14 Endringer i EØS-konkurranseloven
14.1 Innledning
14.1.1 Det nye håndhevingsregelverket i EU - rådsforordning (EF) nr. 1/2003
Ministerrådet i EU vedtok 16. desember 2002 et nytt regelverk for håndheving av EF-traktaten artikkel 81 og 82 (rådsforordning (EF) nr. 1/2003). Forordningen erstatter gjeldende prosedyreregelverk i rådsforordning (EØF) 17/1962, og innebærer vesentlige endringer i forhold til dette. Forordningen skal trer i kraft 1. mai 2004.
Et sentralt element i den nye forordningen er innføringen av såkalt desentralisert håndheving av artikkel 81 og 82. Dette innebærer at nasjonale konkurransemyndigheter i EU gis rett og plikt til å håndheve artikkel 81 og 82. Disse nye reglene etablerer omfattende samarbeidsmekanismer både mellom nasjonale konkurransemyndigheter og mellom nasjonale konkurransemyndigheter og Europa-Kommisjonen. Videre reguleres rettigheter og plikter både for nasjonale konkurransemyndigheter og nasjonale domstoler.
14.1.2 Inkorporering i EØS-avtalen
Det nye regelverket er EØS-relevant. Det skal derfor i utgangspunktet inkorporeres i EØS-avtalen med de nødvendige tilpasninger. Kommisjonen har imidlertid motsatt seg at systemet med desentralisert håndheving blir tatt inn i EØS-avtalen. Det innebærer at det ikke etableres et system på EØS-nivå med desentralisert håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54, som tilsvarer EF-traktaten artikkel 81 og 82. De mekanismer som legger til rette for et system med desentralisert håndheving, blir heller ikke tatt inn i EØS-avtalen. Det omfatter for eksempel bestemmelser som regulerer nasjonale konkurransemyndigheters og domstolers rolle, og bestemmelser som etablerer samarbeid konkurransemyndighetene imellom. Kommisjonens standpunkt er imidlertid at EØS-avtalen ikke er til hinder for at et system for desentralisert håndheving som tilsvarer forordning 1/2003, etableres på EFTA-nivå, jf. omtalen i punkt 13.5.1.
Etter dette blir de bestemmelser i forordning 1/2003 som etablerer og regulerer systemet med desentralisert håndheving, ikke gjort til en del av EØS-avtalen. Forordningens øvrige bestemmelser blir imidlertid tatt inn på vanlig måte. Dette gjelder for eksempel regler som gir Kommisjonen styrkede etterforskningsfullmakter og bestemmelser som regulerer nasjonale domstolers prøvelsesrett av beslutninger fra overvåkningsorganene om å gjennomføre kontroller. De bestemmelser som inkorporeres i EØS-avtalen, vil bli tatt inn i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA), og gjennomføres i norsk rett som følge av våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Gjennomføringen i norsk rett skjer i utgangspunktet i forskrifts form, men enkelte bestemmelser er av en slik art at de må/bør inntas som formell lov.
14.1.3 Norske myndigheters kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54
Som omhandlet i kapittel 13 anbefaler departementet at norske konkurransemyndigheter gis kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Etter departementets oppfatning er det også nødvendig å regulere hvordan konkurransemyndighetene skal utøve denne kompetansen, blant annet for å sikre en konsekvent og enhetlig anvendelse av bestemmelsene.
I denne forbindelse bør måten konkurransemyndighetene anvender artikkel 53 og 54 reguleres på tilsvarende måte som forordning 1/2003 regulerer nasjonale konkurransemyndigheter i EU. At rammene for norske konkurransemyndigheters håndheving av artikkel 53 og 54 er tilpasset systemet i EU, gjør det lettere for næringslivet å forholde seg til regelverket. Videre vil en slik regulering legge forholdene til rette for å etablere et system for desentralisert håndheving på EFTA-nivå, jf. omtale i punkt 14.1.4.
Etableringen av et system for konkurransemyndighetenes håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 kan dels gjøres gjennom forskrift, dels krever reguleringen formell lovs form.
14.1.4 Etablering av et system for desentralisert håndheving på EFTA-nivå
De samme forhold som taler for at norske konkurransemyndigheter skal gis kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54, taler også for at det etableres et system for desentralisert håndheving på EFTA-nivå som tilsvarer systemet i EU. Dersom norske konkurransemyndigheter gis kompetanse til å håndheve artikkel 53 og 54, vil departementet søke å få gjennomslag for at et slikt system etableres på EFTA-nivå. Det vises ellers til proposisjonens punkt 13.5.6. Et EFTA-system for desentralisert håndheving vil eventuelt bli regulert i ODA og vil deretter gjennomføres i norsk rett.
14.1.5 Oppsummering - lovendringer og traktatendringer
Flere av de lovendringer som departementet foreslår i EØS-konkurranseloven i dette kapittel, er begrunnet med at Norge vil være folkerettslig forpliktet etter EØS-avtalen til å ta inn bestemmelsene i norsk rett som en følge av endringer i EØS-avtalen.
Dels er lovforslagene begrunnet med det formål å etablere et system i Norge som gir norske konkurransemyndigheter og domstoler de rettigheter og plikter som forordning 1/2003 gir nasjonale konkurransemyndigheter og domstoler i EU. Denne tilpasningen gjør regelverket lettere å forholde seg til for næringslivet, samtidig som den legger forholdene til rette for etablering av et system for desentralisert håndheving på EFTA-nivå. Regjeringen vil derfor arbeide for at Avtale om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA) blir endret slik at et system med desentralisert håndheving blir etablert innen EFTA-pillaren. I proposisjonen legger derfor departementet til grunn at ODA blir endret i samsvar med dette, og at de lovforslag som blir omtalt i dette kapittel, vil gjennomføre de folkerettslige forpliktelser som vil følge av disse endringer.
De nødvendige beslutningene om endringene i EØS-avtalen og ODA er ennå ikke vedtatt. Siden disse vil kreve endringer i lov, vil Utenriksdepartementet i samsvar med Grunnloven § 26 annet ledd fremme stortingsproposisjon om Stortingets samtykke til disse traktatendringene.
14.1.6 Plassering av bestemmelsene i ny EØS-konkurranselov
Som det fremgår nedenfor, foreslås en rekke endringer i EØS-konkurranseloven. Endringene er omfattende, og de bryter vesentlig med lovens system. Etter departementets oppfatning er det derfor mest hensiktsmessig å vedta en ny lov om gjennomføring og kontroll av EØS-avtalens konkurranseregler. Den gjeldende lov om konkurranseregler i EØS-avtalen mv. foreslås dermed opphevet. Det vises til proposisjonens punkt 15.1.4.
14.2 Domstolenes prøvelsesrett av Kommisjonens eller EFTAs overvåkningsorgans beslutninger om bevissikring
14.2.1 Innledning
Rådsforordning 1/2003 regulerer nasjonale domstolers rett til å prøve Kommisjonens beslutning om bevissikring. Etter forordningens artikkel 20 nr. 2 a kan bevissikring gjelde lokaler, eiendom og transportmidler som tilhører foretak. Etter artikkel 21 nr. 1 kan bevissikring også gjelde andre lokaler, eiendom og transportmidler enn de som tilhører foretak, herunder private hjem.
Artikkel 20 nr. 2 a lyder i dansk versjon:
«2. Repræsentanter for og andre ledsagende personer, der er bemyndiget af Kommissionen til at gennemføre en kontrolundersøgelse, har beføjelse til:
a) at få adgang til alle virksomhedernes og virksomhedssammenslutningernes lokaler, grunde og transportmidler.»
Artikkel 21 nr. 1 lyder:
«1. Såfremt der foreligger rimelig mistanke om, at bøger eller andre forretningspapirer, der vedrører genstanden for undersøgelsen, og som måtte være relevante som bevis for en alvorlig overtrædelse af traktatens artikel 81 eller 82, opbevares i andre lokaler, grunde eller transportmidler herunder private hjem tilhørende de pågældende virksomheders eller virksomhedssammenslutningers direktører, ledere og andre medarbejdere, kan Kommissionen ved beslutning pålægge, at der gennemføres en kontrolundersøgelse i sådanne lokaler, på sådanne grunde eller i sådanne transportmidler.»
