10 Båndlegging («frysing») og inndragning av midler som har tilknytning til terrorvirksomhet

10.1 Innledning

Det følger av konvensjonen artikkel 8 og resolusjonen punkt 1 bokstav c at Norge er folkerettslig forpliktet til å gi regler om båndlegging av verdier som har tilknytning til terrorisme. Med «båndlegging» menes det å frata eieren den rettslige eller faktiske rådigheten over et formuesgode i en viss periode.

10.2 Gjeldende rett

I norsk rett finnes det ingen generelle lovregler om båndlegging. De regler vi har, er enten midlertidige (punkt 10.2.1 nedenfor) eller har et begrenset virkeområde (punkt 10.2.2). Riktignok har vi beslektede regler om beslag, heftelse og inndragning, men disse skiller seg på ulike måter fra de folkerettslige reglene om båndlegging.

10.2.1 Den provisoriske anordningen

I provisorisk anordning 5. oktober 2001 er det gitt regler om båndlegging (i anordningen kalt «frysing») i §§ 4 og 5:

«§ 4. Når noen med skjellig grunn mistenkes for å forberede eller gjennomføre en handling som nevnt i § 1 eller § 2, skal politimesteren, visepolitimesteren, Overvåkingssjefen eller fra 1. januar 2002 sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste uten ugrunnet opphold beslutte å fryse ethvert formuesgode som tilhører

1. den mistenkte,

2. foretak som den mistenkte eier eller som han har vesentlig innflytelse over, eller

3. personer eller foretak som handler på vegne av eller på instruks fra den mistenkte eller et foretak som nevnt i bokstav b.

Dersom en finansinstitusjon har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til handling som nevnt i § 1 eller § 2, skal finansinstitusjonen av eget tiltak oversende opplysninger om alle forhold som kan tyde på slik overtredelse til Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet, ØKOKRIM. På anmodning fra ØKOKRIM plikter finansinstitusjonen å gi ØKOKRIM alle nødvendige opplysninger vedrørende den mulige overtredelsen. Kunde eller tredjemann skal ikke gjøres kjent med at det er oversendt opplysninger som nevnt. Plikten etter leddet her gjelder også for institusjonens tjenestemenn.

Beslutningen om å fryse formuesgoder skal være skriftlig, identifisere den mistenkte og gi en kort beskrivelse av grunnlaget for beslutningen.

Med formuesgode menes økonomiske midler og verdier. Som formuesgode regnes også avkastning og andre fordeler av et formuesgode.

Med å fryse et formuesgode menes å hindre noen i å råde faktisk eller rettslig over formuesgodet. Beslutningen om å fryse kan ikke gjelde formuesgoder som er helt nødvendige til underhold av den som beslutningen retter seg mot, eller av hans husstand.

§ 5. Påtalemyndigheten skal snarest mulig og senest innen sju dager etter at den har truffet beslutning etter § 4, bringe saken inn for forhørsretten, som avgjør om beslutningen skal opprettholdes. Ender fristen på en lørdag, helgedag eller dag som etter lovgivningen er likestilt med en helgedag, forlenges fristen til den nærmest påfølgende virkedag. Rettens beslutning treffes ved kjennelse. Før retten treffer avgjørelsen, skal den mistenkte og andre som avgjørelsen rammer, varsles og gis anledning til å uttale seg.

Er det strengt nødvendig av hensyn til etterforskningen, kan rettens beslutning etter første ledd treffes uten at den mistenkte eller andre som rammes er varslet, og uten at kjennelsen blir meddelt dem. Retten skal samtidig fastsette en frist for når kjennelsen skal meddeles. Fristen skal ikke overstige fire uker, men kan forlenges av retten ved kjennelse med inntil fire uker ad gangen. Når fristen for utsatt underretning er utløpt og ikke forlenget, skal den mistenkte og andre som rammes, underrettes om kjennelsen etter første ledd og om at de har rett til å få brakt inn for retten spørsmålet om hvorvidt beslutningen skal opprettholdes. Reglene i straffeprosessloven § 100a gjelder tilsvarende ved beslutning etter leddet her.

Påtalemyndigheten skal snarest mulig etter at retten har truffet beslutning om å fryse formuesgoder med hjemmel i anordningen her, vurdere om det er grunnlag for å ta beslag eller heftelse i formuesgodene, jf. straffeprosessloven kapittel 16 og 17. Begjæring om beslag eller heftelse skal bringes inn for retten innen fire uker hvis ikke retten har satt en lengre frist. Straffeprosessloven § 205 første ledd gjelder ikke. Mener påtalemyndigheten at det ikke er grunnlag for å ta beslag eller heftelse, skal beslutningen om å fryse formuesgodet uten ugrunnet opphold oppheves.

Påtalemyndigheten kan pålegge enhver å yte nødvendig bistand for å fryse et formuesgode. Er det aktuelt å begjære utsatt underretning etter annet ledd, kan påtalemyndigheten også pålegge enhver å bevare taushet om beslutningen om å fryse formuesgodet inntil utsatt underretning blir gitt. Påtalemyndigheten skal snarest varsle den som har fått pålegg om taushetsplikt, når taushetsplikten har opphørt.»

Etter § 4 første ledd har politiet plikt til å «fryse» formuesgoder som tilhører den mistenkte, foretak som den mistenkte eier eller som han har vesentlig innflytelse over, eller personer eller foretak som handler på vegne av eller på instruks fra den mistenkte eller et foretak som den mistenkte eier eller som han har vesentlig innflytelse over. Med å «fryse» menes å hindre noen i å råde faktisk eller rettslig over et formuesgode, typisk ved å sperre tilgangen til en bankkonto, jf. § 4 tredje ledd.

Beslutningen om å «fryse» formuesgoder skal etter § 4 første ledd treffes «uten ugrunnet opphold». I dette ligger at midlene skal «fryses» straks vilkårene er oppfylt, med mindre f.eks. hensynet til etterforskningen taler for at man heller bør se situasjonen an.

Vilkåret for å foreta «frysing» er noen med «skjellig grunn» mistenkes for å forberede eller gjennomføre en handling som nevnt i §§ 1 eller 2. I dette ligger at det må være mer sannsynlig at vedkommende har begått den straffbare handling saken gjelder, enn at han ikke har det.

Etter § 4 annet ledd har finansinstitusjoner plikt til å melde fra til ØKOKRIM dersom de har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til en handling som omfattes av §§ 1 eller 2. Dette innebærer en viss utvidelse av den plikt slike institusjoner har etter lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner § 2-17.

I § 5 er det gitt nærmere saksbehandlingsregler som skal følges når det treffes beslutning om «frysing». Det fremgår av første ledd at påtalemyndigheten snarest mulig og senest innen sju dager etter at den har truffet beslutning etter § 4, skal bringe saken inn for forhørsretten, som avgjør om beslutningen skal opprettholdes.

Før retten treffer avgjørelsen, skal den mistenkte og andre som avgjørelsen rammer, i utgangspunktet varsles og gis anledning til å uttale seg, jf. § 5 første ledd. Er det strengt nødvendig av hensyn til etterforskningen, kan beslutningen imidlertid treffes uten varsel og uten at kjennelsen meddeles dem den rammer, jf. § 5 annet ledd. Retten skal i så fall oppnevne offentlig forsvarer etter reglene i straffeprosessloven § 100 a. Retten skal dessuten fastsette en frist for når kjennelsen skal meddeles, som i utgangspunktet ikke skal overstige fire uker, men som kan forlenges.

Den provisoriske anordningen bygger på den forutsetning at «frysingen» er tidsbestemt, og skal munne ut i beslag, heftelse eller inndragning, eller i at verdiene frigis, jf. § 5 tredje ledd. Påtalemyndigheten skal derfor snarest mulig etter at det er truffet beslutning om å «fryse» formuesgoder, vurdere om det er grunnlag for å la «frysingen» etterfølges av slike beføyelser. Mener påtalemyndigheten at det ikke er grunnlag for dette, skal beslutningen om å «fryse» formuesgodet uten ugrunnet opphold oppheves.

10.2.2 Talibanforskriften

I forskrift 22. desember 1999 nr. 1374 om sanksjoner mot Osama bin Laden, Al-Qaida og Taliban er det gitt regler om båndlegging (kalt «frysing») i § 1.

Det fremgår av § 1 nr. 1 at midler og andre finansielle aktiva eller økonomiske ressurser som befinner seg i Norge, og som tilhører eller stammer fra eiendom eller foretak som er eiet eller kontrollert av Taliban, Osama bin Laden eller personer eller enheter som er tilknyttet ham, skal «fryses». Hvilke personer og enheter det her er snakk om, fremgår av lister som er utarbeidet av FNs sanksjonskomité, jf. § 1 innledningsvis.

10.3 Folkerettslige forpliktelser

10.3.1 Terrorfinansieringskonvensjonen

Konvensjonen artikkel 8 nr. 1 pålegger konvensjonsstatene å ta skritt for å sikre at midler som er brukt eller bestemt for å brukes til finansiering av terrorisme, kan båndlegges eller beslaglegges med sikte på senere inndragning. Det samme skal gjelde for midler som er ervervet ved terrorvirksomhet, uansett om midlene skal brukes til nye terrorhandlinger eller ikke. Med «midler» menes enhver form for aktiva, f.eks. løsøre, fast eiendom og ulike former for fordringer, jf. artikkel 1 nr. 1. Midler er «ervervet ved» terrorvirksomhet om de stammer fra eller er skaffet til veie gjennom de handlinger som er nevnt i artikkel 2, jf. artikkel 1 nr. 3.

Konvensjonen gir ikke nærmere regler om hvilke vilkår som skal være oppfylt før det treffes beslutning om båndlegging eller beslag, og gir heller ikke anvisning på hvilke saksbehandlingsregler som må følges i den forbindelse. Statene kan dermed utforme disse reglene i lys av sin eksisterende lovgivning og sine rettstradisjoner.

10.3.2 Sikkerhetsrådets resolusjon 1373

Etter resolusjonen punkt 1 bokstav c skal myndighetene uten opphold båndlegge midler, finansielle aktiva eller andre økonomiske ressurser som tilhører eller kontrolleres av personer eller sammenslutninger som utfører, medvirker til eller forsøker å utføre terrorhandlinger. Det samme gjelder midler mv. som tilhører eller kontrolleres av personer og sammenslutninger som handler på vegne av eller på oppdrag fra slike personer. Pålegget om å båndlegge gjelder også midler som er en videreføring eller avkastning av eiendom som er eiet eller kontrollert av slike personer eller av andre personer eller foretak som er forbundet med disse.

