10 Klagenemnd og søksmålsadgang
10.1 Gjeldende rett
Vedtak fattet av børsstyret eller børsrådet kan påklages til Børsklagenemnden, jf. børsloven § 6-4 første ledd. Av forarbeidene til bestemmelsen fremgår det at det er enkeltvedtak etter forvaltningsloven som er gjenstand for klage til klagenemnden, jf. Ot.prp. nr. 83 (1986-87) og Innst.O. nr. 90 (1987-88). At børsen er tillagt enkeltvedtakskompetanse betyr blant annet at forvaltningsloven stiller krav om klagegang, jf. forvaltningsloven § 28. Inntil reglene om Børsklagenemnden ble innført var departementet (Handels- og senere Finansdepartementet) klageorgan for vedtak truffet av børsen. I tvister mellom private parter som har tilknytning til de børsnoterte selskaper eller børsomsetningen kan partene avtale at klagenemnden skal opptre som voldgiftsnemnd etter nærmere regler i børsforskriften. Det er gitt utfyllende regler om Børsklagenemnden i børsforskriften. Børsklagenemnden kan i klagesak prøve alle sider av de vedtak som er gjenstand for klage, jf. børsforskriften § 26-1. For øvrig inneholder børsforskriften regler om sammensetning av nemnden, saksbehandling, godtgjørelse og dekning av utgifter og saksomkostninger. Finansdepartementet fastsetter medlemmenes godtgjørelse. Nemndens kostnader dekkes av Oslo Børs.
Søksmål mot vedtak fattet av børs kan ikke reises før klageadgangen er utnyttet, jf. børsloven § 6-6 første ledd. Klagenemnden kan i særlige tilfelle gjøre vedtak om at det likevel kan reises søksmål mot avgjørelser i børsstyret. Frist for søksmål er seks måneder fra det tidspunkt klagen er avgjort eller tillatelse til søksmål er gitt. Staten kan på ethvert trinn tre inn i saken som hjelpeintervenient, og kan etter avtale med børsen overta saken.
10.2 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår å videreføre ordningen med en særskilt børsklagenemnd, og uttaler (NOU 1999:3 side 226):
«Utvalget viser til at ordningen med en særskilt klagenemnd synes å ha fungert på en hensiktsmessig måte. At klagenemndens avgjørelser ikke har vært gjenstand for søksmål kan tyde på at avgjørelsene i sin alminnelighet er respektert. De særlige saksbehandlingsregler som gjelder for klagenemnden etter børsforskriften kapittel 26 sammen med forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler synes også å gi en betryggende og rask saksbehandling. Utvalget viser til at de nærmere regler om Børsklagenemnden var resultatet av en egen utredning av en gruppe nedsatt av Finansdepartementet, hvor deler også ble behandlet som endring av børsloven, jf Ot prp 54 (1988-89) og Innst O nr 81 (1988-89). Utvalget foreslår i tråd med dette at reglene om børsklagenemnd videreføres i ny børslov, se lovutkastet kapittel 7.»
Utvalget foreslår at det skal være én børsklagenemnd, felles for alle børser. Alternativet til en slik ordning ville i følge utvalget være at hver børs ble pålagt å etablere en egen klagenemnd, og hvor det eventuelt i loven ble stilt særskilte krav til medlemmenes uavhengighet og kompetanse. Utvalget antar at en felles klagenemnd gjennom sine avgjørelser kan bidra til enhetlig praksis mellom børser.
Utvalget foreslår at det på samme måte som i gjeldende lov gis en forankring av ordningen i loven, med hjemmel for Kongen til å fastsette de nærmere regler i forskrift. Reglene om at Kongen oppnevner nemnden, og om nemndens stilling i tilfelle sivilt søksmål, foreslås videreført i loven. Etter utvalgets forslag vil således søksmål mot vedtak fattet av en børs ikke kunne reises før klageadgangen er utnyttet, dog slik at klagenemnden i særlige tilfeller kan gjøre unntak fra dette. Etter forslaget vil fristen for å reise søksmål være seks måneder fra det tidspunkt klagen er avgjort eller tillatelse til søksmål er gitt. Eventuelt søksmål reises mot vedkommende børs, og staten vil på ethvert trinn kunne tre inn i saken som hjelpeintervenient, og kan etter avtale med børsen overta saken. Utvalget foreslår at de særskilte saksbehandlingsregler som er gitt i børsforskriften kapittel 26 videreføres i forskrift, jf. utvalgets lovutkast § 7-1 tredje ledd.