Etter forordningen er det opp til nasjonal rett å regulere om domstolene skal prøve Kommisjonens beslutning om å gjennomføre bevissikring hos foretak. I den grad nasjonal rett krever kjennelse fra domstolene, fastlegger forordningen domstolenes vurderingstema, jf. forordningens artikkel 20 nr. 8 jf. nr. 7. Bestemmelsene lyder i dansk versjon:
«7. Når den i stk. 6 omhandlede bistand i overensstemmelse med national lovgivning kræver en domstolstilladelse, skal der anmodes derom. Der kan også anmodes om en sådan tilladelse på forhånd.
8. Når der anmodes om tilladelse som omhandlet i stk. 7, kontrollerer den nationale domstol ægtheden af Kommissionens beslutning og sikrer, at de påtænkte tvangsindgreb ikke er vilkårlige eller uforholdsmæssige i forhold til undersøgelsens formål. Ved prøvelsen af indgrebenes forholdsmæssighed kan den nationale domstol anmode Kommissionen direkte eller gennem den nationale konkurrencemyndighed om detaljerede forklaringer vedrørende de forhold, der begrunder Kommissionens mistanke om, at der foreligger en overtrædelse af traktatens artikel 81 og 82, samt for grovheden af den formodede overtrædelse og karakteren af den pågældende virksomheds deltagelse. Den nationale domstol kan dog hverken sætte spørgsmålstegn ved, om kontrolundersøgelsen er nødvendig, eller kræve at få forelagt oplysninger i Kommissionens sagsakter. Det er forbeholdt EF-Domstolen at kontrollere lovligheden af Kommissionens beslutning.»
Ved bevissikring som gjelder adgang til andre lokaler, eiendom og transportmidler enn de som tilhører foretak eller sammenslutninger av foretak, herunder private hjem, er det etter forordningen nødvendig med tillatelse fra nasjonale domstoler, og også her angis domstolenes vurderingstema ved prøvingen, jf. artikkel 21 nr. 3. Bestemmelsen lyder i dansk versjon:
«3. En beslutning vedtaget i henhold til stk. 1 kan ikke gennemføres uden forudgående tilladelse fra en national domstol i den pågældende medlemsstat. Den nationale domstol kontrollerer ægtheden af Kommissionens beslutning og sikrer, at de påtænkte tvangsindgreb ikke er vilkårlige eller uforholdsmæssig, navnlig i forhold til den formodede overtrædelses grovhed og betydningen af det ønskede bevismateriale, den pågældende virksomheds deltagelse samt den rimelige sandsynlighed for, at forretningspapirer, der står i forbindelse med genstanden for undersøgelsen, opbevares i de lokaler, som den ønskede tilladelse til at foretage en kontrolundersøgelse vedrører. Den nationale domstol kan anmode Kommissionen direkte eller gennem den nationale konkurrencemyndighed om detaljerede forklaringer vedrørende de forhold, den behøver kendskab til for at kunne foretage en prøvelse af forholdsmæssigheden af de påtænkte tvangsindgreb.
Den nationale domstol kan dog hverken sætte spørgsmålstegn ved, om kontrolundersøgelsen er nødvendig, eller kræve at få forelagt oplysninger i Kommissionens sagsakter. Det er forbeholdt EF-Domstolen at kontrollere lovligheden af Kommissionens beslutning.»
Bestemmelsene i forordning 1/2003 artikkel 20 nr. 7 og 8 og artikkel 21 nr. 3 er EØS-relevante og vil i sin tilpassede form bli tatt inn i EØS-avtalen og deretter i ODA. Bestemmelsene må så tas inn i norsk rett som følge av våre forpliktelser etter EØS-avtalen.
14.2.2 Gjeldende rett
Etter EØS-konkurranseloven § 3 gjelder konkurranseloven §§ 6-1 og 6-2 ved kontroller som foretas av EFTAs overvåkningsorgan. Etter konkurranseloven § 6-2 kan Konkurransetilsynet begjære bevissikring «når det er rimelig grunn til å anta at denne lov, eller vedtak i medhold av denne lov er overtrådt». Nasjonale domstolers rett til å prøve Kommisjonens og EFTA overvåkningsorgans vedtak om bevissikring er ikke kodifisert i EU/EØS-retten, men bygger på praksis fra EF-domstolen. Prøvelsesretten begrenses til en vurdering av om Kommisjonens/ESAs beslutning er ekte, samt om gjennomføringen av bevissikringen vil være et vilkårlig eller uforholdsmessig inngrep. Det heter i Hoechstdommen (forente saker 46/87 og 227/87):
«That [national] body, whether judicial or otherwise, cannot in this respect substitute its own assessment of the need for the investigations ordered for that of the Commission, the lawfulness of whose assessments of fact and law is subject only to review by the Court of Justice. On the other hand, it is within the powers of the national body, after satisfying itself that the decision ordering the investigation is authentic, to consider whether the measures of constraint envisaged are arbitrary or excessive having regard to the subject-matter of the investigation and to ensure that the rules of national law are complied with in the application of those measures.»
Etter konkurranseloven § 6-2 kan forhørsretten gi adgang til bevissikring når det er «rimelig grunn til å anta» at loven er overtrådt, eller i denne forbindelse, når EØS-konkurransereglene er overtrådt. «Rimelig grunn til å anta» innebærer ifølge forarbeidene ikke et krav til sannsynlighetsovervekt. Det er tilstrekkelig med indikasjoner på overtredelser, for eksempel prislikhet i markedet. En slik vurdering fra forhørsrettens side, av et begrenset faktum som beskriver mistanken og er begrunnelsen for kontrollbesøk, må antas å ligge innenfor den prøving som nasjonale domstoler har kompetanse til å foreta i henhold til rettspraksis fra EF-domstolen, for å hindre vilkårlighet og uforholdsmessighet. Forhørsretten antas derimot ikke å kunne foreta noen vurdering av det skjønn som ligger til grunn for nødvendigheten eller hensiktsmessighetene av å foreta kontrollen.
14.2.3 Utvalgets forslag
Konkurranselovutvalget har foreslått å videreførekonkurranseloven § 6-2 i forslagets § 6-1. Utvalgets forslag til § 6-1 reflekterer ikke de vurderingstemaer som den nye forordningen legger opp til. Spørsmålet er heller ikke behandlet av lovutvalget.
14.2.4 Høringsinstansenes merknader
I høringsbrev av 10. april 2003 punkt 4.4 ble høringsinstansene bedt om å ta stilling til om det bør tas inn en bestemmelse i lovs form som reflekterer de prøvingstemaer som følger av ovennevnte bestemmelser i den nye rådsforordningen. Høringsinstansene ble videre bedt om å vurdere om dagens system, der bevissikring etter EØS-avtalen dels er regulert i EØS-konkurranseloven og dels i konkurranseloven (gjennom en henvisning fra EØS-konkurranseloven), er hensiktsmessig, eller om dette bør reguleres uttømmende i EØS-konkurranseloven.
Fire av høringsinstansene uttalte seg om domstolenes rett til å prøve Kommisjonens eller EFTAs overvåkningsorgans beslutninger om bevissikring.
Bull og Co anbefaler at en bestemmelse om domstolenes prøvelsesrett av Kommisjonens eller EFTAs overvåkningsorgans beslutninger om bevissikring tas inn i lovs form. En slik bestemmelse bør reflektere de prøvingstemaer som følger av den nye rådsforordningen. Dersom bestemmelsene om bevissikring implementeres i norsk rett, vil det innebære at domstolskontrollen for norske domstoler vil bli mindre omfattende enn i dag. En slik forskyvning av kontroll bør vedtas i lovs form. En lovfesting av reglene vil også gi mer forutberegnlighet til impliserte parter.
