Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 75 (2006-2007)

Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)

Til innholdsfortegnelse

12 Visum

12.1 Innledning

Utlendinger som ikke har oppholdstillatelse, må som utgangspunkt ha innreisetillatelse i form av visum for innreise i Norge.

Norge deltar i Schengensamarbeidet som har som mål å gi adgang til fri ferdsel mellom Schengenlandene, og som innebærer et visumsamarbeid landene i mellom.

Utvalget har behandlet visumspørsmål i kapittel 11.2 i sin innstilling og har fremmet forslag til nye visumbestemmelser som i større grad skal synliggjøre Norges Schengenforpliktelser.

12.2 Gjeldende rett

Gjeldende utlendingslov fastsetter i § 25 at utlending som skal reise inn i riket må ha visum for innreise, med mindre Kongen i forskrift har gjort unntak fra visumkravet.

De mest sentrale personkategoriene som har fått unntak fra visumplikten, er:

  • Borgere fra land som Norge har inngått avtale med om visumfrihet

  • Nordiske borgere, borgere fra andre Schengenland, EU/EØS-land og personer med oppholdstillatelse i et annet land som deltar i Schen­gensamarbeidet

  • Utlending med visum utstedt av land som deltar i Schengensamarbeidet dersom det fremgår av visumet at det gir adgang til innreise i andre Schengenland

For øvrig vises det til utvalgets utredning kapittel 11.2.2.

Det finnes ulike kategorier visum. For det første har man et såkalt «Schengenvisum», som er det ordinære visumet som benyttes for besøksopphold i inntil tre måneder. Et slikt visum er gyldig for hele Schengenområdet for den perioden det gjelder, med mindre det gjøres begrenset pga. reisedokumentets gyldighetsområde.

For det andre har man visum med gyldighetsområde begrenset til innreise i vedkommende land som har utstedt visumet (heretter kalt nasjonalt visum). Et nasjonalt visum kan gis for inntil tre måneder av humanitære grunner, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser. Et nasjonalt visum er kun gyldig for innreise i vedkommende land som har utstedt visumet og gir ikke adgang til transitt i Schengen.

For det tredje finnes det såkalte «innreisevisum». Dette er et visum som gis til utlendinger som har til hensikt å oppholde seg på territoriet i mer enn tre måneder. Et innreisevisum er i utgangspunktet gyldig for syv dager og gir rett til fem dager transitt i Schengen. Innreisevisum utstedes blant annet til utlending som har fått innvilget oppholdstillatelse i riket, men som trenger visum for innreise. I visse tilfeller kan innreisevisum også gis for å fremsette en søknad om oppholdstillatelse i Norge eller for å oppholde seg i riket i påvente av at en søknad fremsatt fra utlandet skal bli ferdigbehandlet. Der hensikten med reisen til Norge er å komme i kontakt med arbeidsgiver for deretter å inngå arbeidskontrakt, kan det innvilges innreisevisum for inntil 90 dager.

I tillegg til de hovedtypene av visum som er nevnt over, har man også mer spesielle visumtyper som lufthavntransittvisum og transittvisum.

Utlendingsloven § 25 fastsetter ikke noe om vilkårene for å få visum. Vilkårene følger av forskrift. For at det skal kunne gis et Schengenvisum som er gyldig for hele Schengenområdet, fastsetter utlendingsforskriften § 106 at følgende sentrale vilkår må være oppfylt:

  • Utlendingen må ha gyldig pass eller annet legitimasjonspapir som er godkjent som reisedokument,

  • Utlendingen må ha returadgang til det land søkeren oppholder seg i eller til et annet land,

  • Utlendingen må ha midler til å dekke frem- og tilbakereise og opphold,

  • Utlendingen må som hovedregel fremlegge dokumentasjon på reise-/sykeforsikring som dekker eventuelle utgifter i forbindelse med hjemsendelse av medisinske årsaker, nødvendig legebehandling og akutt sykehusbehandling,

  • Det må ikke foreligge bortvisnings- eller utvisningsgrunn,

  • Det må ikke foreligge utenrikspolitiske, sikkerhetsmessige eller innvandringspolitiske hensyn som taler mot at visum gis, eller grunn til å tvile på det oppgitte formålet med reisen eller riktigheten av de øvrige opplysninger som er gitt.

Den problemstillingen som ofte kan by på vanskelige vurderinger, er betydningen av innvandringspolitiske hensyn i den enkelte sak. Det sentrale ved vurderingen av innvandringspolitiske hensyn er utlendingens returforutsetninger, som innebærer en vurdering av i hvilken grad det foreligger en mulighet for at klageren ikke vil forlate Norge og Schengenområdet frivillig ved visumtidens utløp. I tillegg vil det ha betydning om forholdene i søkers hjemland muliggjør en retur dit når visumtiden utløper. Det vises til kapittel 11.2.2 i utvalgets innstilling og kapittel 12.6.3 nedenfor.

Hovedregelen er at søknad om visum avgjøres av UDI og norske utenriksstasjoner, jf. utlendingsloven § 25 sjette ledd. Loven åpner dessuten for at også en utenrikstjeneste tilhørende et annet land som deltar i Schengensamarbeidet kan representere Norge og innvilge, men ikke avslå, søknad om visum.

Ved lov 6. januar 2006 nr. 1 ble det inntatt en ny § 25 a i loven som gir adgang til å avslå søknad om visum ved fare for overgrep mot søkeren eller dennes særkullsbarn. I tilknytning til denne bestemmelsen ble det også lovfestet en adgang til kontroll med referansepersonens vandel i visumsaker, jf. utlendingsloven § 44 b. Formålet med denne bestemmelsen er å gi utlendingsmyndighetene tilgang til opplysninger om referansepersonen som er nødvendige for å vurdere om det er sannsynlig at søkeren eller dennes særkullsbarn vil bli mishandlet eller grovt utnyttet dersom visum blir gitt. For en nærmere beskrivelse av disse lovendringene vises det til Ot.prp. nr. 19 (2004–2005), jf. Ot.prp. nr. 109 (2005–2006).

I henhold til dagens regelverk er ett av vilkårene for å få visum at man har tilstrekkelige midler til å dekke reise og opphold. Hvis søkeren har en herboende referanseperson, kan referansepersonen garantere for søkeren. Det er en forutsetning at garantisten er bosatt i Norge. Ordningen forplikter garantisten til å dekke kostnader ved reise og opphold. I tilfeller der det er nødvendig med tvangsmessig retur, kan garantisten også holdes ansvarlig for kostnadene ved politieskorte. Departementet er imidlertid ikke kjent med at denne typen garantier noen gang har blitt inndrevet, noe som har sammenheng med at det er rettslige uklarheter knyttet til bruken av slike garantier.

Departementet har i høringsbrev av 6. mars 2006 foreslått å innføre en lovhjemmel i gjeldende utlendingslov for å implementere en forordning om et felles europeisk visumsystem, «Visa Information System» (VIS). VIS er et visuminformasjonssystem der data fra alle visumsøknader til Schengenområdet skal lagres. Dette vil omfatte både biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk, og andre opplysninger som navn, fødselsdato m.m., som skal registreres og legges i en sentral enhet for gjensidig benyttelse for medlemslandene. Systemet skal blant annet bidra til å forebygge trusler mot medlemsstatenes indre sikkerhet og forenkle identifikasjon og tilbakesendelse av innvandrere som oppholder seg ulovlig på Schengenterritoriet. VIS vil videre kunne gi bedre samordning av medlemsstatenes visumpraksis. VIS skal også forenkle bekjempelsen av forfalskning, samt lette kontrollen ved medlemsstatenes yttergrenser og innenfor medlemsstatenes område.

