1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

I Stortingsmelding nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering som ble lagt fram 3. november 2006, foreslår Regjeringen som et av hovedgrepene at det etableres et nytt kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlige nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden. Formålet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Det foreslås at ansvaret for ordningen blir kommunalt og at forvaltningen i likhet med økonomisk sosialhjelp legges til NAV-kontoret.

Handlingsplan mot fattigdom ble lagt fram som særskilt vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Fokus i 2007 rettes mot å styrke arbeidslivtilknytningen for de som står langt fra arbeidsmarkedet, sikre inkludering og deltakelse av utsatte barn og unge, og bedre levekårene for de vanskeligst stilte. Stortinget har i 2007 bevilget 53 mill. kroner til innfasing av kvalifiseringsprogram og stønad i kommuner med NAV-kontor.

Departementet foreslår at et kvalifiseringsprogram med en standardisert stønad hjemles i nytt kapittel 5A i Lov 13. des. nr 81. 1991 om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven). NAV-kontoret skal ivareta kommunens oppgaver etter foreslått kapittel 5A, og Lov 16. juni. nr 20. 2006 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) § 13 foreslås derfor endret.

Departementet sendte 14. februar 2007 Forslag om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i nytt kapittel 5A i sosialtjenesteloven på høring til følgende adressater med høringsfrist 30. mars 2007:

• Departementene og Statsministerens kontor

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Datatilsynet

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Husbanken

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kommunal Landpensjonskasse

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Skattedirektoratet

• Sosial- og helsedirektoratet

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens helsetilsyn

• Statens pensjonskasse

• Utlendingsdirektoratet

• Arbeidsforskningsinstituttet

• Forskningsstiftelsen Fafo

• Institutt for menneskerettigheter

• Institutt for samfunnsforskning

• Norges forskningsråd

• NIBR

• NOVA

• Statistisk sentralbyrå

• Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning

• Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning

• Telemarksforsking-Bø

• Fylkesnemndene for sosiale saker

• KS – Kommunesektorens interesse- og arbeids­giverorganisasjon

• Landets fylkeskommuner

• Landets fylkesleger

• Landets fylkesmenn

• Landets høyskoler

• Landets kommuner

• Landets pasientombud

• Landets regionale helseforetak

• Landets universiteter

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Bedriftsforbundet

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Forskerforbundet

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Helseansattes yrkesforbund

• Kommuneansattes fellesorganisasjon

• Landsorganisasjonen Norge (LO)

• Norges Juristforbund

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Sosialtjenestemennenes Landsforbund

• Statstjenestemannsforbundet

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Arbeidsmiljøsenteret

• Arbeidssamvirkenes Landsforening

• Arbeidssøkerforbundet

• Attføringsbedriftene

• Den norske advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske lægeforeningen

• Det norske Diakonforbund

• Fattighuset

• Fattignorge

• Forum for Arbeid med Bistand

• Forum for offentlige servicekontor

• Frelsesarmeen

• Fri rettshjelp, Oslo

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juss-Buss

• Kirkens bymisjon

• Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene

• Landslaget for offentlige pensjonister

• Landsrådet for arbeid til yrkeshemmede

• Landsrådet for Norske barne- og ungdomsorganisasjoner

• Mangfold i arbeidslivet

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Norges Blindeforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk Attføringsforum

• Norsk Helse- og sosiallederlag

• Norsk Kvinne- og Familieforbund

• Norsk Pensjonistforbund

• Norsk Psykologforening

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Organisasjon mot offentlig diskriminering

• Rettspolitisk forening

• Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO)

• Rokkansenteret

• Rådet for psykisk helse

• Samarbeidsforum for funksjonshemmedes organisasjoner

• Seniorsaken Norge

• Senter for seniorpolitikk

• SLB Bemanning

• Statens råd for funksjonshemmede

• Statens seniorråd

• Stiftelsen Kirkens Sosialtjeneste

• Stiftelsen Rettferd for taperne

• Velferdsalliansen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet mottok i alt 93 høringsuttalelser hvorav 80 var realitetsuttalelser.

