiske reindriften , ved at det tas inn en bestemmelse i reindriftsloven om østsamisk reindrift. Kongen avgrenser et område i Neiden-distriktet hvor østsamer gis enerett til reindrift. Vilkåret for å ta del i den østsamiske reindriften er at man er bosatt i Neiden, og at man oppfatter seg selv som østsame og kan godtgjøre at man er etterkommer av en person som har hatt østsamisk som hjemmespråk. Den østsamiske reindriften foreslås etablert som en felles driftsenhet med et felles reinmerke for utøverne. Disse skal hver eie like stor del av flokken og ha solidarisk ansvar for driften. For øvrig vil den østsamiske reindriften stort sett være regulert av de alminnelige reglene i reindriftsloven.

Det forutsettes at staten erstatter det tap de som i dag driver reindrift i det aktuelle område, vil lide ved reetableringen av den østsamiske reindriften.

Dagens ordning hvor fiskerettighetene i Neidenelven er knyttet til jordbruksnæring i Neiden og medlemsskap i Neidenelvens fiskefellesskap, foreslås av et samlet flertall endret slik at fiskeretten i elven i fremtiden skal ligge til alle innbyggere i bygden, som skal ha rett til å fiske med stang og håndsnøre. Dagens rettshavere (parthaverne i fiskefellesskapet) skal likevel fortsatt få økonomisk utbytte av inntektene fra salg av fiskekort. Neidenelvas fiskestyre foreslås som nytt forvaltningsorgan. Styret skal ha fem medlemmer, hvorav tre personer velges av parthaverne, en av østsamene og en av de som bare har stangfiskerett. Det foreslås også at det opprettes et lakseting hvor alle innbyggere i Neiden over 18 år kan delta. Tinget skal i hovedsak ha rådgivende myndighet.

12 medlemmer går inn for å overføre livjelakfisket (kastenotfisket) i Skoltefossen til østsamene. Dette fisket har fra gammelt av vært utøvd av østsamene alene, også lenge etter at andre bosatte seg i Neiden. Fisket foregår ca. 20 dager i året og har liten økonomisk verdi. For østsamene har det imidlertid stor kulturell og prinsipiell verdi. Fisket skal forvaltes av livjelakstyret, som velges på livjelaktinget hvor alle østsamer i Neiden over 18 år kan delta.

Dagens parthavere i Neidenelvens fiskefellesskap vil ha rett til erstatning for det økonomiske tap de vil lide som følge av de foreslåtte endringene. Ettersom de vil beholde retten til økonomisk utbytte av fiskekortsalget, vil det imidlertid bare oppstå et begrenset økonomisk tap som følge av at livjelakfisket i Skoltefossen overføres til østsamene. Dette tapet vil måtte erstattes av staten.

Fiske etter laks i sjøen i fjordene var historisk en viktig kilde til mat og inntekter for østsamene, men i dag har de ingen særskilte rettigheter knyttet til dette fisket. 13 medlemmer foreslår at et begrenset antall sjølakseplasser i Sør-Varanger kommune skal tildeles østsamene i Neiden, som selv skal fordele lakseplassene seg imellom. De østsamene som vil drive sjølaksefiske, eventuelt i kombinasjon med andre næringer, fortrinnsvis reindrift, jordbruk, kyst- og fjordfiske og eventuelt også doudji, skal ha fortrinn ved tildelingen.

2.4.9 Naturinngrep i samiske bruksområder

Utvalgets forslag om hvilke regler som bør innføres for å verne samiske bruksområder mot skadelige naturinngrep, er ikke avgrenset til Finnmark, men gjelder samiske bruksområder i hele landet. Hva som er et samisk bruksområde må avgjøres konkret, men i hvert fall vil dagens reindriftsområder slik de er avgrenset i medhold av reindriftsloven § 2, være omfattet.

De regler som omtales nedenfor foreslås inntatt som nytt kapittel 4 i sameloven. Det foreslås videre å innarbeide særskilte henvisningsregler i de aktuelle inngrepslovene som viser til reglene i sameloven. På den måten vil reglene bli inkludert i de forvaltningsordninger som alt gjelder for naturinngrep av en viss størrelse, og sikre grundig saksbehandling når det skal vurderes om det skal gis tillatelse til naturinngrep som kan skade naturgrunnlaget for samisk kultur.

Et samlet utvalg foreslår en regel som pålegger vedtaksorganet å vektlegge hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur når det skal avgjøres om og i tilfelle på hvilke vilkår naturinngrep i samiske bruksområder skal tillates. Regelen skal sikre at hensynet til samisk kultur trekkes inn som et sentralt avveiningsmoment når det skal fattes vedtak om naturinngrep i samiske bruksområder.

14 medlemmer forslår en høringsregel som skal gjelde ved betydelige naturinngrep og som gir en høringsplikt for vedtaksorganet og en uttalerett for Sametinget. Den vil medføre at den forberedende høringsrunden på de fleste saksfelter må utvides i forhold til det som i dag er påkrevd, men det antas at det ved de betydelige tiltakene er behov for en slik saksbehandling for å sikre at samiske interesser blir tilstrekkelig hørt. I tillegg foreslår fem medlemmer at styret for reinbeitedistrikter som berøres av det planlagte inngrepet, skal høres på samme måte som Sametinget.

De tre medlemmer som går mot høringsregelen, mener at dagens regelverk sikrer at Sametinget og reindriften blir hørt i den grad det er behov for det, slik at en obligatorisk høringsregel er unødvendig.

Ni medlemmer foreslår en regel som gir Sametinget rett til å nekte at det gis tillatelse til betydelige naturinngrep. Forutsetningen for bruk av retten er at tiltaket antas å ville skade naturgrunnlaget for samisk kultur. Et nektingsvedtak vil gjelde for seks år. Det kan settes til side av Stortinget. Etter at nektingstiden er utløpt, kan det på nytt søkes om tillatelse til tiltaket. Også ved en slik søknad skal forslag til vedtak utarbeides og sendes Sametinget til høring, men Sametinget vil ikke på ny kunne benytte nektingsretten. Nektingsregelens viktigste funksjon vil trolig være at den forsterker betydningen av de foreslåtte vektleggings- og høringsreglene slik at det sjelden vil være nødvendig å anvende nektingsretten for å stanse et skadelig inngrep.

De åtte medlemmene som ikke har tiltrådt forslaget om nektingsrett for Sametinget, er av den oppfatning at det neppe er behov for en slik regel, i hvert fall ikke hvis de øvrige forslagene fra utvalget blir fulgt opp. Det kan dessuten virke uheldig om Sametinget gis for sterk innflytelse over spørsmål som ikke bare angår samene, men også den øvrige befolkningen i landets samiske bruksområder.

Ett medlem foreslår at det i tillegg til Sametingets nektingsrett innføres en ordning der tiltak som kan føre til vesentlige skader eller ulemper for reindriften, bare skal kunne iverksettes etter tillatelse fra Reindriftsstyret. De øvrige medlemmene anser en slik regel dels som unødvendig og dels som for inngripende i forhold til andre arealbruksinteresser i reindriftsområdene.

Et samlet utvalg foreslår en vektleggingsregel for å sikre at vedkommende forskriftsmyndighet legger vekt på hensynet til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur når det ved forskrifter gis regler om naturbruken i samiske bruksområder. Forslaget er begrunnet i behovet for økt fokusering på samiske interesser på de saksfelter hvor naturbruken reguleres gjennom forskrifter.

Utvalget foreslår også vektleggingsregler for å sikre at hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur trekkes inn i vurderingen når det i samiske bruksområder skal treffes vedtak om planer eller konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Reglene er i første rekke begrunnet i at slike vedtak har en viktig plass i dagens areal- og ressursforvaltning, og foreslås inntatt i plan- og bygningsloven.

Fire medlemmer foreslår et tillegg i vektleggingsregelen for planvedtak der også hensynet til en bærekraftig reindrift trekkes inn.

2.5 Høringen av NOU 1997: 4

Justisdepartementet sendte 13. juni 1997 Samerettsutvalgets annen delutredning, NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, sammen med NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett, på høring til følgende institusjoner og organisasjoner:

Sametinget

De samiske samlinger (Karasjok)

Nordisk samisk institutt

Norske Reindriftsamers Landsforbund

Norske Samers Riksforbund

Reindriftsforbundet (BES)

Samenes Folkeforbund

Samenes Landsforbund

Samisk kultursenter (Hattfjelldal)

Samisk kulturutvalg under Norsk kulturråd

Samisk utviklingsfond

Skoltesamene i Norge

Østsamene i Norge

Reindriftsstyret

Områdestyret i Nordland

Områdestyret i Nord-Trøndelag

Områdestyret i Sør-Trøndelag/Hedmark

Områdestyret i Troms

Områdestyret i Vest-Finnmark

Områdestyret i Øst-Finnmark

Alta Laksefiskeri Interessentskap

Laksebreveierforeningen for Tanavassdraget

Neidenelvens fiskefellesskap

Departementene

Bergvesenet

Direktoratet for Naturforvaltning

Fiskeridirektoratet

Luftfartsverket

Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen

Statskog SF

Vegdirektoratet

Fylkesmannen i Finnmark

Fylkesmannen i Hedmark

Fylkesmannen i Nordland

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Fylkesmannen i Troms

Fylkeslandbruksstyret i Finnmark

Fylkeslandbruksstyret i Hedmark

Fylkeslandbruksstyret i Nordland

Fylkeslandbruksstyret i Nord-Trøndelag

Fylkeslandbruksstyret i Sør-Trøndelag

Fylkeslandbruksstyret i Troms

Fiskerisjefen i Finnmark

Reindriftsadministrasjonen

Statskog Finnmark

Finnmark fylkeskommune

Hedmark fylkeskommune

Nordland fylkeskommune

Nord-Trøndelag fylkeskommune

Sør-Trøndelag fylkeskommune

Troms fylkeskommune

Alta kommune

Berlevåg kommune

Båtsfjord kommune

Gamvik kommune

Hammerfest kommune

Hasvik kommune

Karasjok kommune

Kautokeino kommune

Kvalsund kommune

Lebesby kommune

Loppa kommune

Måsøy kommune

Nesseby kommune

Nordkapp kommune

Porsanger kommune

Sør-Varanger kommune

Tana kommune

Vadsø kommune

Vardø kommune

Alta lærerhøgskole

Finnmark distriktshøgskole

Institutt for menneskerettigheter (UiO)

