Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 75 (2006-2007)

Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)

Til innholdsfortegnelse

10 Oppholdstillatelse for studier og for vitenskaplig, religiøst eller kulturelt formål o.a.

10.1 Innledning

I dette kapittelet behandles oppholdsgrunnlag som faller utenfor de grunnlag for tillatelse som er behandlet i de foregående kapitler. Ved enkelte av oppholdsgrunnlagene som behandles nedenfor kan det ligge et arbeidsforhold i bunn, slik at det har likhetstrekk med arbeidsinnvandring. Det er likevel ikke tale om innvandring som står i et konkurranseforhold til innenlandsk arbeidskraft eller som det er åpnet for på grunn av næringslivets eller offentlig sektors behov for arbeidskraft. Det er derfor ikke naturlig å regulere denne typen innvandring på lik måte som redegjort for i kapittel 8 om arbeidsinnvandring.

10.2 Forskriftsregler om oppholdstillatelse for studier og for vitenskaplig, religiøst eller kulturelt formål

10.2.1 Gjeldende rett og utvalgets forsalg

10.2.1.1 Oppholdstillatelse i utdanningsøyemed

Reglene om oppholdstillatelse i utdanningsøyemed er i dag fastsatt i utlendingsforskriften med grunnlag i den generelle hjemmelen for forskriftsregulering i utlendingsloven § 5 annet ledd. Tillatelse kan gis blant annet til studenter og praktikanter, samt til enkelte andre grupper, jf. utvalgets utredning kapittel 9.3. Tillatelsene er tidsbegrenset og danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse.

Utvalget foreslår ingen prinsipielle endringer i adgangen til opphold i studieøyemed, men foreslår at det ut fra pedagogiske hensyn fastsettes en særskilt hjemmel for forskriftsregulering, jf. utvalgets utredning kapittel 9.3.2 og utvalgets lovutkast § 36.

10.2.1.2 Oppholdstillatelse for vitenskaplig, ­religiøst eller kulturelt formål

I utlendingsforskriften er det en rekke bestemmelser som åpner for innvandring som er begrunnet i hensynet til vitenskaplig, religiøst og kulturelt samarbeid og utvikling. Bestemmelsene er gitt med hjemmel i utlendingsloven § 5 annet ledd, og gjelder for eksempel adgangen til oppholds- og arbeidstillatelse for:

  • medarbeider i etablert organisasjon som har til formål å drive ideell eller humanitær virksomhet (utlendingsforskriften § 4 a første ledd bokstav b)

  • misjonær for trossamfunn av en viss størrelse (utlendingsforskriften § 4 a første ledd bokstav e)

  • au pairer (utlendingsforskriften § 4 a annet ledd bokstav b)

  • journalist eller annet personell i utenlandsk avis, radio eller fjernsyn (utlendingsforskriften § 4 a første ledd bokstav f)

Felles for disse oppholdsgrunnlagene er at de er tidsbegrenset og at tillatelsen ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse. Det vises til kapittel 7.4.1.5, 7.6.13 og 9.5 i utvalgets utredning. Utvalget foreslår at det fastsettes en særskilt lovhjemmel for forskriftsregulering av adgangen til opphold i disse tilfellene, jf utvalgets forslag til § 34.

Utvalget har i tillegg foreslått at det i forskriften skal kunne gis adgang til oppholdstillatelse til fremme av økonomisk utvikling. Som eksempel på hva man her har hatt i tankene, har utvalget vist til bestemmelsen i gjeldende utlendingsforskrift § 4a første ledd bokstav c om arbeidstillatelse for nødvendig medarbeider for gjennomføring av kontrakter eller for utvikling av norsk næringsliv.

10.2.2 Høringsinstansenes syn

UDI støtter utvalgets forslag om særskilt lovhjemmel for forskriftsregulering av adgangen til oppholdstillatelse i utdanningsøymed, og at de nærmere vilkårene for tillatelser reguleres i forskrift. UDI mener likevel at hovedprinsippene ved oppholdstillatelse for studenter bør framgå av loven, for eksempel at utdanning skal være hovedformål med oppholdet og at det skal dreie seg om heltidsutdanning.