Finansnæringens Hovedorganisasjon gir sin tilslutning til at artikkel 20 nr. 7 og 8 og artikkel 21 nr. 3 skal inntas i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett, fordi prøvingstemaene som domstolen skal forholde seg til etter forordningen bør fremgå klart av norsk lov.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er av den oppfatning at prøvingstemaene som domstolen skal forholde seg til etter forordningen, må fremgå klart av norsk lov. NHO mener samtidig at reglene bør fremgå både av EØS-konkurranseloven og av konkurranseloven for best mulig å sikre forutberegnlighet for norsk næringsliv.
Konkurransetilsynet anfører at bevissikring er inngripende for de berørte foretakene. Tilsynet antar derfor at bestemmelser som svarer til artikkel 20 nr. 7, jf. nr. 8 og artikkel 21 nr. 3 bør tas inn i formell lov. Konkurransetilsynet antar videre at reglene som gjelder for bevissikring etter EØS-konkurransereglene, bør klargjøres i EØS-konkurranseloven eller konkurranseloven.
14.2.5 Departementets vurderinger
Siden artikkel 20 og 21 i forordning 1/2003 vil bli inkorporert i EØS-avtalen og inntatt i ODA, oppstår en forpliktelse for Norge til å gjennomføre bestemmelsene i norsk rett. Siden deler av disse bestemmelsene regulerer domstolenes prøvelsesrett og rettsanvendelse, bør disse delene etter departementets oppfatning tas inn i lovs form.
Det er mest hensiktsmessig at reglene tas inn i EØS-konkurranseloven, siden disse bestemmelsene gjelder håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54.
På denne bakgrunn foreslår departementet at bestemmelsene som gjennomfører Norges forpliktelser etter EØS-avtalen tas inn i den nye EØS-konkurranseloven som § 3 annet, tredje og fjerde ledd, og med følgende ordlyd:
«Når tingretten prøver en begjæring om bevissikring etter konkurranseloven § 25 annet ledd, er rettens prøvelsesrett regulert av reglene i tredje og fjerde ledd.
Ved begjæring om bevissikring som gjelder adgang til lokaler, eiendommer og transportmidler som tilhører foretak eller sammenslutninger av foretak, kontrollerer retten om beslutningen fra EFTAs overvåkningsorgan er ekte og prøver om den tiltenkte bruk av tvangsmidler er vilkårlig eller uforholdsmessig i forhold til bevissikringens formål. Ved prøvelsen av tvangsmidlenes forholdsmessighet kan retten anmode EFTAs overvåkningsorgan direkte eller gjennom Konkurransetilsynet om detaljerte forklaringer om de forhold som ligger til grunn for EFTAs overvåkningsorgans mistanke om at det foreligger en overtredelse av EØS-avtalen artikkel 53 og 54, samt om alvorligheten av den antatte overtredelsen og karakteren av foretakets delaktighet. Retten kan likevel ikke prøve om bevissikringen er nødvendig, eller kreve å få forelagt opplysninger i EFTAs overvåkningsorgans saksdokumenter. Det er forbeholdt EFTA-domstolen å kontrollere lovligheten av beslutningen fra EFTAs overvåkningsorgan.
Ved begjæring om bevissikring som gjelder andre lokaler, eiendommer og transportmidler enn nevnt i tredje ledd, herunder private hjem, kontrollerer retten om beslutningen fra EFTAs overvåkningsorgan er ekte og prøver om den tiltenkte bruk av tvangsmidler er vilkårlig eller uforholdsmessig, særlig i forhold til den antatte overtredelses grovhet og betydningen av det ønskede bevismateriale, foretakets delaktighet, samt den rimelige sannsynlighet for at forretningspapirer som er relevante for formålet med bevissikringen, oppbevares i de lokaler som begjæringen om bevissikring angår. Retten kan anmode EFTAs overvåkningsorgan direkte eller gjennom Konkurransetilsynet om detaljerte forklaringer om forhold av betydning for prøvingen av forholdsmessigheten av de tiltenkte tvangsmidler. Retten kan likevel ikke prøve om bevissikringen er nødvendig eller kreve å få forelagt opplysninger i EFTAs overvåkningsorgans saksdokumenter. Det er forbeholdt EFTA-domstolen å kontrollere lovligheten av beslutningen fra EFTAs overvåkningsorgan.»
Reglene er ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komiteen. Det er derfor ikke formelt avklart hvilke EØS-tilpasninger som vil bli gjort. Departementet legger imidlertid til grunn at ovennevnte forslag vil kunne brukes som gjennomføringsbestemmelse for våre forpliktelser etter EØS-avtalen.
14.3 EFTAs overvåkningsorgans innleggsrett for norske domstoler
14.3.1 Innledning
Rådsforordning 1/2003 artikkel 15 regulerer samarbeidet mellom Kommisjonen og nasjonale konkurransemyndigheter på den ene side, og nasjonale domstoler på den annen, når sistnevnte behandler spørsmål under EF-traktaten artikkel 81 og 82. Artikkel 15 lyder i dansk versjon som følger:
«Samarbejde med de nationale domstole
1. I forbindelse med sager i henhold til traktatens artikel 81 eller 82 kan medlemsstaternes domstole anmode Kommissionen om at få tilsendt oplysninger, som den er i besiddelse af, eller udtalelser om spørgsmål vedrørende anvendelsen af Fællesskabets konkurrenceregler.
2. Medlemsstaterne sender Kommissionen en kopi af de skriftlige domme, som de nationale domstole har afsagt i spørgsmål vedrørende anvendelsen af traktatens artikel 81 eller 82. En sådan kopi skal fremsendes uden ophold efter, at den fulde dom er forkyndt for parterne i skriftlig form.
3. Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder kan på eget initiativ afgive skriftlige indlæg for de nationale domstole i deres respektive medlemsstater vedrørende spørgsmål om anvendelsen af traktatens artikel 81 og 82. Med tilladelse fra den pågældende domstol i deres medlemsstat kan de ligeledes afgive mundtlige indlæg. Såfremt den ensartede anvendelse af traktatens artikel 81 eller 82 kræver det, kan Kommissionen på eget initiativ afgive skriftlige indlæg for medlemsstaternes domstole. Med tilladelse fra den pågældende domstol kan den også afgive mundtlige indlæg.
Udelukkende med henblik på udarbejdelsen af deres indlæg kan medlemsstaternes konkurrencemyndigheder og Kommissionen anmode de relevante nationale domstole om at tilsende dem eller sørge for, at de får tilsendt alle nødvendige dokumenter til vurdering af sagen.
4. Denne artikel berører ikke mere vidtrækkende beføjelser til at afgive indlæg for domstolene, som en medlemsstats konkurrencemyndigheder har i henhold til denne medlemsstats lovgivning.»
Den delen av bestemmelsen som regulerer Kommisjonens innleggsrett vil i tilpasset form tas inn i EØS-avtalen. Det innebærer at den må gjennomføres i norsk rett.
Den delen av bestemmelsen som regulerer nasjonale konkurransemyndigheters innleggsrett vil ikke bli tatt inn i EØS-avtalen. Grunnen er at dette er en del av systemet for desentralisert håndheving av EF-traktaten artikkel 81 og 82, jf. punkt 14.1.
14.3.2 Gjeldende rett
EFTAs overvåkningsorgans innleggsrett for norske domstoler vil være en nyskapning i EØS-avtalen og ODA. Gjeldende rett åpner ikke for at ESA kan komme med innlegg for norske domstoler.
Forslaget til ny tvistemålslov (NOU 2001: 32) synes heller ikke å åpne for denne type innleggsrett.
14.3.3 Utvalgets forslag
Spørsmålet om endringer i norsk rett som følge av bestemmelsen i forordningens artikkel 15 er ikke behandlet av lovutvalget.