De fleste instansene som har uttalt seg, herunder KS, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk Tjenestemannslag, Fagforbundet, Attføringsbedriftene, Forum for Arbeid med Bistand, Forum for Arbeidstrening, Husbanken, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, flere fylkesmannsembeter og en overvekt av kommunene, har støttet lovforslaget og dets intensjoner. Det gis også gjennomgående støtte til prinsippet om å knytte en standardisert kvalifiseringsstønad til kvalifiseringsprogrammet. Det understrekes likevel at kvalifiseringsprogrammet vil være ressurskrevende å gjennomføre, både i forhold til økonomi, kompetanse og administrativ kapasitet.

Kongsvinger kommune er et eksempel på en kommune som er positiv til forslaget og som uttaler: «Kongsvinger kommune er svært positiv til forslag om etablering av kvalifiseringsprogram for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne. Dette vil være et fremskritt i forhold til innføring av rettighetsbaserte ytelser og program som i liten grad finnes for denne målgruppen, som i stor grad utgjøres av sosialhjelpsmottakere.»

Det nærmere innholdet i høringsuttalelsene vil bli behandlet under de enkelte hovedpunktene i departementets forslag.

1.2 Sammendrag

I kapittel 2 behandles bakgrunnen for lovforslaget. Det redegjøres for etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV-reformen), som er et hovedgrep i Regjeringens arbeid med å utvikle en helhetlig arbeids- og velferdspolitikk, og det vises til Stortingsmelding nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering som foreslår nye virkemidler for å nå målet om flere i arbeid og færre på stønad. Ett av forslagene i stortingsmeldingen er forslaget om kvalifiseringsprogram og en standardisert inntektssikring (kvalifiseringsstønad).

I kapittel 3 gjennomgås velferdslovgivningens tilbud til personer uten arbeid, inntekt eller trygderettigheter (gjeldende rett). Arbeids- og velferdsforvaltningsloven regulerer organiseringen og samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunene i en felles førstelinje (NAV-kontor). Av kommunale tjenester skal som et minimum økonomisk sosialhjelp inngå i NAV-kontoret. Loven stiller krav til helhetlig behovsavklaring, brukermedvirkning og bruk av individuell plan for personer med behov for sammensatte og koordinerte tjenester. Det redegjøres for tiltak og stønader hjemlet i arbeidsmarkedsloven, sosialtjenesteloven og introduksjonsloven.

Kapittel 4 inneholder en gjennomgang av internasjonale forpliktelser av betydning for norsk velferdslovgivning. Det gis også en kort oversikt over nordiske velferdsordninger.

I kapittel 5 redegjøres det for forslag til ansvarsplassering og lovforankring av kvalifiseringsprogram med stønad. Det foreslås at kommunene får ansvar for ordningen og at den foreløpig gis en rettslig forankring i sosialtjenesteloven, i et nytt kapittel 5A. Ordningen vil etter forslaget inngå i NAV-kontoret sammen med økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven kapittel 5 (sosialhjelp). Det vurderes som hensiktsmessig å avvente avklaringer på tilgrensende lovområder før det tas stilling til spørsmålet om en endelig lovforankring. Det vises til oppfølgingen av Bernt-utvalgets forslag til harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen, Wisløff-utvalget, og arbeidet med en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden.

I kapittel 6 presenteres rett til kvalifiseringsprogram, herunder formål og målgruppe, kriterier for deltakelse, individuell plan, ansvar og samarbeid mv. Kommunen vil ha plikt til å tilby kvalifiseringsprogram i NAV-kontoret og plikt til å utforme et individuelt tilpasset program når vilkårene i § 5A-1 er oppfylt. Programmet skal utformes i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten. For å få rett til et tilpasset program vil en søker måtte være i yrkesaktiv alder, ha vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ha ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Rett til program forutsetter dessuten at søkeren har gjennomgått en arbeidsevnevurdering og at tett og koordinert bistand gjennom deltakelse i programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes mulighet for deltakelse i arbeidslivet. Endelig vil rett til kvalifiseringsprogram forutsette at arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program.

