Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 75 (2006-2007)

Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)

Til innholdsfortegnelse

8 Arbeidsinnvandring

8.1 Innledning

I hvilken grad utlendinger har adgang til det norske arbeidsmarkedet, avhenger av vedkommendes nasjonalitet. Nordiske borgere er unntatt fra kravet om arbeidstillatelse og kan fritt komme hit og arbeide. Utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen nyter retten til fri bevegelighet for arbeidstakere, tjenesteytere mv. Særskilte regler om dette er inntatt i kapittel 8 i gjeldende utlendingslov. Det gjelder særskilte overgangsregler for arbeidstakere fra åtte av landene som ble medlem av EU 1. mai 2004, jf. St. meld. Nr. 9 (2005-2006). Tilsvarende overgangs­regler vil gjelde for Bulgaria og Romania som ble medlem av EU fra 1. januar 2007, jf. Ot. prp. nr. 12 (2006-2007). Adgangen til arbeidsmarkedet for utlendinger som ikke er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, såkalte tredjelandsborgere, er regulert i utlendingsforskriften med hjemmel i utlendingsloven §§ 5, 8 og 10.

I dette kapittelet behandles regelverket for tredjelandsborgere. Regelverket for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen behandles i egen odelstingsproposisjon.

I utlendingsloven § 5 annet ledd heter det at «Kongen gir forskrift om regulering av innvandringen». Med hjemmel i denne bestemmelsen er det gitt forskriftsbestemmelser som regulerer hvilke typetilfeller av arbeidsinnvandring (sesongarbeidstillatelser, tillatelser til faglærte etc.) det er åpnet opp for, se nedenfor kapittel 8.2.2.

Selv om § 5 annet ledd gir vide rammer for hva som kan fastsettes i forskrift, følger det av § 5 første ledd at det er Stortinget som godkjenner hovedprinsippene for reguleringen av innvandringen. Dette innebærer at hvis regjeringen ønsker å foreta endringer i hovedprinsippene, må forslagene legges frem for Stortinget for avgjørelse.

Arbeidsinnvandring er behandlet av utvalget i kapittel 7 i utvalgets utredning.

8.2 Gjeldende rett

8.2.1 Generelle vilkår

De alminnelige vilkårene for arbeidsinnvandring er regulert i utlendingsforskriften § 2. For det første er det krav om at søkeren enten er tilbudt arbeid eller har inngått arbeidskontrakt. Det kan ikke innvilges arbeidstillatelse bare ut fra søkerens kvalifikasjoner etc. Søkere med visse kvalifikasjoner kan imidlertid innvilges arbeidssøkervisum for å komme til Norge og sondere arbeidsmarkedet, jf. utlendingsforskriften § 106 første ledd. For det andre er det et krav at lønns- og arbeidsvilkår ikke må være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Formålet med denne bestemmelsen er å sikre at utenlandsk arbeidskraft ikke gis dårligere lønns- eller arbeidsvilkår enn innenlandsk arbeidskraft. I tillegg skal rekruttering av utenlandsk arbeidskraft ikke svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv om lønns- og arbeidsvilkår. For det tredje gjelder det én hovedregel om at det må dreie seg om heltidsarbeid for én arbeidsgiver. Formålet med denne bestemmelsen er å sikre ordnede lønns- og arbeidsforhold. Det forutsettes at arbeidsgiveren eller eventuelt oppdragsgiveren med forretningssted i riket innestår for tilbudet overfor søkeren og er ansvarlig overfor utlendingsmyndighetene.

Utlendingen må være fylt 15 år for å innvilges arbeidstillatelse. Når utlendingen er mellom 15 og 18 år, må samtykke foreligge fra foreldre eller andre som utøver foreldreansvar over utlendingen.

8.2.2 Forskjellige kategorier av arbeids­innvandring

Arbeidstillatelser for tredjelandsborgere kan deles inn i tre ulike kategorier.