14.3.4 Høringsinstansenes merknader
I høringsbrev av 10. april 2003 ba departementet om høringsinstansenes syn på hvilke endringer som kreves i tvistemålsloven for å gjennomføre forordning 1/2003 artikkel 15 nr. 3. Høringsinstansene ble også bedt om å vurdere om det er behov for endringer i andre lover.
Kun to høringsinstanser uttalte seg om EFTAs overvåkningsorgans innleggsrett for norske domstoler.
Bull og Co mener det bør inntas en særskilt paragraf i tvistemålsloven kap. 18 for å gjennomføre artikkel 15 nr. 3.
Konkurransetilsynet antar at en innleggs- og innsynsrett for ESA og Kommisjonen, og eventuelt norske konkurransemyndigheter, kan inntas enten i formell lov eller i forskrift. Konkurransetilsynet mener imidlertid at en slik innleggs- og innsynsrett bør inntas i formell lov. Tilsynet antar at dette fortrinnsvis bør gjøres i EØS-konkurranseloven. Dersom nasjonale konkurransemyndigheter skal håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54, synes det hensiktsmessig at disse har innleggsrett.
14.3.5 Departementets vurderinger
Gjennomføring i norsk rett av artikkel 15 nr. 1 og 2 krever etter departementets oppfatning ikke endringer i formell lov. Artikkel 15 nr. 1 vil i sin EØS-tilpassede form kun gi norske domstoler rettigheter og ikke plikter i forhold til EFTAs overvåkningsorgan. Etter artikkel 15 nr. 2 er det norske myndigheter som sådan som er pliktsubjekt. Disse forhold vil derfor bli tilstrekkelig regulert i forskrift om prosessuelle konkurranseregler i EØS-avtalen.
Artikkel 15 nr. 3 vil i EØS-tilpasset form gi ESA innleggsrett overfor norske domstoler i saker som gjelder anvendelsen av artikkel 53 og 54. Videre kan overvåkningsorganet kreve innsyn i saksdokumenter som er nødvendige for å utarbeide innlegg. Departementet legger til grunn at regulering av disse rettighetene krever lovendring.
Dette reiser spørsmålet om hvor bestemmelsen rettslig skal plasseres. Etter departementets oppfatning er det mest hensiktsmessig at regelen tas inn i EØS-konkurranseloven. Det vil gi en mer helhetlig fremstilling av regelverket i tråd med prinsippene i forslaget til ny tvistemålslov (NOU 2001: 32) der det foreslås at særregler om intervensjon fra det offentlige hjemles i særlovgivningen. Selv om innleggsretten rettslig ikke kan likestilles med reglene om intervensjon fra det offentlige, gjør etter departementets oppfatning likevel de samme hensyn seg gjeldende i forhold til den rettslige plasseringen av bestemmelsen om innleggsrett for EFTAs overvåkningsorgan.
På denne bakgrunn foreslår departementet at følgende bestemmelse tas inn i den nye EØS-konkurranseloven som § 9 som gjennomføringsbestemmelse for artikkel 15 nr. 3:
«Konkurransetilsynet kan på eget initiativ gi skriftlige innlegg for domstolene i spørsmål om anvendelsen av EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Med tillatelse fra den aktuelle domstol kan Konkurransetilsynet også gi muntlige innlegg.
Dersom en ensartet anvendelse av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 krever det, kan EFTAs overvåkningsorgan på eget initiativ gi skriftlige innlegg for domstolene. Med tillatelse fra den aktuelle domstol kan EFTAs overvåkningsorgan også gi muntlige innlegg.
Utelukkende for å kunne utarbeide slike innlegg, kan Konkurransetilsynet og EFTAs overvåkningsorgan anmode den aktuelle domstol om å sende dem, eller sørge for at de får tilsendt, alle nødvendige dokumenter for vurdering av saken.»
Reglene er ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komiteen. Det er på dette grunnlag ikke formelt avklart hvilke EØS-tilpasninger som vil bli gjort. Departementet legger imidlertid til grunn at ovennevnte forslag vil kunne brukes som gjennomføringstekst for våre forpliktelser etter EØS-avtalen.
Grunnen til at departementet foreslår at Konkurransetilsynet også skal gis innleggsrett er omtalt i punkt 14.5.3.
14.4 Domstolenes anvendelse av EØS-avtalen artikkel 53 og 54
14.4.1 Innledning
Forordning 1/2003 artikkel 16 nr. 1 regulerer rettsanvendelsen til nasjonale domstoler. Bestemmelsen lyder i dansk versjon:
«Ensartet anvendelse af Fællesskabets konkurrenceret
1. Når de nationale domstole i henhold til traktatens artikel 81 eller 82 træffer afgørelse om aftaler, vedtagelser eller praksis, som allerede er genstand for en kommissionsbeslutning, kan de ikke træffe afgørelser, der er i strid med den beslutning, som Kommissionen har truffet. De skal ligeledes undgå at træffe afgørelser, som vil være i strid med en beslutning, som Kommissionen har til hensigt at træffe i en procedure, som den har indledt. Med henblik herpå kan de nationale domstole vurdere, om det er nødvendig at udsætte sagen. Disse forpligtelser berører ikke rettighederne og forpligtelserne efter traktatens artikel 234.»
Departementet uttalte i høringsbrevet at bestemmelsen antakelig blir inntatt i EØS-avtalen slik at den skal gjelde både i forhold til saker som avgjøres av EFTAs overvåkningsorgan, og i forhold til saker som avgjøres av Kommisjonen når disse anvender EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Det er nå klart at bestemmelsen ikke tas inn i EØS-avtalen. Bestemmelsen vil imidlertid bli tatt inn i ODA. I sin tilpassede form vil den kun innebære at norske domstoler vil måtte forholde seg til avgjørelser fra ESA.
Bestemmelsen vil i tilpasset form bare gjelde der norske domstoler behandler det samme saksforholdet som ESA har tatt stilling til eller har tatt opp til behandling. Artikkel 16 nr. 1 medfører altså ikke noen plikt for domstolene til å legge ESAs generelle rettsforståelse til grunn. Det er bare overvåkningsorganenes vedtak i den konkrete saken som skal være bindende, jf. artikkel 16 nr. 1 første punktum. Videre er det bare overvåkningsorganenes behandling av det samme saksforholdet som skal forplikte norske domstoler til, om nødvendig, å utsette eller stanse en sak, jf. nr. 1 annet og tredje punktum.
14.4.2 Gjeldende rett
Norsk rett inneholder ikke bestemmelser som regulerer norske domstolers rettsanvendelse som tilsvarer forpliktelsene etter forordningens artikkel 16 nr. 1. Artikkel 16 nr. 1 synes imidlertid å være en kodifisering av EF-domstolens praksis, jf. særlig Masterfoods-dommen (sak C-344/98). Selv om EFTA-domstolen ikke har uttalt seg om spørsmålet, må de tilsvarende prinsipper antakelig også måtte legges til grunn i EØS-retten, jf. artikkel 3 nr. 2 i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol og EØS-avtalens homogenitetsprinsipp. Norske domstoler antas derfor etter gjeldende EØS-rett å være forpliktet til å ta tilsvarende hensyn som følger av artikkel 16 nr. 1.
14.4.3 Utvalgets forslag
Spørsmålet om domstolenes anvendelse av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 er ikke behandlet av lovutvalget.
14.4.4 Høringsinstansenes merknader
I høringsbrevet av 10. april 2003 uttalte departementet at gjennomføring av forordning 1/2003 artikkel 16 nr. 1 i norsk rett innebærer at norske domstolers rettsanvendelse eksplisitt reguleres. Dette taler for at bestemmelsen tas inn i formell lov. I denne forbindelse synes EØS-konkurranseloven og tvistemålsloven å være mulige alternativer.
Departementet ba på dette grunnlag om høringsinstansenes syn på hvor de lovendringer som er nødvendige for å gjennomføre artikkel 16 nr. 1 i norsk rett bør inntas.
Tre høringsinstanser uttalte seg om spørsmålet.