Samisk høgskole

Universitet i Bergen

Universitet i Oslo

Universitet i Tromsø

Universitet i Trondheim (NTNU)

Bergindustriens landsforening

Den internasjonale arbeidsgruppe for urbefolkningssaker (IWGIA)

Den Norske Advokatforening

Finnmark Bondelag

Finnmark Bonde- og Småbrukerlag

Finnmark Fiskarlag

Finnmark fylkeskrets av Norske Kommuners Sentralforbund

Kommunenes Sentralforbund

Landsorganisasjonen i Norge

Mellomkirkelig råd for den norske kirke

Miljøstiftelsen Bellona

Natur og Ungdom

Norges Bondelag

Norges Fiskarlag

Norges Jeger- og Fiskerforbund

Norges Miljøvernforbund

Norges Naturvernforbund

Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Norsk Institutt for by- og regionforskning (NIBR)

Norsk Institutt for by- og regionforskning, avdeling Nord-Norge

Rettspolitisk forening

Vest-Finnmark Jeger- og Fiskerforening

NOU 1997: 4 inneholder mange omfattende og til dels kompliserte lovforslag. Justisdepartementet sendte derfor ut et skriv med tittelen «Veiviser til høring» i september 1998 til ovennevnte organer. Samtidig distribuerte departementet en brosjyre med oversikt over hovedpunkter i Samerettsutvalgets utredning til alle husstander i Finnmark.

Høringsfristen ble satt til 1. mars 1999, men Sametinget, Finnmark fylkesting og enkelte andre adressater ble innvilget forlenget frist. Den siste uttalelsen ble mottatt 15. november 2000. Følgende instanser avga realitetsuttalelse:

Sametinget

Hinnøy og omegn Sameforening

Kautokeino Sameforening

Nesseby Sameforening

Nordisk samisk institutt

Norske Kveners Forbund

Norske Reindriftsamers Landsforbund

Norske Samers Riksforbund

Samenes Folkeforbund

Samenes Landsforbund

Samerådet

Samisk kultursenter (Hattfjelldal)

Skibotn norsk-finske forening

Øst-samene i Neiden

Reindriftsstyret

Områdestyret i Nordland

Områdestyret i Troms

Områdestyret i Øst-Finnmark

Alta Laksefiskeri Interessentskap

Interimstyret for elvegrunneierne i Neiden

Laksebreveierforeningen for Tanavassdraget

Neidenelvens fiskefellesskap

Reinbeitedistrikt 4/5b

Finansdepartementet

Fiskeridepartementet

Forsvarsdepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Landbruksdepartementet

Miljøverndepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Bergvesenet

Jordsalgstyret i Finnmark

Jordskifteverket

Norges geologiske undersøkelse (NGU)

Statens kulturminneråd

Statens naturforvaltningsråd

Statens vegvesen, Nordland vegkontor

Statskog SF

Fylkesmannen i Finnmark

Fylkesmannen i Hedmark

Fylkesmannen i Nordland

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Fylkesmannen i Troms

Fylkeslandbruksstyret i Finnmark

Fylkeslandbruksstyret i Hedmark

Fylkeslandbruksstyret i Nordland

Fylkeslandbruksstyret i Nord-Trøndelag

Fylkeslandbruksstyret i Troms

Finnmark fylkeskommune, fylkestinget

Nordland fylkeskommune, fylkestinget

Nord-Trøndelag fylkeskommune, fylkesutvalget

Troms fylkeskommune, fylkestinget

Alta kommune

Berlevåg kommune

Båtsfjord kommune

Gamvik kommune

Hammerfest kommune

Hasvik kommune

Karasjok kommune

Kautokeino kommune

Kvalsund kommune

Lebesby kommune

Loppa kommune

Måsøy kommune

Nesseby kommune

Nordkapp kommune

Porsanger kommune

Sør-Varanger kommune

Tana kommune

Vadsø kommune

Vardø kommune

Kåfjord kommune

Universitetet i Tromsø

Alta Arbeiderparti

Den Norske Advokatforening

Finnmark Bondelag

Finnmark Bonde- og Småbrukerlag

Finnmark Fiskarlag

Finnmark Høyre

Kautokeino Jeger- og Fiskerforening

Landsorganisasjonen i Norge, Alta

Landsorganisasjonen i Norge, Finnmark

Miljøstiftelsen Bellona

Natur og Ungdom

Norges Bondelag

Norges Jeger- og Fiskerforbund

Norges Kommunistiske Parti

Norges Miljøvernforbund

Norges Naturvernforbund

Norsk Kommuneforbund

Statskog SF, ansattes organisasjoner

Vest-Finnmark Jeger- og Fiskerforening

Vestre Jakobselv utmarkslag

Enkelte har vedlagt uttalelser fra underliggende organer. Det kom også inn en fellesuttalelse fra flere innbyggere i Neiden og uttalelser fra seks privatpersoner. Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Kommunenes Sentralforbund, Norges Fiskarlag og Landsorganisasjonen i Norge uttalte at de ikke hadde merknader til utredningen.

2.6 Høringsinstansenes syn

2.6.1 Innledning

I punkt 2.6 gis det et tematisk sammendrag av høringsuttalelsene. NOU 1997: 4 omhandlet rettsforhold, forvaltning og vern av grunnlaget for samisk kultur i Finnmark, samt forslag om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur i hele det tradisjonelle samiske området i landet. Proposisjonen her er avgrenset til Finnmark, jf. nærmere punkt 6.1.6. Temaet «vern av naturgrunnlaget for samisk kultur utenfor Finnmark» utelates derfor i gjengivelsen og oppsummeringen av høringsmaterialet. Uttalelser som ikke gjelder Finnmark vil dermed ikke bli referert.

Flere steder under omtalen av høringsuttalelser fra kommunene brukes samlebegrepene «samiske kommuner» og «kystkommuner». Med «samiske kommuner» siktes det til Karasjok, Kautokeino, Nesseby og Tana. Kvalsund og Porsanger kommer i en mellomstilling. Med «kystkommuner» siktes det til øvrige kommuner i Finnmark, dvs. Alta, Berlevåg, Båtsfjord, Hammerfest, Hasvik, Gamvik, Lebesby, Loppa, Måsøy, Nordkapp, Sør-Varanger, Vadsø og Vardø.

2.6.2 Grunnlag og grunnsyn

De fleste departementene gir sin uttrykkelige tilslutning til Samerettsutvalgets overordnede mål om å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur i Norge, i samsvar med Grunnloven § 110 a og Norges folkerettslige forpliktelser. Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet peker imidlertid på at det gjenstår en del avklaringer i forhold til folkeretten, mens Kommunal- og regionaldepartementet forutsetter at når løsningene vurderes opp mot folkeretten, må folkerettsgruppens vurderinger i NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett tillegges vekt. Det må videre være en forutsetning at Sametinget som samenes representative organ aksepterer den valgte løsningen.

Både Forsvarsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet betoner prinsippet om størst mulig grad av likebehandling av alle etniske grupper som bor i samme område som et grunnleggende utgangspunkt. Kommunal- og regionaldepartementet understreker imidlertid at dette ikke må forhindre at den samiske kulturen gis mulighet til å styrkes og videreutvikles. Videre uttaler Kommunal- og regionaldepartementet:

«Det bør kunne legges til grunn at samene aldri har avhendet sine tradisjonelle rettigheter. Oppfølgingen av Samerettsutvalgets innstilling innebærer derfor å legalisere og formalisere allerede eksisterende rettigheter, ikke å «gi» samene nye rettigheter.»

Departementet sier seg også enig med Samerettsutvalget i at samisk kultur og levesett er nært knyttet til naturgrunnlaget. Innflytelse over forvaltningen av grunn og naturressurser er derfor en viktig forutsetning for at samene skal kunne sikre og videreutvikle sin kultur.

Miljøverndepartementet savner generelt en nærmere omtale av kulturminnevernet.

Sametinget har som utgangspunkt at «det samiske folket har brukt sine egne områder i uminnelige tider». Denne bruken danner grunnlaget for samiske rettigheter og krav om samisk innflytelse i forvaltningen av deres eksistensgrunnlag. Opparbeidede rettigheter kan ikke fratas noen uten samtykke. Staten som privat jordeier er aldri blitt akseptert fra samisk side. Sametinget hevder videre at Norge er folkerettslig forpliktet til å anerkjenne samisk eiendoms- og besittelsesrett, samtidig som Norge har et særlig internasjonalt ansvar for samekulturens livsvilkår fordi de fleste samer bor i Norge. Sametinget peker også på at ønsket om en stabil ordning ikke må komme på bekostning av en rettferdig ordning. Flertallets vilje må noen ganger begrenses for å oppnå rettferdighet. Det åpnes dermed for positiv forskjellsbehandling.

Finnmark fylkesting fremhever at selv om Finnmark er landets viktigste samefylke, er fylket utpreget flerkulturelt. Samer, nordmenn og kvener har bodd side ved side i flere hundre år, med den følge at de ulike befolkningsgruppene i stor grad er integrert i hverandre. Dette skaper visse utfordringer med hensyn til fremtidige forvaltningsordninger. Fylkestinget er negativ til etniske skiller, forvaltningen av grunn og naturressurser i Finnmark må primært bygge på likebehandlingsprinsippet. Alle i Finnmark har et nært forhold til naturen og ressursene oppfattes som fellesressurser. Like fullt må folkeretten overholdes og samiske rettigheter sikres. Fylkestinget legger stor vekt på at forvaltningsordningen skal være demokratisk forankret og oppleves som rettferdig av alle folkegruppene i fylket.