For nærmere redegjørelse for bakgrunnen for forslaget vises det til departementets høringsbrev.

Arbeidet med utformingen av VIS-forordningens enkelte bestemmelser har i EU-instansene pågått siden januar 2005, og ferdigstillelsesdatoen har under tiden blitt forskjøvet. På det tidspunkt proposisjon til ny utlendingslov ble sendt til trykking, var VIS-forordningen planlagt forelagt EU-Rådsmøte medio juni 2007 for vedtakelse. Med grunnlag i høringsbrev av 6. mars 2006 arbeider departementet med forslag til en særskilt lovbestemmelse for implementering av VIS i norsk rett. Forslaget til egen VIS-bestemmelse vil bli fremmet for Stortinget i en senere tilleggsproposisjon, og vil bli inntatt som § 102 i loven.

12.3 Internasjonale forpliktelser og EU

Utgangspunktet i folkeretten er at det er gjensidig visumplikt statene imellom, og at visumfrihet avtales bilateralt. Hvorvidt det etter dette skal gjelde visumfrihet eller visumplikt med de forskjellige stater, avgjøres av de alminnelige statsrettslige regler om regjeringens handlefrihet i utenrikspolitiske saker og inngåelse av overenskomster med fremmede stater. Norske myndigheter har pr. i dag inngått avtale om visumfrihet med mer enn 60 land.

Norges deltakelse i Schengensamarbeidet innebærer at vi i realiteten har liten handlefrihet på visumfeltet. Artikkel 9 i Schengenkonvensjonen forutsetter en harmonisering av de enkelte lands visumpraksis og forplikter deltakerlandene til å føre en felles visumpolitikk:

«Konvensjonspartene forplikter seg til å følge en felles politikk med hensyn til persontrafikk, særlig visumordning. De skal bistå hverandre for dette formål. Konvensjonspartene forplikter seg til å videreføre, på grunnlag av enighet, harmonisering av sin visumpolitikk.»

I Schengenkonvensjonen kapittel 3 omhandles visum. Et av de grunnleggende vilkårene for visum, er at vilkårene for innreise er oppfylt. Det fremgår av artikkel 15 at for å få visum på inntil tre måneders varighet i løpet av en seks måneders periode, må tredjelandsborgeren oppfylle innreisevilkårene i konvensjonens artikkel 5. Europaparlaments- og rådsforordning nr 562/2006 av 15. mars 2006 om innføring av fellesskapsregler som regulerer bevegelse av personer over grenser (grenseforordningen) fastsetter i artikkel 39 at artikkel 2 til 8 i Schengenkonvensjonen ble opphevet med virkning fra 13. oktober 2006. Innreisevilkårene i Schen­genkonvensjonens tidligere artikkel 5, er imidlertid videreført i den nye grenseforordningen.

I grenseforordningen art. 5 nr. 1 er de grunnleggende vilkår for innreise angitt som følger:

«For opphold inntil tre måneder i løpet av en seks-måneders periode skal tredjelandsborgere oppfylle følgende innreisevilkår:

  1. de skal være i besittelse av et gyldig reisedokument eller dokumenter som tillater grensepassering,

  2. de skal være i besittelse av gyldig visum, dersom det kreves i henhold til rådsforordning (EF) nr. 539/2001 av 15. mars 2001 som gir en liste over tredjeland hvis statsborgere må være i besittelse av visum når de passerer de ytre grenser og hvis statsborgere er unntatt fra dette kravet, bortsett fra hvis de har en gyldig oppholdstillatelse,

  3. de skal kunne legge fram bevis for det planlagte oppholdets formål og vilkår og ha tilstrekkelige midler til sitt livsopphold, både under oppholdet og til tilbakereise til sitt hjemland eller til transitt til et tredjeland der de er sikret rett til innreise, eller kunne erverve slike midler på lovlig måte,

  4. de må ikke være innmeldt i SIS med henblikk på nekting av innreise,

  5. de må ikke anses som en trussel for noen av medlemsstatenes offentlige orden, indre sikkerhet, folkehelse eller deres internasjonale forbindelser, særlig hvis det ikke foreligger noen melding i medlemsstatenes nasjonale dataregistre med henblikk på nekting av innreise på samme grunnlag.»

Visumarbeidet i Schengenområdet er ellers regulert i en felles konsulærinstruks, Common Consular Instructions on Visas for the Diplomatic Missions and Consular Posts, som EU vil oppdatere i form av en ny rettsakt som skal kodifisere regelverk og praksis på visumområdet.

Konsulærinstruksen gir retningslinjer for visumutstedelse som utfyller de alminnelige vilkårene fastlagt i Schengenkonvensjonen og grenseforordningen. Instruksen er detaljert og inneholder generelle retningslinjer så vel som informasjon om tekniske detaljer. Visumpraksis er dessuten et resultat av konsultasjoner mellom de lokale utenriksstasjonene, idet Schengenlandenes utenriksstasjoner skal samarbeide med sikte på en mest mulig ensartet praksis.

I rådsbeslutning 2004/17/EF, som ble vedtatt 22.12.2003, ble det innført en regel for Schengenvisum om at søkeren må ha en forsikring som dekker eventuelle utgifter i forbindelse med hjemsendelse av medisinske årsaker, nødvendig legebehandling og/eller akutt sykehusbehandling. Det åpnes for å gjøre unntak i bestemte situasjoner.

Utlending som har fått utstedt et Schengenvisum som er gyldig i alle Schengenland, kan fritt ferdes i alle landene så lenge visumet er gyldig, jf. Schengenkonvensjonen artikkel 10 nr. 1. I Schengenkonvensjonen artikkel 16 åpnes det for at medlemslandene i særlige tilfeller kan gi visum som kun er gyldig for innreise i utstederstaten. Schengenkonvensjonen fastslår videre i artikkel 18 at visum for opphold ut over tre måneders varighet er nasjonale tillatelser som konvensjonspartene utsteder i henhold til egen lovgivning. I henhold til gjeldende utlendingsforskrift § 7 første ledd er det fastsatt at «Utlending som akter å ta opphold i riket ut over tre måneder uten å ta arbeid, må ha oppholdstillatelse». Den innarbeidede terminologien på utlendingsfeltet er at opphold med varighet inntil tre måneder betegnes som visum, mens opphold utover tre måneder betegnes som oppholdstillatelse, og utstedes i henhold til nasjonal lovgivning.

Fordi også Sverige, Danmark og Finland er deltakere i Schengensamarbeidet, er innholdet i deres visumregelverk tilsvarende som i Norge, selv om de konkrete bestemmelsene ikke er likelydende utformet i de forskjellige landene.

12.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å fastslå hovedprinsippene om visumplikt og visumfrihet i en egen bestemmelse, jf. utvalgets lovutkast § 8. Bestemmelsen bygger på dagens regler i utlendingsloven § 25 første til tredje ledd og tilhørende forskriftsbestemmelser. Utvalget foreslår å innta en presisering om at asylsøkere og andre beskyttelsestrengende som befinner seg på norsk grense ikke kan nektes innreise på grunn av manglende visum.

