11 Endringer i utlendingsloven
11.1 Bakgrunnen for forslagene
FNs Sikkerhetsråds resolusjon 1373 pålegger medlemslandene en rekke tiltak mot terrorisme. Flere av disse tiltakene er direkte bindende, og landene må derfor justere sin lovgivning dersom den ikke allerede er i overensstemmelse med forpliktelsene. I høringsbrev 6. februar 2002 foreslo Kommunal- og regionaldepartementet på denne bakgrunn endringer i utlendingsloven §§ 29, 30 og 58 om utvisning. Det ble i høringsbrevet vist til Justisdepartementets høringsnotat 20. desember 2001 om lovtiltak mot terrorisme, som bakgrunn for departementets lovforslag.
Resolusjonen punkt 2 bokstav c lyder:
«The Security Council,
...
2. Decides also that all States shall:
...
(c) Deny safe haven to those who finance, plan, support, or commit terrorist acts, or provide safe havens;»
Punkt 2 bokstav c påbyr statspartene å sørge for at staten ikke utgjør eller tilbyr noe trygt tilholdssted (safe haven) for personer som finansierer, planlegger, støtter eller utfører terrorhandlinger, eller som gir trygt tilholdssted til disse. Bokstav c må vurderes i forhold til utlendingslovens regler om når oppholds- og arbeidstillatelse mv. kan gis, samt reglene om bortvisning og utvisning fra riket. Reglene om når tillatelse kan gis henger sammen med reglene om bortvisning og utvisning. Ett av grunnvilkårene for å ha rett til oppholds- eller arbeidstillatelse i Norge er at det ikke foreligger en bortvisnings- eller utvisningsgrunn.
Gjeldende bortvisningsregler i utlendingsloven §§ 27 og 28 gir tilstrekkelig hjemmel for bortvisning av en utlending som omfattes av resolusjonen punkt 2 bokstav c.
Bortvisning etter utlendingsloven § 27, jf. § 28, kan kun anvendes overfor utlendinger som ikke har arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse i Norge. Bortvisning medfører ikke som ved utvisning, et direkte innreiseforbud.
Utlendinger som har arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse, kan utvises når vilkårene for dette er oppfylt.
Når en utlending er dømt for terrorhandlinger, vil vedkommende rammes av gjeldende utvisningsregler, med mindre forholdet faller utenfor tidsfristene i loven § 29 første ledd bokstav b og c, og § 30 annet ledd bokstav b.
En utlending som befinner seg i riket med gyldig arbeids-, oppholds- eller bosettingstillatelse, kan videre utvises dersom hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig, jf. § 29 første ledd bokstav d og § 30 annet ledd bokstav a, men ikke av hensyn til andre lands sikkerhet. En utlending i Norge som mistenkes for å planlegge terrorangrep mot mål i et annet land, vil altså ikke kunne utvises med hjemmel i denne bestemmelsen.
Utlendingsloven § 43 har overskriften «Særregler av hensyn til rikets sikkerhet m.v.» Første ledd lyder:
«Innreise kan nektes og søknad om arbeidstillatelse, oppholdstillatelse og bosettingstillatelse kan avslås, eller det kan settes begrensninger eller vilkår, når utenrikspolitiske hensyn, hensynet til rikets sikkerhet eller tvingende samfunnsmessige hensyn gjør det nødvendig. Av samme grunner kan vedtak iverksettes på et tidligere tidspunkt enn etter reglene i §§ 39 og 40. Kongen kan gi nærmere regler ved forskrift. Vedtak treffes av Utlendingsdirektoratet.»
Departementet antar at begrepet «utenrikspolitiske hensyn» her vil dekke hensynet til internasjonale forpliktelser, herunder forpliktelser i henhold til resolusjonen. Både søknad om første gangs tillatelse og om fornyelse kan avslås med hjemmel i denne bestemmelsen. Den gir derimot ikke hjemmel til å tilbakekalle en tillatelse som allerede er gitt.
For å sikre at Norge følger opp sine forpliktelser etter resolusjonen, bør det fremgå klart av utlendingsloven at terrorister og personer med tilknytning til terrorisme kan utvises fra riket selv om den aktuelle trusselen er rettet mot andre land og de ikke er idømt straff for forholdet, eller trusselen er rettet mot Norge eller andre land og de er dømt for forholdet, men tidsfristene i utlendingsloven § 29 første ledd bokstavene b og c og § 30 annet ledd bokstav b er overskredet.
11.2 Utlendingsloven § 29
11.2.1 Bakgrunn
En utlending som ikke oppfyller vilkårene for bosettingstillatelse, og en utlending som ikke er omfattet av EØS-avtalen, kan utvises med hjemmel i utlendingsloven § 29. Første og annet ledd lyder:
«Utlending kan utvises
når utlendingen grovt eller gjentatte ganger har overtrådt en eller flere bestemmelser i loven her eller unndrar seg gjennomføring av vedtak som innebærer at vedkommende skal forlate riket,
når utlendingen for mindre enn fem år siden i utlandet har sonet eller er ilagt straff for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. Tilsvarende gjelder ved ilagt særreaksjon som følge av straffbart forhold som nevnt,
når utlendingen her i riket er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder, eller flere ganger i løpet av de siste tre år er ilagt fengselsstraff,
når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig.
