6 Noen hovedspørsmål

6.1 Avgrensning av proposisjonen

6.1.1 Samerettsutvalgets temaer og forslag i NOU 1997: 4

I punkt 2.4 er det redegjort for hovedinnholdet i det lovforslaget Samerettsutvalget la frem i NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur. Dette forslaget har vært utgangspunktet for departementets arbeid med proposisjonen. Som grunnlag for det videre arbeidet har det vært foretatt en vurdering av forslaget om å foreslå en ny lov om rettsforhold og grunnforvaltning i Finnmark og samtidig foreslå endringer i sameloven mv. med sikte på å verne naturgrunnlaget for samisk kultur i hele det tradisjonelle samiske området i Norge. Det reiser seg her spørsmål om det vil være hensiktsmessig å foreta en så omfattende revisjon samtidig, og videre om det fremtidige regelverket om grunnforvaltningen i Finnmark bør spres på flere lover, eller samles i en lov som fullt ut regulerer de særegne rettsforhold i fylket. I denne sammenheng må det også spørres om det er hensiktsmessig og ønskelig å gi ett likelydende regelverk for vern av naturgrunnlaget for samisk kultur i hele det store og uensartede tradisjonelle samiske området i landet, fra Pasvik til Engerdal.

Vurderingen av disse spørsmål er foretatt i lys av hva som kom til uttrykk under høringen, og den øvrige utviklingen siden 1997. Av særlig betydning er forholdet til Samerettsutvalgets videre arbeid vedrørende områdene sør for Finnmark og utviklingen av rettsstillingen for samisk reindrift gjennom rettspraksis. Departementet har så langt ikke tatt stilling til en så omfattende revisjon. Det er tidsaspektet samt geografiske og lovstrukturelle aspekter man har funnet det nødvendig å se nærmere på.

Et forhold av særlig betydning har vært at Samerettsutvalget ikke har levert noe grunnlag for å trekke grenser mellom grupper av mulige rettighetshavere på privatrettslig grunnlag, men på den annen side har gitt en klar anbefaling om at rettigheter ikke bør anerkjennes på individuelt etnisk grunnlag, men i form av likebehandling av brukere innenfor de forskjellige områdene. Utvalget har lagt til grunn som et bærende prinsipp at en lokal fortrinnsrett til for eksempel utmarkshøsting kan være samerettslig eller sedvanerettslig begrunnet, men skal praktiseres likt for alle lokale utøvere, uansett etnisk bakgrunn.

6.1.2 Synspunkter fra høringen

Forslagene fra Samerettsutvalget om regler for vektlegging av hensynet til samisk kultur, om høring av Sametinget og om nektingsrett for Sametinget er viet stor oppmerksomhet i de aller fleste høringsuttalelsene. Vektlegging og høring fikk bred tilslutning, mens nektingsrett for Sametinget (egentlig en tidsavgrenset og betinget vetorett) møtte massiv motstand. Støtte kom stort sett bare fra indre Finnmark og Sametinget selv.

Fra utvalgets side var disse tre elementene ment som nødvendige ledd i en helhet som til sammen skulle tjene til å gi det vern av naturgrunnlaget for samisk kultur som utvalget mente var nødvendig og rettmessig.

Samtidig skiller Finnmark seg ut i høringsbildet ved at en her finner et større sammenhengende område der de fleste støtter en myndighet for Sametinget i arealdisponeringen, nemlig den indre delen av fylket. Her kommer det til uttrykk både en utbredt oppfatning om at lokalbefolkningen har en sterk og selvstendig rettsstilling, og at dette skal komme til uttrykk også ved at tradisjonell samisk bruk vernes under medvirkning fra Sametinget.

Mindretallsforslaget i utvalget om å dele statens grunn i to eiendommer bestående av henholdsvis indre og ytre Finnmark, og opprettelse av to forvaltningsorganer, kalt henholdsvis «Samisk grunnforvaltning» for indre Finnmark og «Finnmark grunnforvaltning» for ytre Finnmark, fikk imidlertid liten tilslutning også i indre Finnmark. Bare én av de samiske kommunene støttet dette forslaget. I kystkommunene var det massiv motstand mot noen form for eiendoms- eller forvaltningsdeling. Et flertall i Sametinget støttet forslaget, mens fylkestinget var like sterkt imot noen form for deling som kystkommunene.

Det hovedbildet som avtegner seg fra høringen er dermed at det sentrale elementet i Samerettsutvalgets regler for å verne samiske bruksområder - nektingsretten for Sametinget - ble møtt med sterk motstand jevnt over, unntatt i indre Finnmark. Dette har gjort det nødvendig for departementet å vurdere andre mulige måter å etablere det nødvendige vern av naturgrunnlaget for samisk kultur. Når forslaget om en eiendomsdeling i Finnmark samtidig har fått liten tilslutning også i de samiske kommunene, trekker dette i retning av å ta utgangspunkt i flertallets forslag om ett nytt grunnforvaltningsorgan for hele Finnmark, og se på muligheten for at virkemidler for vernet kan integreres i dette. En fordel ved det vil være at man får en samlet og særlig tilpasset ordning for Finnmark, mens en ulempe vil være at virkemidlene for vern av naturgrunnlaget for samisk kultur dermed vil bli ulike i og utenfor Finnmark. Samerettsutvalgets intensjon om likelydende verneregler for hele det tradisjonelle samiske området i landet vil da ikke kunne oppfylles.

6.1.3 Om Sametingets rolle i arealsaker siden 1987

Sametingets oppgaver og myndighet ble ikke endelig fastlagt ved vedtakelsen av sameloven i 1987. Det var den gang og har senere vært enighet om at Sametingets rolle gradvis bør utvikles og avklares gjennom et løpende samspill mellom Sametinget selv og de sentrale statsmyndighetene. Dette har skjedd i betydelig omfang, men uten at spørsmålet om «retten til land og vann» har kommet i noe særlig klarere lys.

Erfaringene siden 1987 har tydelig vist at en stabil og harmonisk utvikling krever en avklaring av rettsforholdene til grunnen i de tradisjonelle samiske områdene og en avklaring av Sametingets rolle i grunnforvaltningen. For Finnmarks del er behovet særlig stort fordi striden her gjelder eierforholdet til grunnen i mesteparten av fylket. Derved berøres størsteparten av fylkets befolkning, og «rettighetsspørsmålet» virker inn på arealbruk og næringsutvikling i stort omfang.

Det synes å være en entydig erfaring at uten en definert og operativ rolle for Sametinget i arealbrukspolitikken vil et unødig stort antall saker bli gjenstand for politisk strid. Alle aktører har behov for forutsigbarhet og stabilitet. Sametinget kan bidra til dette i vesentlig grad om det får virkemidler til å føre en praktisk politikk for hvordan naturgrunnlaget for samisk kultur kan ivaretas innenfor en næringsutvikling og verdiskapning som det hersker enighet om at man trenger.