En kategori er tillatelser som kan fornyes og som danner grunnlag for bosettingstillatelse (permanent oppholdstillatelse). Den praktisk viktigste bestemmelsen i denne kategorien gjelder tillatelser til faglærte i medhold av utlendingsforskriften § 3 annet ledd bokstav a. Bestemmelsen stiller blant annet vilkår om at søkeren er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner. Denne bestemmelsen har tradisjonelt blitt kalt spesialistbestemmelsen. Det vises til utvalgets utredning kapittel 7.4.1.2. Det ble innvilget tillatelse til vel 2000 faglærte arbeidstakere i 2006, jf. kapittel 2.5.3.4.

En annen kategori tillatelser er tillatelser som kan fornyes, men ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse. I denne gruppen er blant annet medarbeidere i ideelle organisasjoner, ansatte i multinasjonale selskaper og nødvendig medarbeider for gjennomføring av kontrakter. Typisk eksempel på nødvendig medarbeider er utsendte arbeidstakere som sendes til Norge for gjennomføring av kontrakt inngått mellom norsk og utenlandsk virksomhet. Det praktiseres blant annet et krav om at de utsendte arbeidstakerne er nødvendige, for eksempel at de har en særlig produktkunnskap. Denne bestemmelsen er et eksempel på at utlendingsregelverket ikke bare åpner opp for tradisjonell arbeidsinnvandring av individuelle arbeidstakere, men at det også er åpnet for arbeidstillatelse til utlendinger som skal yte tjenester i Norge og som ikke ansettes i en virksomhet i Norge. Arbeidstillatelse for denne gruppen kan gis for inntil fire år. Også ufaglært arbeidskraft fra Barentsregionen innenfor fiskeindustrien faller inn under kategorien av tillatelser som kan fornyes, men som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse. Arbeidstillatelse kan gis for inntil to år.

En tredje kategori tillatelser er tillatelser som verken kan fornyes eller danne grunnlag for bosettingstillatelse. Den praktisk viktigste typen tillatelse i denne kategorien er tillatelser som gis for arbeid i sesongregulert virksomhet i medhold av utlendingsforskriften § 5 tredje ledd. Typisk sesongregulert virksomhet er innhøstningsarbeid i landbruket. Arbeidstillatelse for sesongregulert virksomhet kan gis for inntil seks måneder. Selv om tillatelsen ikke kan fornyes, kan det gis ny tillatelse til søkere som har oppholdt seg utenfor riket i seks måneder. Det vises til utvalgets utredning kapittel 7.4.1.3. I underkant av 2000 sesongtillatelser ble gitt i 2006.

En siste kategori er tillatelser som gis til en arbeidsgiver til å ta inn grupper av utenlandske arbeidstakere (gruppearbeidstillatelse) for tidsbegrenset oppdrag, prosjekt eller liknende, jf. utlendingsloven § 10. Det er et vilkår at hver av arbeidstakerne er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner. Unntak kan gjøres i forhold til enkelte av arbeidstakerne dersom det godtgjøres at vedkommendes deltakelse er en nødvendig forutsetning for gruppens funksjonsdyktighet. Det er videre et vilkår at det ikke kan skaffes innenlandsk arbeidskraft til oppdraget. Tillatelsen til arbeidsgiver er ikke en arbeidstillatelse, men en tillatelse til rekruttering av arbeidskraft. Den enkelte arbeidstaker får etter ankomst en individuell tillatelse til arbeid for det tidsrom oppdraget varer, men begrenset til ett år. Det er adgang til fornyelse, men tillatelsen danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse.

8.3 Utvalgets forslag

8.3.1 Innledning

Utvalget har tatt utgangspunkt i at det er ønskelig å ha en behovsstyrt og regulert arbeidsinnvandring og at behovet for arbeidskraft vil variere over tid både med hensyn til art og omfang. Lovens oppgave blir å gi regjeringen et vidt spillerom til å regulere arbeidsinnvandringen slik regjeringen til enhver tid finner det hensiktsmessig. Utvalget mener likevel at det er ønskelig at enkelte hovedprinsipper lovfestes.