Utvisning etter første ledd bokstavene a, b og c besluttes ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. Utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, eller nordisk borger som har hatt bopel i riket i mer enn tre måneder, kan bare utvises dersom det straffbare forholdet kan føre til fengselsstraff i mer enn ett år.»
Som nevnt i punkt 7.8 foreslås det en ny § 147 a i straffeloven. Forslaget dekker blant annet det å begå, inngå forbund om eller medvirke til en terrorhandling. Det foreslås også hjemmel for straff for finansiering av terrorhandlinger i ny § 147 b i straffeloven, jf. kapittel 9. Dersom lovforslagene vedtas, vil straff ilagt etter disse bestemmelsene kunne danne grunnlag for utvisning etter gjeldende utvisningsbestemmelser i utlendingsloven, jf. § 29 første ledd bokstavene b og c.
Utvisning av en utlending som finansierer, forbereder, planlegger, støtter eller utfører terrorhandlinger eller gir en utlending som begår eller har begått slike handlinger trygt oppholdssted, kan også vurderes i forhold til utlendingsloven § 29 første ledd bokstav d. Det er etter denne bestemmelsen ikke noen forutsetning at utlendingen er ilagt straff for forholdet. I medhold av denne bestemmelsen kan utlending utvises «når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig». For å treffe utvisningsvedtak på grunn av terrortilknyttede handlinger o.l. etter denne bestemmelsen, er det ikke tilstrekkelig at utlendingen har finansiert, planlagt, gitt støtte til terrorhandlinger mv. Det kreves i tillegg at utvisning er nødvendig av hensynet til rikets sikkerhet.
Paragraf 29 første ledd bokstav d gir ikke hjemmel for utvisning av hensyn til andre lands sikkerhet. Handlinger som nevnt i resolusjonen punkt 2 bokstav c som er rettet mot andre land eller borgere i andre land, vil derfor ikke bli rammet av denne bestemmelsen.
11.2.2 Forslaget i høringsbrevet 6. februar 2002
Departementet foreslo på denne bakgrunn i høringsbrevet en ny utvisningsbestemmelse med følgende ordlyd i utlendingsloven § 29 første ledd:
«Utlending kan utvises
......
e) når utlendingen deltar eller har deltatt i finansiering, planlegging, støtte til, eller utførelse av terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a, eller gir eller har gitt trygt tilholdssted.»
Forslaget gjenspeiler ordlyden i resolusjonen punkt 2 bokstav c. For å definere hva som skal forstås med terrorisme, inntok man en henvisning til Justisdepartementets forslag til ny straffebestemmelse § 147 a. I forslaget til ordlyd er det presisert at bestemmelsen også er ment å ramme personer som måtte ha avsluttet terrorhandlinger mv.
Departementet skrev i høringsbrevet at det skulle alminnelig sannsynlighetsovervekt til for å utvise med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen. Forholdet til folkeretten ble ikke kommentert i høringsbrevet. Dette ble indirekte berørt ved henvisningen til høringsnotatet punkt 6.5.
Det ble ikke foreslått noen endring i § 29 annet ledd. Dette innebærer at det ikke skal foretas noen forholdsmessighetsvurdering mellom forholdets alvor og hensynet til utlendingen og dennes familie, som under alternativene i første ledd bokstavene a, b og c.
11.3 Utlendingsloven § 30 - bortvisning og utvisning av utlending med bosettingstillatelse mv.
11.3.1 Bakgrunn
En utlending som fyller kravene til bosettingstillatelse kan utvises når vedkommende anses som en fare for rikets sikkerhet, eller når vedkommende er ilagt straff for forhold av en viss alvorlighetsgrad.
Utlendingsloven § 30 annet og tredje ledd lyder:
«Utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse, kan bare bortvises eller utvises
når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig, jf. § 29 første ledd bokstav d,
når utlendingen har sonet eller er ilagt straff for forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i tre år eller mer eller som gjelder overtredelse av straffeloven §§ 162 og 317 jfr. § 162, og dette er skjedd for mindre enn fem år siden i utlandet eller for mindre enn ett år siden her i riket. Tilsvarende gjelder ved ilagt særreaksjon som følge av straffbare forhold som nevnt.
Utvisning etter annet ledd bokstav b besluttes ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene.»
En utlending som anses å utgjøre en fare for andre staters sikkerhet, og som ikke er ilagt straff for forholdet, rammes ikke av § 30.
11.3.2 Forslaget i høringsbrevet 6. februar 2002
Departementet foreslo i høringsbrevet en ny utvisningsbestemmelse i § 30 annet ledd med følgende ordlyd:
«Utlending som fyller kravene til å få bosettingstillatelse, kan bare bortvises eller utvises
.......
c) når utlendingen deltar eller har deltatt i finansiering, planlegging, støtte til, eller utførelse av terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a, eller gir eller har gitt trygt tilholdssted, jf. § 29 første ledd bokstav e.»