Utvalget foreslår ingen endringer med sikte på å endre dagens visumpraksis, men foreslår at regelverket utformes slik at man i større grad synliggjør hovedsystematikken i Schengenregelverket. Dette innebærer i motsetning til i dag at loven også må signalisere noe om hovedvilkårene for visum.

Utvalget foreslår å innføre egne lovbestemmelser om de tre ulike hovedtypene av visum:

  • «Schengenvisum» for korttidsopphold inntil tre måneder som gjelder for hele Schengenområdet,

  • «nasjonalt visum» for korttidsopphold av humanitære grunner mv., og

  • «innreisevisum» for innreise i situasjoner hvor det er utstedt eller kreves oppholdstillatelse (og som utvalget har omtalt som «visum for langtidsopphold»)

Utvalget mener at dagens krav til forsikring fortsatt bør reguleres i forskriften. Når det gjelder garantiordninger som skal sikre dekning av utlendingers oppholds- og returutgifter, mener utvalget at disse ikke fungerer etter hensikten, og at ordningen medfører praktiske problemer for så vel myndighetene som partene. Utvalget åpner imidlertid for at det fortsatt skal kunne fastsettes regler om slike garantiordninger i forskriften. Utvalget bemerker at vilkåret om forsikring i rådsbeslutning 2004/17/EF vil bidra til mindre press overfor referansepersoner om å utstede garanti.

Utvalget har foreslått å videreføre bestemmelsen i utlendingsforskriften § 24 første ledd bokstav a, om at oppholdstillatelse kan gis til «søker som skal inngå ekteskap med herboende etter innreise», jf. utvalgets lovutkast § 59. I denne sammenheng uttaler utvalget at det forhold at man viderefører muligheten for oppholdstillatelse for inngåelse av ekteskap, ikke bør være til hinder for at søkeren i stedet kan søke om visum for dette formål. Utvalget uttaler at fordelen for søkeren vil være at søknaden om visum kan avgjøres ved utenriksstasjonen (i de tilfeller utenriksstasjonen har slik kompetanse), og at dette normalt vil bety at innreisetillatelsen kan gis hurtigere enn dersom en eventuell søknad om oppholdstillatelse må oversendes UDI for behandling. Med bakgrunn i at utenriksstasjonene har kompetanse til å utstede innreisevisum til søkere som allerede har søkt om opphold i familieinnvandringsøyemed og til søkere som er arbeidssøkende, mener utvalget det ikke knytter seg spesielle betenkeligheter til at utenriksstasjonene etter nærmere vilkår gis adgang til å utstede visum til parter som akter å inngå ekteskap. Utvalget uttaler videre at ulempen for søker er at i den grad det er nødvendig å gjøre et slikt «forlovelsesvisum» begrenset til et nasjonalt innreisevisum, vil vedkommende ikke ha noen mulighet til å bevege seg fritt på det øvrige Schengenterritoriet før ekteskap er inngått og oppholdstillatelse er innvilget. For mange søkere vil imidlertid dette være mindre vesentlig. Utvalget mener at det å åpne for et forlovelsesvisum vil motvirke at visumsøkere unnlater å opplyse om at de har til hensikt å inngå ekteskap, nettopp for å unngå at søknaden oversendes utlendingsmyndighetene i Norge for behandling som en søknad om oppholdstillatelse.

I gjeldende lov er det ingen særbestemmelse om tilbakekall av visum. Tilbakekall av visum er ikke nevnt i gjeldende lov § 13 om tilbakekall av tillatelser og blir derfor vurdert utelukkende etter forvaltningsloven § 35 og de alminnelige forvaltningsrettslige reglene. Utvalget foreslår en bestemmelse for tilbakekall av visum tilsvarende utvalgets lovutkast § 73 om tilbakekall av oppholdstillatelse, jf. utkastet § 13.

Utvalget har foreslått å endre begrepet «sikkerhetsmessige hensyn» til «grunnleggende nasjonale interesser», jf. utvalgets vurderinger i kapittel 13.5.4.

12.5 Høringsinstansenes syn

12.5.1 Vilkår

POD, UDI og Utenriksdepartementet er positive til at regelverket i større grad enn i dag utformes i tråd med systematikken i Schengenregelverket. UDI uttaler at dette bidrar til å understreke hvilken sentral betydning Schengensamarbeidet har. Justisdepartementet,POD, UDI og UNE mener at vilkårene for å få innvilget visum etter § 9 første ledd bør fremgå direkte av loven, fremfor kun en henvisning til vilkårene i Schengenregelverket som foreslått av utvalget. Dette vil gjøre regelverket lettere tilgjengelig.

UNE foreslår også at kravet til forsikring bør fremgå av loven.

12.5.2 Innvandringsregulerende hensyn

Mange av høringsinstansene uttaler seg om begrepet «innvandringsregulerende hensyn», jf. utvalgets lovutkast § 9 annet ledd.

Barneombudet mener at det i større grad må legges til rette for en konkret vurdering i den enkelte sak, jf. artikkel 3 i FNs barnekonvensjon, hvoretter «barnets beste» skal være et grunnleggende hensyn. Det kan etter Barneombudets oppfatning være i strid med retten til familieliv å hindre kontakt mellom foreldre og barn, basert på en generell antakelse av hvorvidt det er sannsynlig at vedkommende vil returnere til hjemlandet.

Norsk Folkehjelp er kritisk til at innvandringsregulerende hensyn er tatt med som en grunn til ikke å utstede visum. Norsk Folkehjelp uttaler følgende:

«Dette vil både kunne hindre personer med behov for beskyttelse muligheter til å søke asyl, og være til hinder for at slektninger kan besøke hverandre – noe som strider mot internasjonale forpliktelser og menneskerettslige hensyn.»

SMED peker på at bruken av visum som et innvandringsregulerende virkemiddel kan lede til diskriminering på grunnlag av nasjonalitet og/eller etnisk og nasjonal opprinnelse. SMED mener derfor at innvandringsregulerende hensyn i forslaget § 9 annet ledd må presiseres, og foreslår at det inntas en passus om at søknad om visum kan avslås dersom det er «sannsynlig at søker etter en individuell vurdering ikke vil returnere til hjemlandet». En slik presisering vil dessuten gjøre det enklere for søkeren og herboende å forutse hvilke dokumentasjonskrav for tilknytning til hjemlandet og returforutsetninger som påhviler dem.

Antirasistisk Senter, MiRA-Senteret og Oslo biskop er redd for at § 9 annet ledd kan bli brukt til en ytterligere avgrensning/utestengning av folk fra andre deler av verden enn Europa. De foreslår derfor et nytt ledd til § 8, eventuelt en ny § 4, som vektlegger ikke-diskriminering som et ledende prinsipp. Oslo biskop uttaler:

«En slik paragraf eller nytt ledd går utover lovens minstekrav om oppfølging av internasjonale regler, ved å framheve et aktivt ønske om å rekruttere folk til Norge med variert etnisk, regional bakgrunn».

Juss-Buss mener det bør vurderes om det må oppstilles et krav om nærmere begrunnelse fra utlendingsmyndighetenes side, når visum avslås med bakgrunn i innvandringsregulerende hensyn. Juss-Buss uttaler at «[d]et er særlig vurderingen av returforutsetningen hos søkeren som kan bli vilkårlig.»

Juss-Buss mener også at alle ektefeller, barn og slektninger i opp- og nedadstigende linje bør kunne innvilges visum, dersom de ikke tidligere har brutt visumforutsetningene eller annen norsk lov. Videre mener de at det bør åpnes for å gi visum til personer som antas å oppfylle retten til asyl eller beskyttelse på annet grunnlag. I likhet med Juss-Buss mener Barneombudet at utgangspunktet bør være at nærmeste familie skal få visum og at eventuelle unntak må begrunnes konkret.