8.3.2 Lovfesting av hovedprinsippene

Utvalget foreslår å bygge videre på den reguleringsformen som gjeldende utlendingslovgivning bygger på, dvs. et krav om at det foreligger et konkret tilbud om arbeid. Utvalget mener det er lite hensiktsmessig at det nå åpnes opp for rene tilbudsorienterte reguleringsformer, dvs. at tillatelse kan innvilges utelukkende på bakgrunn av vedkommendes kvalifikasjoner, poengsystemer mv., uten krav om at det foreligger et konkret arbeidstilbud. Utvalget utelukker imidlertid ikke at også slike reguleringsformer kan være aktuelle i fremtiden. Utvalget foreslår også å lovfeste gjeldende hovedregel om at arbeidstilbudet skal gjelde arbeid for én arbeidsgiver. Kravet foreslås videreført av hensyn til å sikre ordnede lønns- og arbeidsvilkår.

Rekruttering fra utlandet skal ikke fortrenge innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra annet EØS-land. Med innenlandsk arbeidskraft menes i denne sammenheng personer bosatt i Norge, enten disse er norske eller utenlandske borgere. Utvalget foreslår derfor å lovfeste en hovedregel om at det ved hver enkelt søknad om tillatelse skal foretas en arbeidsmarkedsvurdering. En arbeidsmarkedsvurdering er en vurdering av om det er mulig å skaffe alternativ innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra annet EØS-land til den ledige stillingen. Utvalget viser imidlertid til at kvotesystemet for faglærte og sesongarbeidere har fungert etter intensjonen. Det skal derfor kunne gjøres unntak fra kravet om arbeidsmarkedsvurdering. Kvoteordningen innebærer at en arbeidsmarkedsvurdering ikke er nødvendig så lenge antallet tillatelser ikke overskrider kvoten.

Utvalgets foreslår også å lovfeste prinsippet om at utenlandsk arbeidskraft skal ha samme lønns- og arbeidsvilkår som innenlandsk arbeidskraft. Bestemmelsen som foreslås lovfestet er likelydende med bestemmelsen i gjeldende utlendingsforskrift § 2 første ledd nr. 2.

8.3.3 Andre forslag

8.3.3.1 Hjemler for forskriftsregulering

Etter utvalgets vurdering er det bare hovedprinsippene for arbeidsinnvandring som bør lovfestes. De nærmere vilkårene for arbeidsinnvandring foreslås regulert i utlendingsforskriften. Utvalget angir ikke en uttømmende oppregning over hva forskriften bør regulere, men kun hva som er særskilt aktuelt å regulere i forskriften.

Utvalget foreslår at det skal kunne fastsettes i forskriften at oppholdstillatelsen bare kan begrenses til «en bestemt type arbeid», i motsetning til i dag hvor tillatelsen knyttes til «et bestemt arbeid og et bestemt arbeidssted». Forslaget innebærer en utvidelse av retten til å skifte arbeidsgiver. Så lenge utlendingen ikke skifter type arbeid vil det ikke være krav om at vedkommende først har søkt og fått innvilget ny tillatelse før han/hun skifter arbeidsgiver. Forslaget begrunnes med at dette vil styrke arbeidsinnvandreres stilling når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår. Det vises til utvalgets utredning kapittel 7.6.9.

Utvalget foreslår videre at det i forskriften kan gis nærmere bestemmelser om utlendingers rettigheter ved arbeidsledighet. En problemstilling er om tillatelsen vil falle bort eller skal tilbakekalles hvis utlendingen blir arbeidsledig eller om vedkommende skal gis adgang til å søke nytt arbeid. Utvalget viser til Norges internasjonale forpliktelser. Det vises til utvalgets utredning kapittel 7.6.10.

Utvalget foreslår også at det kan gis forskrift om forhåndtilsagn om oppholdstillatelse. Forslaget begrunnes med at det vil muliggjøre at enkelte typer tillatelser kan utstedes på kort varsel. Det vises til utvalgets utredning kapittel 7.6.11.