Det som er sagt i punkt 11.2.2 vedrørende § 29 ovenfor, gjelder tilsvarende.
Det ble ikke foreslått noen endring i § 30 tredje ledd. Dette innebærer at det ikke skal foretas noen forholdsmessighetsvurdering mellom forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket, som under alternativet i annet ledd bokstav b.
11.4 Utlendingsloven § 58 - utvisning av en EØS-borger
11.4.1 Bakgrunn
Utlendingsloven § 58 inneholder bestemmelser om utvisning av utlending som omfattes av EØS-avtalen. Denne bestemmelsen er noe annerledes utformet enn bestemmelsene i loven §§ 29 og 30. Paragraf 58 første til fjerde ledd lyder:
«Utlending som omfattes av EØS-avtalen, kan utvises når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det.
Utvisning etter første ledd kan skje når det hos utlendingen foreligger, eller må antas å foreligge, personlige forhold som innebærer en aktuell og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Er utlendingen ilagt straff eller særreaksjon, kan utvisning på dette grunnlaget som hovedregel bare skje dersom det foreligger forhold som kan tilsi at utlendingen vil begå ny straffbar handling.
Utlending som omfattes av EØS-avtalen, kan også utvises når utlendingen ikke fyller vilkårene for opphold etter §§ 51 til 53.
Utvisning besluttes ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene.»
Departementet legger til grunn at terrorhandlinger mv. i Norge vil kunne danne grunnlag for utvisning etter § 58 slik den lyder i dag. Bestemmelsen gir etter departementets oppfatning ikke hjemmel til utvisning av hensyn til andre lands nasjonale sikkerhet. Departementet legger således til grunn at § 58 ikke gir tilstrekkelig grunnlag for utvisning i forhold til forpliktelsene etter resolusjonen.
11.4.2 Forslaget i høringsbrevet 6. februar 2002
Departementet foreslo i høringsbrevet en ny utvisningsbestemmelse i § 58 med følgende ordlyd:
«Utlending som omfattes av EØS-avtalen kan utvises når utlendingen deltar eller har deltatt i finansiering, planlegging, støtte til, eller utførelse av terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a, eller gir eller har gitt trygt tilholdssted.»
Det som er sagt ovenfor i punkt 11.2.2 gjelder tilsvarende.
I fjerde ledd ble foreslått en tilføyelse som innebærer at det ikke skal foretas en forholdsmessighetsvurdering mellom hensynet til utlendingen og forholdets alvor ved utvisning etter tredje ledd.
11.5 Høringen
25 instanser har uttalt seg til Kommunal- og regionaldepartementets høringsbrev med forslag om endring i utvisningsbestemmelsene i utlendingsloven. 11 uttalelser er fra departementer, hvorav 9 ikke har merknader. 12 instanser har uttalelser til forslagenes materielle innhold. Disse uttalelsene er gjengitt i punkt 11.6 nedenfor. Et par instanser har kun merknader knyttet til forslagenes utforming.
11.6 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger
Høringsinstansenes syn omtales her samlet, og ikke under de enkelte bestemmelser, fordi så godt som alle uttalelser gjelder alle forslagene generelt, og er ikke knyttet til de enkelte lovforslagene.
11.6.1 Er det behov for nye lovbestemmelser?
Datatilsynet etterlyser en beskrivelse av trusselbildet. De påpeker at når det gjelder så viktige spørsmål som bekjempelse av terrorisme, må det legges stor vekt på forholdsmessighet mellom ondet som skal bekjempes og de midler som tas i bruk. Også Amnesty og Juss-Buss stiller spørsmål angående motivene bak terrorlovgivningen. Juss-Buss uttaler:
«Terrorisme har eksistert til alle tider, men dog i svært liten utstrekning i Norge. Etter aksjonen mot USA den 11. september har man funnet det nødvendig med en storstilt, og etter vår mening, overilt kampanje.»
Oslo Biskop deler denne oppfatning, og mener de foreslåtte lovendringer bygger på for spinkelt grunnlag folkerettslig, og ber om at vidtrekkende endringer ikke iverksettes før en har fått en folkerettslig avklaring av terrorisme. Oslo Biskop vurderer lovforslagene som uforholdsmessige, uklare og for vidtgående i forhold til målgruppen internasjonale terrorister/terrorisme.
Juss-Buss og Advokatforeningen påpeker at utvisningsadgangen av personer som begår terrorhandlinger allerede er hjemlet i utlendingsloven §§ 29, 30 og 58. Advokatforeningen mener at det likevel er nødvendig med en endring av reglene, slik at hensynet til andre staters nasjonale sikkerhet kan være grunnlag for utvisning fra Norge.