10.4 Gjennomføringen i andre land

10.4.1 Danmark

Reglene om båndlegging er i dansk rett foreslått gjennomført innenfor rammen av de eksisterende reglene om beslag. På samme måte som etter norsk rett gir danske regler hjemmel til å beslaglegge ting som senere kan inndras («konfiskeres»). Ved å foreslå en utvidelse av inndragningsreglene utvider man samtidig adgangen til å ta beslag.

Den danske straffelov § 75 gir hjemmel for å inndra utbytte av en straffbar handling eller et beløp som svarer til dette utbyttet (første ledd), og gjenstander som har vært frembrakt ved eller er brukt til eller er bestemt til å brukes ved en straffbar handling (annet ledd). Slike verdier vil dermed kunne beslaglegges etter retsplejeloven §§ 801-803. Det samme gjelder gjenstander som fryktes å ville bli brukt til en straffbar handling, jf. den danske straffelov § 77 a.

Den danske straffeloven gir imidlertid ikke rett til å inndra - og dermed heller ikke til å beslaglegge - penger som fryktes å ville bli brukt til straffbare handlinger, slik konvensjonen og resolusjonen krever. Det er derfor fremsatt forslag om å endre den danske straffelov § 77 a, slik at også penger omfattes.

10.4.3 Sverige

I Sverige er konvensjonen artikkel 8 nr. 1 på samme måte som i Danmark foreslått gjennomført innenfor rammen av de eksisterende regler om beslag, jf. rättegångsbalken kapittel 27. Ved å foreslå en utvidelse av inndragningsreglene utvider man samtidig adgangen til å ta beslag.

Forpliktelsen etter resolusjonen punkt 1 bokstav c er gjennomført ved rådsforordning 2001/2580/EF 27. desember 2001 om særlige tiltak mot visse personer og enheter for å bekjempe terrorisme, som omtales nærmere straks nedenfor.

10.5 EU-initiativer

I EU foreligger det både rettslig bindende og ikke-bindende bestemmelser om båndlegging.

De ikke-bindende bestemmelsene er gitt i Rådets felles holdning 930 om bekjempelse av terrorisme og Rådets felles holdning 931 om særskilte tiltak til bekjempelse av terrorisme. Artikkel 2 i felles holdning 930 lyder:

«Artikel 2

Alle midler og finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer, der tilhører

• personer, der begår eller forsøger at begå terrorhandlinger, eller som deltager i eller fremmer gennemførelsen af terrorhandlinger

• enheter, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af sådanne personer

• personer og enheder, der handler på vegne af eller efter instruks fra sådanne personer og enheder

herunder midler, der hidrører fra eller er afkast af formuesgoder, der direkte eller indirekte ejes eller kontrolleres af sådanne personer og af personer og enheder, der er knyttet til disse, indefryses.»

Det fremgår av denne bestemmelsen at medlemsstatene i EU er politisk forpliktet til å gi internrettslige regler om båndlegging av midler som tilhører dem bestemmelsen nevner. Bestemmelsen svarer dermed til resolusjonen punkt 1 bokstav c.

Artikkel 2 i felles holdning 931 lyder:

«Det Europæiske Fællesskap, der handler inden for rammerne af sine beføyelser i henhold til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, vil beordre indefrysing af pengemidler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer over for personer, grupper og enheder opført i bilaget.»

Slik beslutning ble truffet 27. desember 2001 gjennom rådsforordning 2001/2580/EF om særlige tiltak mot visse personer og enheter for å bekjempe terrorisme. Artikkel 2 nr. 1 bokstav a lyder:

«Artikkel 2

1. Med forbehold af artikel 5 og 6

   1. indefryses alle midler, andre finansielle aktiver og økonomiske ressourcer, der tilhører, ejes eller besiddes af fysiske eller juridiske personer, grupper eller enheder, som er utført på den i stk. 3, omhandlede liste.

   2. [...]»

Etter ordlyden inneholder artikkel 2 en mer vidtrekkende bestemmelse om båndlegging enn de tilsvarende bestemmelsene i konvensjonen og resolusjonen. Den rekker videre enn konvensjonen artikkel 8 nr. 1 ved at den omfatter «alle midler», og ikke bare midler med tilknytning til terrorvirksomhet. Den rekker videre enn både konvensjonen og resolusjonen ved at den ikke er begrenset til midler den terrormistenkte eier, men også omfatter andres midler som vedkommende besitter.

10.6 Utformingen av norske regler om båndlegging

10.6.1 Innledning

FNs konvensjon mot finansiering av terrorisme og Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 gjør det nødvendig å utvide adgangen til å båndlegge midler som har tilknytning til terrorvirksomhet. Det er imidlertid ikke uten videre gitt hvor langt man er folkerettslig forpliktet til å gå, og det kan tenkes flere måter å gjennomføre utvidelsen på.

10.6.2 Straffeprosessuelt tvangsmiddel eller sivilrettslig beføyelse?

Det første spørsmålet som reiser seg, er om båndleggingsinstituttet bør utformes som et straffeprosessuelt tvangsmiddel eller som en ren sivilrettslig beføyelse. Dette får betydning i flere retninger, bl.a. for hvilke vilkår det er naturlig å gjøre båndleggingen betinget av, for hvem som skal kunne beslutte båndlegging, for hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde, og for hvem som eventuelt blir erstatningsansvarlig for en uberettiget båndlegging.

10.6.2.1 Høringsnotatet

Om dette spørsmålet heter det i høringsnotatet (der uttrykket «frysing» er brukt i stedet for «båndlegging»):

«I gjeldende rett finner man eksempler på begge deler. I den provisoriske anordningen er reglene om frysing gjort til et straffeprosessuelt tvangsmiddel. Plikten til å beslutte frysing er lagt til påtalemyndigheten, og det er et vilkår for å fryse at den som eier midlene med skjellig grunn mistenkes for å forberede eller gjennomføre terrorhandlinger. I Talibanforskriften er derimot frysingen gjort til en sivilrettslig beføyelse: plikten er lagt på enhver som står i en slik stilling til midlene at vedkommende kan fryse dem, og det er ikke noe vilkår at midlene er ulovlig ervervet eller at de skal brukes til noe straffbart.

Resolusjonen og Talibanforskriften er forskjellige på flere punkter. Derfor er det ikke uten videre gitt at den samme ordningen bør velges for de to formene for frysing. De generelle reglene om frysing i sikkerhetsrådets resolusjon har som formål å forhindre at midler benyttes til terrorvirksomhet, og har dermed et klart sterkere slektskap til straffeprosessen enn til tvangsfullbyrdelsesretten.

Videre har det en viss betydning at det i relasjon til Talibanforskriften er utarbeidet lister over hvem en beslutning om frysing skal rette seg mot. Slike lister utarbeides verken i relasjon til konvensjonen eller til resolusjon 1373. Frysingen må derfor gjøres betinget av at visse vilkår er oppfylt, som i sin tur kan reise vanskelige rettslige og bevismessige spørsmål. Dette taler for å legge kompetansen til påtalemyndigheten, som har erfaring med bevisvurderinger. Hensynet til eventuelle krav om erstatning for uberettiget forfølgning trekker i samme retning. I den utstrekning beslutningen må treffes på grunnlag av sensitiv etterretningsinformasjon, kanskje fra andre lands etterretningstjenester, er dette et selvstendig argument for å legge kompetansen til påtalemyndigheten. Etter departementets oppfatning taler derfor de beste grunner for å utforme reglene om frysing som et straffeprosessuelt tvangsmiddel. Denne løsning er for øvrig valgt også i det danske lovforslaget.»

10.6.2.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet - Amnesty, Dommerforeningen, Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen, Kredittilsynet, Politiets Fellesforbund og Utenriksdepartementet - støtter departementets forslag om å utforme reglene om båndlegging som et straffeprosessuelt tvangsmiddel. Amnesty uttaler:

«Amnesty støtter departementet i at eventuelle regler om frysing bør utformes som et straffeprosessuelt tvangsmiddel. Frysing av verdier er en inngripende handling i den personlige frihet for den som rammes. Dette taler for at en domstol bør prøve om vilkårene for frysing er tilstede i den enkelte sak.»

Også ØKOKRIM og riksadvokaten støtter forslaget når det gjelder midler som har tilknytning til terrorisme, men forslår at båndlegging ut over dette bør være en sivilrettslig beføyelse. Det vises blant annet til at koblingen mellom reglene om beslag og inndragning gjør at man vanskelig kan utvide beslagsadgangen uten samtidig å utvide adgangen til inndragning. En bedre løsning vil være, hevdes det, å utforme et sivilrettslig system basert på lister over terrorister og terroristorganisasjoner.

10.6.2.3 Departementets syn nå

Departementet har merket seg at forslaget om å gjennomføre reglene om båndlegging innenfor rammen av straffeprosessloven får bred støtte av høringsinstansene.

Når det gjelder forslaget fra ØKOKRIM og riksadvokaten, er departementet enig i at et system med lister kan ha visse fordeler. I tillegg til de forholdene disse høringsinstansene peker på, vil et listesystem være enkelt å praktisere og skape forutberegnelighet innenfor sitt område. Ordningen vil imidlertid være mindre fleksibel enn den løsning som foreslås i høringsnotatet, siden adgangen til å båndlegge er betinget av at den beslutningen retter seg mot, er oppført på listen. Slike lister fanger heller ikke opp nye bevis eller andre etterfølgende forhold av betydning for vurderingen. Man løper da en risiko for at beslutningen om båndlegging bygger på et uriktig faktisk grunnlag. Hvilken vekt man skal legge på dette momentet, beror imidlertid på den nærmere utformingen av reglene.

Departementet viser dessuten til at de nye reglene om båndlegging vil gjelde ved siden av reglene i Talibanforskriften, som også gjennomfører en bindende resolusjon av FNs Sikkerhetsråd. Forskriften § 1 nr. 1 om «frysing» er ikke begrenset til midler med tilknytning til terrorvirksomhet. En eventuell utvidelse av den sivilrettslige adgangen til å båndlegge vil dermed bare få selvstendig betydning overfor dem som ikke står på listene fra FNs sanksjonskomité, og bare overfor midler uten tilknytning til terrorisme. Noe stort behov for slike regler er det ikke. Dessuten faller en slik ordning utenfor rammen av proposisjonen her. Departementet har derfor kommet til de nye reglene om båndlegging i sin helhet bør følge et straffeprosessuelt spor.