Etter utvalgets forslag vil Børsklagenemndens virkeområde være enkeltvedtak fattet av børser, og som er gjenstand for klage.
Utvalget foreslår at de unntak fra klageretten som er fastsatt i gjeldende børslov videreføres i den nye børsloven.
Utvalget viser til at børser vil kunne ha forretningsvilkår som er strengere enn hva som følger av loven eller i forskrift i medhold av loven, for eksempel med hensyn til vilkår for opptak til notering, hvor børsen kan fastsette strengere krav for eksempel om minste kursverdi, spredning av aksjer eller den tid virksomheten skal ha bestått for å kunne kursnotere sine aksjer. Utvalget uttaler til dette (NOU 1999:3 side 227):
«Å skille mellom regler fastsatt i forretningsvilkår og skjønn utøvet i medhold av lov- eller forskriftsbestemmelser, vil kunne være vanskelig. Det legges derfor opp til at så lenge en avgjørelse anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 skal den kunne påklages til klagenemnden. Klagenemnden må da nødvendigvis prøve om vedtaket er lovlig uansett om klagen i utgangspunktet refererer seg til vedtakets forhold til lov eller forskrift eller børsens egne forretningsvilkår.»
Utvalget viser til at Børsklagenemnden etter gjeldende rett kan prøve alle sider av vedtak som er gjenstand for klage, dvs. at nemnden kan prøve både vedtakets lovlighet og det skjønn som børsen er tillagt. Når børser etter utvalgets forslag er forutsatt å få en mer uavhengig stilling i forhold til det offentlige, og det etter forslaget vil kunne opprettes flere børser, mener utvalget det kan stilles spørsmål ved om Børsklagenemnden fortsatt skal kunne overprøve alle sider av børsens skjønn. Utvalget viser til at dette skjønnet normalt vil kunne preges av børsens forretningsstrategi og lignende. Utvalget uttaler om dette (NOU 1999:3 side 227):
«Utvalget antar imidlertid at de beste grunner taler for å videreføre dagens ordning i hovedtrekk. Det bør likevel kunne forutsettes at der hvor børsen innenfor det skjønn som utøves har lovlig adgang til å vektlegge forretningsmessige eller strategiske hensyn, vil det normalt ikke være plass til en overprøving av dette fra klagenemndens side. Forutsetningen må for øvrig være at skjønnsutøvelsen ikke innebærer usaklig forskjellsbehandling, eller fremstår som vilkårlig, urimelig eller usaklig eller begrunnet i utenforliggende hensyn.»
Utvalget foreslår at reglene om klagenemnd også skal omfatte avgjørelser truffet av autorisert markedsplass, i den utstrekning de anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd.
Utvalget foreslår å videreføre ordningen med at klagenemnden kan opptre som voldgiftsnemnd i tvister mellom private parter som har tilknytning til de børsnoterte selskaper eller børsomsetningen.
Det foreslås at utgiftene til drift av klagenemnden skal fordeles forholdsmessig mellom de børser og autoriserte markedsplasser hvis vedtak kan påklages til klagenemnden. Etter utvalgets forslag vil klagenemnden fastsette fordelingsnøkkelen. Bestemmelsen om adgang til å kreve gebyr for behandling av klage og hjemmelen til å fastsette nærmere regler om gebyr foreslås videreført. Det samme gjelder hjemmelen for å fastsette regler om når en part kan bli tilkjent saksomkostninger fra det offentlige eller andre parter.
10.3 Høringsinstansenes merknader
Kredittilsynet mener ordlyden i utvalgets forslag til bestemmelse om klagenemnd kunne gitt klarere uttrykk for at klageadgangen kun skal gjelde for de av børsens vedtak som er enkeltvedtak. Kredittilsynet uttaler:
«Det er etter Kredittilsynets oppfatning også ønskelig at børsloven på en mer entydig måte angir hvilke av børsens avgjørelser som anses å være enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Utvalget uttaler på s. 224:
«Det må etter dette antas at avgjørelser truffet i henhold til kompetanse som tildeles børser som «vedkommende organ» i medhold av ovennevnte direktiver, anses som enkeltvedtak eller forskrift i henhold til forvaltningsloven i den utstrekning det er bestemmende for rettigheter eller plikter for private personer (forvaltningslovens § 2 bokstav a).