Utenriksdepartementetuttaler:
«Terrornettverk opererer typisk på tvers av nasjonale grenser. De utnytter bl.a. de mulighetene som ligger i nasjonale regelverk om innreise- og oppholdstillatelser for å etablere og bygge opp organisasjoner og støttefunksjoner. FNs pålegg om å nekte trygt tilholdssted skal gjøre det vanskeligere for slike nettverk å operere og bygge ut sine aktiviteter. Dessuten skal en slik innsats hindre at de som medvirker til terrorisme, senere skal kunne unnslippe rettsforfølgelse ved å ta opp en ny tilværelse i annet land under dekke av dette landets immigrasjonsregler.»
Utenriksdepartementet uttaler også at forslagene til tilføyelser i utlendingsloven §§ 29, 30 og 58 legger til rette for en mer effektiv norsk bekjempelse av internasjonal terrorisme.
11.6.2 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder sitt forslag om å innføre nye utvisningsbestemmelser i §§ 29, 30 og 58 for å ivareta hensynet til andre lands sikkerhet, men foreslår flere endringer som tar hensyn til kritikken som har kommet under høringen. Resolusjonen pålegger statene en plikt til også å ivareta hensynet til andre lands sikkerhet når det gjelder trusler om terror. Dette hensynet dekkes ikke av loven slik den er utformet i dag. De foreslåtte lovhjemlene antas ikke å bli mye anvendt, da utlendinger som omfattes av bestemmelsene forventes å bli utlevert til annet land etter begjæring eller idømt straff for forholdet i Norge. Bestemmelsene kan imidlertid fungere som en sikkerhetsventil i enkelte sjeldne tilfelle hvor utlevering eller domstolsbehandling av spesielle årsaker ikke er aktuelt. Bestemmelsene vil også synliggjøre at Norge etterlever resolusjonen.
11.6.3 Forholdet til folkeretten
Amnesty viser til punkt 6.5 i høringsnotatet 20. desember 2001 hvor Justisdepartementet fastslår at ved motstrid mellom de forpliktelser som følger av Sikkerhetsrådets resolusjoner og andre folkerettslige forpliktelser (herunder Den europeiske menneskerettighetskonvensjon), går resolusjonsforpliktelsene foran. Det henvises til FN-paktens artikkel 103. Verken Amnesty eller NOAS kan se at en slik henvisning kan gi grunnlag for å antyde at menneskerettighetene skal vike ved strid mellom menneskerettighetene og de lovforslagene Justisdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet har fremmet i sine høringsbrev.
NOAS uttaler:
«Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 3 gir i motsetning til FNs Flyktningkonvensjon ikke rom for unntak. Prinsippet om non-refoulement er med andre ord ukrenkelig ifølge EMK.
Ettersom EMK er inkorporert i norsk lov bør det være selvsagt at det ikke finnes unntak for non-refoulement selv om utvisning begrunnes etter Sikkerhetsrådets resolusjon 1373.
Det fremgår også direkte av Sikkerhetsrådets resolusjon at den skal implementeres i tråd med folkeretten (bl.a. paragraf 3 (g)).»
Flyktningerådet uttaler:
«Utlendingsloven § 15 verner en utlending mot forfølgelse dvs. utlendingen kan ikke sendes til noen områder hvor han står i nærliggende fare for å miste livet eller bli utsatt for en umenneskelig behandling. Dette innebærer at selv om en flyktning kan utvises med hjemmel i Flyktningkonvensjonen art. 33 nr. 3, kan Norge være forhindret fra å utvise utlendingen i henhold til den ufravikelige bestemmelsen i § 3 i den Europeiske menneskerettighetskonvensjon eller bestemmelsene i Torturkonvensjonen.»
Utenriksdepartementet uttaler:
«Som påpekt i departementets høringsbrev til Justisdepartementet, er det foretatt en vurdering av forslagene til gjennomføring av Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 opp mot hensyn til effektiv bekjempelse av internasjonal terrorisme på den ene siden, og hensyn til rettssikkerhet og internasjonale menneskerettighetsforpliktelser på den annen side. En slik vurdering er foretatt også i forhold til Kommunal- og regionaldepartementets lovforslag. Resolusjon 1373 kan ikke tolkes slik at den pålegger tiltak som står i motstrid til grunnleggende menneskerettigheter. Forslagene til endringer i utlendingsloven, sett i sammenheng med øvrige bestemmelser i utlendingsloven (§ 15, jfr. Flyktningekonvensjonens art. 33) og lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), kan heller ikke tolkes slik at det åpnes for vedtak som står i motstrid til grunnleggende menneskerettigheter.»
Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder biskop minner om at også terrorister har menneskerettigheter.
11.6.4 Departementets vurderinger
Utlendingsloven inneholder en generell bestemmelse (§ 4) om at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av, når disse har til formål å styrke utlendingens stilling. Dette prinsippet gjelder også i forhold til de foreslåtte endringene i utlendingsloven. Det vil ikke bli fattet utvisningsvedtak som er i strid med internasjonale konvensjoner som har som formål å styrke utlendingens stilling.