På bakgrunn av egne erfaringer, foreslår Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) at det vurderes hvordan utlendingsloven best mulig kan legge til rette for et forskriftsverk og en praksis som gir enklere og mindre ressurskrevende prosesser for søknad om visum og oppholdstillatelse i prosjekter for internasjonalt organisasjonssamarbeid. LNU foreslår blant annet at samarbeidsprosjekter som har blitt innvilget offentlig støtte, automatisk skal gis de nødvendige visum- og oppholdstillatelser, og at verv i en organisasjon i hjemlandet skal tillegges vekt når søkerens tilknytning til hjemlandet vurderes.

UDI påpeker at det kan forekomme at andre Schengenland har en praksis for å avslå alle søknader om visum for bestemte grupper, og at det i slike situasjoner blir spørsmål om hvorvidt UDI skal tilpasse seg lokal Schengenpraksis eller fastholde at det skal foretas en individuell vurdering av alle visumsaker.

12.5.3 Flerreisevisum og gyldighetsperiode

Rederiforbundet forutsetter at behovet for bedre samordning med Schengenregelverket også innebærer at norsk praksis for visumutstedelse til utenlandske sjømenn samordnes med den praksis som føres i andre Schengenland. Rederiforbundet ber samtidig om en klargjøring av hvilke av de tre foreslåtte hjemlene for visum som skal anvendes overfor utenlandske sjømenn. Det pekes særlig på at det for utenlandske sjømenn som tjenestegjør på norske skip i utenriks sjøfart og offshore med anløp i EØS-/Schengenhavner ikke er aktuelt med lange opphold i Norge, men at det av praktiske årsaker likevel er behov for visum med lang gyldighetstid.

Rederiforbundet viser til at sjømenn med tjeneste på skip som kan anløpe Schengenhavner, trenger visum for hele seilingsperioden, det vil si opp til 10-12 måneder, men fortrinnsvis for flere perioder. Forbundet ber om at departementet tar disse forhold i betraktning, slik at sjømenn kan gis visum med gyldighetstid på inntil to år.

UDI foreslår at det også gis mulighet til unntaksvis å utstede visum med rett til flere innreiser til bestemte kategorier av personer med en gyldighet på mer enn ett, men mindre enn fem år. Ordningen kan fastsettes enten i lov eller forskrift. UDI viser til at Schengenregelverket åpner for en slik løsning og flere andre Schengenland benytter seg av dette spillerommet, jf. konsulærinstruksen del V, punkt 2.1.

12.5.4 Garanti og forsikring

LO og Norsk Folkehjelp argumenterer for at ordningen med at referansepersonen kan stille garanti for visumsøker bør videreføres, da dette kan føre til at fattige visumsøkere får besøke familiemedlemmer i Norge.

Som angitt i kapittel 12.4 ovenfor, har utvalget bemerket at vilkåret om forsikring vil bidra til mindre press overfor referansepersoner om å utstede garanti. POD og UNE uttaler at de har problemer med å se at en forsikringsordning skal kunne erstatte den generelle ordningen med garanti for utgifter som ikke har å gjøre med helsehjelp. UNE påpeker at forsikringen ikke vil dekke kostnader til tvangsmessig retur av utlendinger som har oversittet visumets varighet. POD bemerker at forsikring som vilkår for å få visum, uansett ikke løser problemet i forhold til visumfrie utlendinger.

Rederiforbundet mener at det ikke skal stilles krav om forsikring som vilkår for visum til utenlandske sjømenn. Det pekes på at de negative forhold som nevnes i utvalgets utredning, ikke kan være knyttet til erfaringer med garantistillelse for utenlandske sjømenn, og at EUs rådsbeslutning 2004/17/EF dessuten gir klar hjemmel for å unnta sjømenn fra kravet om forsikring. Forbundet ber om at det bare kreves garanti fra rederiet eller rederiets representant for utenlandske sjømenn. Når tjenesten skal skje på norske skip, bør slike garantikrav frafalles.

LNU viser til at Stortinget har bedt departementet om å utrede en ordning med bankgaranti for visum. LNU frykter de negative konsekvensene av en slik ordning, både for internasjonalt organisasjonsarbeid og for ungdom generelt.

12.5.5 Vedtakskompetanse

Av hensyn til de nødvendige kontrollrutinene som må foretas, mener UDI at det er viktig at vedtakskompetansen for nasjonalt visum fortsatt legges til UDI. UDI mener videre at politiet ikke bør gis vedtakskompetanse til å kunne gi ny innreise for søkere med nasjonalt visum, jf. utvalgets lovutkast § 12 annet ledd. UDI mener det er spesielle kontrollrutiner og grunner som kan tilsi at en ny innreise ikke skal gis. Årsaken til at et nasjonalt visum er gitt, kan for eksempel være at det ikke har vært tid til å konsultere en sak i henhold til konsulærinstruksen vedlegg 5 b, som fastsetter at søknader fra søkere som tilhører visse nasjonalitetsgrupper skal forelegges Schengenlandene for konsultasjon. I så tilfelle vil det riktige være å vurdere om man har tid til konsultasjon før en ny innreise gis, i stedet for å gi en ny innreise på nasjonalt visum. Når det gjelder kompetanse til å forlenge visum, mener UDI at denne helst bør ligge hos UDI, men at politiet bør gis kompetanse til å fatte negative vedtak. Det foreslås også at det vurderes å gi Sysselmannen på Svalbard vedtakskompetanse i visumsaker, på lik linje med utenriksstasjonene.

12.5.6 Visum for å inngå ekteskap

UDI viser til at utvalget i motivene til bestemmelsen om oppholdstillatelse for inngåelse av ekteskap foreslår at utenriksstasjonene bør kunne utstede visum til parter som akter å inngå ekteskap. UDI er skeptisk til dette. Etter UDIs oppfatning, må utenriksstasjonene i tilfelle foreta de samme undersøkelser og vurderinger med hensyn til proforma og tvangsekteskap ved utstedelse av visum for inngåelse av ekteskap, som det UDI foretar når de vurderer om det skal gis oppholdstillatelse for å inngå ekteskap. UDI mener derfor at søknad om visum i denne type saker, er lite egnet for realitetsbehandling ved utenriksstasjonene. Samtidig vises det til at det kan utvikle seg ulik praksis ut fra om søknaden gjelder oppholdstillatelse for å inngå ekteskap eller visum for å inngå ekteskap. UDI påpeker videre at det er uklart om man med visum for inngåelse av ekteskap sikter til Schengenvisum eller et innreisevisum. UDI påpeker at for Schengenvisum er det avgjørende at søker skal returnere.

UNE mener at det må avklares hva slags type visum som eventuelt skal gis, og mener at det mest nærliggende vil være å gi et innreisevisum.

12.5.7 Tilbakekall

POD og Politimesteren i Oslo er kritiske til utvalgets forslag.