I lys av disse erfaringene kan det spørres om Samerettsutvalgets forslag om «nektingsrett» for Sametinget kan være et hensiktsmessig virkemiddel. Det kan være en fare for at en slik rolle vil virke som en institusjonalisering av en negativ rolle for Sametinget. Et vesentlig problem med utviklingen til nå har vært at Sametingets motstandere under henvisning til de mange konfliktsakene har fremholdt Sametinget som motstander av en positiv samfunnsutvikling. Det har bidratt ytterligere til å øke motsetningene. For Finnmarks vedkommende virker det derfor nærliggende å søke en mer konstruktiv og politikkbyggende rolle for Sametinget enn det nektingsretten synes å gi rom for.

Med en helt ny grunnforvaltningsordning på tegnebrettet, særlig tilpasset forholdene i Finnmark, er det mye som taler for å søke en rolle for Sametinget som er bygget inn i det nye organets behandling av arealsaker. Vekten kan trolig med større effekt legges på å levere premisser og kontrollere praksis, enn en begrenset myndighet til direkte å kunne stanse prosjekter. Målet må uansett være det samme som Samerettsutvalget har satt, at grunnen i Finnmark forvaltes slik at det tas hensyn til naturgrunnlaget for samisk kultur, og at Sametinget skal ha en funksjon her.

6.1.4 Avgrensning mot Samerettsutvalgets nåværende arbeid

Samerettsutvalget ble gjenoppnevnt ved kgl.res. 1. juni 2001, med mandat å utrede og fremme forslag vedrørende rettsforholdene i de tradisjonelle samiske områdene utenfor Finnmark.

Det har vært nødvendig å vurdere det tematiske og geografiske innhold i proposisjonen her i lys av det arbeid som Samerettsutvalget nå er i gang med å utføre. Skulle man følge utvalgets forslag fra 1997 om å innføre generelle regler for vern av naturgrunnlaget i hele det samiske området, ville disse komme til å gjelde for de områdene hvor Samerettsutvalget skal utrede de samiske rettighetene.

Under høringen er det reist sterke innvendinger mot å foregripe Samerettsutvalgets arbeid, og departementet antar for egen del at Samerettsutvalgets oppgave i en slik situasjon ville bli vesentlig vanskeliggjort. Ved at utredningsarbeidet sør for Finnmark ikke er ferdig, ser departementet det som lite aktuelt å la vernereglene som foreslås i proposisjonen her få anvendelse i dette området.

6.1.5 Avgrensning mot andre prosjekter

Det pågår for tiden revisjon av reindriftsloven, plan- og bygningsloven og bergverksloven. Endringer i disse lovene kan få innvirkning på rettigheter og plikter på statens grunn i Finnmark. Disse endringsprosessene vil ikke behandles i det følgende. Departementet forutsetter at lovforslaget i proposisjonen vil bli lagt til grunn ved vurderingen av ny lovgivning.

Spørsmålet videre er om analysen av nordisk samerett og folkeretten gir spesielle føringer for proposisjonens avgrensning.

Utgangspunktet må være det som Samerettsutvalget også har tatt: forvaltningen av grunnen i Finnmark må skje på grunnlag av de særlige forutsetningene som gjør seg gjeldende i fylket. Verken folkerettens regler om urfolk og minoriteter eller den samerettslige utvikling i Norden gir fasitsvar på hvilken løsning som vil være riktig. Heller ikke kan det utledes noe krav om at rettstilstanden, grunnforvaltningen og vernet for naturgrunnlaget for samisk kultur skal være ens over hele det samiske området i Norge og Norden. Det er både tillatt og nødvendig å ta hensyn til faktiske og rettslige forskjeller og behov.

Løsninger både i og utenfor Finnmark må imidlertid ligge innenfor rammen av folkeretten. Det betyr at det stilles enkelte krav til rettslig anerkjennelse og vern av samiske interesser, men ikke hvordan dette skal skje.

Arbeidet med en nordisk samekonvensjon er helt i startfasen. Det er derfor ikke mulig å forskuttere eller ta hensyn til utfallet av dette arbeidet. Med unntak av den samiske reindriftsretten i Norge og Sverige er forskjellene i rettstilstanden og forvaltningen mellom de tre land i dag dessuten så store at en vesentlig tilnærming uansett vil måtte kreve store endringer på et senere tidspunkt.

Urfolksarbeidet i FN er kommet lenger, men går langsomt fremover og har så langt ikke satt nye standarder som gir mer spesifikke føringer for valg av løsninger enn de folkerettsregler Norge allerede er bundet av.

6.1.6 Valget av tematisk og geografisk ramme for proposisjonen

Oppsummeringsvis kan det slås fast at høringen ikke gir et godt grunnlag for å følge opp Samerettsutvalgets forslag om å vedta både en ny lov for Finnmark og i tillegg et arealvern for hele det samiske områdene i Norge i sameloven. Høringen gav heller ikke grunnlag for å gå videre med forslaget om nektingsrett som arealvernvirkemiddel i Finnmark.

De to øvrige virkemidlene, vektlegging og høring, er møtt positivt. Men når forslaget om nektingsrett faller, vil ikke disse virkemidlene alene være tilstrekkelig folkerettslig, og dermed uaktuelle uten i kombinasjon med noe annet.

Sametingets rolle har ikke vært avklart i forhold til grunnforvaltningen i de tradisjonelle samiske områdene. I Finnmark har uenigheten vært så sterk at den i noen grad har bremset arealbruk og næringsutvikling.

Høyesteretts avgjørelser i Selbu- og Svartskog-dommene (Rt. 2001 s. 769 og s. 1229) har bidratt til å kaste lys over sentrale samerettslige spørsmål. I denne sammenheng kan det konstateres at dommene har medført at en nyordning i Finnmark haster enda mer, mens sikring av reindriftsrettens stilling i sør ikke lenger er like akutt.

I sum tilsier dette at proposisjonen bør ta utgangspunkt i Samerettsutvalgets forslag om en lov om grunnforvaltningen i Finnmark og omfatte virkemidler for vern av naturgrunnlaget for samisk kultur i Finnmark. Regler for vern av naturgrunnlaget for samekulturen i de øvrige samiske områdene må avvente utfallet av Samerettsutvalgets pågående arbeid og revisjonen av plan- og bygningsloven m.m.