Utlendingsloven inneholder også en bestemmelse (§ 15) om at ingen kan sendes til et område der de kan frykte forfølgelse i flyktningkonvensjonens forstand. Ingen kan heller sendes til et område der de av lignende grunner som angitt i flyktningkonvensjonen kan bli utsatt for umenneskelig behandling.
Utlendingsloven § 15 gjelder ved alle vedtak etter utlendingsloven, også vedtak om utvisning. Vernet i § 15 gjelder imidlertid ikke utlendinger som med rimelig grunn anses som en fare for rikets sikkerhet eller som har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og som av denne grunn utgjør en fare for samfunnet, jf. § 15 tredje ledd. Videre gjelder ikke dette vernet for utlendinger som kan ekskluderes fra flyktningstatus, det vil si når det foreligger omstendigheter som angitt i flyktningekonvensjonen artikkel 1 F. I disse tilfellene gjelder imidlertid Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 3, jf. utlendingsloven § 4.
Utvisning av en utlending med hjemmel i de foreslåtte utvisningsbestemmelsene i §§ 29, 30 og 58 vil normalt ikke omfattes av unntakene i § 15 tredje ledd.
Departementet vil med dette understreke at en utlending som ved utsendelse risikerer å utsettes for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, ikke vil bli utvist med hjemmel i de foreslåtte utvisningsbestemmelsene.
11.6.5 Begrepet terrorisme
KIM, Amnesty, Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder Biskop, Juss-Buss, Oslo Biskop og Flyktningerådet uttrykker bekymring i tilknytning til definisjonen av terrorisme i Justisdepartementets høringsnotat. Høringsinstansene viser til at det kan bli vanskelig å skille mellom internasjonale terrorister og personer som utøver politisk eller ideologisk motiverte handlinger som motstandere av eget lands regime.
KIM uttaler:
«I forslaget til endringer i Utlendingsloven brukes definisjonen av terrorisme i Straffeloven. Det vil, i ytterste konsekvens, bety at personer som blir forfulgt i hjemlandet og søker politisk asyl i Norge vil kunne bli vurdert som terrorister»
Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder Biskop, uttaler:
«Det er også sentralt å minne om at definisjonen av terrorisme kan bli svært subjektiv, og at en rekke handlinger som naturlig vil oppfattes som legitime politiske handlinger, nå i stadig større grad omtales som terrorisme.»
11.6.6 Departementets vurderinger
Begrepet terrorisme ble foreslått definert ved å vise til Justisdepartementets forslag til ny bestemmelse om terrorisme i straffeloven § 147 a. Realiteten i § 147 b om finansiering av terrorisme var dekket opp i høringsnotatet blant annet ved bruken av uttrykket «finansiere», men det er mer hensiktsmessig å vise til det nye straffebudet som uttrykkelig forbyr slike handlinger. Forslagene til §§ 147 a og 147 b er endret på bakgrunn av høringen, jf. kapittel 7 ovenfor.
11.6.7 Forholdsmessighetsvurdering
De fleste høringsinstanser som har kommet med uttalelser til lovforslagene, har uttalt seg kritisk til departementets forslag om at man ikke skal foreta en forholdsmessighetsvurdering mellom forholdets alvor og hensynet til utlendingen.
Amnestypåpeker:
«at proporsjonalitetsvurderingen er en sentral rettssikkerhetsgaranti som sikrer at personer ikke blir utvist der dette virker svært urimelig.»
Redd Barna er bekymret for hvilke konsekvenser unnlatt vurdering av handlingens karakter opp mot tilknytningen til riket vil kunne få for utlendingens barn. Redd Barna uttaler:
«Vi minner i tillegg om at FNs barnekonvensjon også gjelder for barn mellom 15 og 18 år som vil være over den kriminelle lavalder og således falle inn under de endringer som gjøres i straffeloven og straffeprosessloven. Det kan være nødvendig å iverksette egne reaksjoner for denne gruppen.»
Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder Biskop, ber også om at det innarbeides en forholdsmessighetsvurdering. De uttaler:
«Bakgrunnen for dette er at også handlinger begått på et tidligere tidspunkt i vedkommendes liv, ikke kan brukes mot vedkommende dersom den politiske situasjonen i hjemlandet eller endringer i vedkommendes virkelighetsforståelse har endret seg, og at vedkommende ikke lenger vil utgjøre noen trussel verken i Norge eller andre land.»
Også Advokatforeningen og Flyktningerådet er imot en utvisningspraksis hvor forholdsmessigheten ikke skal vurderes. Advokatforeningen uttaler:
«En antar at statens behov for utvisning under forholdsmessighetsvurderingen veier så tungt at dette vil være tilstrekkelig til å treffe tiltak mot terrorisme, jfr. praksis i narkotikasaker og saker vedrørende organisert kriminalitet.»