UDI påpeker at utenlandske studenter etter endt utdanning kan tilføre det norske arbeidslivet verdifull og nødvendig kompetanse. Oppholdstillatelse i utdanningsøyemed og arbeidsinnvandring må sees i sammenheng. I stedet for å lage ordninger om at denne gruppen skal forlate riket etter endt utdanning, bør det innføres fleksible muligheter til en overgang fra student- til arbeidstillatelser etter endt utdanning. Prinsippet om at studenter skal forlate riket etter endt utdanning bør ikke videreføres. UDI foreslår at dette reguleres nærmere i forskrift.

I utvalgets forslag til § 36 tredje ledd heter det at oppholdstillatelsen ikke gir alminnelig rett til å ta arbeid i riket med mindre annet er fastsatt av Kongen i forskrift. Oslo Biskop er uenige i forslaget:

«Oslo Biskop synes det er helt urimelig at utenlandske studenter ikke skal kunne ta seg arbeid, enten deltid eller i en sesong, slik som norske studenter gjør. [...] Studenters innsats forringes vanligvis ikke av at man også jobber, det kan tvert imot være en stimulans til ytterligere innsats.»

Samme synspunkt er anført av MiRA-Senteret og Antirasistisk senter, og de tre høringsinstansene deler videre det syn at utlendinger som får tillatelse i medhold av denne bestemmelsen må ha mulighet til fast opphold i Norge hvis de får tilbud om arbeid etter fullført utdannelse.

UNE har enkelte forslag til tekniske endringer.

UDI og NHO støtter utvalgets forslag om en egen hjemmel for å gi forskriftsbestemmelser om oppholdstillatelse til fremme av økonomisk, vitenskaplig, religiøst eller kulturelt samarbeid og utvikling.

10.2.3 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets forslag om at det bør etableres særskilt lovhjemmel for å gi nærmere regler i forskriften om oppholdstillatelse for å ta utdanning og lignende, og om oppholdstillatelse til fremme av vitenskaplig, religiøst og kulturelt samarbeid og utvikling. Det vises til departementets lovforslag § 26 første ledd bokstav a og b. I motsetning til utvalget anser imidlertid ikke departementet at det er naturlig å angi hensynet til økonomisk utvikling som et formål for oppholdstillatelse, fordi tillatelser av denne karakter bør gis i medhold av regelverket om arbeidsinnvandring, jf. fremstillingen i kapittel 8.

Etter departementets vurdering er det behov for at det i forskriften kan fastsettes adgang til oppholdstillatelse også i andre typetilfeller enn nevnt ovenfor. Det vises i denne sammenheng til at gjeldende utlendingslov § 5 annet ledd gir en generell hjemmel til å regulere adgangen til oppholdstillatelse. I gjeldende utlendingsforskrift er det for eksempel gitt adgang til oppholdstillatelse på nærmere vilkår for utlending med tilbud om medisinsk behandling ved behandlingsinstitusjon i Norge, jf. utlendingsforskriften § 5 annet ledd bokstav b.

Selv om departementet har valgt å beholde en bestemmelse om at Stortinget godkjenner hovedprinsippene for innvandringen (jf. kapittel 3 og § 75 første ledd), foreslås det ikke en like generell hjemmel for forskriftsregulering som i gjeldende lov. Lovforslaget legger som nevnt opp til at hovedprinsippene for innvandringsreguleringen skal lovreguleres, eller eventuelt fastsettes i medhold av spesifiserte lovhjemler. Departementet foreslår derfor i § 26, en hjemmel for at Kongen kan gi nærmere regler om oppholdstillatelse, så lenge dette ikke bryter med hovedprinsippene for innvandringsreguleringen. Hva som kan fastsettes i forskriften uten å bryte med hovedprinsippene for innvandringsreguleringen, må vurderes ut fra lovens øvrige innhold. Det er klart at forskriftsreguleringen verken må stå i motstrid til det som har vært klare intensjoner fra lovgivers side, eller innebære en vesentlig utvidelse eller innskrenking av innvandringsadgangen.