6.2 Valg av hovedløsning

6.2.1 Det rettslige utgangspunktet for en nyordning

Ovenfor er det gitt fremstillinger av gjeldende rett, utenlandsk rett og folkerett. Rettskilder og rettsutvikling er gjennomgått og drøftet, og det har avtegnet seg et behov for en klarere rettstilstand og en endret grunnforvaltning i Finnmark. Med dette stoffet som bakgrunn skal trådene her trekkes sammen til et svar på spørsmålet om hva som er et relevant og forsvarlig utgangspunkt for utformingen av en nyordning for grunnforvaltningen i Finnmark.

Utgangspunktet er at lov 12. mars 1965 om statens umatrikulerte grunn i Finnmark fortsatt gjelder. Det dreier seg imidlertid ikke om en ubeskåret eller fullstendig eiendomsrett i privatrettslig forstand. Statens eierposisjon har gradvis blitt til over lang tid og er aldri blitt klart og uttømmende definert i forhold til rettsstillingen for brukerne av arealene. Loven av 1965 gir derfor ikke i dag et fullstendig eller fullt dekkende bilde av rettstilstanden i Finnmark slik denne må vurderes på bakgrunn av utviklingen i norsk rett og i folkeretten. Statens grunneierposisjon og dens nærmere innhold har imidlertid ikke vært prøvet for domstolene, og den foreliggende rettspraksis om bruksrettigheter gir ikke holdepunkt for sikre slutninger om det generelle forholdet mellom staten og brukerne av grunnen.

Reindriftsretten er i dag klart fastslått å være uavhengig av noen grunneierposisjon, med et selvstendig rettsgrunnlag tuftet på bruk i alders tid. Dette selvstendige grunnlaget for reindriftssamenes rettsstilling er gradvis fastslått gjennom rettspraksis fra 1960-tallet.

Annen lovfestet bruksrett forekommer, men ikke i betydelig omfang. Viktigst er fiskeretten i Tanavassdraget som i henhold til lov 23. juni 1888 tilligger den fastboende jordbruksbefolkning i elvedistriktet. Selvstendig bruksrett som ikke er lovfestet forekommer imidlertid også. Gjennom rettspraksis er det blant annet fastslått en enerett for lokalbefolkningen til laksefiske i Alta og Neiden. Dette fremsto likevel ikke nødvendigvis som noe innhugg i statens rettsstilling, fordi staten allerede i jordsalgsresolusjonen fra 1775 hadde forutsatt en lokal sedvanerett i de tre vassdragene Alta, Tana og Neiden som skulle respekteres. Når det gjelder beiterett for husdyr og utmarkshøsting generelt, er situasjonen mindre klar. Her forekommer en utbredt lokal rettsoppfatning, særlig i indre Finnmark, om at brukerne har en selvstendig rett basert på bruk uavhengig av samtykke fra staten.

Sedvanemessig bruk av utmarken foregår til dels fortsatt uavhengig av grunneier, og en utbredt oppfatning om selvstendig rett til tradisjonell bruk av utmark har kommet klart til uttrykk gjennom høringen, og også i den aktuelle debatten om rettsforholdene og grunnforvaltningen som stadig foregår i påvente av en ny lov. Eksempler er gammebygging uten søknad til Statskog og krav om enerett til fiske i bestemte vann for bygdefolket i Masi i Kautokeino kommune.

Det synes ikke å være holdepunkter for å operere med «samisk bruk» som et selvstendig rettsgrunnlag i norsk rett. Det samlede tilfanget av rettskilder og særlig de to avgjørelsene av Høyesterett i 2001 (Selbu- og Svartskogdommene) tilsier at typisk samisk bruk kan føre til en selvstendig og beskyttet rett med grunnlag i alders tids bruk. Fellesnevneren i Selbu- og Svartskogdommene er at samers faktiske bruksutøvelse gir grunnlag for en korresponderende selvstendig rett, selv om den har foregått i andre former enn de som ellers er vanlige, i Selbusaken ved reindrift på privat grunn og i Svartskogsaken ved en uformell, altomfattende felles rådighet for hele bygdefolket.

Det er mange i Finnmark, særlig i indre Finnmark, som mener at staten ikke er rette eier av grunnen og aldri har vært det. Oppfatningen har vært at langvarig bruk har etablert selvstendige rettigheter. Det har videre vært hevdet at fordi staten aldri har spurt brukerne om hva de syntes om at staten skulle være grunneier, eller hva det ville innebære for dem, bør staten ikke ha større rett enn det brukerne, det vil si lokalbefolkningen, godtar.

Spørsmålet om alternative eiere til staten er ikke enkelt. Selvstendig rett kan være opparbeidet individuelt eller kollektivt. Det finnes i betydelig grad overlappende brukere og bruksrettigheter, og noe av denne bruken kan ha gitt grunnlag også for eiendomsrett. Det er forskjeller i bruksintensitet og bruksmåter innenfor fylket, særlig mellom de indre og ytre deler, men også mellom byer, tettsteder og bygder. En opplisting av mulige alternative rettssubjekter vil i alle fall kunne omfatte bygder eller bygdelag, grender eller grendelag, eventuelt med henvisning til lokal bevissthet om gamle siidaer, kommuner, reindriften ved reinbeitedistrikt eller siidaer, bygdeallmenning, statsallmenning og en statlig «rest-eiendomsrett».

Samerettsutvalget har ikke tatt standpunkt til disse spørsmålene som det etter departementets syn er svært vanskelig å gi sikre svar på, men i stedet valgt å utforme et forslag til en ny grunnforvaltningsordning på et friere grunnlag.

Mangel på en klar alternativ eier er imidlertid ikke i seg selv noen god grunn til å konkludere med at staten fortsatt bør stå som eier, men kan derimot være en god grunn til å rette oppmerksomheten mot en eier- og forvaltningsordning der de forskjellige interessentene sammen får innflytelse.

6.2.2 Eiendomsrett og bruksrett i Finnmark

Debatten om retten til land og vann har i stor grad dreiet seg om «hvem som har eiendomsretten» i områder med samisk bruk og bosetting fra gammelt av. Denne sterke fokuseringen på en av flere mulige problemstillinger har nok bidratt til at oppfatninger er blitt stående unødig steilt mot hverandre, og til at mer pragmatiske tilnærminger har kommet i bakgrunnen. Det er imidlertid ikke slik at der staten er eier, vil andre være uten rettigheter, eller slik at eiendomsrett for samiske brukere automatisk vil innebære en fri og ubegrenset rådighet. Først og fremst er det slik at eieren må respektere brukernes opparbeidede rettigheter. Det gir derfor et bedre utgangspunkt for den rettslige analysen å spørre om «hvem som har rett til hva» enn hvem som har «eiendomsrett». I tillegg kommer det generelle poeng at eierrådigheten er begrenset i mange retninger, mens en positivt definert bruksrett har et tydeligere og mer operativt innhold. Eierposisjonen har derfor ikke den altoverskyggende betydning som debatten har kunnet gi inntrykk av.