10.6.3 Er det behov for egne regler om båndlegging?

10.6.3.1 Høringsnotatet

Om dette heter det i høringsnotatet:

«Før vi ser nærmere på hvordan reglene om frysing kan utformes, er det naturlig å vurdere om man ved gjennomføringen av Norges folkerettslige forpliktelser helt eller delvis kan bygge på eksisterende bestemmelser i straffeprosessloven. Alternativet er å gi egne lovregler om frysing.

Den mest nærliggende parallellen til reglene om frysing er reglene om beslag med sikte på inndragning i straffeprosessloven §§ 203 flg. Et beslag innebærer, på samme måte som frysing, at den beslutningen retter seg mot, midlertidig fratas den faktiske og rettslige rådigheten over det som fryses eller beslaglegges. Parallelliteten er imidlertid ikke fullkommen. Reglene om frysing tar sikte på å forhindre fremtidige straffbare forhold. Inndragning - og dermed også beslag med sikte på inndragning - kan vanligvis bare besluttes for ting som har tilknytning til en forbrytelse som er begått, se straffeloven §§ 34 flg. Straffeloven § 37 b åpner likevel for å inndra ting som det er fare for vil bli brukt til en straffbar handling. Slik preventiv inndragning skal altså nettopp bidra til å vanskeliggjøre eller forhindre fremtidige straffbare handlinger. Når beslag tas for å gjennomføre preventiv inndragning, blir forskjellen mellom frysing og beslag mindre tydelig.

Som vi kommer nærmere inn på i 10.5.4, kan frysing gjelde alle slags formuesgoder. Ofte vil det være aktuelt å fryse pengebeløp. Straffeloven § 37 b om preventiv inndragning kan neppe anvendes overfor penger. Skal reglene om frysing bygge på reglene om beslag for å sikre inndragning, er det derfor behov for visse endringer.

Én mulighet er å åpne for beslag selv om det ikke er grunnlag for inndragning. Alternativt kan man utvide adgangen til preventiv inndragning, som i sin tur utvider adgangen til å ta beslag. Velger man den sistnevnte løsning, må det i tilfelle ha en selvstendig begrunnelse ut over den betydning utvidelsen får for beslagsadgangen.

Etter departementets syn er det tvilsomt om det er hensiktsmessig å bruke reglene om beslag som utgangspunkt for reglene om frysing. Selv om det ofte er lovtekniske fordeler knyttet til det å bygge på regler som allerede foreligger, taler pedagogiske hensyn for å skille ut reglene om frysing i en egen bestemmelse, siden frysingen har et annet formål enn beslag. Som vi kommer tilbake til, er det uansett lovteknisk løsning nødvendig å gi visse særregler, bl.a. når det gjelder hvem som skal kunne beslutte frysing og når det gjelder spørsmålet om rettslig overprøving. Dette reduserer gevinsten ved å bygge på reglene om beslag. Departementet har derfor i denne omgang valgt å foreslå egne regler om frysing, men ber om høringsinstansenes syn på spørsmålet.»

10.6.3.2 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet. De som har kommet med merknader, er delt i synet på om det er behov for egne regler om båndlegging.

Departementets forslag får støtte fra Dommerforeningen, Politidirektoratetog Politiembetsmennenes Landsforening. Andre høringsinstanser foreslår alternative løsninger. Oslo statsadvokatembeter foreslår at reglene bør innarbeides i straffeprosessloven kapittel 17, eventuelt under betegnelsen «utvidet hefte». Oslo statsadvokatembeter viser for øvrig til at uttrykket «frysing» er uten tradisjoner i norsk juridisk språkbruk, og at det bør unngås uansett valg av lovteknisk løsning.

ØKOKRIM uttaler, med tilslutning fra riksadvokaten:

«Konvensjonenskrav kan etter ØKOKRIMs oppfatning oppfylles uten at det etableres et nytt strafferettslig tvangsmiddel i form av et frysingsinstitutt. Det er tilstrekkelig med en presisering i inndragningsreglene av hva som skal regnes som utbytte.»

Båndlegging av midler uten tilknytning til terrorisme, bør derimot - hevdes det - skje etter sivilrettslige regler. ØKOKRIM er skeptisk til å innføre et straffeprosessuelt tvangsmiddel som bare skal kunne anvendes i terrorsaker.

Politiets sikkerhetstjenestestiller seg tvilende til om det er behov for egne regler om båndlegging, og uttaler:

«Etter PSTs oppfatning er det høyst tvilsomt om det er behov for å videreføre ordningen [med «frysing»] all den stund man allerede har regler om beslag og inndragning som - med visse endringer - kan brukes for å nå de mål «frysing» er ment for. Slik saksbehandlingsreglene både i den provisoriske anordningen og i de foreslåtte §§ 202 d og 202 e er utformet, vil «frysing» etter PSTs oppfatning representere et unødvendig forstadium til tvangsmiddelet beslag. Vi antar at bruk av beslagsinstituttet vil tilfredsstille de folkerettslige forpliktelsene.

Som anført i høringsnotatet kan straffeloven § 37 b om preventiv inndragning neppe anvendes overfor penger. Dersom de foreslåtte nye bestemmelsen i strpl. §§ 202 d og 202 e ikke vedtas, er det nødvendig å endre straffeloven § 37 b for å oppfylle FN-konvensjonen om terrorfinansiering. En slik endring kan enten foretas ved at «verdier» i sin alminnelighet inntas i paragrafen eller det kan inntas en tilføyelse som begrenser adgangen til å inndra «verdier» i preventiv hensikt til tilfeller der det er fare for at de vil bli brukt til å gjennomføre en terrorhandling.»

Også Politiets Fellesforbund er kritiske:

«Det er positivt med metoder som kan forebygge kriminalitet og ikke bare bidra til straffeforfølgning. Det er allerede flere juridiske tilnærminger til å ta hånd om formuesverdier, og noen av beskrivelsene er arrest (sivilrettslig), heftelse og beslag. Ytterligere et uttrykk som «frysing» vil presisere at dette tiltaket avviker fra allerede etablerte metoder, men det er ikke ønskelig med alle disse betegnelsene. PF lanserer følgelig uttrykket «forebyggende eller preventiv(t) heftelse/beslag» som et fellesuttrykk.

Straffelovens § 37 b åpner for å inndra «ting» som det er fare for vil bli brukt til straffbare handlinger. Kanskje denne burde rettes også mot formuesverdier/penger for å gi videre adgang til inndragning?»

10.6.3.3 Departementets syn nå

Høringen viser at det er uenighet om hvordan Norges folkerettslige forpliktelser lovteknisk bør gjennomføres, også blant de høringsinstansene som foreslår andre løsninger enn det høringsnotatet bygger på.

En av innvendingene mot departementets forslag er at båndleggingsinstituttet vil «representere et unødvendig forstadium til tvangsmiddelet beslag». Departementet ser det ikke slik. De foreslåtte reglene om båndlegging rekker videre enn reglene om beslag, og vil derfor ha selvstendig betydning utenfor området for straffeprosessloven § 203. Skulle vilkårene være oppfylt etter begge regelsett, er ikke lovforslaget til hinder for at det treffes beslutning om beslag, uten å gå veien om båndleggingsinstituttet.

Man kan derimot innvende - slik ØKOKRIMgjør med støtte fra riksadvokaten - at et nytt straffeprosessuelt tvangsmiddel ikke bør innføres på et avgrenset område som dette. Departementet er enig i at dette generelt sett er et hensyn av vekt. Samtidig taler rettssikkerhetshensyn for at det må fastsettes visse særlige saksbehandlingsregler for bruk av båndlegging. Etter departementets syn taler både pedagogiske og lovtekniske hensyn for å samle disse reglene i et eget kapittel, fremfor å belaste lovens øvrige bestemmelser med særregler som bare sjelden vil komme til anvendelse. Departementet fastholder derfor løsningen i høringsnotatet.

Når det gjelder uttrykket «frysing», peker Oslo statsadvokatembeter på at det er uten tradisjoner i norsk straffeprosess og at det av den grunn bør unngås. Departementet er enig i at uttrykket kan virke uvant. Samtidig er jo også selve instituttet en nyskapning i norsk rett, om man ser bort fra den provisoriske anordningen og Talibanforskriften. Etter departementets syn er det derfor ikke unaturlig å velge en betegnelse som markerer dette. Dermed er det ikke sagt at «frysing» er det beste uttrykket. Departementet har kommet til at «båndlegging» er et bedre uttrykk, og har brukt det i utkastet.

10.6.4 Hvilke midler skal kunne båndlegges?

Spørsmålet om hvilke midler som skal kunne båndlegges, kan spaltes opp i flere underspørsmål. Først må man ta stilling til hvem beslutningen kan rette seg mot. Dernest blir spørsmålet hvilke formuesgoder som etter sin art skal kunne båndlegges. Endelig oppstår det spørsmål om bestemmelsene skal begrenses til formuesgoder som har tilknytning til terrorvirksomhet, eller om den også skal gjelde andre midler som tilhører terrorister eller foretak eller personer med tilknytning til terrorister.

10.6.4.1 Høringsnotatet

Om dette heter det i høringsnotatet:

«Etter finansieringskonvensjonen artikkel 8 nr. 1 skal reglene om frysing rette seg mot «funds». Med dette menes (sitert fra den engelske teksten) «assets of any kind, whether tangible or intangible, movable or immovable, however acquired, and legal documents or instruments in any form, including electronic or digital, evidencing title to, or interest in, such assets, including, but not limited to, bank credits, travellers cheques, money orders, shares, securities, bonds, drafts, letters of credit», jf. konvensjonen artikkel 1 nr. 1.Den tilsvarende bestemmelsen i resolusjonen retter seg mot «funds and other financial assets or economic resources», jf. resolusjonen punkt 1 (c). Det er naturlig å tolke resolusjonen på samme måte som konvensjonen. På denne bakgrunn må det antas at det neppe gjelder noen begrensninger med hensyn til hvilke formuesgoder som skal kunne fryses. En annen sak er om det bør gjøres visse begrensninger i adgangen til å fryse. Vi kommer nærmere tilbake til dette under punkt 10.5.8.