POD uttaler:

«Utvalget har foreslått en ny regel om tilbakekall av visum, jf. § 13, og det er forutsatt at slikt tilbakekall kun er aktuelt frem til innreise har skjedd. Politimesteren i Oslo påpeker at man pr. i dag betrakter visum innvilget på grunnlag av vesentlig uriktige opplysninger som en nullitet, noe som gjør det enkelt å gjennomføre bortvisningssaker [...]. Dersom det skal måtte treffes vedtak om tilbakekall av visumet før utlendingen kan bortvises, vil bortvisnings-prosedyren ta lengre tid. Vi antar riktignok at mange av de som har gitt uriktige opplysninger kan bortvises ved grensekontrollen etter § 17. I forhold til dem som har gitt uriktige opplysninger om andre forhold enn de som omfattes av bortvisningsbestemmelsen, vil § 13 første ledd kunne innebære at praksis må endres. Politimesteren i Oslo har foreslått en alternativ lovtekst. I alle fall vil det være hensiktsmessig at tilbakekallsvedtak kan få virkning før det er endelig.»

Politimesteren i Oslo uttaler.:

«Politiet har i lang tid praktisert en nullitetsbetraktning hva gjelder visum innvilget på grunnlag av at parten har gitt vesentlig uriktige opplysninger. I grensekontroller, og også ved annen kontroll, har dette gjort det enkelt å gjennomføre bortvisningssaker. Vi ser ikke hvorfor man nå ønsket å gjøre disse sakene mer tungvinte å behandle, uten at det synes godt begrunnet. Hensynet til rettssikkerhet er godt ivaretatt ved at utlendingen har rett til advokat og kan klage til UDI. Politiets praksis har heller aldri vært kritisert av advokater. Dessuten kan en bortvisningssak iverksettes raskere enn en tilbakekallssak. Forslagets § 101 innebærer dessuten at disse visumsakene ikke kan iverksettes før vedtaket er endelig, noe som virker lite hensiktsmessig all den stund man her taler om utlendinger på besøk og hvor inngrepet kun innebærer en bortvisning.

På den annen side vil det være meget praktisk å tilbakekalle visum på grunn av bristende forutsetninger (for eksempel der kongressen eller fotballcupen utlendingen skal delta på ble avholdt to uker før innreise). Annet ledd er ny og er en god klargjøring.

Bestemmelsen foreslås omformulert: «Visum kan tilbakekalles dersom forutsetningene som lå til grunn for visumet er falt bort. Dersom utlendingen har fått visum som følge av at utlendingen mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger, eller fortiet opplysninger, av vesentlig betydning for vedtaket, skal vedtaket anses som en nullitet. Visum kan for øvrig tilbakekalles når det følger av alminnelige forvaltningsmessige regler».»

UDI ønsker en presisering av konsekvensene av utstedelse av visum der det er referansepersonen som har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket.

UNE viser til at forslaget om tilbakekall av visum, jf. utvalgets lovutkast § 13 annet ledd annet punktum, innebærer at UNE har kompetanse til å tilbakekalle et visum som er gitt av UNE. UNE påpeker at utlendingen i slike tilfeller vil bli fratatt muligheten til å påklage vedtaket, og at bestemmelsen derfor bør endres.

12.6 Departementets vurdering

12.6.1 Innledning

I likhet med utvalget ønsker departementet å fastslå hovedprinsippene om visumplikt og visumfrihet i en egen bestemmelse, jf. departementets lovforslag § 9. Departementet har foreslått enkelte forenklinger av utvalgets lovforslag fordi man mener at flere spørsmål som er foreslått lovregulert, gjelder detaljspørsmål som det er mest hensiktsmessig å overlate til forskriftsregulering.

Schengensamarbeidet begrenser norske myndigheters handlefrihet ved fastsettelsen av nasjonale regler. Norge kan ikke føre en egen visumpolitikk som ikke samsvarer med de forpliktelser og føringer som følger av Schengensamarbeidet. Departementet er derfor enig med utvalget og flere av høringsinstansene i at lovens regler om visum i større grad bør synliggjøre betydningen av Schengensamarbeidet og hovedsystematikken i Schengenregelverket.

Departementet støtter også utvalgets forslag om at man ut fra pedagogiske hensyn gir egne lovbestemmelser om de tre hovedkategoriene av visum. I lovforslaget § 10 er det gitt regler om Schen­genvisum for opphold inntil tre måneder. Paragrafbestemmelsen inneholder også hjemmel for å gi regler i forskrift om transittvisum og lufthavntransittvisum. I lovforslaget § 11 er det gitt regler om visum av humanitære grunner mv. som bare er gyldig for innreise og opphold i Norge. I lovforslaget § 12 er det gitt hjemmel for å gi nærmere forskrift om innreisevisum til en utlending som gis oppholdstillatelse eller som har til hensikt å oppholde seg i riket frem til oppholdstillatelse er gitt. Utvalget hadde i sitt utkast formulert bestemmelsen om innreisevisum slik at den kun gjaldt utlendinger som hadde til hensikt å oppholdet seg i riket i mer enn tre måneder. Siden det også kan tenkes personer som har til hensikt å oppholde seg her tre måneder eller kortere, men som har behov for oppholdstillatelse, er bestemmelsen noe omformulert i departementets lovforslag. Innreisevisum vil være aktuelt både for personer som har fått innvilget en oppholdstillatelse, og for personer som gis rett til innreise i påvente av behandlingen av en oppholdssøknad.

12.6.2 Vilkår

I departementets lovforslag § 10 omhandles «Schengenvisum», dvs. et besøksvisum med varighet på inntil tre måneder som som regel vil gjelde for hele Schengenterritoriet.

Første ledd:

Departementet har merket seg at Justisdepartementet, POD og UDI mener at det i loven ikke bare bør være en henvisning til de sentrale Schengenbestemmelsene, men at loven også bør gjengi innholdet i disse bestemmelsene. Departementet deler denne vurderingen og har i første ledd bokstav a-d, gjengitt innholdet i Schengen grenseforordning artikkel 5 nr. 1 bokstav a, c, d og e. Som det framgår i kapittel 12.3 ovenfor vil det være et grunnleggende vilkår for å få visum at vilkårene i disse bestemmelsene er oppfylt.

Som foreslått av utvalget, fastsettes det også som vilkår at det ellers vil være i samsvar med de kriteriene for visumutstedelse som følger av Schen­gensamarbeidet å utstede visum. Formålet med sistnevnte vilkår er å synliggjøre at Schengensamarbeidet forplikter deltakerlandene til å føre en felles visumpraksis. Dette begrenser norske myndigheters handlefrihet ved utforming av praksis.

Departementet har foreslått en hjemmel for nærmere forskriftsregulering, og har i denne sammenheng valgt å henvise særskilt til at det kan gis regler om at søker må dokumentere reise- og sykeforsikring, jf. kapittel 12.3 og omtalen av rådsbeslutning 2004/17/EF.

I § 10 første ledd bokstav d er det på bakgrunn av Schengen grenseforordning inntatt et innreisevilkår om at utlendingen ikke må anses som en trussel for folkehelsen. Presiseringen innebærer ingen endring i forhold til gjeldende rett, i det innreisevilkåret alt følger av gjeldende lov § 27 første ledd bokstav j, jf. kapittel 14.2. Det vises til departementets vurderinger i kapittel 14.5.

I § 10 annet ledd er det fastsatt at en søker kan nektes visum når utenrikspolitiske eller innvandringsregulerende hensyn eller grunnleggende nasjonale interesser taler mot at visum gis, eller det foreligger omstendigheter som ville gi grunn til å nekte utlendingen adgang til riket eller opphold i medhold av andre bestemmelser i loven. Dette svarer til innholdet i den bestemmelsen man har i dag i forskriften § 106 sjette ledd, med enkelte endringer som i første rekke er av teknisk karakter. Når det gjelder begrepet «innvandringsregulerende hensyn» vises det til kapittel 9 og når det gjelder begrepet «grunnleggende nasjonale interesser», vises det til kapittel 18.