11.6.8 Departementets vurderinger
Departementet har på bakgrunn av høringen kommet til at det likevel bør foretas en forholdsmessighetsvurdering i disse sakene. En forholdsmessighetsvurdering henger bedre sammen med utvisningshjemlene for straffedømte utlendinger. Om en utlending er straffedømt for terrorisme, skal det i henhold til gjeldende utvisningsbestemmelser foretas en vurdering av forholdsmessigheten mellom hensynet til utlendingen og forholdets alvor. Det blir da liten sammenheng i regelverket om det ikke skal foretas slik vurdering når utlendingen ikke er dømt for forholdet. En forholdsmessighetsvurdering vil også fungere som en sikkerhetsventil for å unngå urimelige avgjørelser når vilkårene for utvisning for øvrig er oppfylt.
11.6.9 Kravet til bevis - bør sannsynlighetsovervekt være nok?
Juss-Buss og Amnesty er kritiske til at sannsynlighetsovervekt skal være tilstrekkelig for at en person skal kunne rammes av de foreslåtte bestemmelsene om utvisning. Amnesty uttaler:
«Amnesty International vil understreke det problematiske i at det er utlendingsmyndighetene som skal vurdere dette, fordi disse ikke er den rette faginstansen til å foreta en juridisk vurdering av strl. § 147 a. Dette innebærer et nytt vurderingstema for utlendingsmyndighetene, i motsetning til den vurdering som må foretas etter § 29 første ledd bokstav a hvor utlendingsmyndighetene har særlig kompetanse.
Amnesty International er klar over at utlendingsforvaltningen også etter bokstav d må foreta vurderinger utenfor det feltet de særlig forvalter («hensyn til rikets sikkerhet»), men etter det vi kjenner til er ikke dette en bestemmelse som er anvendt i særlig grad. Til sammenligning vurderes handlingene innen strafferettspleien både av påtalemyndigheten og senere av domstolsapparatet.
I de tilfeller der vedkommende ikke er dømt for forholdet er det således tilstrekkelig med sannsynlighetsovervekt for at utvisning kan skje. Dette i motsetning til hva som følger av strafferettens meget strenge beviskrav. Amnesty International vil understreke at et vedtak om utvisning kan være like inngripende som straff ...»
Juss-Busspåpeker:
«Et brudd på utlendingsloven er lett påviselig, det går for eksempel frem av stempel i reisedokumentene om utlendingen har oppholdt seg for lenge i riket eller om en asylsøker har vært registrert i andre land tidligere under en annen identitet. Det er av den grunn lett for en saksbehandler i Utlendingsdirektoratet å avgjøre om det foreligger et brudd på utlendingsloven eller ikke.»
Advokatforeningen finner ikke å kunne støtte lovforslaget slik det er fremlagt. De viser til at rettssikkerhetsmessige grunner taler for at utvisning i de foreslåtte tilfellene bare gis anvendelse etter forutgående domfellelse for terrorhandlinger, jf. straffeloven §§ 147 a og 147 b. Advokatforeningen mener:
«det er betenkelig at det ikke finnes en betryggende, forutgående judisiell domstolsprøving av det materielle grunnlag for utvisningen. Dette særlig ettersom det ikke er rettshjelpsordninger som tilrettelegger for en etterfølgende domstolsprøving av utvisningsvedtaket samt at utvisningen ikke skal underkastes en forholdsmessighetsvurdering.»
NOAS uttaler:
«Det bør legges til grunn at utvisning i henhold til ny bokstav e i Utlendingslovens § 29 første ledd ikke kan finne sted uten en grundig etterprøving av grunnlaget for utvisningen som etablerer at det finnes alvorlige grunner for å hevde at en person har gjort seg skyldig i slike uakseptable handlinger som omtalt.»
11.6.10 Departementets vurderinger
Utvisning er en sivilrettslig forvaltningssanksjon, ikke en straffesanksjon. Som utgangspunkt er det da tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn faktum som kan danne grunnlag for utvisning. Det er Utlendingsdirektoratet som treffer utvisningsvedtak, jf. loven § 31 første ledd. Vedtaket vil blant annet bygge på vurderinger fra politiets side, i første rekke Politiets sikkerhetstjeneste. Det vil imidlertid alltid bli foretatt en helhetsvurdering, og utvisning besluttes ikke dersom dette vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen eller dennes familie, forholdets alvor tatt i betraktning. I denne helhetsvurderingen vil det være naturlig også å se hen til hvor sannsynlig det er at utlendingen har begått handlingen. For øvrig vil en avgjørelse om utvisning alltid kunne påklages til Utlendingsnemnda. Departementet opprettholder derfor at sannsynlighetsovervekt bør være tilstrekkelig for at et faktum skal kunne legges til grunn.
Når det gjelder Advokatforeningens uttalelse vedrørende manglende rettshjelpsordning, bemerker departementet at en utlending som omfattes av de foreslåtte utvisningsbestemmelsene har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving, jf. utlendingsloven § 42 tredje ledd.
11.6.11 Den nærmere utformingen av forslaget
Utlendingsnemnda, Forsvarsdepartementet og Politiets sikkerhetstjeneste er kritiske til den tekniske utformingen av ordlyden i forslaget til endringer i utlendingsloven §§ 29, 30 og 58.