Finansnæringens Hovedorganisasjon og Næringslivets Hovedorganisasjon gir sin støtte til at bestemmelsen inntas i norsk lov. På grunn av bestemmelsens konkurransemessige innhold bør den inntas i EØS-konkurranseloven og ikke i tvistemålsloven.
Konkurransetilsynet legger til grunn at forordningens artikkel 16 nr. 1 er en kodifisering av EF-domstolens praksis, og at prinsippene i artikkel 16 antakelig vil gjelde uavhengig av om en slik bestemmelse uttrykkelig inntas i norsk rett eller ikke. Konkurransetilsynet antar imidlertid at en slik bestemmelse bør nedfelles i formell lov. En slik bestemmelse kan inntas som en bestemmelse i EØS-konkurranseloven eller som en bestemmelse i den nye konkurranseloven. Dersom norske konkurransemyndigheter gis kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54, synes det under enhver omstendighet naturlig å nedfelle en slik bestemmelse i konkurranseloven. Ettersom det er noe uklart hvordan den endelige systematikken i den nye konkurranseloven og EØS-konkurranseloven blir, finner Konkurransetilsynet det imidlertid vanskelig å komme med en klar anbefaling om hvor en slik bestemmelse bør inntas.
14.4.5 Departementets vurderinger
Departementet mener at siden artikkel 16 nr. 1 i forordning 1/2003 i tilpasset form regulerer norske domstolers rettsanvendelse, bør den gjennomføres i norsk rett i formell lov. Bestemmelsen vil oppfylle en forpliktelse etter ODA, og den regulerer norske domstolers anvendelse av EØS-retten. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen tas inn i EØS-konkurranseloven.
På denne bakgrunn foreslår departementet at følgende bestemmelse tas inn i ny EØS-konkurranselov som § 8:
«Når domstolene treffer avgjørelser i henhold til EØS-avtalen artikkel 53 og 54 om avtaler, beslutninger eller opptreden som allerede er gjenstand for en beslutning fra EFTAs overvåkningsorgan, kan de ikke treffe avgjørelser som er i strid med den beslutning som EFTAs overvåkningsorgan har truffet. Domstolene skal heller ikke treffe avgjørelser som vil være i strid med en beslutning som EFTAs overvåkningsorgan har til hensikt å treffe når det har innledet saksbehandling. Domstolene kan utsette saken i påvente av en slik beslutning. Disse forpliktelser berører ikke rettighetene og pliktene etter artikkel 34 i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et Overvåkningsorgan og en Domstol.»
Forordning 1/2003 artikkel 16 nr. 1 er ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komiteen. Det er på dette grunnlag ikke formelt avklart hvilke EØS-tilpasninger som vil bli gjort. Departementet legger imidlertid til grunn at ovennevnte forslag vil kunne brukes som gjennomføringsbestemmelse for Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.
14.5 Etableringen av et system som reflekterer at norske konkurransemyndigheter gis kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54
14.5.1 Innledning
Som en konsekvens av departementets forslag i kapittel 13 om at konkurransemyndighetene skal gis kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54, oppstår spørsmålet om hvilke regler som skal gjelde for utøvelsen av denne kompetansen. Som nevnt i punkt 14.1.3 foreslår departementet at det etableres et regelverk i Norge som så vidt mulig tilsvarer systemet som forordning 1/2003 etablerer på nasjonalt nivå i EU.
Dette innebærer for det første en nærmere regulering av konkurransemyndighetenes rettigheter og plikter ved håndheving av artikkel 53 og 54. For det annet innebærer det også, for å sikre at norske domstoler og konkurransemyndigheter anvender reglene på samme måte, en nærmere regulering av norske domstoler. På denne bakgrunn legger departementet frem flere lovforslag som er ment å gjennomføre et slikt system i norsk rett.
Det presiseres at lovforslagene ikke er påkrevet som en følge av våre forpliktelser etter EØS-avtalen. EØS-avtalen etablerer som nevnt ikke et system for desentralisert håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Tvert imot er lovforslagene motivert av et selvstendig ønske om å etablere et system som tilsvarer systemet i EU, blant annet for å legge forholdene til rette for etableringen av et system med desentralisert håndheving på EFTA-nivå. Det vises for øvrig til begrunnelsen i punkt 14.3.5. Det vises også til punkt 14.1.5 der det redegjøres for at departementet vil arbeide for at slike bestemmelser blir tatt inn i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA).
Ovennevnte spørsmål er ikke omhandlet i høringsbrevet. Imidlertid er lovforslagene i tråd med lovutvalgets forutsetning, som var at systemet med desentralisert håndheving i forordning 1/2003 skulle inkorporeres i EØS-avtalen og tas inn i norsk rett. Etter departementets oppfatning er det også en naturlig konsekvens av det syn som flertallet av høringsinstansene har gitt uttrykk for når det gjelder spørsmålet om norske konkurransemyndigheter skal ha kompetanse til å håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54.
14.5.2 Plikt til å anvende EØS-avtalen artikkel 53 og 54 der bestemmelsene er anvendelige
Etter forordning 1/2003 artikkel 3 nr. 1 plikter nasjonale konkurransemyndigheter og domstoler å anvende EF-traktaten artikkel 81 og 82 når de anvender nasjonal konkurranselovgivning, forutsatt at EF-traktaten artikkel 81 og 82 kommer til anvendelse.
Artikkel 3 nr. 1 lyder i dansk versjon:
«1. Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder eller domstole anvender national konkurrenceret på aftaler, vedtagelser inden for virksomhedssammenslutninger og samordnet praksis, som omhandlet i traktatens artikel 81, stk. 1, som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, som omhandlet i den nævnte artikel, skal de ligeledes anvende traktatens artikel 81 på sådanne aftaler, vedtagelser og samordnet praksis. Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder eller domstole anvender national konkurrenceret på misbrug, der er forbudt i henhold til traktatens artikel 82, skal de også anvende traktatens artikel 82.»
Bestemmelsen er begrunnet med at den bidrar til en effektiv anvendelse av EF-konkurransereglene, og at den er nødvendig for å sikre samarbeidsmekanismene som etableres i forordningen, jf. punkt 8 i fortalen til forordning 1/2003.
De samme hensyn er relevante for utformingen av de norske reglene for håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Ved at norske konkurransemyndigheter og domstoler pålegges å anvende artikkel 53 og 54 sammen med konkurranseloven når EØS-reglene er anvendelige, vil dette bidra til å sikre en enhetlig og konsekvent anvendelse av EØS-avtalens regler. I likhet med i EU vil en slik forpliktelse også innenfor EFTA være sentral ved etableringen av et eventuelt system for desentralisert håndheving av artikkel 53 og 54. De samarbeidsmekanismer som blir etablert innenfor dette systemet, vil bli utløst ved at EØS-avtalen artikkel 53 og 54 blir anvendt.
På denne bakgrunn foreslår departementet at følgende bestemmelse tas inn i den nye EØS-konkurranseloven som § 7 første ledd:
«Når konkurransemyndighetene eller domstolene anvender norsk konkurranselovgivning på avtaler, beslutninger truffet av sammenslutninger av foretak og samordnet opptreden, som omtalt i EØS-avtalen artikkel 53 nr. 1, som kan påvirke samhandelen mellom EØS-statene som omtalt i nevnte artikkel, skal de også anvende EØS-avtalen artikkel 53 på slike avtaler, beslutninger og samordnet opptreden. Når konkurransemyndighetene eller domstolene anvender norsk konkurranselovgivning på utilbørlig utnyttelse som er forbudt etter EØS-avtalen artikkel 54, skal de også anvende EØS-avtalen artikkel 54.»