Kystkommunene er i det vesentlige enige med fykestinget, selv om det er variasjoner i den kritiske holdningen til Samerettsutvalget. De samiske kommunene støtter med noe variasjon Sametingets syn.

I likhet med fylkestinget fremhever også fylkesmannen i Finnmark betydningen av å velge en forvaltningsmodell som ikke er konfliktskapende, men som oppleves som legitim. Jordsalgstyret opplyser at etter deres erfaring har divergerende syn i Jordsalgstyret som regel utspring i næringsrelaterte saker. Samisk-norske motsetninger har ikke vært fremtredende.

Nordisk samisk institutt poengterer at i debatten om land og vann må man ta utgangspunkt i den faktiske bruken av landområdene i Finnmark for å vurdere om den skal ha rettslige implikasjoner. Instituttet mener derfor det er en stor svakhet at samiske sedvaner og rettsoppfatninger ikke var ferdig utredet ved avgivelsen av NOU 1997: 4 slik at gjeldende rett fortsatt fremstår som uklar. Universitetet i Tromsø trekker frem viktigheten av å skille klart mellom forvaltning av og rettigheter til naturressursene i den videre rettighetsprosessen. Videre bør det nedsettes en egen kommisjon for blant annet å kartlegge kretsen av rettighetshavere for de privatrettslige rettigheter som er omhandlet i ILO-konvensjon nr. 169.

Norske Samers Riksforbund slutter seg til kravet om at det må nedsettes en kommisjon som skal identifisere de områdene hvor samer har eiendoms-, bruks- og besittelsesretter. At slike rettigheter eksisterer er klart da de aldri er oppgitt av et representativt samisk organ. En prinsipiell likeverdighet mellom folkene innebærer dessuten at samisk bruk og samiske rettsoppfatninger må legges til grunn for lovutvikling og forvaltning. Advokatforeningen, Nesseby Sameforening, Norges Kommunistiske Parti og Samerådet er også blant de høringsinstanser som påpeker at rettighetsspørsmålene burde vært ferdigbehandlet før man diskuterer fremtidig forvaltningsordning. I likhet med Norske Samers Riksforbund mener Samerådet det er svært viktig at spørsmål av grunnleggende karakter søkes løst gjennom likeverdig dialog og reelle forhandlinger med landets øverste politiske myndigheter. Kautokeino Sameforening hevder at samene først må anerkjennes som rettmessige eiere av statens umatrikulerte grunn i Finnmark, før man kan ferdigbehandle spørsmålet om en ny forvaltningsordning. Norske Kveners Forbund og Skibotn norsk-finske forening beklager at kvenenes situasjon ikke er nærmere utredet. Nåværende forvaltningsordning bør derfor ikke endres før dette er gjort. De ansattes organisasjoner i Statskog SF mener det er betenkelig at Samerettsutvalget bruker statens grunneierrolle i Finnmark for å oppnå samepolitiske mål.

Finnmark Høyre, Natur og Ungdom, Norges Bondelag, Norges Kommunistiske Parti, Norsk Kommuneforbund Alta, Samenes Landsforbund og Vestre Jakobselv utmarkslag er alle negative til forskjellsbehandling på etnisk grunnlag. Finnmark Høyre mener dessuten at ILO-konvensjon nr. 169 må anses oppfylt i Norge selv om man ikke tilstår den samiske befolkning eiendomsrett til landområder, med henvisning til dens art. 34, som åpner for en fleksibel gjennomføring i det enkelte land.

2.6.3 Forvaltningen av grunnen i Finnmark

Det er meget stor variasjon i hvor grundig de forskjellige høringsinstansene har vurdert oppbyggingen av det nye forvaltningsorganet. De fleste høringsinstansene har ikke gått inn for et av de konkrete forslagene til Samerettsutvalget, men har i stedet vurdert de enkelte punktene forslagene bygger på hver for seg.

Finansdepartementet mener at vurderingen av aktuelle organiseringsformer og eierforhold er for dårlig, og kommenterer derfor ikke forslagene. Landbruksdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet er opptatt av at mulige tilpasninger i dagens modell må utredes. De går inn for den såkalte «gjenbruksmodellen». Miljøverndepartementet ønsker å beholde dagens ordning inntil «kommunemodellen» er utredet.

Hvis Samerettsutvalgets forslag, til tross for mangelfull konsekvensutredning, likevel gjennomføres, mener Forsvarsdepartementet, Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet at det kun bør opprettes ett forvaltningsorgan av hensyn til en helhetlig forvaltning. Videre mener de, med støtte fra Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet , at organet må være et frittstående forvaltningsorgan, ikke et selvstendig rettssubjekt. Statens mulighet til å gripe inn i ettertid synes å være avgjørende for deres vurderinger. Miljøverndepartementet peker på at hvis organet får eiendomsretten, kan det skape problemer for nasjonalparker i Finnmark fordi disse må eies av staten, jf. naturvernloven. Ansvarlig departement bør dessuten ha full prøvingsrett ved behandlingen av klagesaker, et synspunkt som også Landbruksdepartementet slutter seg til. Landbruksdepartementet er videre opptatt av at primærnæringene må være representert i styret til det nye forvaltningsorganet. Olje- og energidepartementet finner ikke behov for å overføre eiendomsretten til grunnen til det nye forvaltningsorganet. Nærings- og handelsdepartementet er negativ til opphevelse av bergfrihetens prinsipp i Finnmark og til å gi Finnmark grunnforvaltning en annen rolle i mineralforvaltningen enn andre private grunneiere. Det vil være uheldig med to ulike mineralforvaltningsregimer i Norge.

Kommunal- og regionaldepartementet støtter de fleste punktene i flertallsforslaget. Departementet går således inn for et forvaltningsorgan som er organisert som et selvstendig rettssubjekt, uten annen innflytelse for staten enn statsrådens vetorett i årsmøtet. Med kun ett forvaltningsorgan for hele fylket sikres en enhetlig forvaltningskultur, samtidig som samiske interesser i ytre Finnmark ikke risikerer å bli dårligere behandlet enn samiske interesser i de samiske kjerneområdene i indre Finnmark. Et viktig punkt i denne sammenhengen er at Kommunal- og regionaldepartementet mener at en ikke står fritt i organiseringen. Enkelte organisasjonsformer kan kreve samtykke fra Sametinget for å kunne gjennomføres i tråd med folkeretten. Videre mener departementet at samiske sedvaner og rettigheter til grunnen må avklares og tas høyde for, og i den sammenheng må samisk eiendomsrett lovfestes.

Sametinget ønsker i utgangspunktet to organer: Finnmark grunnforvaltning og Samisk grunnforvaltning. Organene skal opprettes som selvstendige rettssubjekter. Sametinget ønsker likevel at Finnmark grunnforvaltning skal være et forvaltningsorgan underlagt statlig instruksjonsmyndighet dersom styret ikke settes sammen slik flertallet i Samerettsutvalget har foreslått. Sametinget gir videre uttrykk for at ett organ er mulig hvis det bygges på likevekt, det vil si fire representanter utpekt av Sametinget og fire utpekt av fylkestinget, og Sametinget har gitt sitt uttrykkelige samtykke til ordningen.

Et stort mindretall i Sametinget ønsker i utgangspunktet ett organ. Særlig reindriftsinteressene er bekymret for hvilken effekt en deling i to organer vil kunne få. Deling har også møtt motstand fra representanter bosatt i kommuner som trolig vil komme med i Samisk grunnforvaltning. De uttrykker bekymring for at den samiske befolkningen skal bli delt gjennom dette forslaget.

Sametinget vil også ha lovfestet at samene har eiendomsrett. Eiendomsretten til grunnen i det samiske området bør legges til Samisk grunnforvaltning. Eiendomsretten til restområdet legges inntil videre til Kommunal- og regionaldepartementet, i påvente av at sedvanebruken blir utredet og en kommisjon har identifisert de samiske eier- og bruksområdene. Området for Samisk grunnforvaltning må defineres og lovfestes. Frivillig inn- og uttreden er ingen garanti for at samiske hensyn ivaretas i forhold til ILO-konvensjon nr. 169. Sametinget ønsker også at reindrifts- og jordbruksinteresser skal være representert i styrene, og at styremedlemmene må være bosatt i Finnmark. Et viktig punkt for Sametinget er at hvis ordningen fungerer dårlig, må den kunne tas opp til revisjon.

Finnmark fylkesting går inn for ett organ. Også her påpekes hensynet til en helhetlig forvaltning, i tillegg til at kun ett organ vil være kostnadsbesparende. Organet skal være et selvstendig rettssubjekt, og det bør få eiendomsretten til grunnen i Finnmark. Slik ønsker fylkestinget å styrke den lokale kontrollen med naturressursene.

Organets styre skal ha syv medlemmer hvorav fem er valgt av fylkestinget og to av Sametinget. Da fylkestinget er svært opptatt av at deling i to organer må unngås, vil det likevel kunne akseptere en 4 - 4 fordeling av styremedlemmene, forutsatt at dette er nødvendig for å tilfredsstille folkerettens krav. Dersom hovedmålet om en felles grunnforvaltning for Finnmark bare kan oppnås ved at fylkestinget og Sametinget oppnevner like mange representanter til styret for Finnmark grunnforvaltning, vil fylkestinget akseptere en slik fordeling. Fylkestinget uttaler videre at de ikke ønsker «kommunemodellen» lansert av Miljøverndepartementet. Denne ble foreslått under arbeidet, men nedstemt i fylkestinget.

De kystkommunene som ikke kun avviser hele forslaget, går inn for ett forvaltningsorgan. Hovedgrunnen til dette er ønsket om helhetlig forvaltning. Kvalsund kommune påpeker dessuten i likhet med mindretallet i Sametinget at to organer vil skille den samiske befolkningen fra hverandre. Også blant de samiske kommunene er det flertall for ett forvaltningsorgan. Kun Kautokeino kommune går inn for Samisk grunnforvaltning i tillegg til Finnmark grunnforvaltning. I Karasjok kommune gikk et mindretall på ni av nitten også gikk inn for Samisk grunnforvaltning.