Spørsmål om hvor omfattende frysingsadgangen skal være, er noe mer tvilsomt. Reglene om frysing i konvensjonen artikkel 8 nr. 1 omfatter bare midler som er brukt eller bestemt til å brukes til terrorvirksomhet. Resolusjonen punkt 1 (c) inneholder derimot ikke noen slik begrensning. Etter ordlyden er statene forpliktet til å gi regler om frysing som omfatter alle formuesgoder som tilhører bestemte personer eller sammenslutninger som har tilknytning til terrorvirksomhet. Selv om det ikke er noe i veien for at konvensjonen og resolusjonen har ulik rekkevidde, er det naturlig å spørre om man må innfortolke et krav om at midlene må ha tilknytning til terrorvirksomhet. Det danske lovforslaget bygger på en slik forståelse av resolusjonen.

Formålet med reglene om frysing er å vanskeliggjøre eller hindre fremtidige terrorhandlinger. Isolert sett kan dette tale for at reglene om frysing bare bør omfatte midler som er brukt eller skal brukes til slike handlinger. Samtidig vil en slik avgrensning skape betydelige problemer i praksis, siden det bare sjelden vil være mulig å skille «terrorpenger» fra andre midler som tilhører personer eller foretak med tilknytning til terrorisme.

Det kan dessuten hevdes at en regel om frysing ikke vil fylle sitt formål om den ikke gjøres generell. Hvis bare deler av den siktedes formue kan fryses, vil de formuesgoder som ikke er frosset, fremdeles kunne brukes til å finansiere terrorhandlinger. I så fall vil det stadig måtte treffes nye vedtak om frysing, noe som kan vise seg å bli vanskelig dersom midlene i mellomtiden er flyttet til et annet sted. Hensynet til den beslutningen rammer, taler for å begrense frysingsadgangen. Hvis man i prinsippet skal kunne fryse alle midler som tilhører en person eller sammenslutning, kan dette få store konsekvenser for den det gjelder.

Uten å ta endelig stilling til forholdet mellom konvensjonen og resolusjonen på dette punkt, er departementet foreløpig av den oppfatning at en bestemmelse om frysing bør gjøres generell. En slik løsning ble valgt i den provisoriske anordningen, og oppfyller utvilsomt Norges folkerettslige forpliktelser.»

10.6.4.2 Høringsinstansenes syn

De eneste høringsinstansene som uttaler seg om hvem en beslutning om båndlegging bør kunne rette seg mot, er ØKOKRIM, riksadvokaten og Institutt for menneskerettigheter. Etter deres syn er forslaget for vidtrekkende.

ØKOKRIM uttaler, med tilslutning fra riksadvokaten:

«Det kan reises spørsmål om vi er folkerettslig forpliktet til å ha mulighet til å fryse alle formuesgoder som tilhører personer som har overtrådt § 147 b annet ledd. Ifølge høringsnotatet gjennomfører annet ledd Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 artikkel 1 bokstav d som bare omhandler straffansvar, ikke frysing. Det er ikke uten videre klart at artikkel 1 bokstav c som omhandler frysing, gir pålegg om frysing av formuesgoder tilhørende personkretsen under bokstav d. Etter ØKOKRIMs oppfatning bør ikke frysing benyttes overfor slike personer. Straffepreget ved frysing blir helt fremtredende. Det foreslås derfor at bare mistanke om overtredelse av §147 b første ledd omfattes av frysingsinstituttet.»

Institutt for menneskerettigheter uttaler:

«Den personkrets frysing i følge § 202d første ledd kan gjelde, synes å være betenkelig vid. Frysing kan for det første foretas overfor «foretak som den mistenkte eier eller som han har vesentlig innflytelse over» (litra b) eller «personer eller foretak som handler på vegne av den mistenkte eller et foretak som nevnt i bokstav b» (litra c). Alternativene innebærer ikke nødvendigvis at vedkommende har handlet forsettlig. IMR mener bestemmelsen rammer for vidt dersom en ikke stiller opp et forsettskrav for slike personer eller foretak, og krav til forsett bør komme klart frem i lovteksten.

Om avgrensningen av personkretsen for øvrig antar IMR at det er ønskelig at denne korresponderer med avgrensningen i § 147b annet ledd. På enkelte punkter er ordlyden forskjellig. Mens straffeloven § 147b annet ledd litra b bruker uttrykket «har kontroll over», er uttrykket «vesentlig innflytelse over» etter straffeprosessloven § 202d første ledd litra b. Dernest er begrepet «på instruks fra» i straffeloven § 147b annet ledd litra c ikke tilsvarende inntatt i § 202d første ledd litra c. Kommentarene må ses i sammenheng med foregående avsnitt.»

Når det gjelder spørsmålet om hvilke midler som skal kunne båndlegges, uttaler ØKOKRIM med tilslutning fra riksadvokaten:

«Når det gjelder resolusjonen, har verken FATF eller EU innfortolket noe krav om at midlene skal ha tilknytning til terrorvirksomhet, slik danskene synes å ha gjort i sitt lovforslag. Både resolusjonens ordlyd og tolkningen i andre internasjonale organer taler for at vi pålegges å sikre allemidler og formuesgoder som tilhører den nærmere angitte krets av personer uavhengig av om midlene eller formuesgodene kan knyttes til terrorvirksomhet. Etter ØKOKRIMs oppfatning bør departementet likevel nøye overveie om det kan anses forsvarlig å legge danskenes løsning til grunn. Frysing av hele formuen er et meget inngripende virkemiddel overfor borgerne og må anses å rekke lenger enn det som er formålet med reglene.»

Dommerforeningen uttaler:

«Formålet med reglene om frysing av terrormidler er å hindre finansiering av terrorisme. Dette tilsier etter vår mening at midler som skal fryses, må kunne knyttes opp mot terrorhandlinger. Det bør etter vårt syn være et krav om skjellig grunn til mistanke om at midler vil bli stilt til disposisjon for å utføre terrorhandlinger. Men dersom det først foreligger en slik mistanke, vil formentlig utgangspunktet måtte være at mistanken gjelder alle midler som den mistenkte råder over og ikke bare spesielle «terrorpenger», jf. høringsnotatet side 55.»

Amnesty mener at en beslutning om båndlegging bare bør kunne omfatte midler som har tilknytning til terrorvirksomhet:

«Reglene om frysing i Finansieringskonvensjonen artikkel 8 nr. 1 omfatter bare midler som er brukt eller bestemt til å brukes til terrorvirksomhet. Formålet med reglene om frysing er å vanskeliggjøre eller hindre fremtidige terrorhandlinger. Isolert sett kan dette tale for at reglene om frysing bare bør omfatte midler som er brukt eller skal brukes til fremtidige terrorhandlinger.»

10.6.4.3 Departementets syn nå

Departementet har i lys av høringen kommet til at det er tilstrekkelig - både ut fra internrettslige behov og av hensyn til å oppfylle kravene i resolusjonen - å la reglene om båndlegging rette seg mot den som mistenkes for overtredelse av straffeloven § 147 a. Det vil rekke unødig vidt å la reglene om båndlegging også omfatte den som kan mistenkes for å ha overtrådt straffeloven § 147 b. I mange tilfeller vil dessuten den som kan mistenkes for å overtre § 147 b, også mistenkes for medvirkning til overtredelse av § 147 a, slik at båndleggingsregelen av den grunn får anvendelse. Henvisningen i straffeprosessloven § 202 d til straffeloven § 147 b er derfor tatt ut.

Departementet fastholder imidlertid forslaget om at bestemmelsene om båndlegging bør være generelle og ikke bare rette seg mot midler som har tilknytning til terrorvirksomhet. Å begrense båndleggingen til å gjelde midler som har tilknytning til terrorvirksomheten, vil være lite effektivt, fordi den mistenkte da vil kunne bruke andre formuesgoder til å oppnå det samme. Etter departementets syn følger dette også av resolusjonen. Departementet har merket seg at resolusjonen er tolket på samme måte av EU i rådsforordning 2001/2580/EF artikkel 2. Straffeprosessloven § 170 a vil være til hinder for at båndleggingen utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor siktede.

10.6.5 Hvilke vilkår må være oppfylt før båndlegging kan besluttes?

10.6.5.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet heter det:

«Verken konvensjonen eller resolusjonen gir nærmere regler om hvilke vilkår som må være oppfylt før det kan treffes beslutning om frysing. Statene står dermed fritt på dette punkt, så lenge de folkerettslige reglene følges lojalt opp.

I den provisoriske anordningen § 4 er frysing betinget av at «noen med skjellig grunn mistenkes for å forberede eller gjennomføre en handling som nevnt i § 1 eller § 2». Frysing kan dermed bare besluttes når det er mer sannsynlig at vedkommende vil begå den straffbare handling saken gjelder, enn at han ikke vil gjøre det, jf. Rt. 1993 s. 1302.

Etter departementets syn er det naturlig at dette vilkåret videreføres i den nye lovgivningen. Frysing kan etter omstendighetene være meget inngripende, og bør iallfall ikke kunne besluttes om det ikke er sannsynlighetsovervekt for at midlene skal brukes til terrorformål. På den annen side er det neppe grunn til å kreve en mer kvalifisert form for sannsynlighet. Hvis frysingsinstituttet effektivt skal kunne hindre fremtidige terrorhandlinger, kan ikke vilkårene være for strenge. Viser det seg senere at mistanken var ugrunnet, og den frysingen retter seg mot har lidt et økonomisk tap som følge av frysingen, kan vedkommende kreve erstatning etter reglene i straffeprosessloven §§ 444 flg.»

10.6.5.2 Høringsinstansenes syn

De eneste høringsinstansene som uttaler seg om kravet til mistankens styrke, er Institutt for menneskerettigheter og Rettspolitisk forening. Institutt for menneskerettigheterer enig med departementet i at båndlegging bør være betinget av at det foreligger skjellig grunn til mistanke, og føyer til at det å være oppført på en liste over terrorister ikke nødvendigvis i seg selv oppfyller vilkåret. Rettspolitisk forening mener det bør kreves en mer kvalifisert form for sannsynlighet.

Når det gjelder vilkårene for øvrig, foreslår Dommerforeningen og professor Husabø at utrykket «å forberede eller gjennomføre» i utkastet til § 202 d bør erstattes med en henvisning til straffeloven §§ 147 a og 147 b. Advokatforeningen peker på at de svakhetene som etter deres syn hefter ved terrordefinisjonen, smitter over på utkastet til ny § 202 d gjennom henvisningen til straffeloven § 147 a.

