6 Merknader til de enkelte bestemmelsene
6.1 Merknader til endringene i brann- og eksplosjonsvernloven
Til § 1
§ 1 fastslår at lovens formål er å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot brann og eksplosjon, mot ulykker med farlig stoff og farlig gods og andre akutte ulykker. Av dette følger det at brann- og eksplosjonsvernloven har til formål å verne mot såkalte uønskede utilsiktede hendelser, så som storulykker, feil håndtering, naturkatastrofer med videre. Endringen i lovens § 1 innebærer imidlertid en presisering av at også sikring mot «uønskede tilsiktede hendelser» (security) omfattes av lovens vernehensyn.
Med uønskede tilsiktede hendelser menes uønskede hendelser som resultat av overlegg, jf. definisjonen i NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst, s. 38 og Finn-Erik Vinjes begrepsutredning i dets vedlegg 5, samt NOU 2000:24 Et sårbart samfunn s. 212 og 226. Begrepet uønskede tilsiktede hendelser vil kunne omfatte forhold som terrorisme, sabotasje, spionasje, kriminalitet, vandalisme og selvdestruktive handlinger/atferd, jf. NOU 2000:24 Et sårbart samfunn s. 212. Videre gir tilføyelsen av uttrykket uønskede tilsiktede hendelser bedre helhet i forhold til andre eksisterende samt foreslåtte bestemmelser i loven. For det første tydeliggjøres at forskriftshjemmelen i lovens § 43 også omfatter krav om slik sikring. For det andre reflekterer forslaget også det sikringshensynet som ligger bak utvidelsen av lovens definisjon av farlig stoff til også å omfatte reaksjonsfarlig stoff.
Til § 4 bokstav c
Forslaget benytter betegnelsen «reaksjonsfarlig stoff» og inntar dette som en spesiell kategori farlig stoff i definisjonsbestemmelsen i § 4. Dette vil være i tråd med den systematikk og terminologi som ellers benyttes i brann- og eksplosjonsvernloven, hvor ulike stoffer med spesifikke farlige egenskaper kategoriseres under hovedbegrepet farlig stoff.
Farlige stoffer reguleres også av produktkontrolloven. Med produkt menes råvare, hjelpestoff, halvfabrikat og ferdig vare av et hvert slag, jf. Ot.prp nr. 32 (2004-2005) om lov om endringer i lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven). Produktkontrolloven omfatter i utgangspunktet alle produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelser, jf. Ot.prp nr. 32 (2004-2005). Annen lovgivning om spesielle produktgrupper eller egenskaper ved produkter går foran så langt disse rekker, jf. Ot.prp nr 32 (2004-2005) samt det alminnelige prinsippet om lex specialis. Forholdet mellom brann- og eksplosjonsvernloven og produktkontrolloven når det gjelder farlige stoffer må således løses etter alminnelig juridisk metode, hvor man blant annet ser hen til lovenes formålsbestemmelser.
Brann- og eksplosjonsvernlovens definisjon av «farlig gods» i transportsammenheng omfatter for øvrig også reaksjonsfarlige stoffer, gjennom henvisningen til gjeldende rekommandasjoner fra De forente nasjoner (FN) om transport av farlig gods (ADR/RID). Regelverket for transport av farlig gods er harmonisert med GHS (Globally Harmonized System of Classification and Labelling of Chemicals). Transport og håndtering er nært tilknyttet hverandre, og en entydig klassifisering er derfor viktig.
Lovendringen vil dermed føre til en bedre harmonisering av transportregelverket og regelverket for annen håndtering av farlige stoffer.
Til § 19 første ledd
Med prosjektering menes utarbeidelse av løsninger som grunnlag for utførelsen. Dette kan være tegningsmateriale, beregninger, beskrivelser og lignende. Den ansvarlige for prosjekteringen kan for eksempel være arkitekten, konsulenten eller entreprenøren.
Endringen speiler krav vedrørende prosjektering av utstyr og produkter som foreslås presisert i brann- og eksplosjonsvernloven § 26, jf. kapittel 3.5. Ved å gjøre en lik presisering i disse bestemmelsene sikres det konsistens i loven og det tydeliggjøres at prosjekteringsansvaret gjelder både for produktene og når produktene sammenstilles til et anlegg.