Nesten alle kommunene, både kystkommunene og de samiske kommunene ønsker en større lokalpolitisk kontroll over grunnforvaltningen. Denne oppfatningen finnes også blant kommuner som ellers avviser forslaget. Kystkommunene går likevel inn for en viss binding til staten. De ønsker derfor at Finnmark grunnforvaltning kun skal være et frittstående forvaltningsorgan, og dessuten at staten gis eiendomsretten til grunnen. De samiske kommunene ønsker at forvaltningsorganet skal være et selvstendig rettssubjekt. De fleste av de samiske kommunene ønsker dessuten at eiendomsretten til grunnen, i alle fall med tiden, skal gis til Finnmark grunnforvaltning.

Et viktig spørsmål for kommunene har vært fordelingen av styremedlemmene i det nye organet. Kystkommunene ønsker at fylkestinget skal velge flertallet av styremedlemmene. Flere forslag finnes, men vanligst er en 5 - 2 eller 7 - 0 fordeling mellom fylkestinget og Sametinget. De samiske kommunene krever likevekt, det vil si en 4 - 4 fordeling av styrevervene, og de krever to organer hvis styret for Finnmark grunnforvaltning ikke bygges på likevektsprinsippet. Kystkommunene argumenterer med demokratiske prinsipper, mens de samiske kommunene argumenterer med folkerett og samiske rettigheter. Enkelte kommuner har vært opptatt av at også andre enn Sametinget og fylkestinget bør ha innflytelse på valget av styremedlemmer. Mange kommuner går inn for at primærnæringene må være representert i styret. Nesseby kommune ønsker å gi kommunene innflytelse på valget av styremedlemmer.

Fylkesmannen i Finnmark og Statskog SF beklager i likhet med flere departementer at Samerettsutvalget ikke har vurdert mulige tilpasninger i det eksisterende forvaltningsregimet. Dersom utvalgets forslag forfølges ønsker både fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret i Finnmark og Jordsalgstyret ett frittstående felles forvaltningsorgan for fylket. De samme organene mener videre at departementet som klageinstans bør ha full prøvingsrett. Fylkesmannen deler her Utenriksdepartementets syn om at staten har ansvaret for folkeretten, og i tillegg påpekes det at staten har tradisjon for å ta hensyn til likebehandling. Finnmark grunnforvaltning bør derfor ha en klar forankring i departementet. Som Landbruksdepartementet og Sametinget vil fylkeslandbruksstyret, Reindriftsstyret og Områdestyret i Øst-Finnmark ha lovfestet representasjon fra primærnæringene i styret.

Universitetet i Tromsø sier i sin uttalelse at i det grunneierorganet som skal ivareta de deler av Finnmark som samene har krav på å få tilkjent eiendomsrett til, må et flertall av styremedlemmene være oppnevnt av Sametinget. Det gis også uttrykk for at Sametinget må samtykke til en eventuell felles forvaltning av grunn i Finnmark som samene etter ILO-konvensjon nr. 169 har krav på å få anerkjent eiendomsrett og bruksrett til.

Finnmark Høyre avviser både Finnmark grunnforvaltning og Samisk grunnforvaltning. En justert Statskogmodell bør videreføres, slik at staten fortsatt har det overordnede forvaltningsansvaret. De ansattes organisasjoner i Statskog SF, Norges Jeger- og Fiskerforbund og Vest-Finnmark Jeger- og Fiskerforening gir tilslutning til dette. Norges Bondelag og Norges Kommunistiske Parti støtter Samerettsutvalgets flertallsforslag om Finnmark grunnforvaltning med styresammensetningen 4 - 4. Alta Arbeiderparti og LO Alta ønsker derimot Finnmark grunnforvaltning med alle styremedlemmene oppnevnt av Finnmark fylkesting. Også Samenes Landsforbund gir sin tilslutning til en slik styresammensetning: «Samemanntallsførte samer får dobbel så stor myndighet som den øvrige befolkning ved valg av styret i Finnmark grunnforvaltning ved at slike samer får delta både ved fylkes- og sametingsvalg og er valgbare ved begge valg.» Finnmark Fiskarlag, Norsk Kommuneforbund Alta og Samenes Landsforbund har lignende uttalelser. Norske Reindriftsamers Landsforbund foreslår at to styremedlemmer må representere reindriften og støtter ellers Samerettsutvalget i at reindriften bør komme inn i den kommunale arealplanleggingen på et så tidlig stadium som mulig.

Miljøstiftelsen Bellona ønsker to grunnforvaltningsorganer, med en særskilt ordning for de deler av Finnmark hvor samene har vært tilnærmet enerådende om utnyttelsen. Natur og Ungdom sier ja til Samisk grunnforvaltning i de områder som ønsker det, men organisasjonen er negativ til et felles grunnforvaltningsorgan for hele Finnmark. Finnmark grunnforvaltning vil ikke oppnå nødvendig aksept og respekt «da den tildeler den samiske befolkning større rettigheter enn den har krav på».

Advokatforeningen finner det på bakgrunn av folkerettsgruppens utredning i NOU 1997: 5 tvilsomt om Finnmark grunnforvaltning som eneste ordning vil være i samsvar med folkeretten i de deler hvor eiendoms- og besittelsesrett må anerkjennes. Etter foreningens syn er det «heller ikke tilstrekkelig til å fravike folkerettens flertallskrav at styringsretten i indre deler av Finnmark erstattes med styringsrett i de deler hvor det ikke kan påberopes slike rettigheter etter ILO-konvensjonen». Når det gjelder Sametinget som klageorgan for Samisk grunnforvaltning mener Advokatforeningen at det kan reises spørsmål om Sametingets sammensetning gjør det nødvendig å etablere et eget klageorgan innen Sametinget, hvor man ved sammensetningen tar hensyn til at det kun er tale om samiske interesser i indre Finnmark.

2.6.4 Ekspropriasjonsforbudet

Det er sterk motstand mot Samerettsutvalgets forslag om at den grunnen som overføres til Finnmark grunnforvaltning, ikke skal kunne eksproprieres. Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet tar kraftig til orde mot ekspropriasjonsforbudet. Ingen av departementene har støttet forslaget.

Sametinget stiller seg derimot positiv til dette forslaget, da det trolig vil bidra til vern av samisk kultur.

Finnmark fylkesting har ikke kommentert ekspropriasjonsforbudet.

Få kommuner kommer inn på dette temaet. Kvalsund kommune og Porsanger kommune ønsker å beholde ekspropriasjonsadgangen, mens Nesseby kommune er positiv til at den fjernes.

Miljøstiftelsen Bellona er positiv til et ekspropriasjonsforbud da det også vil ha stor miljørettslig betydning.

2.6.5 Rett til og forvaltning av utmarksgoder i Finnmark

Mange høringsinstanser har også uttalt seg om forvaltningen av utmarksressursene.

Kommunal- og regionaldepartementet fremhever viktigheten av at lokale brukerinteresser får innflytelse på forvaltningen og støtter flertallets forslag i utredningen om å gi kommunene ansvaret for utmarksforvaltningen. Den praktiske utformingen må vurderes nærmere. Enten kan representanter for brukerne gis møte- og talerett eller man kan lovfeste næringsrepresentasjon i utmarksstyrene. Det må videre vurderes om Finnmark grunnforvaltning skal ha forskriftsmyndighet med hensyn til de fornybare ressursene, eller om forskriftsmyndigheten skal legges til departementet med forslagsrett for Finnmark grunnforvaltning. Finnmark grunnforvaltning skal fungere som klageorgan for kommunene.

Landbruksdepartementet stiller seg negativ til kommunal forvaltning av utmarksressursene. En lovfestet «statisk» ressursfordeling kan vanskeliggjøre fremtidige omdisponeringsbehov, noe som særlig vil være til hinder for utviklingen av utmarksnæringene. Ved at kommunene gis både eier- og forvalteroppgaver oppstår lett fare for rolleblanding. Dessuten vil utmarksforvaltningen i enkelte kommuner gi så liten inntekt at det ikke vil betale utgiftene ved forvaltningen. Dette tilsier en sentral og mer kostnadseffektiv forvaltning. Miljøverndepartementet er kritisk til at allmennheten, og flertallet av fylkets innbyggere vil få redusert adgang til utmarksgodene. Et problem med kommunal utmarksforvaltning er også at 19 ulike forvaltningsordninger i seg selv vil utgjøre et betydelig hinder for ressursbruken. Finnmark grunnforvaltning må i så fall gis forskriftskompetanse for å sikre samordnet praksis. Videre mener Miljøverndepartementet at Finnmark grunnforvaltning som klageinstans bør ha full prøvingsrett. Når det gjelder oppsynet støtter Miljøverndepartementet Samerettsutvalgets forslag om at Statens Naturoppsyn bør overta det statlige naturoppsynsansvaret i Finnmark. Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet er begge negative til opprettelse av bygdebruksområder. De er enige om at forslaget vil redusere adgangen til utmarksressursene for store deler av befolkningen i Finnmark og resten av landet. Landbruksdepartementet er likevel positiv til ideen om ressursfortrinn for næringsdrivende.

Sametinget er opptatt av at uansett forvaltningsordning for utmarksressursene må eksisterende samiske sedvanemessige bruksrettigheter og faktisk bruk respekteres. Sametinget stiller seg positiv til kommunal forvaltning av fornybare ressurser og til fortrinn til utmarksressursene for kommunens innbyggere. Utvalgets forslag om ikke å skille på etnisk grunnlag på individuelt nivå støttes, men samene må sikres innflytelse gjennom representasjon i forvaltningsorganene. Fylkets innbyggere bør ikke gis lik rett til innlandsfiske med stang og håndsnøre, multeplukking og jakt og fangst av småvilt. Den foreslåtte regel om «rimelig fordeling» mellom lokalbefolkningen og andre antas å være tilstrekkelig. Sametinget går også inn for en utvidet adgang til å etablere bygdebruksområder.