ØKOKRIM uttaler, med støtte fra riksadvokaten:

«Departementet foreslår at frysing skal kunne benyttes overfor den som med skjellig grunn mistenkes for å forberedeen handling som rammes av § 147 a eller § 147 b. Etter forslaget til § 147 a er forberedelse til terrorisme straffbart. Resultatet blir at frysing kan benyttes ved forberedelse til forberedelseav terrorisme, hvilket gir liten mening. Forberedelse til terrorfinansiering er på den annen side ikke gjort straffbart. Hvis frysing kan benyttes overfor personer som ennå ikke er mistenkt for å ha gjort noe straffbart, blir virkemiddelet rent preventivt og svært vidtrekkende. ØKOKRIM foreslår derfor at forberedelsesalternativet tas ut. Gjennomføringsalternativet er overflødig.»

10.6.5.3 Departementets syn nå

Ingen av høringsinstansene har gått imot forslaget om at båndleggingen skal være betinget av at det foreligger skjellig grunn til mistanke om overtredelse av straffeloven §§ 147 a eller 147 b. Høringen har dermed ikke gitt grunnlag for endringer på dette punkt. Henvisningen til § 147 b er imidlertid sløyfet i det foreliggende utkastet, jf. punkt 10.6.4.3 ovenfor.

Departementet er enig med Dommerforeningen, professor Husabø, ØKOKRIM og riksadvokaten i at ordene «å forberede eller gjennomføre» bør sløyfes, og har derfor justert lovforslaget i samsvar med det.

Når det gjelder innvendingen mot terrordefinisjonen, viser departementet til drøftelsen i punkt 7.8 ovenfor.

10.6.6 Rettsvirkningene av å båndlegge

10.6.6.1 Høringsnotatet 20. desember 2001

I høringsnotatet ble ikke spørsmålet om båndleggingens rettsvirkninger behandlet særskilt. Det følger imidlertid av utkastet til § 202 d at båndlegging innebærer å hindre noen i å råde faktisk eller rettslig over et formuesgode.

10.6.6.2 Høringsinstansenes syn

De eneste høringsinstansene som berører dette spørsmålet, er Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen, som uttaler:

«Vedrørende selve begrepet «frysing» legger vi til grunn at det sentrale er at vedkommende som mistenkes for å ha tilknytning til terrorisme ikke kan «råde faktisk eller rettslig over et formuesgode», slik det er angitt i utkastet til § 202 d tredje ledd. Når det gjelder bankkonti legger vi således til grunn at det ikke er noe i veien for at banken utfører ordinær kapitalforvaltning, f eks at kontoen tilføres renter, så lenge rentebeløpet ikke kan disponeres av kontohaver/disponent. På tilsvarende måte bør banken kunne trekke f eks overtrekksrente og eventuelle gebyr og omkostninger. Det samme må gjelde utlegg på bankens hånd som banken har rett til å debitere kontoen, og som ikke er initiert av kontohaver/disponent etter frystidspunktet. Kreditering/debitering av renter og gebyrer er funksjoner som er automatisert og som det vil kreve unødvendige ressurser å overstyre. De nevnte presiseringer vil uansett ikke forhindre en effektiv blokkering av midlene i forhold til den terrormistenkte.»

10.6.6.3 Departementets syn nå

Departementet er enig i at en beslutning om å båndlegge en bankkonto ikke bør være til hinder for at banken utfører ordinær kapitalforvaltning. Formålet med bestemmelsen gjør det ikke nødvendig å avskjære adgangen til å trekke gebyr eller tilføre kontoen renter.

Departementet finner for øvrig grunn til å presisere at en beslutning om båndlegging som retter seg mot et formuesgode som er pantsatt, i utgangspunktet ikke er til hinder for at panthaveren realiserer pantet om vilkårene for det er oppfylt. Båndleggingen vil i så fall gjelde for den verdien som eventuelt overstiger panthaverens krav og ellers ville tilfalt eieren.

Gjelder beslutningen et formuesgode som er i sameie mellom flere, er ikke formålet med båndleggingen til hinder for at de øvrige sameierne nyttiggjør seg sameiegjenstanden rettslig eller faktisk. En sameier må derfor fritt kunne selge eller pantsette sin sameieandel, uavhengig av om en eller flere av sameierne mistenkes for terrorisme. Når det gjelder den faktiske rådigheten, er imidlertid stillingen noe annerledes. Gjennomføres båndleggingen uten at den faktiske rådigheten fratas den mistenkte, som formentlig vil være det praktiske når det gjelder realregistrerte formuesgoder, må riktignok de øvrige sameierne kunne bruke sameiegjenstanden på vanlig måte. Men er rådigheten fratatt den mistenkte, typisk fordi det gjelder løsøre som ikke er realregistret, antar departementet at dette også bør komme de øvrige sameierne til skade. I motsatt fall løper man den risiko at den mistenkte igjen får eller skaffer seg rådighet over sameiegjenstanden, og disponerer over den i terrorøyemed. De øvrige sameierne vil da kunne kreve sameiet oppløst etter sameieloven § 15.

10.6.7 Saksbehandlingen

10.6.7.1 Høringsnotatet

Om dette heter det i høringsnotatet:

«Konvensjonen og resolusjonen inneholder ikke regler om saksbehandlingen. Statene står dermed fritt til å gi regler som harmonerer med sin interne lovgivning og med sine rettstradisjoner.

Også ved utformingen av saksbehandlingsreglene, er naturlig å ta som utgangspunkt at frysing er et inngripende virkemiddel. Hensynet til den som rammes, bør derfor ivaretas på en tilfredsstillende måte. Samtidig er det også et hensyn av vekt at det i disse sakene foreligger skjellig grunn til mistanke om at den beslutningen retter seg mot, forbereder alvorlige straffbare handlinger. Utfordringen er her som ellers i straffeprosessen å finne en god balanse mellom hensynet til et effektivt samfunnsforsvar på den ene side, og hensynet til den enkeltes rettssikkerhet på den annen.

Det første spørsmålet som oppstår er hvem som skal ha personell kompetanse til å treffe beslutning om frysing.

I den provisoriske anordningen § 4 første ledd er kompetansen lagt til «politimesteren, visepolitimesteren, Overvåkingssjefen eller fra 1. januar 2002 sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste». I tillegg vil beslutning om frysing kunne treffes av overordnet påtalemyndighet, jf. straffeprosessloven §§ 56 og 57. Politijurister og andre tjenestemenn i påtalemyndigheten som er underordnet politimesteren, kan derimot ikke treffe beslutning i medhold av § 4, heller ikke om saken haster. Bakgrunnen for dette er frysingens inngripende karakter.

Etter departementets syn er det neppe grunn til å utvide denne kretsen - spørsmålet er heller om man bør innskrenke den. Et alternativ kunne være å trekke grensen på statsadvokatnivå. Departementet er foreløpig av den oppfatning at det ikke er grunn til dette, men ber om høringsinstansenes syn.

Det neste spørsmålet er i hvilken utstrekning en beslutning om frysing skal gjøres til gjenstand for rettslig overprøving. Ulike løsninger kan her tenkes. En mulighet er at den frysingen rammer, selv må bringe saken inn for forhørsretten om han ønsker å angripe beslutningen. En annen mulighet er at den rettslige overprøvingen gjøres obligatorisk.

I den provisoriske anordningen § 5 er den siste løsningen valgt. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at påtalemyndigheten snarest mulig, og senest innen sju dager etter at den har truffet beslutning etter § 4, skal bringe saken inn for forhørsretten som avgjør om beslutningen skal opprettholdes. Etter departementets syn taler mye for at denne løsningen videreføres. Riktignok kan det hevdes at overprøvingen har størst verdi når den beslutningen rammer bestrider at grunnlaget for frysing foreligger, og at siktede i disse tilfellene uansett vil bringe saken inn for forhørsretten av eget initiativ. Det er imidlertid grunn til å tro at den som eier midlene, ikke alltid oppdager at disse er frosset før han har tenkt å bruke dem. For å sikre at det ikke fryses midler i større utstrekning enn det loven åpner for, ser departementet det som viktig at påtalemyndigheten får et selvstendig ansvar for å bringe saken inn for forhørsretten. På samme måte som i anordningen foreslår departementet at dette skal gjøres snarest mulig og senest innen sju dager.

Når det gjelder behandlingen av saken i forhørsretten, følger det av anordningen at den mistenkte og andre som avgjørelsen rammer, skal varsles og gis anledning til å uttale seg før retten treffer avgjørelsen, jf. § 5 første ledd. Er det strengt nødvendig av hensyn til etterforskningen, kan imidlertid beslutningen treffes uten forhåndsvarsel og uten at kjennelsen meddeles dem den rammer, jf. § 5 annet ledd. Retten skal i så fall oppnevne offentlig forsvarer etter reglene i straffeprosessloven § 100 a. Retten skal dessuten fastsette en frist for når kjennelsen skal meddeles, som i utgangspunktet ikke skal overstige fire uker, men som kan forlenges. Etter departementets syn er det naturlig å videreføre disse reglene ved utformingen av den permanente lovgivningen.»

10.6.7.2 Høringsinstansenes syn

Borgarting lagmannsrett, Politiets Fellesforbund og Statistisk sentralbyrå støtter departementets forslag om hvem som skal kunne treffe beslutning om båndlegging. Også Politidirektoratet støtter departementets forslag:

«Beslutning om frysing av verdier kan tenkes å måtte iverksettes på meget kort varsel. Operative hensyn, spesielt tidsfaktoren, tilsier at dagens kompetansenivå, slik beskrevet i den provisoriske anordningen § 4 første ledd, bør opprettholdes.»

Politiets sikkerhetstjeneste er enig med departementet i at kretsen av personer som kan beslutte båndlegging ikke bør utvides, og påpeker at den heller bør innskrenkes:

«I den provisoriske anordningen er det etter PSTs oppfatning unødig mange som er gitt slik kompetanse. Vi er således enig med departementet i at det ikke er grunn til å utvide kretsen av personer med myndighet til å treffe «frysvedtak».