Datatilsynet uttaler:
«Utvisning og bortvisning representerer svært alvorlige tiltak mot enkeltpersoner. Det er derfor helt sentralt at grunnlagene for bortvisning og utvisning er formulert så klare som mulig. Bare da er kravet til forutsigbarhet oppfylt. ... Kravet til presist formulerte grunnlag i loven er særdeles viktig i forhold til utlendingsloven, da utvisning kan skje ved en administrativ beslutning.
Datatilsynet mener at de nye foreslåtte grunnlagene for bortvisning og utvisning ikke er tilstrekkelig klart formulert. Vi stiller i særdeleshet spørsmålstegn ved innholdet i begrepet støtte til ... utførelse av terrorhandling som er foreslått i de tre bestemmelsene endringsforslagene omfatter.»
Også Advokatforeningen, Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder Biskop,er kritiske til begrepet «støtte til». Advokatforeningen uttaler:
«Begrepet støtte til er en slik sterk begrensning i ytringsfriheten at den er svært uheldig og må antas å gripe inn i EMK's bestemmelser om ytringsfrihet.
Begrepet støtte til er også uheldig da det gir rom for en svært vid tolking som også kan brukes i en politisk kontekst.»
Juss-Bussuttaler:
«Medvirkning er etter eksisterende lovbestemmelser som regel straffbart, også når den skjer på det psykiske nivå. Det virker unødvendig også her å innføre nye begreper som «støtte til» når medvirkning etter straffebestemmelser har et fastlagt innhold som er tilstrekkelig.»
Amnestyuttaler:
«Videre rammer foreslåtte § 29 første ledd bokstav e også utlendinger som gir trygt tilholdssted til personer som deltar i finansiering, planlegging, støtte til eller utførelse av terrorhandlinger. Bestemmelsen sier ingenting om hvorvidt den som tilbyr tilholdssted må være kjent med de terrorhandlinger som den som får tilholdssted planlegger eller har utført. Forslaget er derfor etter Amnesty Internationals oppfatning alt for vidtrekkende, særlig i lys av at det heller ikke skal foretas en forholdsmessighetsvurdering, som er å betrakte som en sikkerhetsventil mot særlig urimelige vedtak.»
Juss-Buss, Advokatforeningen og Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder Biskop er kritiske til begrepet «finansiering» i forslaget. Kirkerådet og Mellomkirkelig råd uttaler med støtte av Agder Biskop:
«Når det gjelder spørsmålet om finansiering til terrorhandlinger, vil vi forutsette at dette er konkrete målrettede overføringer til de konkrete aktivitetene som leder fram til en terrorhandling. Det kan ikke være mulig å anvende dette prinsippet mot en person som f.eks. støtter den tamilske væpnede kampen mot regjeringen i Colombo, selv om vi også erkjenner at de virkemidlene som benyttes står i sterk kontrast til både Genevekonvensjonene og generelle humanitære prinsipper. Dette krever derfor en betydelig sannsynlighetsovervekt for at vedkommende person visste at hans penger nettopp ville gå til gjennomføringen av en nærmere angitt terrorhandling.»
Juss-Buss viser til allerede inntrufne episoder om beslag av store verdier etter husransakelser i det somaliske miljøet som eksempler på at terrorlovgivningen kan få uheldige konsekvenser, fordi den kan føre til forvirring og overdrivelser på bakgrunn av ordlyden «deltar/har deltatt i finansiering av terrorhandlinger».
11.6.12 Departementets vurderinger
Departementet er enig med høringsinstansene i at ordlyden i lovforslaget i høringsbrevet er noe uklar. Departementet foreslår derfor en endret ordlyd i forhold til i høringsbrevet. Departementet opprettholder henvisningen til straffeloven § 147 a, som inneholder en definisjon av terrorisme. Som nevnt under punkt 11.6.6, er forslaget til § 147 a justert på bakgrunn av innspill fra høringsinstansene. Forslag til § 147 a dekker visse former for planlegging av, medvirkning til og utførelse av terrorhandlinger. Departementet utelater derfor disse begrepene fra forslaget til nye utvisningshjemler. Når det gjelder begrepet «finansiering», foreslår departementet at dette dekkes ved henvisning til straffeloven § 147 b.
Når det gjelder uttalelsene fra Kirkerådet og Mellomkirkelig råd og Amnesty om hvilken kunnskap en utlending må ha om den han gir trygt tilholdssted, foreslår departementet at det her stilles krav om at «verten» visste at den han gir eller har gitt trygt oppholdssted begår eller har begått handlinger som nevnt i straffeloven §§ 147 a eller 147 b. Det vil ikke være tilstrekkelig at verten er uaktsom, manglende årvåkenhet skal ikke kunne resultere i utvisning i medhold av de nye bestemmelsene.