Departementet er enig med utvalget i at det er unødvendig å presisere at visum kan nektes dersom det er grunn til å tvile på det oppgitte formål med reisen eller på riktigheten av de øvrige opplysningene som er gitt, jf. gjeldende utlendingsforskrift § 106 sjette ledd. Det følger av departementets lovforslag § 10 første ledd bokstav b at det kreves at utlendingen kan sannsynliggjøre formålet med oppholdet.

I visse situasjoner kan det i medhold av Schengenregelverket gjelde lempeligere vilkår for visum til familiemedlemmene til EØS- og EFTA borgere enn for andre visumsøkere. Departementet har presisert adgangen til nærmere forskriftsregulering om dette i lovforslaget § 10 siste ledd.

Bestemmelsen i departementets lovforslag § 11 om visum som kun er gyldig for innreise og opphold i Norge (visum med begrenset territoriell gyldighet), svarer til gjeldende utlendingsforskrift § 106 a. Denne bygger på Schengenkonvensjonens artikkel 16 jf. nå Schengen grenseregler artikkel 5 nr. 4 bokstav c, som viser til at det grunnleggende vilkår om å oppfylle innreisevilkårene kan fravikes, dersom humanitære grunner, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser tilsier dette.

Et nasjonalt visum gir ikke rett til transitt i Schengen. Det innebærer at man må reise utenom Schengen i de tilfellene det ikke er mulig å reise direkte til Norge. Utlendingen har heller ikke anledning til å skaffe seg et lufthavntransittvisum eller transittvisum til Schengen, men må kontakte myndighetene i det aktuelle transittlandet utenfor Schengen for å søke om et eventuelt transittvisum der.

12.6.3 Vurderingen av innvandrings­regulerende hensyn i visumsaker

Departementet er enig med utvalget i at man bør erstatte begrepet «innvandringspolitiske hensyn» med «innvandringsregulerende hensyn».

Enkelte høringsinstanser er bekymret for om man gjennom å henvise til innvandringsregulerende hensyn, får en praksis som ikke legger tilstrekkelig vekt på individuelle forhold, men som i stedet baserer seg på generelle erfaringer. Andre høringsinstanser viser til at kriteriet anvendes for å stenge store grupper ute.

Departementet viser i denne sammenheng til at det allerede i dagens forskrift er presisert at visum kan nektes dersom innvandringspolitiske hensyn tilsier det. Innvandringsregulerende hensyn er et helt sentralt moment ved visumvurderingen. Visuminstituttet er blant annet et virkemiddel for en regulert innvandring og skal bidra til kontroll med hvem som får adgang til riket. Visum er ikke kun en innreisetillatelse, men gir adgang til tidsbegrenset opphold med den klare hovedregel at utlendingen forutsettes å forlate riket når visumtiden utløper. Departementet mener derfor at dette kriteriet bør fremkomme klart av lovteksten. Det sentrale i vurderingen av innvandringsregulerende hensyn er returforutsetningen, dvs. vurderingen av sannsynligheten for at søkeren vil reise hjem etter visumtidens utløp og ikke bli værende i Norge eller i annen del av Shcengenområdet.

Departementet deler utvalgets vurdering av at generelle erfaringer man har med søkere som tilhører enkelte befolkningsgrupper eller som kommer fra bestemte områder, vil inngå i vurderingen. Som utvalget påpeker må imidlertid de generelle erfaringene kunne konkretiseres, og de kan ikke anvendes som begrunnelse for avslag uten at også individuelle forhold er vurdert. I noe grad vil det også være en overlapping mellom generelle og individuelle omstendigheter.

Generelle erfaringer som blant annet kan være av betydning, er:

  • Om utlendingen tilhører en nasjonalitet, eller gruppe innenfor en nasjonalitet, som man har erfaring med at i en del tilfeller ikke forlater landet innen utløpet av visumtiden.

  • Det generelle utvandringspotensialet fra vedkommende land eller område eller for den gruppen som søkeren tilhører.

Individuelle forhold som blant annet kan være av betydning, er:

  • Utlendingen kommer fra slike kår at det er langt mer sannsynlig at en reise til Schengenområdet er en investering for fremtiden enn en turistreise.

  • Utlendingen befinner seg i et tredjeland hvor han ikke lenger har adgang til opphold, eller hvor utsiktene er usikre.

  • Om utlendingen tidligere har hatt visum til Schengenområdet.

  • Om utlendingen tidligere har søkt om eller hatt oppholdstillatelse i Schengenområdet.

  • Utlendingens tilknytning til hjemlandet i form av bolig, jobb, familie mv.

  • Utlendingens alder, helse mv.

  • Eventuelle erfaringer knyttet til familiemedlemmer av utlendingen som tidligere har hatt visum eller for øvrig tatt opphold i Schengenområdet.

  • Eventuelle erfaringer med andre utlendinger som har hatt visum for besøk hos samme person i Norge.

Departementet bemerker at en søkers religiøse, etniske eller kulturelle bakgrunn ikke alene vil være grunn til å konstatere svake returforutsetninger. I så måte vil det gjelde et prinsipp om ikke-diskriminering. Det er imidlertid en kjensgjerning at utvandringspotensialet er større fra noen land og områder enn andre, noe som også gjerne gjenspeiles i asylsøkerstatistikken. Dette vil det være relevant å se hen til ved de konkrete vurderinger som må foretas ved søknader om visum, foruten søkerens individuelle situasjon. Dette betyr ikke at det fra norske myndigheters side foretas en diskriminering på grunnlag av nasjonalitet mv., men det er en konsekvens av at visuminstituttet er et innvandringsregulerende virkemiddel.

Dersom returforutsetningene tilsier at visum i utgangspunktet ikke bør gis, må det foretas en avveining mot velferdshensyn. Svake returforutsetninger kan en del på vei oppveies av formålet med besøket til Norge eller andre velferdshensyn.

Departementet vil understreke at visumpraksis ikke bare er av betydning for dem som søker om innreisetillatelse, men også for dem som er bosatt i Norge og som ønsker besøk av slekt eller venner mv. Antallet personer med innvandrerbakgrunn er økende, og en stadig større andel av befolkningen har derfor nære slektninger og venner i utlandet. I et inkluderingsperspektiv er det viktig med en visumpraksis som legger mest mulig til rette for at familie og venner kan komme på besøk til Norge.

Det er også et økende antall personer uten innvandrerbakgrunn som stifter familie og knytter kontakter på tvers av landegrensene. Det forhold at vi lever i en stadig mer globalisert virkelighet, er noe som i framtiden vil skape økte utfordringer for visumpraksis. Det er viktig at man lykkes med å føre en fleksibel visumpolitikk som ikke er unødig restriktiv eller firkantet, men som tar hensyn til individuelle forhold.