Når det gjelder det nærmere innholdet av slike tillatelser som er drøftet under dette punkt, mener departementet at dette bør fastsettes i forskrift.

Når det gjelder det som er kommentert fra Oslo biskop om studenters adgang til å ta arbeid ved siden av studiene, bemerkes det at det 23. mai 2007 ble foretatt en forskriftsendring som fjerner vilkåret om at det må foreligge et konkret arbeidstilbud før studenter gis rett til å ta deltidsarbeid. Tillatelse til å ta deltidsarbeid ved siden av studiene gis nå samtidig med at det innvilges studieoppholdstillatelse. I forbindelse med den kommende Stortingsmeldingen om arbeidsmigrasjon, vil departementet også foreta en mer prinsipiell gjennomgang av spørsmål knyttet til mulighetene for fortsatt oppholdstillatelse for studenter etter avsluttede studier.

10.3 Utvalgets forslag om oppholds­tillatelse for korttidsopphold inntil 9 måneder

10.3.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en lovbestemmelse som gir generell adgang for utlendingsmyndighetene til å innvilge korttidsopphold inntil 9 måneder ut fra en konkret hensiktsmessighetsvurdering. Det vises til utvalgets utredning kapittel 9.8 og lovutkastet § 23. Tillatelse skal kunne gis dersom forholdet etter sin art faller utenfor lovens øvrige regler og innvandringsregulerende hensyn ikke taler mot det. Videre skal det gjelde en begrensning i forhold til utlendinger som oppholder seg i riket i forbindelse med en asylsøknad, utlendinger som har reist ulovlig inn i riket, og utlendinger som oppholder seg her ulovlig.

Gjeldende utlendingslov inneholder ikke noen slik sekkebestemmelse ut over den generelle unntaksbestemmelsen i utlendingsloven § 8 annet ledd, som åpner for at det kan gis oppholdstillatelse dersom sterke menneskelige hensyn taler for det.

Bakgrunnen for utvalgets forslag er at det av og til oppstår tilfeller hvor det ikke kan sies å foreligge sterke menneskelige hensyn, men hvor det fremstår unødig restriktivt å nekte oppholdstillatelse for en kortere periode. Under gjeldende lovgivning har utlendingsmyndighetene i slike tilfeller vært henvist til å avslå søknaden, noe som har ført til kritikk for manglende fleksibilitet.

Utvalget har forutsatt at nærmere kriterier for praktiseringen av den foreslåtte bestemmelsen må utvikles gjennom forskrift eller praksis. Utvalget presiserer at bestemmelsen må anvendes restriktivt for at den ikke skal utfordre rammene for innvandringsreguleringen.

10.3.2 Høringsinstansenes syn

Juss-Buss, Barneombudet og UDI støtter uttrykkelig utvalgets forslag, men med forskjellige begrunnelser.

Juss-Buss uttaler følgende:

«Juss-Buss synes den nye regelen som er foreslått i denne paragrafen er en svært god idè. I mange situasjoner kan det være praktisk og fornuftig å kunne innvilge en slik oppholdstillatelse eller å forlenge et visum på denne måten. [...]. Det kan for eksempel være at en familie trenger ekstra hjelp til omsorg av barn eller syke en periode. Å velge en slektning fra hjemlandet kan da være naturlig og hensiktsmessig alternativ for mange. I andre tilfeller hvor det kan være praktisk er i påvente av en fødsel, begravelse eller andre store begivenheter.»