14.5.3 Konkurransemyndighetenes innleggsrett for domstolene
Det følger av forordning 1/2003 artikkel 15 nr. 3 og 4 at nasjonale konkurransemyndigheter har innleggsrett for nasjonale domstoler. Bestemmelsen lyder i sin danske versjon:
«3. Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder kan på eget initiativ afgive skriftlige indlæg for de nationale domstole i deres respektive medlemsstater vedrørende spørgsmål om anvendelsen af traktatens artikel 81 og 82. Med tilladelse fra den pågældende domstol i deres medlemsstat kan de ligeledes afgive mundtlige indlæg. Såfremt den ensartede anvendelse af traktatens artikel 81 eller 82 kræver det, kan Kommissionen på eget initiativ afgive skriftlige indlæg for medlemsstaternes domstole. Med tilladelse fra den pågældende domstol kan den også afgive mundtlige indlæg.
Udelukkende med henblik på udarbejdelsen af deres indlæg kan medlemsstaternes konkurrencemyndigheder og Kommissionen anmode de relevante nationale domstole om at tilsende dem eller sørge for, at de får tilsendt alle nødvendige dokumenter til vurdering af sagen.
4. Denne artikel berører ikke mere vidtrækkende beføjelser til at afgive indlæg for domstolene, som en medlemsstats konkurrencemyndigheder har i henhold til denne medlemsstats lovgivning.»
Artikkel 15 er omhandlet i punkt 14.3 over, men da i forhold til ESAs innleggsrett overfor norske domstoler. Utgangspunktet for en innføringen av innleggsrett for ESA og norske konkurransemyndigheter er imidlertid forskjellig. ESAs innleggsrett antas å måtte gjennomføres i norsk rett som følge av våre forpliktelser etter EØS-avtalen og ODA. Det vil imidlertid ikke foreligge noen EØS-rettslig forpliktelse til å gjennomføre innleggsrett for norske konkurransemyndigheter i norsk rett. Spørsmålet om norske konkurransemyndigheter skal ha slik innleggsrett som artikkel 15 legger opp til, er derfor et spørsmål som det må tas stilling til på selvstendig grunnlag.
På bakgrunn av departementets syn, som redegjort for over, om at det er et mål i seg selv å etablere et så vidt mulig tilsvarende system for håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 i Norge som forordning 1/2003 etablerer i EU-landene, foreslår departementet at konkurransemyndighetene gis innleggsrett ved norske domstoler. Departementet har i punkt 14.3 foreslått en lovbestemmelse i den nye EØS-konkurranseloven § 9 som gir konkurransemyndighetene en slik innleggsrett. Som det fremgår av forslaget, innebærer dette at forordningens artikkel 15 nr. 3, i EØS-tilpasset versjon, tas inn i norsk rett. Det medfører at både ESA og konkurransemyndighetene gis innleggsrett for norske domstoler.
14.5.4 Konkurransemyndighetenes anvendelse av EØS-avtalen artikkel 53 og 54
Forordning 1/2003 artikkel 16 nr. 2 regulere nasjonale konkurransemyndigheter anvendelse av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 på samme måte som artikkel 16 nr. 1 første punktum regulerer nasjonale domstolers anvendelse av disse bestemmelsene. Det vises til omtalen i punkt 14.4 over. Bestemmelsen lyder slik i dansk versjon:
«Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder i henhold til traktatens artikel 81 eller 82 træffer afgørelse om aftaler, vedtagelser eller praksis, som allerede er genstand for en kommissionsbeslutning, kan de ikke træffe afgørelser, der er i strid med den beslutning, som Kommissionen har truffet.»
Bestemmelsen hindrer at nasjonale konkurransemyndigheter treffer beslutninger som strider mot beslutninger som Kommisjonen (allerede) har truffet i samme sak.
Departementet foreslår at artikkel 16 nr. 2 reflekteres i norsk rett. Begrunnelsen er behovet for å tilpasse det norske systemet til systemet i EU, jf. punkt 14.5.1. Videre er det etter departementets oppfatning nødvendig at de samme begrensninger gjelder for domstolenes og konkurransemyndighetenes anvendelse av artikkel 53 og 54, jf. departementets forslag under punkt 14.4 om at domstolene skal reguleres på tilsvarende måte som etter forordningens artikkel 16 nr. 1.
Etter dette foreslår departementet at følgende bestemmelse tas inn i den nye EØS-konkurranseloven som § 6 annet ledd:
«Når konkurransemyndighetene treffer avgjørelser i henhold til EØS-avtalen artikkel 53 og 54 om avtaler, beslutninger eller opptreden, som allerede er gjenstand for en beslutning fra EFTAs overvåkningsorgan, kan de ikke treffe avgjørelser som er i strid med den beslutning som EFTAs overvåkningsorgan har truffet.»
14.5.5 Saksbehandling og sanksjoner
Forordning 1/2003 innebærer ikke et krav om en harmonisering av nasjonale saksbehandlingsregler. Medlemslandene i EU står fritt til å fastsette nasjonale saksbehandlingsregler for konkurransemyndighetenes håndheving av EF-traktaten artikkel 81 og 82 innenfor de rammene som forordningen etablerer og med de begrensninger som følger av grunnleggende prinsipper i EF-retten. Tilsvarende vil være tilfelle dersom EFTA-landene etablerer et system for desentralisert håndheving med basis i ODA. At norske konkurransemyndigheters håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 blir tilpasset reglene i forordning 1/2003, innebærer således bare at det etableres et rettslig rammeverk for håndhevingen, og at man innenfor disse rammene kan velge de reglene som anses mest hensiktsmessig. En generell begrensning er likevel at reglene for håndhevingen av EØS-avtalen artikkel 53 og 54 må være i samsvar med de grunnleggende prinsippene i EØS-retten.
Det er etter dette departementets utgangspunkt at konkurranselovens regler for saksbehandling og sanksjoner, så vidt mulig skal komme til anvendelse når konkurransemyndighetene håndhever artikkel 53 og 54.
Departementet foreslår derfor at følgende bestemmelse tas inn i den nye EØS-konkurranseloven som § 6 første ledd annet punktum:
«Konkurranseloven §§ 12, 22 og 24 til 31 gjelder tilsvarende.»
Dette innebærer for eksempel at Konkurransetilsynet etter § 12 første ledd kan pålegge foretak som overtrer EØS-avtalen artikkel 53 og 54, å bringe overtredelsen til opphør, herunder pålegge disse enhver forpliktelse for å bringe en overtredelse til opphør. Videre kan Konkurransetilsynet etter fjerde ledd treffe midlertidige vedtak.
Konkurransetilsynet vil også kunne innhente opplysninger etter § 24 og gjennomføre bevissikring etter § 25. Forholdet til offentlighetsloven vil reguleres i § 26, og innsynsretten vil reguleres i § 27.
Videre kommer konkurranselovens kapittel om sanksjoner til anvendelse. Dette innebærer at reglene om tvangsmulkt, overtredelsesgebyr, straff og lempning vil gjelde ved overtredelser av EØS-avtalen artikkel 53 og 54.
14.6 Forholdet mellom konkurranseloven og konkurransereglene i EØS-avtalen
14.6.1 Innledning
Dersom samhandelen påvirkes merkbart av en konkurranseregulering som nevnt i EØS-avtalen artikkel 53 eller 54, og reguleringen samtidig er egnet til å ha virkning i Norge, vil konkurransereguleringen omfattes både av EØS-avtalen artikkel 53 eller 54 og av konkurranseloven. De to regelsettene vil med andre ord ha overlappende anvendelsesområder. En parallell regelanvendelse vil potensielt kunne medføre forskjellig utfall, avhengig av hvilket regelverk som legges til grunn. EØS-retten oppstiller imidlertid visse skranker for anvendelsen av nasjonal konkurranselov i tilfelle der EØS-avtalen artikkel 53 og 54 kommer til anvendelse.
Spørsmålet om hvilke skranker EØS-avtalen oppstiller for anvendelsen av konkurranseloven oppstår kun der samhandelen mellom avtalepartene kan påvirkes merkbart. Der samhandelskriteriet ikke er oppfylt, kommer EØS-avtalen artikkel 53 og 54 ikke til anvendelse, og konkurranseloven kan anvendes uinnskrenket siden det ikke kan bli noen konflikt mellom regelsettene.