Eksempel på saker hvor velferdsgrunner kan gjøre seg sterkt gjeldende er saker som gjelder besøk hos nær familie i tilknytning til spesielle begivenheter som bryllup eller dødsfall eller besøk hos noen som er alvorlig syke. Som Barneombudet har påpekt, er det grunn til å legge særlig vekt på barns behov for kontakt med sine foreldre i saker hvor barn søker visum for å besøke en forelder i Norge, eller hvor søkeren er en forelder som skal besøke barn som er bosatt her. Barnekonvensjonen har ingen særskilte bestemmelser om rett til visum i slike tilfeller. Artikkel 10 fastsetter at barn skal ha rett til å opprettholde personlige forbindelser og direkte kontakt med begge foreldre dersom foreldrene bor i forskjellige land. Det følger imidlertid av bestemmelsen at det som reguleres er statenes plikt til å «respektere den rett barnet og dets foreldre har til å forlate ethvert land, herunder sitt eget, og til å reise inn i sitt eget land.» Bestemmelsen pålegger ikke statene noen forpliktelser med hensyn til visumpolitikken. Den generelle bestemmelsen i artikkel 3 om at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn, vil derimot kunne få betydning. Hensynet til å opprettholde kontakt mellom foreldre og barn er også ett av de hensyn som tillegges vekt i praksis, når man vurderer om det er grunn til å lempe på kravet til returforutsetninger. Departementet finner det ønskelig at dette forhold presiseres i loven, og har fastsatt uttrykkelig i § 10 tredje ledd at det skal legges særlig vekt på barns behov for kontakt med foreldrene, i saker hvor dette er et relevant hensyn.

Det kan også være andre tilfeller hvor søkeren har en sterk interesse i å kunne besøke Norge, for eksempel dersom det dreier seg om en forretningsreise eller en annen reise som har tilknytning til søkers profesjon. I slike saker vil ofte returforutsetningene kunne bli vurdert som gode, men i den grad det er usikkerhet knyttet til om søkeren vil forlate Schengenområdet frivillig kan et seriøst formål med besøket tilsi at tvilen kommer søkeren til gode.

Dersom det er snakk om rene turistbesøk, eller besøk hos fjerne forbindelser, vil en i sterkere grad la innvandringsregulerende hensyn få gjennomslag.

Praksis har tidligere blitt kritisert for å være for restriktiv i forhold til personer som søker visum for å besøke en kjæreste i Norge. Fram til en forskriftsendring 1. oktober 2006 var det adgang til å søke om oppholdstillatelse fra riket for den som hadde inngått ekteskap under et visumbesøk. I en del saker ble det derfor vurdert å være en reell mulighet for at partenes egentlige planer var å inngå ekteskap og så søke om oppholdstillatelse fra riket på tross av at dette ikke ble opplyst. Med virkning fra 1. oktober 2006 ble det foretatt en endring i utlendingsforskriften. Dersom søkeren har ankommet riket på Schengenvisum kan vedkommende ikke søke om oppholdstillatelse fra riket. Dersom denne ordningen videreføres også i ny utlendingsforskrift, tilsier dette at det bør være enklere å få visum for kjærestebesøk. Departementet understreker for øvrig at kjærestebesøk må anses som et relevant velferdshensyn, og at det ikke generelt kan legges til grunn at kjærester ikke vil forlate Schengenområdet frivillig når visumet utløper. Returforutsetningene og betydningen av kjæresteforhold som velferdshensyn må imidlertid vurderes individuelt fra sak til sak, og det må gis en konkret begrunnelse dersom søknaden avslås. For øvrig vises det til kapittel 9.6.4 vedrørende forslag i Dok. 8:85 (2006-2007) om innføring av et eget kjærestevisum.

Noen av høringsinstansene mener at visse grupper, som nær familie og deltakere i internasjonale samarbeidsprosjekter som har fått offentlig støtte, i utgangspunktet skal få visum. Visum skal bare nektes dersom det foreligger konkrete mothensyn. Det følger imidlertid både av dagens forskriftsbestemmelse og av lovforslaget at det nettopp er det generelle utgangspunktet at visum skal gis med mindre spesielt angitte hensyn taler mot det. Departementet finner det derfor ikke naturlig at man lager særregler for bestemte grupper. Søkerens tilknytning til hjemlandet og formålet med besøket er for øvrig, som det fremgår ovenfor, relevante momenter ved vurdering av så vel returforutsetninger som velferdshensyn. Betydningen av familietilknytning, profesjon, tillitsverv mv. må imidlertid vurderes individuelt.

Departementet vil understreke at det må fremgå av det enkelte visumvedtak hvordan innvandringsregulerende hensyn og velferdshensyn konkret er vurdert og veid mot hverandre.

UDI har pekt på at det kan forekomme at andre Schengenland har en praksis med å avslå alle søknader om visum for bestemte grupper, og at det i slike situasjoner må avgjøres om UDI skal tilpasse seg lokal Schengenpraksis eller foreta individuelle vurderinger av alle visumsaker. Departementet viser til det som er sagt ovenfor om at generelle erfaringer med bestemte grupper søkere kan inngå i vurderingen, men de generelle erfaringene må kunne konkretiseres, og kan ikke anvendes som begrunnelse for avslag uten at også individuelle forhold er vurdert. Departementet kan ikke se at individuelle vurderinger kan bringe norsk praksis i konflikt med våre forpliktelser etter Schengensamarbeidet.

For øvrig tilsier også innvandringsregulerende hensyn at personer som befinner seg i utlandet og som ønsker beskyttelse i Norge, ikke kan søke visum. I stedet må den som befinner seg i utlandet søke beskyttelse via UNHCR med mulighet til å bli tatt ut på kvote som overføringsflyktning til Norge.

Departementet mener for øvrig at en nærmere fastlegging av hvilke retningslinjer som skal følges ved vurderingen av Schengenvisum, ikke kan lovfestes. Retningslinjer knyttet til innvandringsregulerende hensyn må følge utviklingen i Schengensamarbeidet, både lokalt og sentralt.

12.6.4 Flerreisevisum og gyldighetsperiode

Selv om et visum aldri vil gi rett til samlet oppholdstid på Schengenterritoriet i mer enn tre måneder til sammen, kan visumets gyldighetsperiode, dvs. den perioden innenfor hvilken visumbesøket kan finne sted, ha lengre varighet. Visum med gyldighetsperiode på ett år kan for eksempel være praktisk i tilfeller hvor utlendingen i løpet av hele året har behov for flere reiser inn i Schengenterritoriet for korte opphold, men hvor samlet oppholdstid på Schengenterritoriet ikke overstiger tre måneder i løper av en periode på seks måneder.

Rederiforbundet viser til at sjømenn har behov for visum med lang gyldighetstid blant annet på grunn av at det ved tjeneste på skip som kan anløpe Schengenhavner, trengs visum for hele seilingsperioden, det vil si opp til 10-12 måneder, men fortrinnsvis for flere perioder. Forbundet ber om at departementet i sin vurdering av hjemmel tar disse forhold i betraktning, slik at sjømenn kan gis visum med gyldighetstid på inntil to år.

UDI foreslår at det i loven eller forskriften også gis mulighet til unntaksvis å utstede visum til bestemte kategorier av personer med en gyldighet på mer enn ett, men mindre enn fem år, med rett til flere innreiser. UDI viser til at Schengenregelverket åpner for en slik løsning og flere andre Schengenland benytter seg av dette spillerommet, jf. konsulærinstruksen del V, punkt 2.1.

Departementet mener at bestemmelser om gyldighetsperioden for visum bør fastsettes i forskrift. Flerreisevisum med gyldighet utover ett år skal videre begrenses til bestemte kategorier av personer i henhold til konsulærinstruksen og den praksis som er utviklet mellom Schengenlandene. Det er således ikke inntatt bestemmelser i lovforslaget om visumets gyldighetsperiode, men kun åpnet for at det i forskrift kan gis nærmere regler om tidsberegningen, jf. § 9 femte ledd. Departementet foreslår derfor at det fastsettes i § 9 femte ledd i ny lov at det kan gis nærmere regler i forskrift om tidsberegningen og visumets gyldighetsperiode.