8.3.3.2 Egen lovhjemmel for selvstendig ­næringsdrivende

Utvalget ønsker å videreføre adgangen for selvstendig næringsdrivende til å drive virksomhet i Norge, og anser at det er hensiktmessig å synliggjøre dette ved en egen lovhjemmel for forskriftsregulering. Det foreslås at det kommer til uttrykk i loven at det må være økonomisk grunnlag for driften.

8.4 Høringsinstansenes syn

8.4.1 Innledning

Flertallet av høringsinstansene støtter utvalgets vurdering av at bestemmelsene om arbeidsinnvandring må ha Norges behov for arbeidskraft som utgangspunkt. Flertallet av høringsinstansene er også enige med utvalget i at vilkårene for arbeidsinnvandring bør fastsettes i forskrift, særlig fordi behovet for arbeidskraft kan endre seg raskt både med hensyn til art og omfang.

Som eksempel vises det til uttalelsene fra LO og NHO som er noenlunde sammenfallende.

LO uttaler;

«En er således enig i at reglene på dette området må ha Norges behov for arbeidskraft som utgangspunkt. Behovet kan endre seg raskt. Det er derfor fornuftig at det fastsettes i forskrift om det skal åpnes for arbeidsinnvandring eller ikke.»

NHO presiserer i tillegg at endringer i regelverket om arbeidsinnvandring må skje i samspill med partene i arbeidslivet.

MiRA-Senteret, Oslo Biskop og Antirasistisk Senter, støtter ikke utvalgets prinsipielle utgangspunkt for regulering av arbeidsinnvandringen. Alle tre høringsinstansene er sterkt kritiske til at det skal gjelde et ulikt regelverk for utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen og tredjelandsborgere. Nevnte høringsinstanser mener at de reglene som har sitt grunnlag i EØS-avtalen, er en god modell også for utformingen av regelverket for arbeidsinnvandring fra tredjeland.

Regjeringsadvokaten støtter utvalgets forslag om å opprettholde det lovtekniske skillet mellom arbeidsinnvandring for utlendinger omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen og andre utlendinger.

Juss-Buss mener at bestemmelsene som regulerer arbeidsinnvandring fremdeles skal være rettighetsbestemmelser. Mens det i gjeldende utlendingslov § 8 første ledd heter at tillatelse skal gis når vilkår i medhold av § 5 annet ledd er oppfylt, heter det i utvalgets forslag til § 33 at utlending kan få tillatelse når nærmere angitte vilkår er oppfylt.

Regjeringsadvokaten støtter utvalgets forslag om ikke å utforme lovteksten som en rettighetslov, men slik at Kongen i forskrift skal fastsette i hvilken grad arbeidstakere som oppfyller grunnvilkårene skal gis rett eller adgang til oppholdstillatelse.

8.4.2 Lovfesting av hovedprinsipper

8.4.2.1 Krav om konkret arbeidstilbud m.v.

UDI støtter utvalgets forslag om å videreføre gjeldende reguleringsform ved at det stilles krav om tilbudt arbeid for at vedkommende skal kunne innvilges tillatelse. UDI påpeker imidlertid at det er vanskelig å forutse hvilke utfordringer man vil stå overfor på arbeidsmarkedet om ti til femten år. UDI mener derfor at loven bør åpne for at regjeringen i større grad kan løse disse utfordringene uten lovendring.

UDI uttaler;

«Direktoratet foreslår at man i loven inntar en bestemmelse som åpner for at Regjeringen kan gjennomføre alternative rekrutteringsformer av utlendinger til arbeidslivet, dersom det oppstår behov for det. Det presiseres at unntaksregelen forutsetter forskriftsregulering og ikke kan anvendes i enkeltsaker. Direktoratet tar på nåværende tidspunkt ikke stilling til hvilke av [ ] ordningene det kan åpnes opp for, kun at det finnes hjemmel i lov dersom behovet består.»