Det foreslås at deltakere i kvalifiseringsprogram skal ha rett til en individuell plan. Planen skal ivareta behovet for samordning mellom kvalifiseringsprogrammet og andre tjenester og tiltak en deltaker kan ha behov for i tillegg til programmet, som for eksempel helsetjenester.

Et kvalifiseringsprogram skal etter forslaget inneholde arbeidsrettede tiltak og aktiv arbeidssøking, og det kan innholde andre tiltak som støtter opp under og forbereder den enkeltes overgang til arbeid (som opplæringstiltak, motivasjons- og mestringstrening og lignende). Det kan settes av tid til helsehjelp, opptrening, egenaktivitet mv. Programmet skal være helårig og på full tid, men sammensetningen av tiltak og aktiviteter skal ta hensyn til den enkelte deltakers forutsetninger.

Kvalifiseringsprogram kan gis for en periode på inntil ett år og kan etter en ny vurdering forlenges med inntil ett år. Programmet kan etter en særskilt vurdering forlenges utover to år. Det vil etter forslaget være mulig med flere forsøk innenfor tidsrammen på to år.

I kapittel 7 redegjøres det for forslaget til kvalifiseringsstønad. Det foreslås en standardisert stønad på 2 grunnbeløp i folketrygden og 2/3 av 2 grunnbeløp for personer under 25 år. Det foreslås barnetillegg med tilsvarende satser som gjelder for attføringspenger og rehabiliteringspenger. Videre legges det til grunn at deltakerne på kvalifiseringsprogrammet inngår i personkretsen for statlig bostøtte.

Videre inneholder kapitlet forslag til regler for avkortning av stønaden mot arbeidsinntekt og forslag til samordningsbestemmelser mellom stønaden og andre offentlige ytelser. Det redegjøres også for forholdet til økonomisk sosialhjelp.

Kapittel 8 behandler de spørsmålene som forslaget om kvalifiseringsprogram med stønad reiser i forhold til gjeldende lovgivning om skatt, pensjon, yrkesskadedekning og arbeidsmiljø. Det foreslås at kvalifiseringsstønaden blir skattepliktig og at den gir grunnlag for opptjening av pensjonspoeng.

I kapittel 9 gjennomgås forslag til saksbehandlingsregler for kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Vedtak om tildeling av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad vil være enkeltvedtak som vil kunne påklages til fylkesmannen. Kvalifiseringsprogrammet vil kunne bestå av tiltak både fra kommune, stat, offentlige og private arbeidsgivere, private organisasjoner m.fl. Avhengig av regelverket for saksbehandlingen som gjelder for den enkelte bidragsyter, vil vedtaket om tildeling av program bli fulgt opp og supplert med enkeltvedtak eller andre typer beslutninger. Regler for klage vil på samme måte følge av hjemmelsgrunnlaget for hvert tiltak.

I kapittel 10 behandles iverksetting og overgangsbestemmelser. Det foreslås at lovbestemmelser om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad trer i kraft parallelt med at Arbeids- og velferdsetaten og kommunene etablerer felles kontorer. Innen utgangen av 2009 vil arbeids- og velferdsforvaltningen ha felles kontorer (NAV-kontorer) som dekker alle landets kommuner.

I kapittel 11 behandles finansiering og økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget. Etter sosialtjenesteloven § 11-6 yter staten årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunens utgifter til sosialtjenesten, og etter § 11-1 skal kommunen sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å oppfylle sitt ansvar etter loven. Det foreslås at disse bestemmelsene også skal gjelde for finansiering av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. På grunn av at ordningen innføres gradvis i takt med etablering av NAV-kontorer i kommunene, vil finansieringen i en overgangsperiode ikke gå over det ordinære rammetilskuddet, men kanaliseres til de kommunene som innfører ordningen.

Kapittel 12 inneholder merknader til de enkelte lovbestemmelsene.

Departementet tar sikte på at det i forbindelse med innfasing av programmet vil bli utarbeidet måleindikatorer og gjennomført en kontinuerlig evaluering. Etter to år vil det bli foretatt en oppsummering av resultatene av evalueringen. Evalueringen vil danne grunnlag for eventuelle justeringer av kvalifiseringsprogrammet.