Barneombudet støtter forslaget med følgende begrunnelse:

«Dette vil kunne skape fleksibilitet og bidra til at for eksempel familier som trenger ekstra hjelp fra slekt i utlandet over noe tid kan få dette. Barneombudet er imidlertid noe skeptisk til at det i forslaget sies at forholdet må falle utenfor lovens øvrige regler og at utvalget i sine kommentarer understreker at bestemmelsen skal praktiseres restriktivt. Det kan medføre at dette i realiteten blir en unntaksbestemmelse som svært sjeldent vil bli brukt. Det forutsettes at det ikke vil være til hinder for å kunne få opphold etter denne bestemmelsen at vedkommende ville kunne ha fått visum.»

UDI uttaler følgende om anvendelsesområdet til den foreslåtte bestemmelsen:

«Etter direktoratets vurdering vil tillatelse etter § 23 i første rekke være aktuell for selvforsørgende utlendinger fra land uten visumplikt (for eksempel turister og kunstnere). I dag faller slike opphold ikke naturlig innenfor utlendingsloven § 8 annet ledd, om opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket. Utlendingsmyndighetene har i enkelte tilfeller derfor måttet avslå søknader om slike helt kurante forhold.»

UDI påpeker også at hensynene bak den foreslåtte bestemmelsen tilsier at det ikke bør gis rett til å ta arbeid under oppholdet.

Norsk Folkehjelp støtter også forslaget, men er kritisk til at tillatelse ikke skal gis dersom «innvandringsregulerende hensyn» taler mot det.

UNE, som slutter seg til at begrepet «innvandringsregulerende hensyn» brukes, påpeker at bestemmelsen ikke vil bli enkel å praktisere:

«Etter vår oppfatning synes det nødvendig med en forskriftsregulering for å sikre en praktisering som er i overensstemmelse med intensjonene med bestemmelsen.»

UNE uttaler også at forholdet mellom utvalgets forslag til § 23 om korttidsopphold og andre lovbestemmelser som § 47 (adgang til opphold av sterke rimelighetsgrunner) og § 57 (familiegjenforening der det foreligger sterke rimelighetsgrunner) må avklares nærmere. Et fellestrekk for disse bestemmelsene er at det i stor grad legges opp til at nærmere kriterier for praktiseringen av bestemmelsene utvikles gjennom praksis.

UNE viser videre til spesialmotivene til utvalgets forslag til § 23 tredje ledd og uttaler:

«(Det synes) å bli forutsatt at bestemmelsen til en viss grad vil kunne bli brukt til å trenere effektueringen av et avslag, f eks på søknad om familiegjenforening. Dersom dette ikke er meningen, bør det enten gjøres flere unntak i annet ledd, eller det bør gis uttømmende regler i forskrift om hvem som kan søke tillatelse etter § 23 fra riket.»

POD, som viser til uttalelse fra Oslo politidistrikt (OPD), mener at det i lovbestemmelsen må gis noe klarere signaler om anvendelsesområdet enn i utvalgets forslag, og uttaler i denne sammenheng:

«OPD ser imidlertid muligheter for at en slik bestemmelse har et betydelig utnyttingspotensiale, selv med en restriktiv fortolkning. [...] OPD[...] mener at det bør gå klarere frem av bestemmelsens ordlyd at det dreier seg om en restriktiv unntaksregel[...].

Bestemmelsen i seg selv gir liten veiledning med hensyn til hvilke type tilfeller man har ment å beskytte, og utvalget har lagt til grunn at «nærmere kriterier eventuelt må utvikles gjennom forskrift eller praksis.» Dette gir etter vårt syn ikke gode nok rammer for viktige hensyn i rettspleien som forutberegnelighet og likebehandling. Det vil være svært vanskelig for søkerne å forutberegne sin rettsstilling etter utkastets § 23.