UDI støtter utvalgets forslag til hovedregel om at søkeren kun skal ha én arbeidsgiver. UDI uttaler imidlertid:

«Dagens regelverk bestemmer at det «som hovedregel» må dreie seg om arbeid for én arbeidsgiver. Det kan synes som om kravet om én arbeidsgiver er skjerpet i og med at det foreslås at det må foreligger «særlige grunner» for å gjøre unntak. Dette er for strengt. I praksis har man sett at det faktisk er behov for flere enn én arbeidsgiver.»

UDI foreslår følgende lovbestemmelse:

«Det foreligger et konkret tilbud om arbeid. Arbeidstilbudet skal som hovedregel gjelde for én arbeidsgiver. Unntak kan gjøres etter en konkret vurdering av stillingens art.»

Utvalget har ikke foreslått noe grunnvilkår i loven om at arbeidstilbudet som hovedregel må gjelde heltidsarbeid, jf gjeldende utlendingsforskrift § 2 første ledd nr 3. UDI er enig med utvalget i at det ikke bør gjelde noe slikt vilkår, og viser blant annet til helsesektoren hvor det ofte er vanlig med mindre enn hundre prosent stilling. Det avgjørende bør være om søkeren er sikret underhold, ikke om det er heltidsarbeid.

LO, NHO og UDI støtter forslaget om at tillatelsen kun knyttes til «en bestemt type arbeid». De mener at retten til å skifte arbeidsgiver vil styrke utlendingens stilling.

Som eksempel uttaler LO:

«Landsorganisasjonen støtter forslaget om at det skal bli lettere for arbeidstaker å skifte arbeidsgiver. Dette kan være med på å hindre utnytting av arbeidsinnvandrere.»

UDI foreslår at det gis en definisjon av begrepet «arbeid». Forslaget begrunnes med informasjonshensyn. En definisjon vil være til hjelp i tilfeller hvor det kan være tvilsomt om utlendingen har rett til oppholdstillatelse. UDI påpeker imidlertid at det erfaringsmessig er sjelden at dette er en praktisk problemstilling.

8.4.2.2 Krav til lønns- og arbeidsvilkår

Det er bred enighet om at utenlandsk arbeidskraft skal være sikret normale lønns- og arbeidsvilkår. Enkelte av høringsinstansene mener imidlertid at lovbestemmelsen bør utformes annerledes enn foreslått av utvalget.

Arbeidsgiverforeningen – NAVO uttaler:

«NAVO har merket seg forslaget om lønns- og arbeidsvilkår i § 33 nr. 1 b, som etter vår oppfatning synes vanskelig å praktisere.»

NAVO påpeker at avtalepartene har fri rådighet over tariffavtaler og kan tolke og utfylle avtalen slik de selv ønsker uten at dette behøver å reflekteres i avtalens ordlyd. I denne forbindelse uttaler NAVO:

«På dette grunnlag kan en offentlig myndighet ikke ta stilling til innholdet i en tariffavtale med mindre partene har en felles oppfatning av den, eller innholdet er fastlått av Arbeidsretten.

Vi kan heller ikke se at det finnes gode målemetoder for å kartlegge hva som er normalt for vedkommende sted og yrke. Statistikk som angir gjennomsnittslønn er ikke egnet som mål.»

NAVO ønsker derfor en analyse av hvordan den tilsvarende bestemmelsen i forskriften har fungert og er blitt håndhevet, før det eventuelt tas en beslutning om å overføre den til loven.

UDI mener den foreslåtte bestemmelsen åpner for flere tolkningsalternativer og at det gir rom for tvil om hvordan bestemmelsen skal forstås. Etter UDIs vurdering vil en slik ordlyd som foreslått av utvalget føre til usikkerhet om tariff alltid skal være akseptert som lønnsnivå eller om det er det normale lønnsnivået som skal legges til grunn hvis dette ligger over/under tariff. Gjeldende praksis er at tarifflønn skal legges til grunn som akseptabelt lønnsnivå selv om normallønn ligger høyere. UDI har lagt seg på denne linjen fordi en slik fortolkning av bestemmelsen gjør den enklere å praktisere. Det er svært ressurskrevende å vurdere hva som er normallønn. Selv om normallønn i noen bransjer kan være høyere enn tarifflønn, vil uansett en slik praksis redusere faren for sosial dumping. I de tilfeller hvor normallønn ligger under tariff har UDI derimot akseptert at det kun gis normallønn. UDI påpeker at det uansett er behov for å tydeliggjøre hvordan kravet om lønns- og arbeidsvilkår skal forstås.