I høringsnotatet nevnes det at det kan være aktuelt å trekke grensen på statsadvokatnivå. PST mener det ville være prinsipielt uriktig bare å la statsadvokatene få kompetanse til å treffe beslutning om frys. I praksis er statsadvokatnivået ikke velegnet for å ha ansvaret for beslutninger om bruk av tvangsmidler. Tradisjonelt har tvangsmiddelbruken ligget hos underordnet påtalemyndighet. Det er dessuten bare i politiet man har vaktordninger som gjør at man med rimelig grad av effektivitet kan beslutte tvangsmiddelbruk.

Det er - og vil fortsatt være - PST som har hovedansvaret for etterforsking og forebygging av terrorvirksomhet i Norge. Et eventuelt beslag eller vedtak om «frysing» av midler som relaterer seg til terrorvirksomhet vil derfor i praksis aldri skje uten at Den sentrale enhet i PST er involvert. Det er derfor ikke behov for å la politimestere og visepolitimestere ha kompetanse til å beslutte «frysing».»

Også Oslo statsadvokatembeter mener at personkretsen bør innsnevres, og anbefaler at den personelle kompetansen bør ligge på statsadvokatnivå:

«Departementet har foreslått at beslutningen om frysing skal legges til politimesternivå. En er ikke enig i dette. Forholdet er i dag at ingen politimester utfører saksbehandling av påtalemessig art. Det er heller intet krav at politimesteren skal ha juridisk utdannelse og en politimester er for øvrig ikke jurist og har følgelig ingen praktisk erfaring med arbeid i påtalemyndighet. Etter vårt syn er politimesterens arbeidsoppgaver av rent administrativ art og det er således ingen reell garanti for at avgjørelse truffet på dette nivå innebærer noen særskilt kvalitetssikring av enkeltavgjørelser. Valget mellom beslutningsnivå bør derfor være mellom påtalemyndighet i politiet eller statsadvokatembetene. Hensett til at en må anta at slike saker vil forekomme svært sjelden, skulle det ikke være noen praktiske begrensninger som nødvendiggjorde at avgjørelser treffes av politiet. En vil derfor foreslå at beslutning om frysing blir truffet av statsadvokatembetene.»

Forøvrig slutter Oslo statsadvokatembeter seg til departementets forslag.

Også Dommerforeningen går inn for at kompetansen bør ligge på statsadvokatnivå. Amnesty deler dette synet, og uttaler:

«Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal kunne beslutte frysing, mener Amnesty International at denne beslutningen bør tas på statsadvokatnivå. Etter vårt syn tilsier hensynet til likebehandling at beslutning om frysing tas på dette nivået, idet det neppe vil dreie seg om mange tilfeller hvor det er aktuelt å beslutte frysing.»

Når det gjelder spørsmålet om utsatt underretning, er Advokatforeningen kritisk til de foreslåtte reglene:

«Advokatforeningen finner det svært betenkelig at forhørsrettens behandling og avgjørelse kan holdes hemmelig mot mistenkte og andre som rammes.

Enhver, unntatt de som etter straffeprosesslovens § 122 første ledd er unntatt for vitneplikt, er forpliktet til å yte nødvendig bistand for å fryse et formuesgode. Dette skal altså kunne skje i medhold av en beslutning som er hemmelig for den som rammes.

Hensynet til kontradiksjonsprinsippet tilsier at slike bestemmelser ikke bør kunne fattes uten at den mistenkte eller den frysing rammer, gis anledning til å bestride begjæringen. Advokatforeningen vil derfor gå mot annet ledd i den foreslåtte § 202 e.»

Også Rettspolitisk forening er kritiske til reglene om utsatt underretning mv.

Politidirektoratetforeslår på sin side at underretning i visse tilfeller helt bør kunne utelates:

«I forslaget til strpl. § 202 e 2. ledd 3. og 4. punktum fremgår det at en eventuell utsatt underretning til mistenkte eller andre som er rammet, kan utsettes med fire uker av gangen. Det fremgår av sammenhengen at det til slutt skal gis underretning. I strprl. § 208 a 2. ledd 3. punktum har vi i dag en bestemmelse om at underretning om beslag i visse tilfeller helt kan utelates (når det dreier seg om overtredelse av strl. kap 8 og 9). Vi mener at man bør vurdere å gi tilsvarende mulighet når det dreier seg om tvangsmidler i form av frysing. Vi foreslår derfor at § 202 e 2. ledd suppleres med et nytt 4. punktum med samme innhold som reglene i § 208 a 2. ledd 2. og 3. punktum.»

Politiembetsmennenes Landsforening deler Politidirektoratets syn.

Om fristen for å bringe saken inn for forhørsretten, uttaler Advokatforeningen:

«Advokatforeningen mener at fristen for å bringe saken inn for forhørsretten bør settes kortere enn 7 dager. Den ordinære fengslingsfristen på 24 timer bør benyttes også her.»

Når det gjelder spørsmålet om rettslig overprøving, uttaler Amnesty:

«Videre støtter vi forslaget om at påtalemyndigheten på eget initiativ skal bringe saken inn for forhørsretten senest innen 7 dager etter beslutning om frysing. Den inngripende karakteren frysing vil ha for den som rammes, tilsier etter vår mening at det skjer en automatisk overprøving av påtalemyndighetens vurdering. For øvrig forutsetter vi at kjennelse av forhørsretten kan påkjæres videre i systemet.»

Institutt for menneskerettigheter understreker innledningsvis at en beslutning om båndlegging må anses som en «criminal charge» i relasjon til Den europeiske menneskerettskonvensjonen, og at reglene om båndlegging derfor må tilfredsstille kravene i EMK artikkel 6. Instituttet uttaler videre:

«Forslag til ny § 202e annet ledd i straffeprosessloven oppstiller ingen lengstefrist for frysing av verdier. Dette er i samsvar med de regler som gjelder for øvrige tvangsmidler. Den domstolskontroll som det legges opp til, virker i utgangspunktet betryggende. Det kan likevel være grunn til å kreve at ikke bare underretning om, men også selve spørsmålet om rettmessigheten av disse tvangsmidler, skal forelegges for en domstol med jevne mellomrom. Forslaget til ny § 202e tredje ledd annet punktum er noe uklart, siden det ikke går frem om det er retten som skal oppheve beslutningen. Den provisoriske anordning er klarere på dette punkt, i det § 5 tredje ledd annet punktum fastslår at «[b]egjæring om beslag eller heftelse skal bringes inn for retteninnen fire uker [...]» (vår utheving). [...]

IMR er videre av den oppfatning at den som rammes, må kunne kreve spørsmålet om frysingsbeslutning brakt inn for retten for det tilfelle at vedkommende selv har oppdaget at hans verdier er frosset, men uten at «fristen for utsatt underretning er utløpt og ikke forlenget». Dette bør fremgå klart av loven.»

10.6.7.3 Departementets syn nå

Det første spørsmålet som oppstår, er hvem som skal ha personell kompetanse til å treffe beslutning om båndlegging. Amnesty, Dommerforeningen og Oslo statsadvokatembeter har pekt på at beslutningens inngripende karakter og hensynet til likebehandling taler for at kompetansen bør ligge på statsadvokatnivå. Departementet er enig i det, og antar at det neppe er noe praktisk behov for å legge kompetansen på et lavere nivå. Politiets sikkerhetstjeneste peker riktignok på at bare «politiet ... har vaktordninger som gjør at man med rimelig grad av effektivitet kan beslutte tvangsmiddelbruk», men departementet antar for sin del at dette ikke vil skape nevneverdige problemer. I motsetning til tvangsmidler som ransaking og beslag, vil det nok bare sjelden bli aktuelt å treffe beslutning etter straffeprosessloven § 202 d. Skulle det unntaksvis være vanskelig å få tak i en statsadvokat, vil beslutningen i stedet kunne treffes av høyere påtalemyndighet, av sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste og av vedkommendes stedfortreder.

I høringsnotatet foreslo departementet at påtalemyndigheten snarest mulig og senest innen syv dager skal bringe beslutning om båndlegging inn for forhørsretten. Advokatforeningen har foreslått at fristen for å bringe saken inn for forhørsretten bør settes til 24 timer, men etter departementets syn er det neppe grunn til dette. Selv om en beslutning om båndlegging kan være inngripende, er den ikke like inngripende som en beslutning om varetektsfengsling. Skal reglene effektivt kunne bidra til å forhindre terrorisme, er dessuten en frist på 24 timer for kort.

Når det gjelder spørsmålet om utsatt underretning, foreslår Politidirektoratet og Politiembetsmennenes Landsforening at underretning i visse tilfeller helt bør kunne unnlates, slik straffeprosessloven § 208 a annet ledd tredje punktum åpner for i saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 eller 9. Etter departementets syn er det neppe behov for en slik utvidelse, som for øvrig heller ikke er foreslått av Politiets sikkerhetstjeneste. Hensynet til etterforskningen må antas å være tilstrekkelig ivaretatt gjennom adgangen til utsatt underretning. Departementet legger imidlertid til grunn at bestemmelsen også gir adgang til utsatt underretning dersom det er strengt nødvendig av hensyn av andre lands etterforskning av samme forhold.

Institutt for menneskerettigheter har foreslått at en kjennelse om båndlegging bør vurderes av retten med jevne mellomrom. Departementet er enig i det. Etterforskningen kan styrke eller svekke mistanken mot den siktede. Kjennelsen kan imidlertid ikke påkjæres etter utløpet av kjæremålsfristen, jf. straffeprosessloven § 379 første ledd. Etter dette tidspunkt vil det uten særregler praktisk sett bero på påtalemyndigheten om båndleggingen skal oppheves eller ikke. Departementet foreslår derfor at retten, dersom den beslutter å opprettholde påtalemyndighetens beslutning, skal fastsette en bestemt tidsfrist for båndleggingen etter mønster av § 185 første ledd. Fristen skal være så kort som mulig og må ikke overstige fire uker. Den kan forlenges ved kjennelse med inntil fire uker av gangen. Bestemmelsen sikrer at retten hver fjerde uke må ta stilling til om vilkårene i § 202 d fremdeles er oppfylt. Retten må samtidig prøve om båndleggingen kan opprettholdes i samme omfang som før, jf. begrensningen i § 202 d annet ledd og kravet om forholdsmessighet i § 170 a.

10.6.8 Varighet og opphør

10.6.8.1 Høringsnotatet

Spørsmålet om båndleggingens varighet og opphør er omtalt slik i høringsnotatet.