Finnmark fylkesting er opptatt av en helhetlig forvaltning av utmarksressursene. Fylkestinget mener derfor at utmarksforvaltningen bør legges til Finnmark grunnforvaltning. Enkelte forvaltningsområder, for eksempel forvaltning av vann og lakseelver, vedhogst og utmarksbeite bør likevel kunne delegeres til kommunene, med Finnmark grunnforvaltning som klageinstans. Fylkestinget er videre negativ til bygdebruksområder. Ordninger for ivaretakelse av lokal forvaltning bør heller innføres gjennom delegasjon.

Kystkommunene er opptatt av å opprettholde dagens adgang for allmennheten til utmarksressursene i Finnmark. De foreslår derfor lik rett til utmarksressursene for alle som er bosatt i fylket uavhengig av hvilken kommune man bor i. Alta kommune påpeker dessuten at begrepet «rimelig fordeling» av ressursene er alt for upresist og vil gi uklare rettigheter. Kystkommunene er negative til en kommunal forvaltningsordning og mener i stedet at utmarksforvaltningen bør legges til Finnmark grunnforvaltning. Finnmark grunnforvaltning bør likevel kunne delegere til kommunene. En viktig grunn til dette er at de ser store merutgifter i en oppstykket kommunal forvaltning. Bygdebruksområder avvises av kystkommunene.

De samiske kommunene er positive til kommunal forvaltning. Det samme er Kvalsund kommune og Porsanger kommune. De ønsker dessuten fortrinn til ressursene for kommunens innbyggere. Disse to kommunene samt Tana kommune og Nesseby kommune er likevel åpne for at enkelte ressurser legges til fylkets innbyggere. Også blant de samiske kommunene er det stor skepsis til bygdebruksområder. Kvalsund kommune vil ikke ha en slik ordning. Kautokeino kommune, Karasjok kommune og Tana kommune mener at bygdebruksområder kun må opprettes i spesielle tilfeller. Nesseby kommune er i utgangspunktet positiv til ordningen, men mener samtidig at det ikke vil være grunnlag for bygdebruksområder i Nesseby. Porsanger kommune er mest positiv, og vil ikke utelukke behovet for en slik ordning for å sikre bosettingen i enkelte områder.

Fylkesmannen i Finnmark, fylkeslandbruksstyret i Finnmark og Jordsalgstyret støtter utvalgets forslag til kommunal forvaltning av utmarksgodene. De to førstnevnte er negative til bygdebruksområder, samtidig som de ser positivt på at retten til innlandsfiske, småviltjakt og multeplukking skal tilligge fylkets innbyggere. Direktoratet for naturforvaltning og Statskog SF er bekymret for at kommunal utmarksforvaltning vil føre til en oppsplitting av dagens ordning slik at det blir mindre oversiktlig og mer upraktisk for brukerne. Dette vil også gi en risiko for sammenblanding av roller ved at kommunen blir både rettighetshaver og myndighetsutøver. Direktoratet for naturforvaltning mener videre at hensynet til rettssikkerhet, rettslikhet og upartiskhet taler for at oppsynet legges til Statens Naturoppsyn. Universitetet i Tromsø slutter seg til forslaget om bygdebruksområder, og Jordskifteverket opplyser at Jordskifteretten besitter grunnkompetanse for å gjennomføre grensegangssaker.

Finnmark Bondelag, Finnmark Bonde- og Småbrukerlag, Natur og Ungdom, Norges Bondelag, Norske Samers Riksforbund, Samenes Folkeforbund og Vestre Jakobselv utmarkslag støtter forslaget om kommunal forvaltning av utmarksgodene. Norske Samers Riksforbund mener at det bør inntas en bestemmelse i loven om at den begrenses av etablerte bruksrettigheter. Miljøstiftelsen Bellona er også positiv til utmarksforvaltning på kommunenivå, men myndigheten bør legges til organer som er organisatorisk og administrativt underlagt Finnmark grunnforvaltning og ikke til kommunale organer. I området for Samisk grunnforvaltning mener Bellona at Samisk grunnforvaltning bør tillegges dette ansvaret for å sikre en mer helhetlig forvaltning.

Nesseby Sameforening, Norges Bondelag og Vestre Jakobselv utmarkslag støtter forslaget om opprettelse av bygdebruksområder.

Alta Arbeiderparti, Finnmark Fiskarlag, Finnmark Høyre, LO Alta, Norges Naturvernforbund og Norsk Kommuneforbund Alta er alle negative til utmarksforvaltning på kommunenivå, selv om Alta Arbeiderparti og Norsk Kommuneforbund Alta åpner for delegasjonsadgang fra Finnmark grunnforvaltning til kommunene. De samme høringsinstansene med tilslutning fra Finnmark Bondelag, Finnmark Bonde- og Småbrukerlag og Norske Reindriftsamers Landsforbund, går imot forslaget om bygdebruksområder. Både Alta Arbeiderparti, Finnmark Høyre og Norsk Kommuneforbund Alta fremhever at allemannsretten ikke må svekkes for fylkets innbyggere. Finnmark Bondelag, Finnmark Bonde- og Småbrukerlag og Norges Bondelag er positive til å lovfeste beiterett for husdyr i utmarken. Norske Reindriftsamers Landsforbund påpeker også at det kan bli vanskeligere å verne om reindriftens beiteområder dersom forvaltningen flyttes til lokalt nivå, spesielt i «sommerkommunene» der reineierne verken har stemmerett eller er skattytere.

Sametinget mener det er påkrevd med nye regler for å sikre tradisjonell samisk bruk av fiskeressursene i de store lakseelvene. Samerettsutvalgets forslag angående Tanavassdraget støttes av både Sametinget og Finnmark fylkesting. Når det gjelder Altavassdraget er begge positive til at befolkningen i Alta og Kautokeino gis lovfestet rett til fiske, Sametinget med den begrunnelse at gammel rett må gjenopprettes ved at gamle rettighetshavere som lokalbefolkningen i Kautokeino og Alta, herunder sjøsamene og reindriftssamene i området, gis tilgang til disse ressursene.

Kommunal- og regionaldepartementet peker på behovet for nytt regelverk med hensyn til fiske i de store lakseelvene, og slutter seg til Sametingets høringsuttalelse på dette punktet. Miljøverndepartementet ønsker å beholde det nåværende regelverket inntil grunnlagsmaterialet er utredet nærmere.

Alta kommune er ikke enig i at innbyggerne i Kautokeino kommune har eller skal få rett til laksefiske i Altaelven. Tana kommune vil videreføre lokalbefolkningens fiskerett og innføre lokal forvaltning med innflytelse over avtalen med Finland.

Alta Laksefiskeri Interessentskap (ALI) hevder at Samerettsutvalget bygger på en uriktig forståelse av eksisterende rettighetsforhold idet det finnes kun én fiskerettshaver i Altaelven, nemlig ALI. Finnmark Bondelag ønsker ikke å utvide kretsen av rettighetshavere i Altavassdraget i forhold til i dag, men de fiskeberettigedes stilling i Tanavassdraget bør styrkes. Laksebreveierforeningen for Tanavassdraget er negative til Samerettsutvalgets forslag for Tanaelven. De mener forslaget bør bygge på eksisterende rettighetsforhold, slik at laksebreveiernes enerett til fiske lovfestes, vilkårene for fiskerett opprettholdes, fiskeretten gis et innhold i samsvar med gjeldende norsk rett på området og at det etableres en forvaltningsordning som bygger på rettighetsforholdene i vassdraget. Norges Jeger- og Fiskerforbund og Vest-Finnmark Jeger- og Fiskerforbund uttaler imidlertid på den annen side:

«Dersom det opprettes et Tanaelvas fiskestyre må denne forvaltningsordningen også ivareta etablert sedvanerett til stangfiske for andre ikke fiskeberettigede.»

Lokale jeger- og fiskerforeninger tilsluttet Norges Jeger- og Fiskerforbund bør være representert. Norges Bondelag har fremsatt egne forslag for fisket i Alta, Tana og Neiden, som de mener i større grad vil gi de fiskeberettigede innflytelse over fisket og samsvarer bedre med den festnede rettstilstanden.

Når det gjelder forvaltningen av kyst- og fjordfiske uttaler Fiskeridepartementet i sin høringsuttalelse at «hensynet til samiske interesser ivaretas best innenfor de nasjonale reguleringsordningene». Oppfølgingen av Samisk fiskeriutvalgs innstilling, som i vesentlig grad overlapper mandatet til Samerettsutvalget, skjer i Fiskeridepartementets løpende arbeid. Når det gjelder garantilott for mindre båter ser departementet behov for en nærmere konsekvensutredning før man tar stilling til hvorvidt en slik regulering bør gjennomføres. Kommunal- og regionaldepartementet støtter forslaget om å innføre nye fiskeriforvaltningsordninger i Finnmark for å ivareta den sjøsamiske kulturen.

Sametinget mener det er nødvendig med særordninger for sjøsamene, særlig med tanke på å ivareta tradisjonell kombinasjonsdrift. Det bør innføres en særskilt fiskekvote for samiske kyst- og fjordområder, forvaltet av Sametinget og Finnmark fylkesting i fellesskap, og fritt fiske for båter opp til 10,6 m bør tillates. Også Finnmark fylkesting er positiv til utvalgets forslag om fritt fiske fra små båter, særlig for kombinasjonsnæringer er dette viktig. Fylkestinget støtter også forslaget om et organ på fylkesnivå for redskapsreguleringer, som bør disponere en egen finnmarkskvote.

Kystkommunene støtter jevnt over forslaget om fritt fiske for småbåter og redskapskontroll for større båter, men ikke forslaget om en særlig forvaltningsordning for samiske områder.

Fylkeslandbruksstyret i Finnmark er enig med Samerettsutvalget i at fritt fiske for småbåter bør lovfestes.