Forholdet mellom EØS-avtalens konkurranseregler og avtalepartenes nasjonale konkurranseregler er ikke direkte løst i EØS-avtalen. Av EØS-loven § 2 følger at «i tilfelle konflikt» skal EØS-avtalens regler som gjennomført i norsk rett «gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold». EØS-loven § 2 oppfyller Norges forpliktelser etter EØS-avtalen Protokoll 35. Protokoll 35 utfyller det alminnelige presumsjonsprinsippet i norsk rett, og pålegger avtalepartene å sikre forrang for EØS-regler. Av dette følger at i tilfelle konflikt mellom EØS-avtalens konkurransebestemmelser for foretak og konkurranseloven, skal førstnevnte bestemmelser gå foran. Det er følgelig en forutsetning for parallell anvendelse av konkurranseloven at dette ikke hindrer ensartet anvendelse og uinnskrenket virkning av EØS-avtalens konkurranseregler.
Ved forordning 1/2003 artikkel 3 nr. 2 og 3 har EU direkte regulert forholdet mellom EF-traktaten artikkel 81 og 82 og medlemsstatenes nasjonale konkurranselovgivning. Artikkel 3 nr. 2 lyder i dansk versjon:
«2. Anvendelsen af national konkurrenceret må ikke føre til forbud mod aftaler, vedtagelser inden for virksomhedssammenslutninger og samordnet praksis, som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, men som ikke begrænser konkurrencen som omhandlet i traktatens artikel 81, stk. 1, eller som opfylder betingelserne i traktatens artikel 81, stk. 3, eller som er omfattet af en forordning med henblik på anvendelse af traktatens artikel 81, stk. 3. Medlemsstaterne er ikke efter denne forordning afskåret fra at vedtage en mere restriktiv national lovgivning, der forbyder eller sanktionerer ensidig adfærd fra virksomheders side, og at anvende den på deres område.»
Det presiseres at artikkel 3 nr. 2 har en selvstendig betydning uavhengig av det system som forordning 1/2003 etablerer med hensyn til desentralisert håndheving. Det innebærer at bestemmelsen kan tas inn i ODA og/eller i norsk rett, uavhengig av hvilken løsning som velges på EFTA-plan eller i Norge med hensyn til etablering av et system for nasjonal håndheving av EØS-avtalen artikkel 53 og 54.
14.6.2 Gjeldende rett
Etter konkurranseloven § 1-7 kommer ikke konkurranselovens forbudsbestemmelser til anvendelse på avtaler som er innvilget individuelt unntak eller er omfattet av et gruppefritak etter EØS-avtalen artikkel 53 nr. 3. Bestemmelsen regulerer ikke forholdet mellom inngrep etter konkurranseloven § 3-10 og EØS-avtalen artikkel 53.
14.6.3 Utvalgets forslag
Lovutvalget har ikke foreslått noen bestemmelse i den nye loven som regulerer forholdet mellom konkurranseloven og konkurransereglene i EØS-avtalen. Utvalgets begrunnelse er at det er usikkert hvordan forholdet mellom nasjonale konkurranseregler og EØS-reglene vil bli regulert når rådsforordning 1/2003 inntas i EØS-avtalen.
14.6.4 Høringsinstansenes merknader
Behovet for en bestemmelse som regulerer forholdet mellom konkurranseloven og konkurransereglene i EØS-avtalen ble omtalt særlig i høringsbrevet.
Departementet viste i denne forbindelse til artikkel 3 i forordning 1/2003, og ba om høringsinstansenes syn på om en bestemmelse som er utformet på bakgrunn av denne, bør tas inn i norsk rett.
Fem høringsinstanser uttalte seg om spørsmålet. De er alle av den oppfatning at det bør være en slik bestemmelse også i den nye konkurranseloven. Begrunnelsen til henholdsvis Bull og Co, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Norges Colonialgrossisters Forbund og Næringslivets Hovedorganisasjon er at det vil være klargjørende å få inn en presis angivelse av anvendelsesområdet for de to regelsettene i konkurranseloven. Konkurransetilsynet presiserer imidlertid at en slik bestemmelse ikke bør gjøre større innskrenkninger i anvendelsen av konkurranseloven enn det som antas å følge av EØS-retten.
14.6.5 Departementets vurderinger
Et sentralt formål med EØS-harmonisering av forbudsbestemmelsene i den nye konkurranseloven er å bidra til ensartede rammebetingelser for norske foretak. Ved at forbudsbestemmelsene i den nye konkurranseloven harmoniseres med EØS-avtalen artikkel 53 og 54 antar departementet at det i liten grad vil oppstå konflikt mellom de norske forbudsbestemmelsene og EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Dersom artikkel 3 nr. 2 tas inn i ODA og gjennomføres i norsk rett, vil dette innebære at forholdet mellom den norske konkurranseloven og EØS-avtalen artikkel 53 og 54 avklares. Dette bidrar ytterligere til å klargjøre rettstilstanden.
Imidlertid er det etter departementets syn i seg selv hensiktsmessig at man velger tilsvarende avgrensningskriterier for anvendelsen av norsk konkurranselovgivning og EØS-avtalen artikkel 53 og 54, som EU har for forholdet mellom nasjonal konkurranselovgivning i EUs medlemstater og EF-traktaten artikkel 81 og 82. Dette vil blant annet bidra til at foretak som har virksomhet i flere EØS-land gis et mer enhetlig regelverk å forholde seg til.
Etter dette foreslår departementet at følgende bestemmelse tas inn i den nye EØS- konkurranseloven som § 7 annet ledd:
«Anvendelsen av norsk konkurranselovgivning må ikke føre til forbud mot avtaler, beslutninger truffet av sammenslutninger av foretak og samordnet opptreden, som kan påvirke samhandelen mellom EØS-statene, men som ikke begrenser konkurransen som omtalt i EØS-avtalen artikkel 53 nr. 1, eller som oppfyller vilkårene etter EØS-avtalen artikkel 53 nr. 3, eller som er omfattet av et gruppefritak etter EØS-avtalen artikkel 53 nr. 3. Konkurransemyndighetene er ikke etter denne bestemmelse forhindret fra å anvende mer restriktiv norsk lovgivning som forbyr eller sanksjonerer foretaks ensidige atferd.»
Departementet påpeker at tilsvarende regler ennå ikke er tatt inn i ODA. Det er således ikke formelt avklart hvilke EFTA-tilpasninger som vil bli gjort. Departementet legger imidlertid til grunn at forslaget til ny § 7 annet ledd vil reflektere forpliktelsene i ODA når disse vedtas.
Departementet foreslår samtidig at det tas inn en bestemmelse i den nye konkurranselovens kapittel 3 som viser til de begrensninger for anvendelsen av konkurranseloven som vil følge av forslaget til § 7. Departementet antar at en slik henvisning rettslig sett er overflødig, men foreslår å ta inn bestemmelsen av pedagogiske hensyn. Det foreslås at bestemmelsen tas inn som § 15, med følgende ordlyd:
«Reglene i §§ 10 og 11 og i forskrifter etter § 14 gjelder med de begrensninger som følger av EØS-konkurranseloven § 7.»
14.6.6 Forholdet til regler om kontroll med foretakssammenslutninger og forholdet til annen lovgivning
Forordning 1/2003 artikkel 3 nr. 3 modererer de forpliktelser som påhviler nasjonale konkurransemyndigheter og domstoler etter artikkel 3 nr. 1 og 2. Bestemmelsen lyder i dansk versjon:
«3. Med forbehold af de almindelige principper og andre bestemmelser i fællesskabsretten finder stk. 1 og 2 ikke anvendelse, når konkurrencemyndigheder og domstole i medlemsstaterne anvender national fusionskontrollovgivning, og de udelukker heller ikke anvendelse af bestemmelser i national lovgivning, der i hovedsagen forfølger et andet mål end det, der forfølges i traktatens artikel 81 og 82.»