Presiseringen samsvarer med det som foreslås av endringer i el-tilsynsloven § 2. Det understrekes at endringen ikke innebærer noen realitetsendring, men kun er en tydeliggjøring av dagens rettstilstand.
Til § 19 a
Den nye bestemmelsen inntas i lovens kapittel 4 da dette kapittelet særskilt omhandler plikter i virksomhet. Dette for å tydeliggjøre at forslaget om innhenting av politiattest ikke først og fremst er fremmet av hensyn til eksplosivvirksomhetene, men snarere ut fra hensynet til beskyttelse av samfunnet mot uønskede tilsiktede hendelser gjennom ulovlig bruk av eksplosiver.
Personvernrettens alminnelige nødvendighets- og relevansprinsipp vil måtte tas i betraktning ved avveiningen av bruken av politiattester, både ut i fra vurderingen av om det skal gis hjemmel for utstedelse av politiattest på et område, og i forhold til spørsmålet om hvor omfattende opplysninger som skal utleveres. Politiattestene skal med andre ord forbeholdes de situasjoner hvor det er nødvendig med vandelskontroll. Formålet med attesten vil også være styrende for hvilke opplysninger som er relevante å ta med i attesten.
I vurderingen av om det er nødvendig med et nytt hjemmelsgrunnlag for å utstede politiattest, må det tas hensyn til hvilken risiko det er for at det blir begått nye straffbare handlinger. Risikoen vil bero på en kombinasjon av sannsynligheten for at det vil bli begått nye straffbare handlinger og hvilket omfang (konsekvens) skaden av en straffbar handling vil få.
Ved en eventuell utvidelse av eksplosivforskriften i forhold til fremleggelse av politiattest må det videre vurderes hvilke opplysninger arbeidsgiver skal få kjennskap til, med andre ord anses som relevante. Det kan være opplysninger som fremkommer av politiattesten som er irrelevante i forhold til en sikker håndtering av eksplosive varer. På den annen side er det flere forhold som kan tyde på at personen ikke bør ha tilgang til eksplosiv vare, eksempelvis tidligere straffedommer for ran eller terrorhandlinger. Forslaget har med andre ord ikke til hensikt å fungere som et yrkesforbud i form av at det kreves plettfri vandel for å håndtere eksplosive varer. Det er kun straffbare forhold som er av betydning ut fra hensynet til å motvirke uønskede tilsiktede hendelser med eksplosiver (securityhensynet) som er relevante forhold i så måte. Eksempelvis kan nevnes ilagt straff for overtredelse av de alminnelige eller særlige pliktene i brann- og eksplosjonsvernloven, eller ilagt straff for brudd på lov 22. mai 1902 nr. 10 alminnelig borgerlig straffelov (straffeloven) § 147 a (terrorhandlinger), § 148 og § 151 (sprengning), § 161 (anskaffer, tilvirker eller oppbevarer sprengstoff), § 267 (ran) med videre.
Den nye bestemmelsen er søkt utformet slik at det ikke skal utstedes flere politiattester enn helt nødvendig, ved at politiattest kun utstedes til en konkret stilling og at det som hovedregel ikke kan søkes om politiattest før man har fått tilbud om stillingen. Det forutsettes at den nærmere presisering av at politiattest kun utstedes til den som har fått tilbud om en konkret stilling reguleres nærmere i forskrift. Videre forutsettes det regulert i forskrift at det må fremgå av stillingsannonsen at aktuelle søkere vil bli avkrevd politiattest, noe som også er i samsvar med dagens praksis. Hensikten bak et slikt krav er å søke å forhindre personer fra å søke på en stilling som vedkommende vet at han eller hun ikke kan få grunnet tidligere ilagte straffereaksjoner. Dette vil redusere eventuelle ulemper som kan oppstå for arbeidsgivere gjennom begrensningen om at politiattest kun kan utstedes etter at personen har fått tilbud om stillingen. I tillegg vil dette kunne ha den positive effekt at bagatellmessige forhold heller ikke rent faktisk får konsekvenser for søkeren, da det vil koste tid og krefter for arbeidsgiver å få tak i en ny person. De nærmere regler for tidspunktet for utstedelse av politiattest, herunder krav til informasjon om dette i stillingsannonsen, forutsettes nærmere regulert i forskrift, jf. forslag til § 19 a siste ledd.