For en praktisk og konstruktiv tilnærming til rettsforholdene i Finnmark kan det være mer fruktbart å snu rekkefølgen: først spørre om hvilke selvstendige bruksrettigheter som foreligger, og dernest ta for seg spørsmålet om eiendomsrett, med det innhold som blir igjen for grunneieren.

Dette er en tilnærming som er velkjent i allmenningsretten, som nettopp gjelder rettsforhold i utmark der mange brukere har rettigheter som grunneieren må respektere. Allmenningsrett ble aldri etablert i Finnmark, men de faktiske bruksforhold i fylket har hatt store likhetstrekk med allmenningene sør i landet med omfattende og regelmessig bruk av utmark uavhengig av grunneier, og med oppfatninger hos brukerne om at dette er «noe vi har rett til». Det kollektive elementet er også et fellestrekk. Både allmenningsretten og utmarksbruken i Finnmark har vært knyttet til grupper innenfor et geografisk avgrenset område og ikke til enkeltpersoner. Statens grunnforvaltningspraksis har ikke i særlig grad hatt preg av kontroll med eller nekting av utmarkshøsting uten særlig hjemmel. Dette har gitt rom for uregulert utmarksbruk i betydelig utstrekning og for oppfatninger om selvstendig rett hos brukere. Samerettsutvalgets forslag om en rett til å opprette bygdebruksområder bygger på en rettslig analyse som samsvarer med det som er anført her.

Departementet deler Samerettsutvalgets rettslige vurdering at statens eierposisjon ikke nødvendigvis har ført til at selvstendig bruksrett er innskrenket eller falt bort, eller ikke har kunnet oppstå. I likhet med utvalget er departementet kommet til at en ny lov om grunnforvaltningen i Finnmark tydeligere enn gjeldende lov bør vise at det forholder seg slik.

6.2.3 Anerkjennelse av opparbeidede rettigheter

Gjennomgangen i punkt 6.2.2 har etter departementets mening vist at det er behov for en tydelig anerkjennelse av selvstendig rettigheter på vanlig tingsrettslig grunnlag, ikke fordi rettstilstanden bør endres eller dermed blir endret, men for å gjøre det tydelig at statens eierposisjon ikke har vært til hinder for opparbeidelse av slike rettigheter.

Omfanget av slike rettigheter kan riktignok være vanskelig å fastslå fordi ikke bare bruken men også hvordan staten har forhold seg, vil være av betydning. Der staten har grepet inn i bruksutøvelsen, vil det også ha betydning om det har skjedd, eller blitt oppfattet å skje, som ledd i utførelsen av offentlig kontrollmyndighet eller som utslag av eierrådighet.

Ved utformingen av en slik bestemmelse bør en fremheve betydningen av kollektive rettigheter i Finnmark. Den gamle samiske rettsordenen hadde form av et kollektiv som rettsbærer og forvalter: siidaen. Til en viss grad er siidaen blitt videreført i reindriftsretten, som fortsatt har et kollektiv som rettsbærer.

Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det er behov for en generell bestemmelse i loven om at «tingsretten gjelder som vanlig» og at kollektive rettigheter kan være aktuelle ved siden av individuelle.

Denne bestemmelsen vil også måtte ses i sammenheng med en forvaltningsordning i kommunene for særskilt rett til utnyttelse av visse utmarksressurser for lokale brukere, som departementet vil foreslå. Sammen vil disse reglene gi rom for anerkjennelse og videreføring av tradisjonell lokal utmarkshøsting på en fleksibel måte: i form av en selvstendig bruksrett der det er grunnlag for det, og den ønskes benyttet, og i form av en forvaltningsmessig godkjenning fra kommunens side der det kan være aktuelt og tjenlig.

6.2.4 Plikten til å verne naturgrunnlaget for samisk kultur

I punkt 5 om folkeretten går det frem at statsmyndighetene har en forpliktelse til å sørge for et tilstrekkelig vern av naturgrunnlaget for samisk kultur. En tilsvarende forpliktelse ligger i Grunnloven § 110 a. Samerettsutvalget forutsetter at en ny lov skal bekrefte at enkelte folkerettsforpliktelser foreligger og har relevans for utformingen av loven.

Departementet slutter seg til utvalgets tilnærming til dette spørsmålet. Utvalget har ikke påvist at forpliktelsen til å verne naturgrunnlaget for samisk kultur ikke er oppfylt, men det er på den annen side heller ikke klart at forpliktelsen er oppfylt.

Behovet for et klart svar i forpliktende form fra statsmyndighetene er blitt større i takt med utviklingen både i folkeretten og i norsk rett, jf. ILO-konvensjon nr. 169 som Norge sluttet seg til i 1990, praksis i FNs menneskerettskomité vedrørende FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27 og utviklingen i norsk samerett gjennom Høyesteretts praksis.

Forpliktelsen til å verne naturgrunnlaget for samisk kultur er ikke statisk. Både den rettslige utviklingen og den faktiske situasjonen med hensyn til arealbruk og næringsutvikling tilsier at det er behov for å etablere en ny grunnforvaltning som gir rom for utvikling og fleksibilitet. Det er behov for et samspill mellom sentrale myndigheter og Sametinget. Av sentrale myndigheter kreves rettslig anerkjennelse og tilrettelegging. Fra Sametinget kreves en «politikk for bevaring og utvikling av samisk kultur» som forholder seg til en samfunnsutvikling der næringer og arealbruk er i endring.

Etter departementets mening kan spørsmålet om Norge oppfyller forpliktelsene til å verne naturgrunnlaget for samisk kultur på sikt bare besvares bekreftende dersom man både skaper en grunnforvaltning for Finnmark som innebærer en anerkjennelse av samiske rettigheter og legger grunnlaget for en konstruktiv utvikling, og lovfester at forvaltningen skal skje i samsvar med folkerettens regler om utfolk og minoriteter.

6.2.5 Det nye organets karakter

Det er viktig å ha en klar oppfatning av hvilken kompetanse og posisjon den nye eieren av statens grunn i Finnmark skal ha. En klar oppgang mellom rollene som eier og som myndighetsorgan er viktig.

Direktoratet for statens skoger ble omdannet til Statskog SF med virkning fra 1. januar 1993. I og med omdanningen ble organet gitt en mer selvstendig stilling. Myndighetenes mulighet til å utøve direkte politisk styring og kontroll ble tilsvarende redusert. Dette var tilsiktet og helt fundamentalt i statsforetaksmodellen. For å oppnå klarhet ble statsforetakets myndighetsutøvelse skilt fra forretningsdriften ved et eget budsjett. Finnmarks jordsalgskontor kom på mange måter i en mellomposisjon. Jordsalgskontorets virksomhet har innslag av både myndighetsutøvelse og forretningsdrift.