Bestemmelsen innebærer en avgrensning av virkeområdet til bestemmelsene i artikkel nr. 1 og 2. Forpliktelsene etter nr. 1 og nr. 2 gjelder ikke ved anvendelse av nasjonale regler om kontroll ved foretakssammenslutninger eller ved anvendelse av nasjonale regler som hovedsakelig fremmer et annet formål enn det formål som fremmes av EF-traktaten artikkel 81 og 82.
Bestemmelsen vil ikke bli inkorporert i EØS-avtalen. Departementet antar imidlertid at bestemmelsen vil bli tatt inn i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol.
Departementet vil derfor foreslå at en tilsvarende bestemmelse tas inn i den nye EØS-konkurranseloven som § 7 tredje ledd, med følgende ordlyd:
«Med forbehold for alminnelige prinsipper og andre bestemmelser i EØS-retten, kommer første og annet ledd ikke til anvendelse når konkurransemyndighetene og domstolene anvender norsk lovgivning om kontroll med foretakssammenslutninger, og de utelukker heller ikke anvendelsen av bestemmelser i lovgivningen, som hovedsakelig fremmer et annet formål enn det formål som fremmes av EØS-avtalen artikkel 53 og 54.»
14.7 Konkurransetilsynets bistand til ESA ved kontroller
14.7.1 Gjeldende rett
EØS-konkurranseloven §§ 2 og 3 inneholder henvisninger til konkurranseloven §§ 6-1 og 6-2. I EØS-konkurranseloven § 2 første ledd heter det at:
«Enhver plikter uten hinder av taushetsplikt å gi EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen de opplysninger organene kan kreve i henhold til EØS-avtalen, Avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol eller forskrifter gitt i medhold av § 1.»
Videre heter det i annet ledd at:
«Konkurransetilsynet kan kreve tilsvarende opplysninger.»
EØS-konkurranseloven § 3 første ledd fastsetter at ved kontroll som foretas av EFTAs overvåkningsorgan eller Konkurransetilsynet i henhold til forskrift gitt i medhold av lovens § 1, gjelder konkurranseloven §§ 6-1 og 6-2 tilsvarende. Kompetansen til å foreta kontroller som her er gitt tilsynet, gjelder imidlertid i henhold til ordlyden bare i den utstrekning en slik kompetanse følger av forskrift gitt i medhold av lovens § 1. Forskrift om prosessuelle konkurranseregler i EØS-avtalen § 13 fastsetter at nasjonale konkurransemyndigheter, på anmodning fra ESA, skal foreta de kontroller ESA anser nødvendig.
14.7.2 Utvalgets forslag
I sin delinnstilling i NOU 2001: 28 kapittel 5 vurderte utvalget om Konkurransetilsynet etter EØS-konkurranseloven §§ 2 og 3, på selvstendig grunnlag, har samme kompetanse til å innhente informasjon og til å foreta kontroller i forbindelse med håndhevingen av EØS-avtalens konkurranseregler som EFTAs overvåkningsorgan har. Bakgrunnen for utvalgets vurdering var at EØS-konkurranseloven §§ 2 og 3 inneholder henvisninger til konkurranseloven §§ 6-1 og 6-2, og at det i den forbindelse har vært hevdet at Konkurransetilsynet i medhold av disse bestemmelsene, har samme kompetanse som EFTAs overvåkningsorgan. Utvalget konkluderte med at dette er tvilsomt. Videre uttalte utvalget at slike hjemler uansett bør fremgå klarere av lovverket.
14.7.3 Høringsinstansenes merknader
Under henvisning til disse vurderinger, og på bakgrunn av at Konkurransetilsynet ikke skal håndheve artikkel 53 og 54 som ledd i gjennomføringen av EØS-avtalen, foreslo departementet i høringsbrevet at EØS-konkurranseloven §§ 2 og 3 endres slik at det går klart frem at Konkurransetilsynet ikke har nevnte kompetanse.
På denne bakgrunn ba departementet om høringsinstansenes syn på at EØS-konkurranseloven §§ 2 og 3 endres på følgende måte:
EØS-konkurranseloven § 2 annet ledd endres slik at den lyder:
«Konkurransetilsynet kan etter anmodning fra EFTAs overvåkningsorgan kreve tilsvarende opplysninger.»
EØS-konkurranseloven § 3 første ledd endres slik at den lyder:
«Ved kontroll som foretas av EFTAs overvåkningsorgan eller Konkurransetilsynet etter anmodning fra EFTAs overvåkningsorgan i henhold til forskrifter gitt i medhold av § 1, gjelder lov om konkurranse i ervervsvirksomhet §§ 6-1 og 6-2 tilsvarende.»
Endringene i forhold til gjeldende bestemmelser er understreket.
Av høringsinstansene var det kun Konkurransetilsynet som uttalte seg om spørsmålet. Konkurransetilsynet mener at det vil være klargjørende å innta en presisering i EØS-konkurranseloven §§ 2 og 3 slik det foreslås i høringsbrevet.
14.7.4 Departementets vurderinger
Innledningsvis skal departementet bemerke at det alternativ til ny lovtekst i EØS-konkurranseloven § 3 som departementet sendte på høring, ikke reflekterer utkastet til den nye konkurranseloven, i den forstand at den henviser til konkurranseloven 1993.
Etter departementets oppfatning gir EØS-konkurranseloven 1992 § 2 annet ledd og § 3 første ledd et noe misvisende inntrykk av rettstilstanden. Departementet foreslår derfor at følgende bestemmelser tas inn i den nye EØS-konkurranseloven som henholdsvis § 2 annet ledd og § 3 første ledd:
§ 2 annet ledd:
«Konkurransetilsynet kan etter anmodning fra EFTAs overvåkningsorgan kreve tilsvarende opplysninger.»
§ 3 første ledd:
«Ved kontroll som foretas av EFTAs overvåkningsorgan eller Konkurransetilsynet etter anmodning fra EFTAs overvåkningsorgan i henhold til forskrifter gitt i medhold av § 5, gjelder konkurranseloven §§ 24 og 25 tilsvarende.»
14.8 Adgangen til å bøtelegge fysiske personer
14.8.1 Gjeldende rett
Etter EØS-konkurranseloven § 5 første ledd gis EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen adgang til å ilegge fysiske personer bøter. Dette er ikke i samsvar med disse organers kompetanse. For ESAs vedkommende følger det av ODA Protokoll IV Kapittel II artikkel 15 og 16 at kompetansen til å ilegge bøter omfatter foretak og sammenslutninger av foretak. Fysiske personer er ikke omfattet. For EFTA-domstolens vedkommende følger dette av ODA artikkel 35, jf. ODA Protokoll IV Kapittel II artikkel 15 og 16.
EØS-konkurranseloven § 5 første ledd gir på denne bakgrunn et misvisende bilde av rettstilstanden.
14.8.2 Utvalgets forslag
Utvalget har ikke omtalt EFTAs overvåkningsorgans og EFTA-domstolens adgang til å bøtelegge fysiske personer.
14.8.3 Høringsinstansenes merknader
Departementet ba i høringsbrevet om høringsinstansenes syn på at EØS-konkurranseloven § 5 endre slik at henvisningen til fysiske personer fjernes.
Det var kun Konkurransetilsynet som uttalte seg om dette forholdet. Tilsynet var enig i at henvisningen til fysiske personer i EØS-konkurranseloven § 5 burde fjernes.
14.8.4 Departementets vurderinger
Etter departementets oppfatning gir EØS-konkurranseloven § 5 første ledd et misvisende bilde av rettstilstanden. På dette grunnlag foreslår departementet at bestemmelsen gis følgende ordlyd i den nye EØS-konkurranseloven, og tas inn som § 4 første ledd:
«EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen kan ilegge foretak eller sammenslutninger av foretak sivilrettslige bøter for forsettlig eller uaktsom overtredelse av EØS-avtalen artikkel 53, 54 eller 57, bestemmelsene i EØS-avtalen vedlegg XIV, bestemmelsene i Avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol protokoll 4, samt vedtak fattet i medhold av nevnte bestemmelser.»