Den foreslåtte bestemmelsen har ikke til hensikt at samtlige virksomheter som håndterer eksplosiver skal ha adgang til å innhente politiattest for sine ansatte. Brann- og eksplosjonsvernloven § 4 bokstav c annet strekpunkt og eksplosivforskriften § 1-3 tredje ledd legaldefinerer eksplosjonsfarlig stoff som fast, flytende eller gassformig stoff, stoffblandinger, samt stoff som forekommer i kombinasjon med slike tilstander, som i kraft av sine egenskaper lett vil kunne forårsake eksplosjon ved støt, gnidning, eller ved kontakt med tennkilder eller andre stoffer. Eksplosivforskriften § 1-3 fjerde ledd legaldefinerer eksplosiv vare som «[e]ksplosjonsfarlig stoff som helt eller delvis består av eller inneholder slikt emne at varen kan eksplodere eller forbrenne på eksplosjonsartet måte, inndelt i følgende hovedslag:
sprengstoff, slik som nitroglyserin, nitriocellulose, trinitrotoluen, hexogen, dynamitt og nitratsprengstoff,
krutt, slik som røksvakt krutt og svartkrutt,
tennmidler av enhver art som brukes i samband med andre eksplosiver unntatt tennmidler som faller inn under hovedslaget ammunisjon,
ammunisjon, slik som patroner bestående av prosjektil, hylse, drivladning og tennmiddel, hylser av enhver art forsynt med ladning eller tennmiddel, prosjektiler forsynt med ladning, sporlys eller tennmiddel, håndgranater, bomber, raketter og miner samt lys-, brann- og røkbokser,
pyroteknisk vare, slik som fyrverkeri, pyroteknisk leketøy, fyrstikker og lys-, røk- og brannsatser eller andre pyrotekniske satser.»
Det ikke samme behov for politiattest for ansatte som kun håndterer slik pyroteknisk vare som omfattet av eksplosivforskriften § 1-3 bokstav e (pyroteknisk vare). Det forutsettes at den nedre grense for hvilke virksomheter som kan be om politiattest for sine ansatte vil bli regulert nærmere i forskrift.
Til § 26 tredje ledd
Med prosjektering menes utvikling eller konstruksjon av utstyr og produkter. Dette kan være tegningsmateriale, beregninger, beskrivelser og lignende. I prosjekteringsfasen utarbeides det løsninger som grunnlag for selve utførelsen eller produksjonen. Prosjekteringen kan utføres av produsenten selv eller av andre selvstendige virksomheter som har spesialisert seg på produktutvikling.
Bestemmelsen er kun en presisering av gjeldende rett og innebærer ingen realitetsendring.
Til § 28
Annet og tredje ledd
Endringen innebærer at renteplikt ved for sen betaling av avgifter og gebyr også gjelder avgifter og gebyr til dekning av utgiftene forbundet med gjennomføringen av tilsynsmyndighetenes oppgaver etter brann- og eksplosjonsvernloven. På den måten blir bestemmelsene om renteplikt i brann- og eksplosjonsvernloven og i el-tilsynsloven harmonisert.
Femte ledd
Statens Innkrevingssentral krever inn forfalte avgifts- og gebyrkrav for DSB. I den lovgivning som gjaldt før brann- og eksplosjonsvernloven var det inntatt bestemmelser som ga tilstrekkelig hjemmel for inndriving av kravene dersom kravene ikke innfris. Ved lovrevisjonen i 2002 har hjemmelen ved en inkurie falt bort. Dette innebærer at det i dag ikke skjer inndriving hos Statens Innkrevingssentral av forfalte krav som er hjemlet i brann- og eksplosjonsvernloven. Bestemmelsen har til formål å rette opp denne inkurien.
Til § 31 a
Den alminnelige regelen om at tilsynsorganet kan fastsette tvangsmulkt i brann- og eksplosjonsvernloven § 39 videreføres. Bestemmelsen presiserer at adgangen til å ilegge tvangsmulkt kun gjelder for kommunens aktørplikter, det vil si de plikter som gjelder enhver som driver virksomhet som faller inn under brann- og eksplosjonsvernloven, jf. Innst. O. nr. 19 (2006-2007). Tilsynsmyndigheten har med andre ord ikke adgang til å ilegge kommunene tvangsmulkt for manglende oppfyllelse av deres lovpålagte kommuneplikter.