«Konvensjonen og resolusjonen sier ikke noe om hvor lenge midlene skal være frosset, eller hvordan frysing kan bringes til opphør. Også på dette punkt står derfor statene fritt til å utforme nærmere regler. Konvensjonen forutsetter imidlertid at en beslutning om frysing skal følges opp med inndragning, om vilkårene for det foreligger.

Den provisoriske anordningen forutsetter at frysingen er tidsbestemt og skal munne ut i beslag, heftelse eller inndragning, eller i at verdiene frigis, jf. § 5 tredje ledd. Bestemmelsen slår derfor fast at påtalemyndigheten snarest mulig etter at det er truffet beslutning om å fryse formuesgoder, skal vurdere om det er grunnlag for å la frysingen etterfølges av slike beføyelser. Mener påtalemyndigheten at det ikke er grunnlag for dette, skal beslutningen om å fryse formuesgodet uten ugrunnet opphold oppheves.

Etter departementets syn bør frysingen fortsatt være et midlertidig tiltak, som avløses enten av en beslutning om beslag, heftelse eller inndragning, eller i at beslutningen om frysing oppheves. Det kan imidlertid reises spørsmål ved om varigheten av frysingen bør bero på om det er grunnlag for å treffe slik beslutning om bruk av andre tvangsmidler. Frysing er et eget straffeprosessuelt tvangsmiddel, og tjener i utgangspunktet andre formål enn f.eks. reglene om beslag. Departementet foreslår derfor at frysingen bør kunne opprettholdes så lenge vilkårene for det er oppfylt.»

10.6.8.2 Høringsinstansenes syn

Oslo statsadvokatembeter mener at et vedtak om båndlegging bør være tidsbestemt:

«Departementet har foreslått at frysing i prinsippet kan opprettholdes så lenge vilkårene for det foreligger. En kan ikke støtte forslaget på dette punkt. Som departementet selv vektlegger er frysing et inngripende virkemiddel som kan ha store økonomiske konsekvenser for organisasjoner eller enkeltpersoner. En vil derfor tilrå at bestemmelsene også angir en tidsmessig eller saksmessig ramme som svarer til de inngangskriterier som er angitt i loven. Dette innebærer at påtalemyndigheten ved avsluttet etterforskning må ta endelig stilling til om straffe- eller inndragningskrav skal reises for domstolene. Dersom slike krav ikke fremmes, oppheves frysvedtaket.

Det regelsett som nå foreslås vil lett kunne bli et evigvarende «beslag» dersom vilkårene for å reise straffesak ikke foreligger. Videre bør det bemerkes at et frysningsvedtak, etter forslaget, kan bestå uavhengig av en straffesak.

En vil også peke på at departementets forslag kan reise visse spørsmål i forhold til Grunnloven og beskyttelse av den enkeltes eiendomsrett. En tvangsmessig og tidsubestemt avståelse av eierfunksjonene for ubegrenset tid krever enten skatterettslig, strafferettslig eller ekspropriasjonsmessig hjemmel. Det er for øvrig bare de to første som kan regnes som verdikonfiskasjon. Hvorvidt Grunnloven gir adgang til en tidsubestemt «beslag», kan synes uklart. En vil her peke på problemstillingen.

Vår tilråding vil være at man enten knytter frysing til det strafferettslige, slik at virkemiddelet knyttes til straffesaken.

Et alternativ kan være at sakene behandles som et rent sivilrettslig forhold. Det bør imidlertid bemerkes at de straffeprosessuelle virkemidler for øvrig da ikke kan nyttes under saksbehandlingen, og de grunnlovsmessige spørsmål vil for øvrig være de samme.»

Dommerforeningen uttaler:

«Utvalget er enig med departementet i at opprettholdelse av frysing ikke bør knyttes til vilkårene for beslag eller andre någjeldende straffeprosessuelle tvangsmidler, men til vilkårene for frysing. Dette viser samtidig at tvangsmidlet frysing har stor rekkevidde og kan medføre et betydelig inngrep for den eller de som rammes. Dette understreker våre synspunkter om rettssikkerhet.»

10.6.8.3 Departementets syn nå

Departementet er enig med Oslo statsadvokatembeter i at loven bør fastsette en grense for hvor lenge en beslutning om båndlegging kan opprettholdes. Selv om både kravet til skjellig grunn og kravet til forholdsmessighet etter straffeprosessloven § 170 a er til hinder for at båndleggingen kan bli et «evigvarende beslag», taler rettssikkerhetshensyn og hensynet til forutberegnelighet for at det fastsettes en klar grense. Etter departementets syn kan det være naturlig å bygge på den tilsvarende bestemmelsen om opphør av beslag, jf. straffeprosessloven § 213 annet ledd. Dette innebærer at en beslutning om båndlegging i utgangspunktet skal oppheves når straffesaken er endelig avgjort.

10.6.9 Bør det oppstilles begrensninger i adgangen til å båndlegge midler?

10.6.9.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at adgangen til å båndlegge måtte begrenses:

«Som nevnt ovenfor, gjelder det saklig sett ingen begrensninger for hvilke og hvor mange formuesgoder som skal kunne fryses. I prinsippet betyr dette at en beslutning om frysing båndlegger en så stor del av formuen til den som rammes, at han ikke lenger har til det aller nødvendigste. Dette vil især kunne utgjøre et problem i de saker hvor frysingen opprettholdes over et lengre tidsrom.

I den provisoriske anordningen § 4 siste ledd er det gjort unntak for formuesgoder som er helt nødvendige til underhold av den som beslutningen retter seg mot eller hans husstand.

Etter departementets syn bør denne bestemmelsen videreføres. Uten en slik begrensning i adgangen til å fryse, ville inngrepet lett blitt uforholdsmessig. Selv om straffeprosessloven § 170 a langt på vei vil lede til samme resultater, er det pedagogisk sett en fordel at denne begrensningen fremgår direkte av lovteksten.»

10.6.9.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet støtter departementets forslag, og uttaler:

«Vi slutter oss til forslaget om unntak fra bestemmelsen om frysing av verdier for formuesgoder som er helt nødvendige til underhold av den som beslutningens retter seg mot eller vedkommendes husstand. En ubegrenset adgang til frysing vil kunne medføre at uskyldige tredjeparter rammes på en urimelig måte.»

Amnesty ber departementet vurdere om det bør innføres en beløpsgrense for bruk av båndlegging.

ØKOKRIM uttaler:

«I siste ledd foreslås at beslutning om å fryse ikke kan gjelder «formuesgoder som er helt nødvendige til underhold...». Dette kan virke noe strengt tatt i betraktning at det kan dreie seg om lovlig opptjente midler. Er det tale om utbytte av straffbare handlinger, har vi en parallell i straffeloven § 317 sjette ledd. For øvrig foreslår ØKOKRIM at vi også her følger EUs modell og gjør unntak for noe mer enn det som er helt nødvendig, se forordningen art 5 nr 2. Konkret foreslås at ordet «helt» sløyfes.»

Dommerforeningen uttaler:

«Det bemerkes at bestemmelsens siste ledd om unntak for formuesgoder som er helt nødvendige til eget eller familiens underhold, synes for restriktiv. Ordet «helt» bør utgå, jf. også dekningsloven § 2-5.»

10.6.9.3 Departementets syn nå

Høringen har vist at høringsinstansene støtter forslaget om å oppstille visse begrensninger i adgangen til å båndlegge formuesgoder. Departementet er imidlertid enig med Dommerforeningen og ØKOKRIM i at det neppe bør være et vilkår at formuesgodene er «helt nødvendige» til underhold av dem beslutningen retter seg mot, hans husstand eller noen han forsørger. Det bør være tilstrekkelig at midlene er «nødvendige».

10.6.10 Inndragning av midler med tilknytning til terrorisme

10.6.10.1 Innledning

Konvensjonen artikkel 8 nr. 2 lyder:

«Artikkel 8

1. [...]

2. Hver part skal treffe hensiktsmessige tiltak i samsvar med side internrettslige prinsipper for å inndra økonomiske midler som er benyttet eller avsatt for det formål å begå overtredelser som angitt i artikkel 2, samt utbytte som skriver seg fra slike overtredelser.»

Det følger av denne bestemmelsen at Norge i en viss utstrekning er folkerettslig forpliktet til å gi regler som åpner for inndragning av midler som knytter seg til terrorvirksomhet. Spørsmålet er om det på dette punkt er behov for lovendringer, og i tilfelle hvordan en slik endring bør utformes.

10.6.10.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble forholdet til inndragningsreglene drøftet slik:

«Et spørsmål for seg er om penger og andre finansielle aktiva som det grunn til å tro vil bli brukt til å finansiere terrorhandlinger, kan inndras etter straffelovens regler.

Flere bestemmelser kan her være aktuelle. Penger som er utbytte av en straffbar handling, kan inndras etter straffeloven § 34 første ledd. Videre vil inndragning kunne skje etter bestemmelsen om utvidet inndragning i straffeloven § 34 a, hvis vedkommende finnes skyldig i visse alvorlige straffbare handlinger som kan gi betydelig utbytte. Etter straffeloven § 35 kan ting som er frembrakt ved eller har vært gjenstand for en straffbar handling, inndras såfremt det finnes påkrevd av hensyn til formålet med den bestemmelse som setter straff for handlingen.

Adgangen til inndragning er altså vid. Selv om bestemmelsene ikke direkte er utformet med tanke på å forhindre fremtidige terrorhandlinger, vil de indirekte kunne få slik virkning. Det må f.eks. antas at penger som skal brukes til å finansiere ulike former for terrorvirksomhet, ofte stammer fra straffbare handlinger. I så fall gir straffeloven § 34 hjemmel for inndragning. Spørsmålet er om det i tillegg er eller bør være adgang til inndragning på rent preventivt grunnlag.

Etter straffeloven § 37 b kan en ting inndras når det på grunn av dens art og forholdene for øvrig er fare at den vil bli brukt til en straffbar handling. Dette gjelder uansett hvem som er eier og uansett om straffansvar kan gjøres gjeldende mot noen. Med «ting» tenker loven først og fremst på løsøregjenstander, f.eks. våpen og andre farlige gjenstander. Eksemplene i forarbeidene tyder på at man neppe hadde penger i tankene da bestemmelsen ble utformet, jf. Innstilling fra Straffelovrådet om inndragning på grunn av straffbare handlinger (1970) s. 21 og Ot.prp. nr. 31 (1971-72) s. 10-11. I Rt. 1991 s. 986 la Høyesterett til grunn at penger ikke omfattes. Den tilsvarende bestemmelsen i den danske straffeloven § 77 a er for øvrig forstått på samme måte, jf. Knud Waaben: Strafferettens almindelig del II - sanktionslæren, 4. utgave (København 1999) s. 82.