Rederiforbundet ønsker videre en avklaring av hvilken hjemmel som skal anvendes for utenlandske sjømenn. I de tilfellene hvor en sjømann er visumpliktig, må det sees hen til vedkommendes reiserute. Det må i hvert konkrete tilfelle vurderes om det er tilstrekkelig med et transittvisum (B-visum) som gir anledning til fem dagers transitt i Schengen, eller om det er behov for et Schengenvisum (C-visum), med en eller flere innreiser. I de tilfeller sjømenn ikke har hatt anledning til å søke om visum før innreise, må det vurderes om det kan gis nødvisum, enten i form av et B-visum eller et C-visum. Særskilte regler om nødvisum for sjømenn som skal av- eller påmønstre, ble besluttet i rådsforordning 415/2003. Nødvisum for sjømenn er imidlertid ikke særskilt omhandlet i gjeldende forskrift, men omfattes av de generelle bestemmelsene om nødvisum i utlendingsforskriften § 113. Departementet vil understreke at behov for nødvisum oppstår i mange andre situasjoner enn bare for sjømenn og foreslår at reglene om nødvisum fortsatt bør reguleres i forskrift, jf. forskriftshjemmelen i § 13 tredje ledd.

I dagens utlendingsforskrift § 105 er det fastsatt i hvilke tilfeller sjømenn er visumfri. Spørsmålet om visumfrihet for sjømenn bør også i fremtiden reguleres i forskriften, jf. § 9 første ledd første punktum.

12.6.5 Garanti og forsikring

Departementet er enig med utvalget i at forsikringsordningen vi er forpliktet til å gjennomføre i henhold til Schengensamarbeidet og nasjonale garantiordninger for dem som ellers ikke oppfyller vilkårene for visum, bør gjennomføres i forskrift. Departementet går derfor ikke nærmere inn på å drøfte anvendelsen av forsikrings- og garantiordninger i proposisjonen, men vil komme tilbake til dette i forbindelse med forskriftsarbeidet.

12.6.6 Vedtakskompetanse

I departementets lovforslag § 13 gis det regler om vedtaksmyndighet og utstedelse av visum. Utgangspunktet er at kompetansen til å avgjøre søknader om visum, ligger hos UDI. Myndighet kan også delegeres til utenrikstjenesten for så vidt gjelder visum etter § 10 (Schengenvisum) og innreisevisum etter § 12. Departementet foreslår også at slik myndighet skal kunne legges til Sysselmannen på Svalbard. Det er mange som reiser fra Svalbard som trenger transittvisum eller Schengenvisum for hjemreise. I dag har Sysselmannen bare oppgaven med å utstede visum som blir innvilget av UDI. De fleste av sakene er kurante og av effektivitetshensyn ville det være fordelaktig om visumsøknadene kunne avgjøres av Sysselmannen. Myndighet til å innvilge visum etter § 10 kan dessuten delegeres til en utenrikstjeneste tilhørende et annet land som deltar i Schengensamarbeidet.

Departementet er enig med UDI i at kontrollhensyn tilsier at vedtakskompetansen for visum etter § 11 ikke bør delegeres til annen myndighet.

I forhold til spørsmålet om hvilke regler som bør gjelde for adgangen til ny innreise, forlengelse av visumets gyldighetstid, og vedtakskompetanse i slike sammenhenger, mener departementet at dette bør overlates til nærmere forskriftsregulering.

12.6.7 Visum for å inngå ekteskap

Utvalget har foreslått at det skal kunne innvilges visum for å inngå ekteskap. Det vises til kapittel 12.4. En sentral del av begrunnelsen for forslaget er at regelverket, slik det var da utvalget fremsatte sitt forslag, inviterte til omgåelser. Mens en utlending som opplyste om ekteskapsplanene ville få saken oversendt UDI for en mer grundig vurdering av om det var grunnlag for oppholdstillatelse, ville en utlending som unnlot å opplyse om ekteskapsplanene, kunne få visum utstedt ved ambassaden, og vedkommende kunne likevel inngå ekteskap og søke om opphold fra Norge.

Gjennom en forskriftsendring som trådte i kraft 1. oktober 2006, fjernet man adgangen til å søke om opphold fra riket for utlendinger som har inngått ekteskap her under et visumopphold. Dersom utlendingen har til hensikt å inngå ekteskap og bosette seg i riket, skal vilkårene for oppholdstillatelse prøves av UDI før det gis rett til innreise.

Etter dette mener departementet at det ikke er aktuelt å innføre en ordning med visum for å inngå ekteskap.

12.6.8 Tilbakekall

For en generell omtale av reglene om tilbakekall, vises det til kapittel 17.

I forhold til merknadene fra POD og Politimesteren i Oslo, bemerker departementet at det ikke synes som om utvalget har hatt som intensjon at lovforslaget § 13 om tilbakekall skal medføre at gjeldende praksis om nullitetsbetraktninger ikke kan videreføres. I utvalgets utredning kapittel 13.1.6 står det følgende:

«Hvis visumet er gitt på grunnlag av vesentlige feilaktige opplysninger gitt av utlendingen selv, risikerer utlendingen at visumvedtaket anses som en nullitet og at han kan bortvises på grunnlag av manglende visum. Der hvor forutsetningene har endret seg etter at visum ble gitt og skyldes for eksempel at herboende referanseperson har gitt beskjed om at han ikke lenger ønsker besøk, vil visumet eventuelt måtte tilbakekalles.»

Departementet mener det ikke er formålstjenlig å fremme forslag om en egen bestemmelse om tilbakekall av visum når en slik bestemmelse kan skape uklarhet omkring blant annet praksis med å anvende nullitetsbetraktninger i saker hvor utlendingen har villedet myndighetene ved å gi vesentlig uriktige opplysninger. Departementet vil samtidig understreke at ikke ethvert positivt visumvedtak vil være en nullitet selv om det lider av en ugyldighetsgrunn. Spørsmålet om når et visumvedtak skal anses angripelig og eventuelt må tilbakekalles og når det skal anses som en nullitet, egner seg ikke for nærmere lovregulering, men må løses gjennom praksis ut fra alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

Når det gjelder UDIs ønske om en presisering av adgangen til tilbakekall av visum der det er referansepersonen som har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket, bemerker departementet at i hvilken grad det er grunnlag for å tilbakekalle et visum i slike tilfeller, er noe som må avgjøres i det konkrete tilfellet ut fra alminnelige forvaltningsrettslige betraktninger.

Ved at utvalgets lovutkast § 13 i sin helhet sløyfes, vil heller ikke spørsmålet om vedtakskompetanse i saker om tilbakekall av visum være særskilt regulert, og også dette spørsmålet vil bli vurdert etter alminnelige forvaltningsrettslige regler.

12.6.9 Behandling av visumsøknaden

Utvalget har ikke inntatt en hjemmel for å gi nærmere regler om behandling av søknad om visum som i dag fremgår av forskriften § 109. Departementet har derfor inntatt i forslaget § 13 tredje ledd at Kongen i forskrift også kan gi nærmere regler om behandling av visumsøknaden.

Til toppen
Til dokumentets forside