Samerettsutvalgets flertall foreslo at det ble opprettet et eget rettssubjekt som skulle få overført hjemmelen til grunnen i Finnmark (Finnmark grunnforvaltning). Organet burde ikke være en del av Statskog SF og heller ikke et eget statsforetak. Rettssubjektet ville ha preg av å være en stiftelse uten å være det formelt. Flertallet konkluderte med at Finnmark grunnforvaltning burde etableres som et «selvstendig rettssubjekt uavhengig av, men med en viss tilknytning til statsadministrasjonen», jf. NOU 1997: 4 s. 103.

Departementet deler oppfatningen til flertallet i Samerettsutvalget om at det bør dannes et eget rettssubjekt som får overført hjemmelen til den tidligere umatrikulerte grunnen i Finnmark fylke. Departementet foreslår at dette rettssubjektet skal hete Finnmarkseiendommen, eller Finnmárkkuopmodat på samisk.

Den foreslåtte styresammensetningen sammen med andre tiltak vil sikre en klar oppfyllelse av de folkerettslige forpliktelsene, jf. punkt 5.7. Styret vil være en arena der samiske og norske interesser kan møtes i en konstruktiv meningsutveksling om arealforvaltningen i Finnmark. Finnmarkseiendommens forankring i lokale folkevalgte organer vil gi legitimitet til eiendommens utøvelse av eierrådigheten. Det vil kunne danne grunnlag for en styrket og mer harmonisk utvikling av arealbruken og næringslivet i fylket.

Finnmarkseiendommen vil være et privat rettssubjekt i forhold til offentlige myndigheter. På den måten vil denne løsningen gi et klart skille mellom rollen som grunneier og rollen som myndighetsorgan ved at rollene ikke vil være samlet på samme hånd.

6.2.6 Domstolsprøving av rettsforholdene i fremtiden

Det kan alltid oppstå tvister mellom ulike parter om rettigheter i fast eiendom. Til tross for at det har vært reist kritikk mot det statlige eierskapet av grunnen i Finnmark, har imidlertid rettsapparatet i svært liten grad blitt forelagt tvister om rett til eierposisjon eller bruk av utmark i Finnmark. Spørsmålet om eierskapet til den tidligere umatrikulerte grunnen i Finnmark har aldri blitt forelagt domstolene i prinsipiell form. Om det vil forholde seg slik også etter vedtakelsen av en ny lov, vil tiden vise. Det har imidlertid vært et viktig hensyn for departementet å legge frem et forslag som i seg selv ikke vil virke prosesskapende. Rettsprosesser vil ofte øke konfliktnivået mellom partene.

Det er enklere å lage gode ordninger for retten til og forvaltning av land og vann i Finnmark ved lov enn ved tvisteløsning i domstolene. Domstolene kan bare løse konkrete rettstvister for anerkjente rettssubjekter og har ikke mulighet for å vedta en helhetlig forvaltning av rettigheter og ressurser.

Departementet har søkt å finne frem til balanserte løsninger som kan være akseptable for de ulike fløyer og brukere i Finnmark. Uenigheten er og har vært sterk i fylket, og det er derfor viktig å finne løsninger som imøtekommer flest mulige interesser og grupper. Det er viktig å ivareta samiske interesser, reindriftens interesser, den øvrige befolkningens interesser og hensynet til samfunnsliv og næringsliv på en samlende måte som kan gi grunnlag for en god utvikling i fylket.

Det andre vesentlig forholdet i denne sammenhengen er reguleringen av utmarksrettigheter. Et viktig element i det forslaget som fremlegges i proposisjonen her, er å styrke og sikre innbyggernes rett til utmarksressurser. Lovforslagets regulering bygger i stor utstrekning på de allmenne rettsoppfatninger befolkningen i Finnmark har i forhold til bruk av utmarksressurser. På denne bakgrunn mener departementet at lovforslaget vil forebygge rettslige tvister om retten til land og vann i Finnmark i den grad det er mulig.

6.2.7 Valg av løsning for grunneierforvaltningen for Finnmark

Utviklingen i Finnmark har ført til en rettstilstand som er markert annerledes enn ellers i landet. Dette tilsier en lovfesting av en særegen rettstilstand for Finnmark, som gradvis har utviklet seg som følge av «de tre stammers møte», statsmaktens tilstedeværelse, og en sedvanemessig, kollektiv bruk av utmarksressursene i lokalsamfunn i hele fylket.

Det er etter departementets syn i denne sammenheng avgjørende at representanter for samene og lokalbefolkningen får reell innflytelse over grunnen. Grunnbokshjemmel til statens grunn i Finnmark må derfor overføres fra Statskog til det nye finnmarksorganet. På denne måten gjøres det nye organet entydig til et grunneierorgan, og ikke i utgangspunktet et forvaltningsorgan. Eierrådigheten legges med dette til finnmarkingene. Den tidligere uklarheten om dette ryddes av veien.

Det neste spørsmålet som reiser seg, er om det nye organet skal være helt fristilt eller om staten fortsatt skal spille en direkte eierrolle. Dette er ikke et spørsmål om statsmyndighetene fortsatt skal ha en rolle i utviklingen av arealdisponeringen i fylket, men om hva denne rollen skal bestå i.

Utover grunneierrollen, som overføres, kan staten ha to typer interesser å ivareta. For det første trenger staten virkemidler for å ivareta allmenne samfunnshensyn. For det andre trenger staten virkemidler for å sikre at naturgrunnlaget for den samiske kulturen blir vernet.

De allmenne samfunnshensyn kan langt på vei ivaretas gjennom den alminnelige lovgivningen slik som ellers i landet. For de folkerettslige forpliktelsene stiller det seg annerledes. Staten vil her ha behov for å sikre at et fristilt rettssubjekt ikke forvalter grunnen på en måte som er i strid med folkerettsforpliktelsene. Dette behovet kan løses på flere måter. Departementet foreslår blant annet at staten skal ha et medlem i styret, men uten stemmerett. Videre foreslås det en godkjenningskompetanse for staten i saker der samiske interesser ligger an til å måtte vike for andre interesser.

Etter departementets mening oppnår statsmyndighetene bedre samlet effekt ved å styre på annen måte enn ved eierskap, blant annet fordi et klart skille mellom eierfunksjon og myndighetsutøvelse stiller sentrale statsmyndigheter friere i myndighetsutøvelsen.

Oppsummeringsvis har departementet etter en samlet vurdering kommet til at en nyordning av grunneierforvaltningen i Finnmark bør inneholde følgende elementer:

• Statskog SFs rolle som utøver av eierrådighet avvikles.