Når departementet nå foreslår en straffebestemmelse som direkte rammer finansiering av terrorisme, oppstår spørsmålet om straffeloven § 37 b også bør endres slik at den kan anvendes på penger. Dette spørsmålet bør imidlertid ses i lys av forslaget til § 147 b, som gjør at midler som omfattes av denne bestemmelsen er utbytte av straffbar handling, og derfor vil kunne inndras etter straffeloven § 34 og ofte også etter straffeloven §§ 34 a og 35. Departementet har derfor vurdert det slik at det ikke er behov for å endre straffeloven § 37 b.»

10.6.10.3 Høringsinstansenes syn

Den eneste høringsinstansen som uttaler seg om dette spørsmålet er ØKOKRIM, som med tilslutning fra riksadvokaten antar at det er behov for en presisering av straffeloven § 34 annet ledd. ØKOKRIM uttaler:

««Økonomiske midler» i lovutkastet omfatter enhver form for aktiva eller verdier. Om midlene er lovlig opptjente penger eller utbytte av straffbare handlinger, er uten betydning hvis de skal brukes til terrorhandlinger. «Økonomiske midler» synes derfor å være et videre begrep enn «utbytte», som etter gjeldende rett skal forstås som enhver fordel som er oppnådd ved en straffbar handling, jf Ot.prp. nr. 8 (1998-99) s. 65 annen spalte. I Terrorfinansieringskonvensjonen sondres det mellom «økonomiske midler» og «utbytte», jf. artikkel 1 nr 1 og 3. Etter vanlig språkbruk er det unaturlig å si at lovlig ervervede midler på gjerningspersonens hånd som ytes eller skaffes til veie som økonomisk støtte til terrorvirksomhet, er oppnåddved en straffbar handling. Det er heller ikke årsakssammenheng mellom den straffbare handling og de økonomiske midlene slik det kreves etter gjeldende rett, jf. NOU 1996: 21 s. 129 første spalte.

Inndragning kan være et inngripende virkemiddel, særlig når det er tale om utvidet inndragning. Hjemmelen bør derfor være klar. For å avskjære tvil, og for å synliggjøre internasjonalt at norsk lov oppfyller konvensjonens krav, bør det etter ØKOKRIMs oppfatning komme klart til uttrykk i inndragningsbestemmelsene at økonomiske midler som omtalt i § 147 b skal regnes som utbytte og derfor kan inndras.

ØKOKRIM foreslår at § 34 annet ledd får følgende ordlyd: «Som utbytte regnes også formuesgode som trer istedenfor utbytte, avkastning og andre fordeler av utbytte. Det samme gjelder økonomiske midler som omhandlet i § 147 b.Utgifter kommer ikke til fradrag. Kan størrelsen av utbyttet ikke godtgjøres, fastsetter rettet beløpet skjønnsmessig.»»

10.6.10.4 Departementets syn nå

Departementet er enig med ØKOKRIM og riksadvokaten i at lovlig opptjente penger ikke vil være utbytte i lovens forstand på erververens hånd, og at slike midler derfor ikke vil kunne inndras med hjemmel i straffeloven § 34. Pengene vil imidlertid kunne inndras med hjemmel i straffeloven § 35 annet ledd om de «har vært brukt eller bestemt til å brukes» til å forberede eller gjennomføre en terrorhandling, jf. utkastet til straffeloven § 147 b. Det er i relasjon til straffeloven § 35 antatt at penger er «ting» i lovens forstand, jf. Matningsdal: Inndragning s. 243-244 og Straffeloven med kommentarer, første del - alminnelige bestemmelser s. 109. Etter departementets syn gir derfor dette tilstrekkelig hjemmel til å inndra midler som er «benyttet eller avsatt for det formål å begå overtredelser som angitt i artikkel 2», slik konvensjonen krever. Når det gjelder utbytte av terrorhandlinger, gir straffeloven § 34 første ledd utvilsomt hjemmel for inndragning. Departementet har derfor ikke funnet grunn til å foreslå lovendringer på dette punkt.

10.6.11 Forholdet til finansieringsvirksomhetsloven

10.6.11.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble forholdet til finansieringsvirksomhetsloven drøftet slik:

«Den provisoriske anordningen § 4 annet ledd pålegger en finansinstitusjon som har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til en terrorhandling eller finansiering av terrorisme, av eget tiltak å oversende opplysninger om alle forhold som kan tyde på dette til ØKOKRIM. En slik meldeplikt er av vesentlig betydning for å sikre at de nye reglene om frysing blir mest mulig effektive i praksis (jf. prinsippet i terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 18), og regelen bør derfor videreføres etter at den provisoriske anordningen har opphørt. Justisdepartementet er kjent med at Finansdepartementet er i ferd med å utarbeide forslag om endringer i hvitvaskingsreglene i finansieringsvirksomhetsloven. Meldeplikt om transaksjoner som kan ha tilknytning til terrorhandlinger eller terrorfinansiering, vil kunne inngå som en del av dette arbeidet. Vi vil komme tilbake til dette. For å sikre at en ratifikasjon av terrorfinansieringskonvensjonen ikke blir forsinket som følge av en mer omfattende regelrevisjon, foreslår imidlertid Justisdepartementet at man allerede i høringsnotatet her foreslår en mindre endring av finansieringsvirksomhetsloven 10. juni 1988 nr. 40 § 2-17 tredje ledd første punktum. Bestemmelsen kan lyde slik:

«Dersom en finansinstitusjon har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling, eller har tilknytning til en handling som nevnt i straffeloven § 147 a eller § 147 b, plikter den å foreta nærmere undersøkelser for å få bekreftet eller avkreftet mistanken.»»

10.6.11.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningenstøtter departementets forslag. Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen støtter forslaget, og uttaler:

«Vi støtter dette forslaget. Hvitvaskingsreglene er vel innarbeidet i finansinstitusjonenes organisasjon, og det sikrer fullgod etterlevelse at en kan forholde seg til ett regelsett. Og om mistanke oppstår, vil mistanken ofte være helt uspesifisert, dvs ikke knyttet opp til mistanke om at transaksjonen har sammenheng med en bestemt type straffbar handling. For så vidt kan det nok i praksis bety lite om terrorisme og terrorisme-finansiering nå nevnes eksplisitt blant de hvitvaskingsrelevante straffebud.

Skulle mistanken unntaksvis være knyttet opp til terrorisme spesielt, vil vi likevel bemerke at det neppe er hensiktsmessig med nevneverdige undersøkelser fra finansinstitusjonens side. ØKOKRIM bør få melding umiddelbart, og evt videre undersøkelser skje i samråd med rette politimyndighet.»

Professor Husabømener meldeplikten bør begrenses til forhold som rammes av § 147 b første ledd. Etter hans syn vil dette gjøre meldeplikten «meir realistisk og praktikabelt».

Politiets sikkerhetstjeneste slutter seg til forslaget om en utvidet meldeplikt, men er i tvil om bruken av opplysningene bør begrenses til påtalemyndighetens eget arbeid:

«PST slutter seg til forslaget om å gjennomføre en endring av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. En utvidet meldeplikt er viktig for terrorbekjempelsen. Det er naturlig at finansinstitusjonene rapporterer til ØKOKRIM, som i sin tur skal rapportere relevante forhold videre til PST. Ifølge § 2-17 fjerde ledd, siste punktum, kan opplysningene bare anvendes i forbindelse med «påtalemyndighetens eget arbeid». En ber departementet vurdere om en slik begrensning er nødvendig. Det kan i gitte tilfelle tenkes at de innmeldte opplysningene ikke vil danne grunnlag for etterforsking fra PSTs side. Opplysningen bør likevel kunne brukes i PSTs forebyggende arbeid for eksempel ved at de bearbeides og analyseres i tilknytning til PSTs utarbeidelse av trusselvurderinger. Den nevnte begrensning synes derfor å være for omfattende.»

Kredittilsynetuttaler:

«Kredittilsynet vil peke på et mulig behov for å se på endringer i § 2-17 fjerde ledd i forhold til at Økokrims bruk av rapporterte opplysninger er begrenset til etterforskning og påtalemyndighetens eget arbeid. Det kan være behov for å vurdere om opplysningene også bør kunne benyttes i politiets øvrige arbeid, bl.a. etterretning i forbindelse med terrorisme.»

Også ØKOKRIM gir uttrykk for at opplysningene bør kunne anvendes i videre utstrekning enn det loven åpner for, bl.a. til etterretning og under samarbeid med utenlandske hvitvaskingsenheter. Til støtte for sitt syn viser ØKOKRIM til en uttalelse fra FATF, som evaluerte de norske reglene i 1998.

10.6.11.3 Departementets syn nå

Ingen av høringsinstansene går imot forslaget om å utvide meldeplikten, og departementet opprettholder derfor dette. Departementet er ikke enig i at bestemmelsen bør begrenses til forhold som rammes av straffeloven § 147 b første ledd. Blir banken bedt om å overføre en større sum penger til en kjent terrorist, jf. § 147 b annet ledd, bør den ha meldeplikt om dette, uansett hvilket forsett kontorhaveren har mht. bruken av pengene.

Når det gjelder spørsmålet om bruken av de opplysningene som rapporteres inn, har departementet merket seg at ØKOKRIM, Politiets sikkerhetstjeneste og Kredittilsynet ønsker å bruke opplysningene til andre formål enn det loven åpner for, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 fjerde ledd siste punktum. Begrensningen kom inn i loven i 1996 (lov 7. juni 1996 nr. 30) som følge av at finansinstitusjonenes undersøkelses- og rapporteringsplikt ble vesentlig utvidet, jf. Ot.prp. nr. 22 (1995-96) s. 16-17. I det foreliggende lovforslaget foreslår departementet en ytterligere utvidelse. Etter departementets syn er det foreløpig ikke tilstrekkelig grunn til også å utvide adgangen til å bruke innrapporterte opplysninger. En slik utvidelse bør under enhver omstendighet ikke foretas uten at spørsmålet har vært på høring. Det kan imidlertid være naturlig at spørsmålet vurderes på nytt som ledd i arbeidet med gjennomføringen av endringene i EUs hvitvaskingsdirektiv.