Formuleringen i bestemmelsens første ledd om at departementet bestemmer hvem som skal føre tilsyn med kommunenes gjennomføring av plikter pålagt etter §§ 9 til 16 medfører ikke noen endring av gjeldende rett om at dette tilligger Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Bestemmelsen åpner imidlertid opp for at en slik overføring av tilsynsmyndighet, for eksempel til Fylkesmannen, kan skje på et senere tidspunkt dersom departementet finner det hensiktsmessig.
Bestemmelsen refererer til brann- og eksplosjonsvernloven §§ 9, 10, 11, 13, 15 og 16. I DSBs tilsyn hjemles de fleste avvik direkte i tilhørende forskrifter, nærmere bestemt forskrift av 26. juni 2002 nr. 847 om brannforebyggende tiltak og tilsyn (forebyggendeforskriften), og forskrift av 26. juni 2002 nr. 729 om organisering og dimensjonering av brannvesen (dimensjoneringsforskriften). Med henvisningen i § 31 a til nevnte bestemmelser (§§ 9 til 16) vil det kunne utføres tilsyn og være adgang til å følge opp eventuelle avvik i forhold til de plikter forebyggendeforskriften og dimensjoneringsforskriften pålegger kommunene.
Til § 33 tredje ledd
Bestemmelsen samler hjemmelsgrunnlaget for innhenting av opplysninger fra politi og forsikringsbransjen uten hinder av taushetsplikt i et nytt tredje ledd i brann- og eksplosjonsvernloven § 33 til tross for at det i dag foreligger tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for innhenting av slike opplysninger fra politiet. Dette ut i fra et tilgjengelighetshensyn.
Opplysningsplikten i brann- og eksplosjonsvernloven § 33 tredje ledd gjelder bare opplysninger som er nødvendige for at tilsynsmyndigheten skal kunne sammenstille nasjonale statistiske oversikter til bruk i samfunnssikkerhetsarbeidet.
Til § 43 ny bokstav e
Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om kommuners adgang til å gi lokale forskrifter om oppskytning av fyrverkeri.
Dette innebærer at loven selv ikke gir direkte hjemmel til kommunene, men kun indirekte gjennom sentrale forskrifter som hjemler fastsettelse av lokale forskrifter. Dette innebærer videre at kommunene vil måtte avvente nærmere forskriftsregulering fra departementets side før det kan fastsettes lokale forskrifter.
Nærmere kriterier for omfang og rekkevidde av lokale forskrifter foreslås nedfelt i forskriftsverket. En slik lovteknikk anses hensiktsmessig, da det bør fastsettes klare rammer for hva den lokale forskriftsmyndigheten bør omfatte. Slike rammer bør primært komme til uttrykk gjennom forskrift og ikke direkte i loven, da reglene vil ha et detaljpreg som er naturlig hjemmehørende på forskriftsnivå. I tillegg er det behov for løsninger som gir fleksibilitet i forhold til eventuelle fremtidige endringsbehov, og som kan tjene som regulator tilpasset tiltak på fyrverkeriområdet for øvrig.
Dette systemet vil gi kommunene en god rettslig basis for lokalt tilpasset regulering av privates oppskyting av fyrverkeri.
6.2 Merknader til endringene i el-tilsynsloven
Til § 2
Endringene vil kun innebære en presisering av gjeldende rett og ingen realitetsendring.
Det å inkludere begrepene «prosjektere» og «kontrollere» i el-tilsynsloven § 2 vil være i tråd med endringer som gjøres i brann- og eksplosjonsvernloven, jf. forslag til § 19 første ledd og § 26 tredje ledd med tilhørende begrunnelse. Endringene vil også være i tråd med begrepsbruken i plan- og bygningsloven.
Til § 5
Opplysningsplikten i bestemmelsen gjelder kun for opplysninger som er nødvendige for at tilsynsmyndigheten skal kunne sammenstille nasjonale statistiske oversikter til bruk i samfunnssikkerhetsarbeidet.
Til § 12
Endringen vil gjøre bestemmelsen mer dynamisk og tilpasningsdyktig i forhold til fremtidige forskriftsendringer, ved at man fjerner spesielle begreper som vil kunne endre seg over tid.