• Finnmarkseiendommen opprettes som eget rettssubjekt og tilføres hjemmelen til Statskogs grunn i Finnmark.

• Opparbeidede rettigheter anerkjennes.

• Sametinget gis kompetanse til å gi retningslinjer for utmarksdisponeringen som Finnmarkseiendommen som utøver av eierrådigheten og offentlige myndigheter må forholde seg til.

• I Finnmarkseiendommens styre bør det være balanse med like mange stemmeberettigede medlemmer valgt av Finnmark fylkesting og av Sametinget.

Den nærmere redegjørelsen for lovforslaget følger i punkt 7 nedenfor.

6.3 Bruk av utmarksressursene i Finnmark

6.3.1 Innledning

Utmarksressursene er viktige i Finnmark og på Finnmarksvidda i særdeleshet. Både Samerettsutvalget og departementet har ønsket å styrke lokale brukeres rett til ressurser og styring med ressursbruken i deres nærområder. Her skal det kort gjøres rede for de forslagene utvalget har fremmet på dette området, samtidig som det redegjøres for hvilke forslag departementet følger opp direkte eller i modifisert form. Hovedspørsmålene har vært hvem som skal forvalte utmarksressursene, hvem som har rett til å bruke dem, om en bygd, gruppe eller enkeltpersoner kan få en særrett til utnyttelse av ressursene i et nærmere avgrenset område og hvorvidt det skal lovfestes nye regler for laksefiske i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene.

6.3.2 Forvaltning av utmarksrettighetene

Samerettsutvalget foreslo at forvaltningen av utmarksressursene skulle legges til den kommunen rettighetene befant seg i. Det ble anbefalt at det skulle opprettes et utvalg i hver kommune som skulle ha ansvaret for forvaltning av utmarksressursene og rettighetene til dem. Denne kommuneordningen var ment å skulle omfatte alt utmarksareal i kommunen med unntak av privateid grunn og de bygdebruksområder som eventuelt ble opprettet. Innbyggerne i kommunen skulle ha lik rett til å utnytte kommunens bruksområde, men kommunen kunne prioritere primærnæringsutøvere særskilt.

Departementet foreslår en annerledes forvaltning av utmarksressursene. Ved å legge forvaltningen til den enkelte kommune, vil det etter departementets mening være en fare for at oversikten over den totale utmarksbruken forsvinner. Dette vil kunne skade en ønsket og hensiktsmessig disponering av ressursene i sin helhet. Både de fornybare og de ikke-fornybare ressursene bør forvaltes enhetlig. Hensynet til en forsvarlig og bærekraftig forvaltning av ressursene taler med dette for at utmarksressursene forvaltes samlet.

Behovet for en samlet forvaltning av utmarksressursene i Finnmark tilsier etter departementets syn at ansvaret legges til Finnmarkseiendommen. Ikke minst Finnmarksvidda har behov for et helhetlig forvaltningsregime for å sikre ressursene også for kommende generasjoners brukere. Å legge forvaltningen av utmarksressursene til Finnmarkseiendommen harmonerer også godt med den grunneiermodellen som ligger til grunn for valget av hovedløsning.

6.3.3 Fordeling av rettighetene til utmarksressursene

Samerettsutvalget foreslo at de ulike utmarksgodene skulle deles i grupper og fordeles slik at noen ble forbeholdt fylkets innbyggere, de fleste kommunens innbyggere, mens andre rettigheter ble forbeholdt bygdefolk innenfor bygdebruksområde. Utvalget fremla i hvert fall utkast til tre ulike lovbestemmelser. Et forslag innebar kun rett til å bruke utmarksressurser i egen kommune.

Departementet ser fordelene ved en tydelig tildeling av rettigheter til utmarksbruk til klart definerte grupper. Departementet ser videre gode sider ved et system der rettighetene som hovedregel forbeholdes innbyggerne i den aktuelle kommunen. Departementet gir langt på vei sin tilslutning til denne tanken da dette utvilsomt styrker lokale brukere stilling. Det antas at treffsikkerheten i lovgivningen på denne måten blir god. Det er grunn til å tro at i den grad befolkningen har opparbeidet rettigheter til ulik utmarksbruk, er disse rettighetene opparbeidet i nærheten av bostedet.

Det er imidlertid særlig to forhold som etter departementets mening taler for å myke opp en ren kommunemodell, det vil si at det kun er kommunens egne innbyggere som har bruksrettigheter til utmarksressurser. For det første er ikke alle rettighetene egnet til å forvaltes på kommunenivå. Storviltjakt og småviltjakt er praktiske eksempler. For det andre er utmarksressursene skjevt fordelt mellom de ulike kommunene. For det tredje må man i større grad respektere den adgangen til utmarksressursene som fylkets innbyggere og allmennheten for øvrig tradisjonelt har hatt.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en rettighetsfordeling som er i bedre samsvar med dagens ordninger enn Samerettsutvalgets forslag:

• Allmennheten skal ha rett til jakt og fangst av småvilt og fiske i vassdrag med stang og håndsnøre.

• Innbyggerne i Finnmark skal ha rett til storviltjakt, multeplukking og uttak av trevirke til husflid.

• Kommunens innbyggere skal ha rett til fiske etter innlandsfisk med garn, fiske etter anadrome laksefisk med faststående redskap i sjøen, sanking av egg og dun, hogst av lauvskog til brensel for husbehov, stikking av torv til brensel og annet husbehov og uttak av lauvskog til bruk som gjerdestolper og hesjestaur i reindrifts- og jordbruksnæring.

Fra disse hovedreglene vil Finnmarkseiendommen kunne fastsette avvik i begge retninger avhengig av ressursgrunnlag m.m.

6.3.4 Særskilt rett til lokal utnyttelse

Samerettsutvalget foreslo at det innenfor kommunemodellen som er beskrevet ovenfor, skulle kunne avgrenses bygdebruksområder. I disse områdene skulle bygdefolk gis eksklusive utmarksrettigheter og ansvar for forvaltningen av rettighetene. Et flertall på tolv i utvalget formulerte dette som en rettighet for innbyggerne i bygder hvor det ble drevet tradisjonell utmarksbruk. Avgrensningen av området ville i utgangspunktet være opp til kommunen. Bygdefolks tidligere bruk skulle være det viktigste holdepunktet for avgrensningen. Utvalget ønsket med dette forslaget å foreta en prioritering av nærings- og brukerinteresser i bygdene i Finnmark.