11.6.13 Andre spørsmål
Flyktningerådet påpeker at resolusjonen punkt 2 bokstav c er uklar med hensyn til hva som menes med «safe haven» dvs. trygt oppholdssted. Amnesty uttaler:
«Det er Amnesty Internationals syn at norske myndigheter har tolket Sikkerhetsrådets resolusjon slik at alle stater er forpliktet til å utvise/bortvise utlendinger fra riket dersom de har utført ovennevnte handlinger, og at dette kravet kommer foran rettsikkerhetsgarantier som er vanlig på dette området. Resolusjonen angir imidlertid ikke nærmere hva som menes med «safe haven» og hvem regelen omfatter. Amnesty International forstår resolusjonen slik at den heller begrenser statspartenes adgang til å gi personene det gjelder asyl eller oppholdstillatelse. Etter vår mening pålegger det ikke statspartene en plikt til å utvise personene det gjelder. Lovforslaget rekker således langt videre enn resolusjonen.»
Amnestyuttaler videre:
«Resolusjonen pålegger også statene andre forpliktelser enn å nekte «safe haven». Artikkel 2e pålegger eksempelvis statene å sørge for at personer som finansierer, planlegger, støtter eller utfører terrorhandlinger blir straffeforfulgt. Det å utvise en utlending som departementet mener overveiende sannsynlig vil utføre slike handlinger, kan komme i konflikt med denne forpliktelsen, dersom ikke Norge sørger for at den utviste blir straffeforfulgt i det landet han blir utvist til.
Det er etter Amnesty Internationals oppfatning mer nærliggende at resolusjonen vurderes i tilnytning til utlevering i stedet for utvisning, og at det er naturlig å legge til grunn at vedkommende må kreves utlevert fra Norge ...
Ved å implementere resolusjonens art. 2c i utvisningsreglene i utlendingsloven, reises også spørsmålet om vedkommende skal utvises (returneres) til hjemlandet, første asylland eller det land terrortrusselen er rettet mot. Dette er overhodet ikke omhandlet i høringsbrevet, og gir inntrykk av at forslaget ikke er spesielt grundig behandlet i departementet. I den grad vedkommende skal utleveres til det land terrortrusselen er rettet mot, er det vel mer naturlig å vurdere det etter utleveringsavtaler i forbindelse med prøving av straffbare forhold, eventuelt endre bestemmelsene som omhandler adgangen til slik utlevering.»
Utenriksdepartementet uttaler:
«Det minnes samtidig om at i forhold til FNs konvensjoner mot terrorisme og andre internasjonale forpliktelser er Norge forpliktet til å straffedømme eller eventuelt utlevere til annen stat for pådømmelse (av) personer som er ettersøkt for deltakelse i terrorhandling. Forslaget om utvidet adgang til bortvisning og utvisning gjør ingen endring i denne forpliktelsen.»
Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, med støtte av Agder Biskop påpeker:
«Forslaget til lovtillegg har ingen kvalifikasjoner i forhold til tid, noe vi ser på som en svakhet. En for lengst tilbakelagt fortid bør ikke kunne brukes mot vedkommende person. Vi oppfatter at § 29d og § 30 a om rikets sikkerhet er en aktuell vurdering i nåtid, som må tillegges annen vekt enn handlinger begått i fortiden.»
Juss-Buss mener at personer som kom til Norge som barn, ikke bør utvises. Politiets sikkerhetstjeneste bemerker at det ikke er fremmet forslag om endring av utlendingsloven § 43 og etterlyser en endring av denne bestemmelsen slik at også denne bringes i overensstemmelse med de forpliktelser som følger av resolusjonen.
11.6.14 Departementets vurderinger
Når det gjelder forholdet til straffeforfølgning og utlevering, vises det til Utenriksdepartementets uttalelse gjengitt under punkt 11.6.13. Forslaget til nye utvisningsbestemmelser må anses som en sikkerhetsventil som det bare i sjeldne tilfelle vil bli aktuelt å anvende, for eksempel når en utlending ikke er begjært utlevert, og det av bestemte årsaker ikke er ønskelig å straffeforfølge vedkommende i Norge.
Når det gjelder hvilket land utlendingen utvises til, så vil dette som oftest være utlendingens hjemland. Utvisning kan også skje til land der vedkommende har gyldig oppholds- eller arbeidstillatelse. Risikerer utlendingen ved utsendelse å bli utsatt for umenneskelig behandling, vil utvisning være utelukket jf. punkt 11.6.4.
Til Kirkerådet og Mellomkirkelig råds uttalelse om at forslaget ikke innebærer en tidsbegrensning når det gjelder hvor lenge terrorhandlinger kan tas i betraktning som utvisningsgrunn, vil departementet bemerke at dette forholdet vil bli trukket inn under forholdsmessighetsvurderingen.
Når det gjelder forslaget fra Politiets sikkerhetstjeneste om endringer i § 43, anser departementet dette som unødvendig. Det legges til grunn at en utlending som omfattes av resolusjonen vil kunne nektes opphold i medhold av eksisterende ordlyd, jf. punkt 11.1.