UDI foreslår følgende lovbestemmelse;

«lønns- og arbeidsvilkår må ikke være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale eller regulativ for den aktuelle bransje. Dersom slik avtale eller regulativ ikke foreligger, må lønns- og arbeidsvilkår ikke være dårligere enn det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Det samme gjelder dersom normallønnen på arbeidsstedet er lavere enn bransjetariff.»

NHO har ingen innvendinger mot kravet om lønns- og arbeidsvilkår. NHO uttaler imidlertid at myndighetene må legge vekt på å finne frem til det reelle lønnsnivået som finnes i ulike bransjer og deler av landet. Det er de samlede lønns- og arbeidsvilkårene som må vurderes, ikke bare lønnsnivået.

8.4.2.3 Fortrinnsrett for innenlandsk arbeidskraft

Det er bred enighet om at rekruttering av utenlandsk arbeidskraft ikke skal fortrenge ledig innenlandsk arbeidskraft. Enkelte av høringsinstansene uttaler likevel at dette hensynet ikke er til hinder for at systemet med kvoteordninger kan videreføres. Det bør søkes å utforme ordninger hvor det i minst mulig grad foretas en individuell arbeidsmarkedsvurdering.

Aetat Arbeidsdirektoratet og NHO viser til at systemet med kvoteordninger for faglærte og sesongarbeidere har fungert tilfredsstillende og at det burde bygges videre på kvoteordninger.

Aetat Arbeidsdirektoratet uttaler i denne sammenheng:

«(E)n hovedregel om individuell arbeidsmarkedsvurdering vil føre til mer ressurskrevende saksbehandling, en ikke ubetydelig økning av saksmengde for Aetat Arbeidsdirektoratet og manglende forutberegnelighet for arbeidsgiver og søker. Aetat Arbeidsdirektoratet ønsker at de fleste arbeidstillatelser som kan innvilges ikke knyttes til et generelt krav om individuell arbeidskraftvurdering i den enkelte sak.»

Hvis det likevel skulle besluttes å lovfeste utlendingslovutvalgets forslag til bestemmelse, er Aetat Arbeidsdirektoratet uansett kritiske til foreslått ordlyd i § 33 første ledd bokstav a om at stillingen ikke kan besettes av innenlandsk arbeidskraft innen rimelig tid. Betegnelsen «rimelig tid» gir rom for ulike tolkningsalternativer og bør klargjøres før den settes ut i live.

UDI er positive til å lovfeste prinsippet om fortrinnsrett for innenlandsk arbeidskraft. Etter UDIs vurdering forutsetter dette at også arbeidsvilkårene reguleres. Hvis lønnstilbudet eventuelt forbedres, skal det foretas ny vurdering av om det finnes ledig innenlandsk arbeidskraft. Hvis ikke kan arbeidsgiver omgå reglene ved å tilby den innenlandske arbeidskraften så lav lønn at ingen vil ta stillingen.