For OPD vil det, ut i fra et saksbehandlingsståsted, være vanskelig å vite hva som kreves for at vilkårene for kortidssopphold skal kunne sies å være oppfylt. OPD opplever allerede i dag et press i retning av å utvide besøkstiden for utlendinger som har visumfrihet. Denne gruppen vil omfattes av forslaget, og det betyr at forslaget i realiteten innebærer en generell utvidelse av besøkstiden for visumfrie besøkende. OPD opplever at det er pedagogisk utfordrende å formidle regelverkets skranker etter gjeldende rett, og det er nettopp regelverkets noe firkantede karakter som gjør det mulig å forholde seg til en søkermasse med stor variasjon. Det kan være vanskelig å akseptere avslag etter lovens øvrige regler, uten samtidig å benytte muligheten til å fremme en søknad etter utkastets § 23 mens utlendingen fortsatt befinner seg i Norge med lovlig opphold.»

POD og OPD er også bekymret for at en lovbestemmelse som foreslått av utvalget vil være diskriminerende for store grupper og uttaler i denne sammenheng:

«[...] forstår bestemmelsen slik at innvandringsregulerende hensyn vil utelukke svært mange nasjonalitetsgrupper fra bestemmelsen, og er i utgangspunktet bekymret for at dette vil være diskriminerende for store grupper.»

10.3.3 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg at de fleste høringsinstansene støtter utvalgets forslag til en ny skjønnshjemmel. Departementet ser at en slik ny skjønnshjemmel vil kunne være nyttig i visse situasjoner, både ut fra hensynet til utlendingen og ut fra ønsket om en mer fleksibel utlendingsforvaltning.

Etter departementets vurdering er det imidlertid grunn til å anta at den foreslåtte bestemmelsen vil få liten praktisk betydning. For det første er det foreslått at bestemmelsen bare skal ha virkning i saker som etter sin art faller utenfor lovens øvrige regler. Dette begrenser bestemmelsens anvendelsesområde sterkt og innebærer at den heller ikke vil være aktuell i saker som innbefatter en humanitær vurdering. I slike saker er det den generelle bestemmelsen om opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn i lovforslaget § 38 som skal anvendes. For det andre skal ikke bestemmelsen benyttes dersom innvandringsregulerende hensyn taler mot det. For eksempel skal tillatelse derfor ikke innvilges dersom hensynet til likebehandling tilsier at det må åpnes for økt innvandring.

Utvalget har ikke gitt noe konkret eksempel på tilfeller hvor bestemmelsen eventuelt kan komme til anvendelse. Juss-Buss og Barneombudet har i høringsrunden nevnt muligheten for at noen i Norge trenger ekstra hjelp av en slektning til omsorg av barn eller syke i en periode. Slike situasjoner vil imidlertid falle inn under det aktuelle anvendelsesområdet for den foreslåtte rimelighetsbestemmelsen i lovforslaget § 38, og bestemmelsen om korttidsopphold som her drøftes er derfor ikke aktuell.

UDI har nevnt som eksempel at bestemmelsen ville kunne anvendes i forhold til selvforsørgede kunstnere. Man kan for eksempel tenke seg en kunstner som ønsker å male norske fjordlandskap, og som har behov for noe mer enn tre måneders opphold. For slike tilfeller er det imidlertid mer nærliggende at det etableres et tillatelsesgrunnlag i forskriften med hjemmel i den bestemmelsen departementet har foreslått i lovforslaget § 26 første ledd, jf. kapittel 10.2.3 over.

Både Juss-Buss og UDI har nevnt muligheten for forlenget opphold til turister etter at visumtiden (eventuelt den visumfrie perioden) har utløpt. Juss-Buss har i denne forbindelse nevnt som eksempel situasjoner med fødsel, begravelse eller andre særskilte begivenheter.

Endelig bemerkes det at departementet er kjent med at behovet for en ny sekkebestemmelse har vært tema i tilknytning til enkelte saker hvor seilere har ankommet norsk havn i vinterhalvåret og har hatt behov for opphold frem til våren, før de har kunnet fortsette ferden. Også i forhold til slike tilfeller kunne det imidlertid være nærliggende å etablere et særskilt tillatelsesgrunnlag i forskriften.