Med det system som er valgt, hvor direktivkrav inkorporeres gjennom lov og forskrift, og hvor børser kan ha nærmere regler i form av forretnings- eller standardvilkår, vil bare myndighet utøves med hjemmel i lov eller forskrift være omfattet av forvaltningsloven. For børsers øvrige virksomhet vil derfor ikke forvaltningsloven gjelde, herunder børsens forretningsvirksomhet og eventuelle regler eller forretningsvilkår som børsen måtte fastsette.»
De «ovennevnte direktivene» det henvises til er opptaksdirektivet, børsprospektdirektivet og ISD. I tillegg kommer utvalget under pkt. 21.2 inn på ileggelse av overtredelsesgebyr og ileggelse av løpende mulkt som vedtak som kan være gjenstand for klage til klagenemnden.
Det kan ut fra innstillingens pkt. 21.1.2 og pkt. 21.2 gis inntrykk av at utvalget har søkt å avgrense de vedtak som kan påklages til børsklagenemnden til å gjelde utøvelse av myndighet som er forankret i de nevnte direktivene, samt vedtak om sanksjoner.
Kredittilsynet reiser spørsmål om en slik forståelse vil være holdbar i forhold til de øvrige vedtak som fattes av børsene, og hvor klageadgangen ikke er spesifikt unntatt. Som eksempel nevnes at børsenes vedtak om medlemskap ikke vil falle inn under utvalgets avgrensning av hvilke vedtak som kan være gjenstand for klage. Ut fra betraktninger knyttet til børsens faktiske monopol i markedet, kan det imidlertid hevdes at et slikt vedtak vil være et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.
Det at det foreligger et avgrensningsproblem mht. hvilke av børsens avgjørelser som er å anse som enkeltvedtak, er vanskelig å løse på generelt plan. I så måte vil børsklagenemnda være den instans som på det konkrete plan må ta stilling til hvorvidt de enkelte avgjørelser kan være gjenstand for nemndas klagebehandling. Kredittilsynet forutsetter at børsklagenemnda alltid vil ha kompetanse til å avgjøre hvorvidt en avgjørelse kan påklages, og at den usikkerhet som råder knyttet til anvendelsen av klagereglene på denne måten finner sin løsning i forhold til den enkelte sak.»
Oslo Børs uttaler om utvalgets forslag til § 7-2:
«På bakgrunn av at børs vil kunne drives med et økonomisk formål for øyet, synes det rimelig at det innføres en viss symmetri i adgangen til å kunne kreve saksomkostninger. Et gebyr for behandlingen av klagen vil i en slik sammenheng ikke være tilstrekkelig når børsen må nedlegge betydelige ressurser i å behandle en klage som åpenbart ikke fører frem.»
Ingen av de øvrige høringsinstanser har hatt merknader til utvalgets forslag vedrørende klagenemnd.
10.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre ordningen med en særskilt børsklagenemnd, jf. lovforslaget § 7-1 første ledd. Departementet mener som utvalget at det bør være én børsklagenemnd, felles for alle børser. Dette anses hensiktsmessig, da en felles klagenemnd gjennom sine avgjørelser vil bidra til en enhetlig praksis mellom børser. Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om en videreføring av bestemmelsen om at Børsklagenemnden etter nærmere regler kan opptre som voldgiftsnemnd mellom parter som har tilknytning til de børsnoterte selskaper eller børsomsetningen. Det foreslås at myndigheten til å fastsette nærmere regler som nevnt legges til departementet, jf. lovforslaget § 7-1 annet ledd.
Departementet foreslår at det fastsettes i loven at forvaltningsloven kommer til anvendelse for klagenemndens virksomhet, jf. lovforslaget § 7-1 tredje ledd. Videre foreslås det at departementet kan fastsette nærmere regler om Børsklagenemndens sammensetning og virksomhet og om frister, innholdet av klage, tilsvar og muntlig forhandling, som utfyller, supplerer eller avviker fra bestemmelsene i forvaltningsloven.
Etter utvalgets forslag vil Børsklagenemndens virkeområde være enkeltvedtak fattet av børser eller autoriserte markedsplasser, og som er gjenstand for klage. Departementet viser til at det i lovforslaget § 5-14 er gitt en uttømmende oppregning av hvilke avgjørelser truffet av børs som nærmere angitte regler i forvaltningsloven vil komme til anvendelse for. Det foreslås at de samme vedtak skal være gjenstand for klage. Departementet viser til at Børsklagenemnden selv vil kunne prøve om en klage faller inn under klagenemndens kompetanseområde. Dersom en avgjørelse truffet av en børs i realiteten får virkning som en av de avgjørelser som er omfattet av lovforslaget § 5-14, uten å være hjemlet i en av disse bestemmelsene, legger departementet til grunn at Børsklagenemnden etter en konkret vurdering av de nærmere omstendigheter vil kunne ta saken under behandling. Det foreslås at departementet i forskrift skal kunne fastsette at også andre avgjørelser enn de som er omfattet av oppregningen i § 5-14 skal kunne påklages og fastsette unntak fra klageadgangen, jf. § 7-1 første ledd.