Finnmark Fiskarlag uttaler at forvaltningen av fornybare ressurser i havet fortsatt bør tilligge Fiskeridepartementet. Prinsipielt bør alle fartøy, uansett størrelse, underlegges samme reguleringsregime. Fiskarlaget støtter utvalgets forslag om fritt fiske for båter under 7 m, men dette må gjelde for hele kysten og for alle manntallsførte fiskere. Noen form for særrettigheter for fiskere eller fartøy fra Finnmark ut fra en sjøsamisk kulturbegrunnelse ønsker laget ikke. Både Finnmark Bondelag, Natur og Ungdom og Samenes Folkeforbund ønsker fritt fiske for lokale fiskere med små båter, men de trekker denne grensen noe ulikt.

Når det gjelder motorferdsel i utmark gir Forsvarsdepartementet uttrykk for at fylkesmannen fortsatt bør forvalte regelverket og at det kan gis fortrinn ved behov, men ikke generelt for kommunens innbyggere. Miljøverndepartementet ønsker heller ikke kommunal forvaltning av motorferdselen, da departementet mener dette vil føre til økte ulikheter. Ønskede begrensninger i dagens aktivitet kan oppnås gjennom gjeldende regelverk.

Sametinget mener regelverket må tilpasses lokalbefolkningens behov i forbindelse med bruk og høsting av utmarksgoder. Sametinget sier nei til kommunal kontroll med scooterløypene, men kommunene bør kunne gi innbyggerne fortrinn ut fra næringsbehov eller tradisjonell bruk. Finnmark fylkesting stiller seg derimot positiv til at kommunene skal få myndighet til å legge ut scooterløyper og til at kommunens innbyggere kan prioriteres.

Fylkeslandbruksstyret i Finnmark ønsker kommunal forvaltning på dette området og sier i sin høringsuttalelse at næringskjøring bør prioriteres fremfor fritidskjøring.

Miljøstiftelsen Bellona og Norske Reindriftsamers Landsforbund ser negativt på forslaget om kommunal forvaltning og mener dette vil gi motsatt resultat av hva man ønsker å oppnå. Grunneierorganet bør derimot gis særskilt lovhjemmel for å begrense eller helt forby motorferdselen. Norges Naturvernforbund mener at motorferdselsloven fortsatt bør forvaltes av fylkesmannen . Norges Bondelagog Vestre Jakobselv utmarkslag mener derimot at kommunene i større grad enn i dag bør kunne forvalte motorferdsel i utmark.

2.6.6 Reindrift

Høringsuttalelsene har et mer beskjedent omfang når det gjelder reindriften. Det fremkommer imidlertid et klart skille mellom organer som representerer henholdsvis samiske og norske interesser.

Landbruksdepartementet finner det unødvendig å presisere i lovs form at reindriften har sitt eget rettsgrunnlag ved siden av reindriftsloven, men departementet har likevel ikke innvendinger mot Samerettsutvalgets forslag, da det kan virke avklarende og ha en holdningsskapende effekt. Når det gjelder forslaget om en vakt- og varslingsordning mener Landbruksdepartementet at hensikten enkelt kan oppnås med dagens telekommunikasjonsmidler og at en lovfesting ikke er nødvendig.

Sametinget uttaler at reindriftens særlige behov og bruksrettigheter setter klare grenser for hvordan utmarksgodene kan forvaltes, og mener samtidig at denne problemstillingen er mangelfullt utredet av Samerettsutvalget. Sametinget støtter forslaget om en lovfesting av reindriftens selvstendige rettsgrunnlag og dens ekspropriasjonsrettslig vern. I tillegg ønsker Sametinget lovfestet at reindriftens bruksrett skal respekteres i henhold til bestemmelsene i servituttloven § 2 og reindriftsloven § 15, samt et forbud mot å avhende areal som er nødvendig bruksområde for reindriften.

Finnmark fylkesting er også positiv til en lovfesting av reindriftens rettsgrunnlag basert på alders tids bruk. Fylkestinget går videre inn for at samenes kollektive rett til å drive reindrift lovfestes, og uavhengig av fremtidig forvaltningsform forutsetter fylkestinget at reindriftssamenes rettigheter etter reindriftsloven ikke svekkes.

Kystkommunene er positive til en utvidet driveplikt og en varslingsordning fordi dette vil være konfliktforebyggende i forholdet mellom reindriften og fastboende. De ser derimot ikke behov for en lovfesting av reindriftsretten eller reindriftens erstatningsrettslige vern. De mener at reindriftsretten allerede har godt nok vern, og at ytterligere vern vil måtte komme på bekostning av den øvrige befolkningen i området.

De samiske kommunene er meget positive til et lovfestet vern av reindriftsretten, mens de jevnt over unnlater å kommentere forslagene til utvidet driveplikt og varslingsordninger.

Også fylkesmannen i Finnmark, Jordsalgstyret og Reindriftsstyret ønsker en lovfesting av reindriftens rettsgrunnlag utover reindriftsloven. Fylkeslandbruksstyret i Finnmark går i likhet med kystkommunene imot forslaget, da styret «er redd for at en slik lovfesting kan medføre en ytterligere skjerping av konflikten mellom jordbruksinteresser og reindriftsinteresser». Dersom reindriftens erstatningsrettslige vern lovfestes, mot fylkeslandbruksstyrets anbefaling, bør også beiterettens erstatningsrettslige vern lovfestes. Fylkeslandbruksstyret ser videre forslaget om en skjerping av drivepliktsordningen og en lovfesting av vakt- og varslingsordningen som meget positivt, da slike regler kan virke konfliktforebyggende. Områdestyret i Øst-Finnmark mener generelt at sedvaneretten ikke er tilstrekkelig vektlagt og at lovforslagene svekker reindriftsutøvernes rettigheter.

Norske Samers Riksforbund understreker reindriftens betydning som sentral samisk næring og kulturbærer og at det må sikres at næringen ikke blir skadelidende under fremtidige forvaltningsordninger. Norske Reindriftsamers Landsforbund støtter forslaget om å lovfeste reindriftens rettsgrunnlag og ekspropriasjonsrettslige vern, men er kritisk til at grunneierorganet kan godkjenne betydelige inngrep i reindriftens bruksrettigheter uten at spørsmålet om erstatning behandles.

Norges Bondelag og Finnmark Bondelag slutter seg til kritikken mot en lovfesting av reindriftens rettsgrunnlag, da dette vil gi reindriften en spesiell status, og muligens bedre rettsvern, sammenlignet med de øvrige primærnæringer som også samer utøver. Norges Bondelag støtter derimot forslaget om skjerpet driveplikt og vakt- og varslingsordning.

Norges Miljøvernforbund og Norges Naturvernforbund er begge opptatt av at driftsformen ikke må skade naturen på lang sikt.

2.6.7 Østsamene i Neiden

Kun et begrenset antall høringsinstanser har vurdert forslagene om å verne den østsamiske kulturen.

Kommunal- og regionaldepartementet peker på nødvendigheten av å innføre særtiltak for å sikre at den østsamiske kulturen overlever: «Østsamene må få nødvendig tilgang til sine tradisjonelle rettigheter til kultur- og næringsutøvelse», men dette må samtidig gjennomføres «på en måte som ikke skaper en situasjon som framstår som urettferdig overfor nyere legitime interesser i området».

Landbruksdepartementet stiller spørsmål ved om det er tilrådelig å tildele særskilte beitearealer for østsamisk reindrift, da dette vil forutsette ekspropriasjon fra andre reindriftssamer som nytter disse arealene i dag.

Sametinget finner det utvilsomt at østsamene har reindriftsrettigheter i det østsamiske området i Neiden. Østsamenes historiske rettigheter må derfor anerkjennes og reetableres så langt det lar seg gjøre, men Sametinget mener det er svært beklagelig at dette kan komme til å gå på bekostning av andre samers etablerte rettigheter i området, slik at to samiske grupper settes opp mot hverandre. Samerettsutvalgets forslag vedrørende østsamers rett til kastenotfiske i Neidenelven, opprettelse av et eget fiskestyre for Neidenelven og et visst antall lakseplasser i Sør-Varanger til østsamene støttes fullt ut av Sametinget.

Finnmark fylkesting støtter Samerettsutvalgets forslag om at hele befolkningen i Neiden gis en lovfestet rett til stangfiske i Neidenelva, og at Neidenelvas fiskestyre opprettes som et nytt forvaltningsorgan for elven. Fylkestinget er likevel meget skeptisk til at man forlater utvalgets hovedprinsipp om at rettigheter ikke skal tildeles på individuelt etnisk grunnlag: «Man bør satse på positive tiltak for å fremme østsamisk kultur framfor å frata den øvrige befolkningen rettigheter.»

Sør-Varanger kommune går imot forslaget om å etablere et eksklusivt reinbeitedistrikt og en særrett til laksefiske for østsamene i Neiden.

Reindriftsstyret går klart imot en reetablering av østsamisk reindrift, da dette vil måtte skje på bekostning av andre samiske reindriftsutøvere. Reindriftsstyrets oppfatning deles også av Norske Reindriftsamers Landsforbund og flere privatpersoner . Neidenelvens fiskefellesskap er negativ til at østsamene skal få særlige retter til kastenotfiske i Neidenelva. Det påpekes at selv om dette fisket har sin opprinnelse i den østsamiske kulturen, har fisket i lang tid blitt drevet av fiskefellesskapet i Neiden. Dagens ordning fungerer tilfredsstillende, og dessuten er et flertall av innbyggerne i Neiden som kan vise til østsamisk opprinnelse, imot særlige rettigheter på etnisk grunnlag. Heller ikke Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norske Kveners Forbund, Skibotn norsk-finske forening og Vest-Finnmark Jeger- og Fiskerforening ønsker særrettigheter for østsamene.

Interimstyret for elvegrunneierne i Neiden støtter stort sett Samerettsutvalgets forslag, men østsamene må tilbakeføres en eksklusiv, kollektiv rett til laksefiske på strekningen Skoltefossen - Kobbfossen. Også Norges Bondelag, Norske Samers Riksforbund, Samenes Folkeforbund og Øst-samene i Neiden støtter i hovedsak forslagene.

2.6.8 Naturinngrep i samiske bruksområder

Kun et fåtall av uttalelsene går imot forslaget om vektleggingsregler.

Forsvarsdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet er positive til vektleggingsregler for inngrepsvedtak. Olje- og energidepartementet leser den foreslåtte regelen først og fremst som en særskilt påminnelse om de krav til saksopplysning og begrunnelse som allerede følger av lovgivningen i dag. Nærings- og handelsdepartementet tar riktignok det utgangspunkt at den foreslåtte regelen ikke er nødvendig når det gjelder mineralvirksomheten, da hensynene bak regelen allerede er ivaretatt i forslaget til ny minerallov (Ot.prp. nr. 35 (1998-99) Om lov om erverv av og drift på mineralressurser, som imidlertid senere ble trukket). Samferdselsdepartementet ønsker å knytte vektleggingsreglene opp mot planprosessen etter plan- og bygningsloven for så vidt gjelder samferdselstiltak. Miljøverndepartementet ber om at forholdet til plan- og bygningsloven avklares, og ser det som en fordel om Planlovutvalget vurderer eventuelle endringer i plan- og bygningsloven.

Videre stiller både Sametinget og Finnmark fylkesting seg positive til vektleggingsregelen. Sametinget krever i tillegg at statens utredningsplikt må lovfestes, og at det etableres en uttrykkelig lovhjemmel for Sametinget for å kreve utredninger hvor Sametinget finner det nødvendig.

Også fylkesmannen i Finnmark, fylkeslandbruksstyret i Finnmark, Jordsalgstyret, Reindriftsstyret, Statskog SF og Universitetet i Tromsø har en positiv holdning til vektleggingsregelen.

Kommunene er gjennomgående positive til en vektleggingsregel.

Alta Arbeiderparti, Finnmark Bondelag, Miljøstiftelsen Bellona, Norges Bondelag og Samenes Folkeforbund gir også sin uttrykkelige støtte til forslaget om en vektleggingsregel, mens Vestre Jakobselv utmarkslag ikke ønsker å lovfeste at hensynet til samisk kultur skal vektlegges.

De departementene som støtter forslaget om vektleggingsregler, er, med unntak av Samferdselsdepartementet, også positive til forslaget om høringsregler.

Finansdepartementet sier seg enig i at mineralvirksomhet og andre terrenginngrep i samiske kjerneområder ikke bør igangsettes uten at lokale og samiske organer har kunnet øve innflytelse på spørsmålet om, og eventuelt på hvilken måte, virksomheten eller utbyggingen skal igangsettes, uten at det tas stilling til det konkrete forslaget om høringsrett.

Både Sametinget og Finnmark fylkesting stiller seg positive til høringsregelen. Sametinget påpeker at høringsfristen må gjøres så lang at også reinbeitedistrikter, bygdelag og organisasjoner får mulighet til å gi sine uttalelser til Sametinget først.

Kommunene stiller seg i hovedsak positive til høringsregelen, men flere påpeker at begrepene «samiske bruksområder» og «betydelige inngrep» må presiseres nærmere.

Også fylkesmannen i Finnmark, fylkeslandbruksstyret i Finnmark, Jordsalgsstyret, Reindriftsstyret, Statskog SF og Universitetet i Tromsø stiller seg positive til høringsregelen. Fylkesmannen i Finnmark mener imidlertid at temaet styrket samisk innflytelse over areal- og ressurslovverket ikke er utredet tilstrekkelig. Reindriftsstyret ser det som enda viktigere at reindriftens rettigheter sikres i annen særlovgivning, så som plan- og bygningsloven, reindriftsloven, lov om motorferdsel i utmark mv.

Alta Arbeiderparti, Finnmark Bondelag, Miljøstiftelsen Bellona, Norges Bondelag, Samenes Folkeforbund og Vestre Jakobselv utmarkslag gir også sin støtte til forslaget om en høringsregel.

Den saklige avgrensningen «betydelig inngrep» kritiseres i flere høringsuttalelser. Mange ser behov for en klarere presisering i loven av hva som omfattes.

Nesten alle departementene stiller seg negative til nektingsrett for Sametinget ved inngrep i samiske bruksområder. Forsvarsdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet er mest negative, mens Finansdepartementet muligens kan akseptere en midlertidig nektingsrett. Miljøverndepartementet åpner for å utrede en eventuell innsigelsesrett for Sametinget. Landbruksdepartementet nøyer seg med å presisere at det er et «svært sterkt virkemiddel». Hvis nektingsretten blir gjennomført, mener både Olje- og energidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet at seks års sperrefrist er for lenge. Nærings- og handelsdepartementet foreslår to år. Begge mener dessuten at Kongen, og ikke bare Stortinget, må ha adgang til å sette et nektingsvedtak til side. Kommunal- og regionaldepartementet er positiv til den nektingsretten som er foreslått, både til seks års sperrefrist og til Stortingets adgang til å sette nektingsvedtaket til side.

Sametinget stiller seg positiv til nektingsretten, men denne regelen alene er ikke tilfredsstillende. Sametinget mener at et nektingsvedtak kun skal kunne settes til side av Stortinget etter de formkrav som gjelder for grunnlovsendringer.

Finnmark fylkesting ønsker ikke nektingsrett for Sametinget. Dette synspunktet forsterkes dersom styret i Finnmark grunnforvaltning settes sammen av fire representanter fra Sametinget og fire fra Finnmark fylkesting.

Alle kystkommunene stiller seg negative til nektingsrett for Sametinget. Den viktigste begrunnelsen er at en slik ordning vil være udemokratisk. Også Tana kommune går imot nektingsretten hvis det blir likevekt i styret for Finnmark grunnforvaltning, det vil si en 4 - 4 fordeling av styrevervene mellom Sametinget og fylkestinget. Karasjok kommune, Kautokeino kommune og Nesseby kommune går derimot inn for forslag om nektingsrett for Sametinget. Nesseby kommune mener dessuten at nektingsretten også skal kunne benyttes ved mindre inngrep, og at vedtak om nekting ikke skal kunne settes til side verken av Stortinget eller av Kongen.

Fylkeslandbruksstyret i Finnmark og Statskog SF er begge negative til nektingsretten. Statskog SF antyder i stedet en innsigelsesordning for Sametinget etter plan- og bygningsloven.

Reindriftsstyret og Universitetet i Tromsø støtter forslaget om nektingsrett, og minner om at den må ses i sammenheng med hørings- og vektleggingsreglene. For reindriftens vedkommende mener Reindriftsstyret i tillegg at utøvernes rettigheter må sikres i annen særlovgivning.

Verken Alta Arbeiderparti eller Vestre Jakobselv utmarkslag ønsker en nektingsrett for Sametinget, mens Finnmark Bondelag, Natur og Ungdom, Norges Bondelag og Samenes Folkeforbund støtter forslaget. Finnmark Bondelag og Norges Bondelag forutsetter imidlertid at nektingsretten ikke skal gjelde for utmål til jordbruksformål eller nødvendig næringsaktivitet i skog og utmark. Også Miljøstiftelsen Bellona er positiv til en differensiert nektingsrett, det vil si en nektingsrett som ikke gjøres tidsbegrenset i samiske kjerneområder. Norges Miljøvernforbund og Norske Samers Riksforbund har en lignende uttalelse om at Sametinget må kunne si nei til inngrep på mer permanent basis. Norske Reindriftsamers Landsforbund foreslår en tilsvarende nektingsrett for Reindriftsstyret, og Norges Naturvernforbund mener at også kommunene bør få tidsavgrenset nektingsrett.

2.6.9 Administrative og økonomiske konsekvenser

Alle de mest berørte departementene har i sine uttalelser fremholdt at det er svakheter ved innstillingen. Finansdepartementet finner det i det hele tatt vanskelig å ta stilling til forslaget da eierforhold, inntektsdisponering og organisasjonsformer er for dårlig vurdert, og det understrekes i denne sammenheng at store samfunnsmessige verdier og interesser er knyttet til eierforvaltningen i Finnmark. Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet støtter kritikken av manglende utredning av organisasjonsformer. Landbruksdepartementet ønsker en nærmere vurdering av om Jordsalgskontoret og Statskog SF også kan benyttes i den nye forvaltningsordningen, under forutsetning av at disse tilpasses forpliktelser som følger av folkeretten m.m. («gjenbruksmodellen»). Dersom Finnmark grunnforvaltning og eventuelt også Samisk grunnforvaltning opprettes, vil det få konsekvenser av både økonomisk, administrativ og sysselsettingsmessig art for Statskog SF, herunder Fjelltjenesten. Disse konsekvensene er heller ikke tilstrekkelig utredet. Miljøverndepartementet ønsker den såkalte «kommunemodellen», som gir kommunene ansvaret for grunnforvaltningen i tillegg til forvaltningen av utmarksressursene, nærmere utredet.

Også Samferdselsdepartementet finner det vanskelig å ta stilling til forslaget. Departementet ser behov for at det vurderes nærmere hvilke konsekvenser forslaget om vern av samisk naturgrunnlag vil få for veiutbygging og lignende. Kommunal- og regionaldepartementet vil dessuten ha analysert hvilke kostnader departementet vil få som klageinstans m.m. under den nye ordningen.

Sametinget har ingen generell kritikk av fremstillingen av de administrative og økonomiske konsekvensene, men beklager at Samerettsutvalget ikke har utredet spørsmålet om samisk eiendomsrett til grunnen i Finnmark.

Finnmark fylkesting hevder at de økonomiske konsekvensene av de ulike modellene er for dårlig utredet. De fleste kystkommunene har ikke tatt opp temaet direkte. Nesseby kommune mener at merutgiftene uansett må dekkes av staten som har ansvaret for den samiske kulturen. Karasjok kommune og Kautokeino kommune har ikke vurdert dette forholdet.

Videre er også fylkesmannen i Finnmark, fylkeslandbruksstyret i Finnmark, Statskog SF, Jordsalgstyret og Finnmark Høyre kritiske til utvalgets utredning av de økonomiske, administrative og personalmessige konsekvensene av lovforslaget. Det oppfattes også som en mangel at utvalget ikke har utredet sanksjonsmuligheter ved eventuelle brudd på grunneierretten. Fylkesmannen påpeker samtidig at utmarksforvaltningen ikke bør finansieres ved økt prising av utmarksgodene.