Departementet er enig i grunnlaget for og intensjonene med forslaget om rett til å opprette bygdebruksområder. Tanken om en lokal forankring, påvirkning og styring er godt i samsvar med Grunnloven § 110 a og urfolksretten. Når departementet likevel ikke fremmer utvalgets forslag om bygdebruksområder i den form som flertallet foreslo, skyldes det praktiske vurderinger av den foreslåtte ordningens funksjonsdyktighet og hensiktsmessighet i forholdt til det nye eierorganet, Finnmarkseiendommen, og kommunene. Kombinasjonen av at bygdefolk selv etter eget ønske kunne kreve at det opprettes et eget bygdebruksområde, samtidig som man har liten kunnskap om hvilket omfang en slik ordning vil få, og siden bygdebruksområdene innebærer eksklusive rettigheter for en relativt snever krets brukere, er departementet av den oppfatning at modellen er lite forenlig med en oversiktlig og god ressursforvaltning.

Departementet antar derfor at det vil være mer formålstjenlig å søke å ivareta hensynet til dem som har en vesentlig del av sitt livsgrunnlag knyttet til utmarkshøsting, gjennom en egen kommunal forvaltningsordning. Departementet foreslår derfor at kommunene skal kunne tildele enkeltpersoner og grupper som har en vesentlig del av sitt livsgrunnlag knyttet til utmarkshøsting, en særskilt rett til å utnytte enkelte utmarksgoder på bestemte områder i inntil 10 år om gangen. Både avgrensningen i personkrets, område og rettighetstyper forutsetter en betydelig kjennskap til lokale forhold som grunnlag for tildelingen.

6.3.5 Fisket i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene

I Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene ligger fiskerettighetene til særskilte rettighetshavere og fisket i Tana og Neiden er regulert i egne forskrifter basert på bilaterale overenskomster med Finland, jf. punkt 3.3.4.

Samerettsutvalget foreslo en rekke endringer i reglene om fisket i disse tre vassdragene. Spørsmålene om rettigheter til og reguleringen av fisket i disse vassdragene, er omfattende og komplekse. Mange sentrale forhold er omstridte, og det er fra flere hold fremsatt nye forslag etter at Samerettsutvalget la frem sitt forslag. Bestandene i Tana og Neiden er dessuten fellesressurser som forvaltes i samarbeid med Finland. Det er behov for en bred gjennomgang av den fremtidige forvaltningen av disse vassdragene med deltakelse fra de berørte rettighetshavere og lokalsamfunn. Flere sider av saken må dessuten avklares med Finland, og det kan bli aktuelt med justeringer i overenskomstene vedrørende Tana og Neiden.

På denne bakgrunn fremmes det ikke forslag som direkte berører fisket i Alta-, Tana- og Neiden-vassdragene i proposisjonen her.

6.3.6 Forskjellige spørsmål

Samerettsutvalget foreslo endringer og reguleringer vedrørende kyst- og fjordfiske og motorferdsel. Slik departementet har lagt opp lovforslaget i proposisjonen her, faller begge disse temaene utenfor hva som er naturlig å regulere i en ny lov om rettigheter og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark. Begge temaene er av offentligrettslig karakter. På departementsplan hører de under henholdsvis Finansdepartementet og Miljøverndepartementet. Behovet for å redusere kompleksiteten i lovarbeidet har også bidratt til at disse spørsmålene er holdt utenfor.

6.4 Særlig om reindriften

Reindriftens sentrale stilling som bærer av samisk kultur gjør det nødvendig å vie den spesiell oppmerksomhet i lovforslaget. Siden reindriften er arealkrevende og generelt sårbar for ytre påvirkninger, vil dessuten øvrig lovgivning om arealforvaltningen ha stor betydning for utøverne og deres livsgrunnlag. Dessuten finner ca 70 % av reindriften i Norge sted i Finnmark.

På denne bakgrunn finner departementet det naturlig at reindriften nevnes spesielt i oppregningen i formålsparagrafen. «Samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv» vil nødvendigvis også omfatte reindrift, men ved å trekke frem reindriften på lik linje med disse, synliggjøres reindriftens sentrale stilling ytterligere.

Sametingets retningslinjer om utmarksbruk vil måtte omhandle reindriften. Virkningen for reindriften av endret arealbruk vil på denne måten bli et sentralt tema både i den offentlige arealplanleggingen i fylket og i Finnmarkseiendommens egne arealdisponeringer. Videre skal minst ett av de styremedlemmene i Finnmarkseiendommen som Sametinget oppnevner, representere reindriften. Reindriftsutøverne sikres dessuten tilgang til fornybare ressurser på linje med kommunens innbyggere i den tiden reindriften forgår der.

Dersom grunn i Finnmarkseiendommens eie legges ut som nasjonalpark, skal det ved utformingen av bruksreglene for området legges vekt på at tradisjonell bruk kan videreføres. Lovfesting av dette hensynet spesielt vil bidra til at reindriftens grunnleggende behov får større tyngde enn tilfellet er i dag. Bruksregler som er praktisk tilpasset reindriften, vil bidra til at slik bruk får et effektivt vern mot uønskede inngrep

Videre anerkjennes det uttrykkelig at reindriften har et selvstendig rettsgrunnlag i alders tids bruk uavhengig av reindriftsloven.

Reindriftsretten er en bruksrett som gjelder uten hensyn til hvem som eier grunnen, og som sådan berøres den ikke av hvilke endringer som skjer i eierforholdet. At Finnmarkseiendommen overtar all fast eiendom i Finnmark som Statskog SF eier i dag, har ingen betydning for reindriften i denne sammenheng. Enkelte justeringer i reindriftsloven er imidlertid påkrevd, jf. lovforslaget § 31 nr. 3.

6.5 Østsamenes stilling

Samerettsutvalget har drøftet den rettslige og faktiske stillingen for østsamene, eller skoltesamene, i Neiden i Sør-Varanger. Den historiske fremstillingen viser hvordan den opprinnelige østsame-siidaen, Skoltebyen, gradvis ble svekket. Det har foregått en negativ utvikling frem til i dag der østsamekulturen står i fare for å forsvinne på norsk side av grensen, mens den står vesentlig sterkere på finsk side.

Et flertall i utvalget foreslår at man skal forsøke å gjenopprette østsamesiidaen som et avgrenset område med eksklusiv rett for østsamer til å utøve reindrift og med særrettigheter til laksefiske. Dette begrunnes med at østsamene i dag er få, at deres særegne kultur er utsatt, og at det er nødvendig med særlige tiltak for å sikre grunnlaget for østsamekulturen.