Når det gjelder avgjørelser truffet av autoriserte markedsplasser, viser departementet til at departementet i lovforslaget § 6-9 har foreslått at departementet kan fastsette i hvilken utstrekning forvaltningslovens regler skal få anvendelse. Departementet foreslår at departementet gis hjemmel til forskrift å fastsette i hvilken utstrekning avgjørelser truffet av autorisert markedsplass skal kunne bringes inn for klagenemden, jf. lovforslaget § 7-1 første ledd.
Etter gjeldende rett kan Børsklagenemnden prøve alle sider av vedtak som er gjenstand for klage, både vedtakets lovlighet og det skjønn som børsen er tillagt. Da børser etter lovforslaget vil få en mer uavhengig stilling i forhold til det offentlige, og det vil kunne opprettes flere børser, har utvalget stilt spørsmål ved om Børsklagenemnden fortsatt skal kunne prøve alle sider av børsens skjønn, da skjønnet normalt vil kunne preges av børsens forretningsstrategi og lignende. Departementet er enig med utvalget i at dagens ordning i hovedtrekk bør videreføres. Departementet antar imidlertid i likhet med utvalget at i tilfeller der børsen innenfor det skjønn som utøves har lovlig adgang til å vektlegge forretningsmessige eller strategiske hensyn, bør klagenemnden normalt ikke overprøve disse vurderingene så fremt skjønnsutøvelsen ikke innebærer usaklig forskjellsbehandling, eller fremstår som vilkårlig, urimelig eller begrunnet i utenforliggende hensyn.
Utvalget har uttalt at det foreslår å videreføre de unntak fra klageretten som er fastsatt i gjeldende børslov. Det er blant annet vist til avgjørelser vedrørende suspensjon av verdipapirer, avgjørelse av tvister som oppstår under kursnoteringen, og retten til å delta i kursnoteringen for andre enn børsmedlemmer. Departementet kan ikke se at utvalgets lovforslag inneholder andre bestemmelser om unntak fra klagerett enn § 5-9 om suspensjon. Departementet slutter seg til at vedtak om suspensjon bør være unntatt fra klagerett. Det vises også til omtale under punkt 8.2.13.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at utgiftene til drift av klagenemnden fordeles forholdsmessig mellom de børser og autoriserte markedsplasser hvis vedtak kan påklages til klagenemnden, jf. lovforslaget § 7-2 første ledd. Utvalget har foreslått at klagenemnden skal fastsette fordelingsnøkkelen. Departementet foreslår at departementet skal fastsette fordelingen etter forslag av klagenemnden. Det foreslås videre at departementet i tråd med dagens ordning og utvalgets forslag skal fastsette medlemmenes godtgjørelse. Det foreslås i tråd med utvalgets forslag at det skal kunne kreves gebyr for behandling av klage og at departementet skal kunne gi nærmere regler om når gebyr skal kreves, om gebyrenes størrelse og innkrevingen. Departementet finner det mer hensiktsmessig at departementet kan gi regler som nevnt, enn at denne myndigheten legges til Kongen som foreslått av utvalget.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre bestemmelsen i børsloven § 6-5 om at det kan fastsettes forskrift om når en part skal bli tilkjent saksomkostninger fra det offentlige og om en parts rett til dekning av saksomkostninger fra andre parter, jf. lovforslaget tredje ledd. Slike regler er i dag gitt i børsforskriften § 26-6. Det vises i denne sammenheng til at Oslo Børs synes å forutsette at utvalgets forslag vil innebære en videre adgang til å kreve saksomkostninger enn etter dagens regler. Departementet peker på at dette vil avhenge av innholdet i forskriften som kan fastsettes i medhold av den foreslåtte bestemmelse.
Departementet foreslår i tråd med utvalgets forslag å videreføre bestemmelsen i børsloven § 6-6 om søksmålsadgang og rett for staten til å tre inn som hjelpeintervenient i en verserende rettssak mot vedtak fattet av en børs, jf. lovforslaget § 7-3.