LO Alta og Norsk Kommuneforbund Alta forutsetter begge at de ansatte i Statskog SF gis fortrinnsrett til arbeid i et nytt forvaltningsorgan, et synspunkt som også Landbruksdepartementet og de ansattes organisasjoner i Statskog SF har fremført.

2.6.10 Departementets oppsummering

Reaksjonene på NOU 1997: 4 er meget varierte. Noen er svært konkrete mens andre er mer prinsipielle. Mange høringsinstanser vurderer alle hovedpunktene i innstillingen, men det finnes også flere som kun behandler enkelte temaer som angår dem spesielt.

Høringsuttalelsene kan grovt sett deles i tre. Den første gruppen ønsker styrkede samiske rettigheter og består av Sametinget, de samiske kommunene og samiske organer. Den neste gruppen utgjøres av Finnmark fylkesting, kystkommunene og andre offentlige organer som jevnt over er imot en styrking av samiske rettigheter, men likevel er positive til økt lokalt selvstyre. Den siste gruppen bestående av departementer og andre statlige organer er opptatt av at staten, uansett løsning, ikke må miste kontrollen over grunnen i Finnmark mv.

I tillegg til disse tre hovedgruppene, har enkelte interesse- og miljøvernorganisasjoner uttalt seg. Disse organene er stort sett positive til flertallets forslag, men få av dem har gått særlig i detalj. Mange ser likevel noen betenkeligheter ved forslagene, men her er det lite samsvar. For eksempel går Naturvernforbundet imot en kommunal forvaltning av fornybare ressurser fordi det mener at en slik oppsplitting vil hindre en bærekraftig og helhetlig forvaltning. Natur og Ungdom mener derimot at lokal forvaltning vil ansvarliggjøre brukerne og bedre den bærekraftige utviklingen. Miljøstiftelsen Bellona inntar et mellomstandpunkt ved å nøye seg med å påpeke problemene forbundet med lokal forvaltning.

Utvalgets forslag om organiseringen av grunnforvaltningen er uten sammenligning det temaet som har opptatt høringsinstansene sterkest. Med unntak av Sametinget og Kautokeino kommune ønsker ingen en todelt løsning. Uttalelsene behandler først og fremst Finnmark grunnforvaltnings oppgaver, styresammensetningen, hvem som skal eie grunnen i Finnmark og adgangen til å påklage avgjørelser.

Forslaget om kommunal forvaltning av de fornybare ressursene har også opptatt mange. Fylkestinget, kystkommunene og mange offentlige organer, med tilslutning fra Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet, har stort sett den oppfatning at også de fornybare ressursene bør forvaltes av Finnmark grunnforvaltning, og videre at adgangen til utmarksressursene bør være lik for alle som er bosatt i fylket. Kommunal- og regionaldepartementet, Sametinget, de samiske kommunene og flere næringsorganisasjoner er derimot positive til en kommunal oppdeling og forvaltning av de fornybare ressursene.

Høringsinstansene har i liten grad omtalt forslagene til endringer i reindriftslovgivningen. Summarisk viser materialet at samiske organer er positive til en lovfesting av reindriftens rettsgrunnlag og ekspropriasjonsrettslige vern. «Norske» organer er på sin side positive til varslingsordningen og styrket driveplikt.

Forslagene om å reetablere den østsamiske kulturen er kun kommentert i noen få uttalelser. Dette er naturlig siden det bare får betydning for et avgrenset område i Sør-Varanger.

Arealvernsreglene er også viet stor oppmerksomhet i høringsrunden. De fleste er positive til vektleggingsregler og en moderert høringsregel, men negative til nektingsretten for Sametinget.

Mange høringsinstanser er kritiske til Samerettsutvalgets behandling av de administrative og økonomiske konsekvensene av lovforslagene.

I hovedsak må en kunne si at befolkningen i indre Finnmark anser flertallsforslaget som godt, forutsatt at det gjennomføres i sin helhet. Kyst-Finnmarks befolkning er langt mer skeptisk til forslaget, og uttalelser herfra går gjerne i favør av en løsning som ligger nærmest mulig opp til dagens system. Finnmark fylkestings syn er i stor grad sammenfallende med kystkommunenes, mens Sametingets syn samsvarer mer med kommunene i indre Finnmark.

Departementenes uttalelser varierer i omfang alt etter hvor berørt det enkelte departement er. Generelt er det en viss skepsis blant de sterkest berørte departementene, med unntak av Kommunal- og regionaldepartementet.

2.7 Arbeidet etter høringen

Etter høringsfristens utløp har Justisdepartementet gått igjennom de innkomne høringsuttalelsene. Arbeidet med oppfølgingen av Samerettsutvalgets forslag er også koordinert med andre lovforslag og enkeltsaker i samme tidsrom. Det er tatt hensyn til NOU 2001: 34 Samiske sedvaner og rettsoppfatninger og rettsutviklingen på aktuelle felter både nasjonalt og internasjonalt etter fremleggelsen av NOU 1997: 4. Departementet har særlig holdt seg løpende orientert om pågående arbeid i Sverige og Finland.

Gjennomgangen av Samerettsutvalgets innstilling og høringsmaterialet avdekket et behov for å vurdere alternative modeller for eier- og forvaltningsløsninger i Finnmark som avviker mer eller mindre fra utvalgets forslag. Regjeringen besluttet derfor å opprette et statssekretærutvalg bestående av seks sterkt berørte departementer for å forestå den nærmere avklaring av innholdet i en ny lov for Finnmark.

Det har også vært en arbeidsgruppe på embetsnivå med deltakelse fra 11 departementer. Hensikten var at arbeidsgruppen skulle fungere som et hjelpemiddel for en god prosess og for å utarbeide det nødvendige grunnlagsmaterialet for den politiske behandlingen.

I arbeidet med å finne en god og stabil løsning for rettsforhold, forvaltning og vern av samisk kultur i Finnmark står Sametinget og Finnmark fylkesting i en særstilling. Begge organer er tiltenkt sentrale roller i nyordningen. Sametinget må få en reell innflytelse over arealdisponeringen for vern av kulturgrunnlaget, og fylkets folkevalgte må få en posisjon i den fremtidige forvaltningen som representant for flertallets legitime interesser. Det har vært regjeringens ønske å involvere og informere begge organer underveis i prosessen. Viktig i denne sammenheng er også art. 7 i ILO-konvensjon nr. 169, som gir urfolk rett til å delta aktivt i beslutningsprosesser som angår dem. En åpen dialog med samene som urfolk i prosesser som angår dem, vil innebære en lojal oppfyllelse av statens folkerettslige forpliktelser.

På denne bakgrunn fikk Sametinget og Finnmark fylkesting en særbehandling allerede i høringsrunden. Begge fikk forlenget høringsfrist, og de foretok en grundig politisk behandling etter å ha fått tilgang til uttalelsene som ble avgitt i den alminnelige høringen.

Allerede ved fremleggelsen av NOU 1997: 4 gav daværende regjering uttrykk for at den ønsket å trekke med Sametinget og fylkestinget også i det videre arbeidet med proposisjonen. Dette ønsket er gjentatt av senere regjeringer. Under regjeringen Bondevik II ble det innledet en kontaktprosess der justisministeren representerte regjeringen. Det var ikke tale om en ny formell høring eller om forhandlinger, men kontakten skulle gi partene anledning til å komme med utfyllende synspunkter på mulige løsninger som kunne avvike fra de forslag Samerettsutvalget hadde fremlagt. Slik ville regjeringen ha et best mulig grunnlag for valg av løsninger.

Første kontaktmøte mellom sametingspresidenten, fylkesordføreren og justisministeren ble holdt våren 2002. På møtet presenterte justisministeren aktuelle løsningsforslag for grunnforvaltningen i Finnmark, samt hovedkriteriene for det videre arbeidet. I neste kontaktmøte på forsommeren 2002 ble materialet utdypet på noen punkter, og det ble gitt enkelte tilbakemeldinger fra henholdsvis sametingspresidenten og fylkesordføreren. Videre redegjorde justisministeren for regjeringens folkerettslige analyse, etter at dette var blitt særlig etterspurt fra Sametinget. Det har også senere vært kontakt på politisk nivå mellom regjeringen, Sametinget og fylkestinget om lovarbeidet.

Kontaktprosessen var nyttig, og den åpnet for en konstruktiv dialog med de to folkevalgte organene som sterkest vil bli berørt av lovforslaget. Regjeringen har fått indikasjoner på løsningsmodeller som Sametinget og fylkestinget kan tenkes å godta. På fire viktige punkter har tilbakemeldingen vært klar: Både Sametinget og fylkestinget har vist at de trolig kan godta lik styrerepresentasjon i Finnmarkseiendommen, og de er enige om at Finnmarkseiendommen må være et uavhengig eierorgan. Fylkesordføreren har også gitt uttrykk for at Sametinget må gis en reell rolle i arealforvaltningen. Videre har både sametingspresidenten og fylkesordføreren gitt uttrykk for at det bør åpnes for en form for lokal fortrinnsrett til utmarksressursene.

Særlig sametingspresidenten etterlyste mer informasjon om regjeringens juridiske analyse og bakgrunnsvurdering. Man fant det vanskelig å gi synspunkter på enkeltheter uten å ha fått et fullstendig bilde av nyordningen. Dessverre var det ikke mulig å tilfredsstille dette ønsket fullt ut. Det førte til at Sametingsrådet etter kontaktmøtet på forsommeren 2002 vedtok at det var «en forutsetning for Sametingets deltakelse i kommende møter mellom Sametinget og Justisdepartementet at Regjeringen legger frem et lovforslag som er i tråd med både intern rett og folkerett». Den senere kontakten med Sametinget har derfor foregått i andre former enn formelle møter. Til tross for denne begrensningen var kontaktprosessen så avklarende at regjeringen har kunnet utforme lovforslaget på et vesentlig bedre grunnlag enn hva som ellers hadde vært mulig.