Mindretallet har gått mot forslaget om å gi særlige rettigheter til østsamene fremfor andre innbyggere i Neiden fordi dette vil være rettigheter gitt på individuelt etnisk grunnlag, noe som er i strid med utvalgets felles grunnsyn. Mindretallet legger vekt på at østsamene i Neiden i dag er integrert i den øvrige befolkningen i bygden, som består av andre samer, nordmenn og folk av finsk herkomst. Det er også reist spørsmål ved den rettslige og folkerettslige holdbarheten av å fortrenge en samisk reindrift til fordel for en annen.

Departementet finner ikke tilstrekkelig grunn til å følge opp utvalgets forslag på dette punktet. Departementet har forståelse for den situasjonen som østsamene og østsamisk kultur i dag befinner seg i. Etter departementets oppfatning er det imidlertid vanskelig å finne gode løsninger på kort sikt.

En gjenoppbygging av østsamisk reindrift ved lov og myndighetsvedtak vil i dag måtte forutsette ekspropriasjon av beitearealer fra andre reindriftssamer. Dette vil innebære at samer blir satt opp mot samer. Sametinget har uttalt seg mot forslaget nettopp fordi det innebærer at samiske grupper settes opp mot hverandre. Også en rekke andre høringsinstanser har stilt seg kritisk til dette jf. punkt 2.6.7. Departementet deler dette synet. I tillegg vil forslaget om å gjenoppbygge en østsamisk reindrift ikke la seg forene med det grunnleggende hensyn som Finnmarksloven bygger på om likebehandling av alle i samme område.

Det er samtidig grunn til å peke på at østsamene har den samme rett til reindrift som andre samer, slik at etniske østsamer kan bli tildelt rett til reindrift i det samiske området i hele landet. Det er derfor ikke noen formelle hindringer for at den østsamiske reindriften vil kunne bygge seg opp igjen over tid og etter reindriftsrettens ordinære system.

Å tildele særlige rettigheter til østsamene med hensyn til laksefiske på individuelt etnisk grunnlag vil også stride mot likebehandlingsprinsippet. Rent praktisk ville nok en tildeling av særlige rettigheter på dette området være noe enklere å gjennomføre enn forslaget om en sentralt styrt oppbygging av østsamisk reindrift. Men også her vil det være et avgrensningsproblem i forhold til hvem som er «østsame» og derved berettiget til særfordeler.

Også når det gjelder særrettigheter for østsamene med hensyn til fiske, er en rekke høringsinstanser kritiske. Det fremføres blant annet at også flertallet av østsamene selv er motstandere av særlige rettigheter til fiske på etnisk grunnlag.

Departementet har derfor kommet til at det ikke bør foreslås rettigheter for østsamene spesielt slik at likebehandlingsprinsippet kan gjennomføres fullt ut. Departementet mener at grunnlaget for østsamisk kultur i Norge må forsøkes bedret gjennom østsamers aktive deltakelse i felles ressursutnyttelse i Neiden, og gjennom særlige kulturtiltak til støtte for østsamekulturen på begge sider av riksgrensen mot Finland.

6.6 Naturinngrep i samiske brukområder

Et grunnleggende hensyn bak de verneregler som omtales her er å sikre og bedre vilkårene for den samiske folkegruppens særegne kultur. Kulturvernet omfatter et nødvendig materielt grunnlag for kulturen. Den sterke tilknytningen samene har og har hatt til naturen som grunnlag for næringsvirksomhet og som ramme for livsutfoldelse, opplevelse av fortiden, kunnskaper og levemåte, gjør samisk kultur spesielt avhengig av naturen, landskapet og naturressursene. Samerettsutvalget så vel som departementet ønsker å bidra til at dette fortsatt kan være tilfellet.

Samerettsutvalget foreslo egne regler for å verne samiske bruksområder mot skadelige naturinngrep. Forslaget var ikke avgrenset til Finnmark, og reglene skulle gjelde for samiske bruksområder i hele landet. Hva som var «samisk bruksområde», måtte avgjøres konkret. Utvalget la til grunn at dagens reinsdriftsområder ville være omfattet.

Et samlet utvalg foreslo en såkalt vektleggingsregel. Regelen innebar at vedtaksorganet måtte legge vekt på hensynet til samisk kultur når det skulle avgjøres om og i tilfelle på hvilke vilkår naturinngrep i samiske bruksområder kunne tillates. Fjorten utvalgsmedlemmer foreslo en høringsregel ved betydelige naturinngrep som gav en høringsplikt for vedtaksorganet og uttalerett for Sametinget.

Ni utvalgsmedlemmer foreslo en regel som gav Sametinget rett til å nekte at det ble gitt tillatelse til betydelige naturinngrep. Forutsetningen for bruk av retten var at tiltaket ble antatt å ville skade naturgrunnlaget for samisk kultur. Et nektingsvedtak måtte fattes med to tredjedels flertall i Sametinget. Det skulle gjelde for seks år og skulle kunne settes til side av Stortinget.

Den foreslåtte lovgivningen skulle gjelde i tillegg til gjeldende lovgivning. Reglene skulle gjelde hele landet og skulle tas inn i sameloven.

Departementet deler utvalgets prinsipielle holdning knyttet til betydningen av å verne naturgrunnlaget for samisk kultur. Departementet vil imidlertid ikke tiltre utvalgets forslag til virkemidler slik de er presentert overfor. Finnmarksloven gjelder naturlig nok kun for Finnmark fylke. Samerettsutvalget utreder spørsmålene om samiske rettigheter til land og vann sør for Finnmark. Departementet mener derfor at tiden ikke er moden for å gi regler om naturinngrep i hele landet.

Det er kun for Finnmark det er aktuelt å vedta regler om arealvern i denne omgang. I lovforslaget ligger hovedvirkemidlet i § 4 der Sametinget gis kompetanse til å gi retningslinjer for hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk av utmark skal bedømmes. Departementet har vurdert kompetansen til å gi retningslinjer som et godt alternativ til nektingsretten. Adgangen til å utforme retningslinjer gir Sametinget anledning til å bidra mer konstruktivt i forhold til vern og forvaltning av utmark.

Retningslinjene sikres virkning på to måter. For det første skal offentlige myndigheter som behandler saker om endret bruk av utmark i Finnmark, forholde seg til dem, jf. § 4 annet ledd, se nærmere punkt 7.3.4. For det andre foreslår departementet å integrere vernet i selve grunneierforvaltningen. Kort sagt har departementet ved sitt forslag søkt å legge inn mekanismer som skal sikre en tilstrekkelig vektlegging av samisk kultur i styringsmekanismene for Finnmarkseiendommen. Det vises til de særlige saksbehandlingsreglene for saker om endret bruk av utmark i lovutkastet § 10, jf. punkt 7.4.4.

Departementet ønsker med disse forslagene å oppnå en fleksibel, praktisk og effektiv løsning på spørsmålet om vern av naturgrunnlaget for samisk kultur.