Med grunnlag i det som er gjennomgått over, anser departementet at det praktiske behovet for en slik bestemmelse som utvalget har foreslått, er langt mer begrenset enn hva man umiddelbart kunne tenke seg. Departementet deler også UDIs vurdering av at den foreslåtte bestemmelsen i første rekke vil være aktuell for selvforsørgede utlendinger fra land som vi har visumfrihetsavtale med. Visumpliktige utlendinger vil ha mindre mulighet til å påberope seg bestemmelsen. Det er derfor en klar risiko for at praksis under en slik bestemmelse som foreslått vil oppleves som diskriminerende av mange grupper, noe som i seg selv er uheldig.

Utvalget har i sin utredning vist til at en likeartet bestemmelse som den man har foreslått, finnes i dansk rett. Etter undersøkelser departementet har foretatt blir imidlertid den aktuelle bestemmelsen i dansk rett bare benyttet i forhold til situasjoner som i norsk rett er spesielt regulert gjennom kasuistiske bestemmelser i utlendingsforskriften. Bestemmelsen har derfor ikke praktisk anvendelse som en slik generell skjønnshjemmel som det utvalget har tenkt seg. I dansk rett har man videre en adgang til å innrømme utvidet besøksopphold i inntil tre måneder (slik at det samlede besøksoppholdet kan bli på inntil seks måneder), men heller ikke dette synes ut fra gjeldende danske retningslinjer å være aktuelt i slike situasjoner som utvalget har hatt i tankene. Verken i svensk eller finsk rett finnes noen slik bestemmelse som utvalget har foreslått.

Selv om man kan snevre inn rammene for den foreslåtte bestemmelsens anvendelsesområde enda mer enn det utvalget har gjort, er det grunn til å anta at bestemmelsen vil bli påberopt i et stort antall saker. Det vil bli svært utfordrende å kommunisere rammene for bestemmelsen utad. De fleste parter og pressgrupper mener gjerne at deres sak er spesiell, og at opphold kan innvilges uten at det får betydning for andre saker. Det vises for øvrig til at POD i sin høringsuttalelse opplyser at det allerede i dag er et stort press i retning av å utvide besøkstiden for utlendinger som har visumfrihet. Departementet finner det opplagt at dette presset vil bli enda større hvis det innføres en lovbestemmelse om at det kan innvilges korttidsopphold utenfor rammen av lovens øvrige bestemmelser. Tilsvarende gjelder når en utlending har fått avslag på oppholdstillatelse, men befinner seg i riket og ønsker et kortvarig opphold før utreise.

Departementet legger til grunn at den foreslåtte skjønnsbestemmelsen vil kreve betydelige saksbehandlingsressurser, og at bestemmelsen i en god del saker vil forsinke prosessen med utreise etter avslag.

Ut fra det som er gjennomgått over vil ikke departementet foreslå at man inntar en slik ny skjønnshjemmel i loven som utvalget har anbefalt. Departementet vil imidlertid understreke behovet for at forvaltningen legger opp til en mest mulig fleksibel praksis innenfor de rammer som regelverket fastsetter. For eksempel kan en del saker løses allerede ved å fastsette en mer romslig utreisefrist osv. I praksis har også forvaltningen funnet frem til slike fleksible løsninger i en rekke tilfeller uten at dette kommer fram i den offentlige diskusjonen. Det sentrale for departementet er videre at departementet mener det vil være mulig å etablere andre hjemler for oppholdstillatelse i forskriften enn i dag, som gir videre muligheter for å innvilge oppholdstillatelse. Etter departementets vurdering er det ønskelig at et forsøk på å unngå at forvaltningen blir bundet til å opptre firkantet i enkeltsaker, snarere skjer gjennom utforming av et fleksibelt forskriftsverk enn gjennom en slik åpen fullmakt til UDI som utvalget har foreslått.

Til toppen
Til dokumentets forside