8.4.2.4 Egen lovhjemmel for å yte tjenester

UDI reiser problemstillingen om det i loven bør inntas en egen bestemmelse for tjenesteytere. Dette er en problemstilling som ikke er drøftet av utvalget. UDI viser i denne sammenheng til at lovutkastet både åpner for oppholdstillatelse til utsendte arbeidstakere, jf. kapittel 8.2.2 og oppholdstillatelse for selvstendig næringsdrivende, jf. kapittel 8.3.3.2, mens tredjelandsborgere som ønsker å yte tjenester i Norge uten at de arbeider for en arbeidsgiver i hjemlandet (selvstendige oppdragstakere), synes å falle utenfor lovforslaget. Etter gjeldende utlendingslov- og forskrift kan selvstendig oppdragstakere gis arbeidstillatelse. På generelt grunnlag mener UDI at det ikke er ønskelig at tjenesteytere skal ha fri tilgang til det norske markedet. Det er vanskelig å føre kontroll med den typen innvandring. Dette gjelder både for utlendings,- skatte- og trygdemyndighetene. UDI har imidlertid sett eksempler på saker hvor man har hatt problemer med å finne hjemmel i gjeldende regelverk for oppholdstillatelse til personer med mer utradisjonelle arbeidsformer, som for eksempel prosjektmedarbeidere/konsulenter. Slike arbeidsformer vil bli enda mer vanlige i fremtiden. Dette kan løses ved å innta en egen bestemmelse i loven om tjenesteytere, men hvor det samtidig settes klare begrensninger.

8.4.2.5 Egen lovhjemmel for å drive selvstendig næringsvirksomhet

Høringsinstansene støtter forslaget om at det skal kunne gis tillatelse til å drive selvstendig næringsvirksomhet. Kravet til at det skal gjelde etablering av ny virksomhet, jf. gjeldende forskrift § 3 annet ledd bokstav c, er ikke videreført i utvalgets lovutkast. UNE viser i denne forbindelse til de særskilte merknadene til § 35 i utvalgets utredning. Her heter det at utvalget ikke har lagt opp til noen endringer i forhold til gjeldende rettstilstand. UNE foreslår derfor at vilkåret om at det skal etableres ny virksomhet, videreføres. UDI mener lovforslaget bør stå slik det er formulert og peker på at bestemmelsen blir enklere å praktisere hvis dette vilkåret fjernes.

UDI ønsker også at det enten i forskriften eller forarbeidene redegjøres nærmere for hvordan bestemmelsen om selvstendig næringsvirksomhet burde bli praktisert.

8.5 Departementets vurderinger

8.5.1 Innledning

Utgangspunktet for reguleringen av arbeidsinnvandringen er Norges behov for arbeidskraft. Både privat og offentlig sektor skal gis mulighet til å rekruttere nødvendig utenlandsk arbeidskraft. Behovet for utenlandsk arbeidskraft må ses i forhold til målet om regulert innvandring som bidrar til stabil økonomisk og sosial utvikling. Rekruttering av utenlandsk arbeidskraft skal ikke fortrenge ledig innenlandsk arbeidskraft og skal heller ikke svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv. Det er særlig i forhold til den delen av arbeidsmarkedet hvor det rekrutteres ufaglært arbeidskraft at det er utfordringer i denne sammenhengen. Det må også legges vekt på at en del innvandrergrupper som allerede har opphold i Norge, er blant de som har størst vanskeligheter med å få innpass på arbeidsmarkedet. Dersom man utvider adgangen til arbeidsinnvandring for ufaglærte utlendinger, vil dette kunne gjøre arbeidet med integreringen og inkluderingen i det norske samfunnet gjennom arbeid vanskeligere. De utlendingene som eventuelt får oppholdstillatelse som ufaglærte, vil også kunne være spesielt utsatte på arbeidsmarkedet i perioder med lavkonjunktur.

Behovet for arbeidskraft varierer over tid både med hensyn til art og omfang. I likhet med flere andre europeiske land har Norge en befolkningsutvikling som peker i retning av flere eldre og færre unge i arbeidsstyrken. Arbeidsinnvandring vil ikke alene kunne dekke behovet for arbeidskraft, men vil kunne være ett av flere bidrag i denne sammenhengen. Innvandring reduserer heller ikke behovet for mobilisering av innenlandske arbeidskraftsressurser. Slik mobilisering kan skje gjennom tiltak for å redusere arbeidsledighet, sykefravær, uførepensjonering, ufrivillig deltidsarbeid m.m.

EU- og EØS-området ble utvidet med 10 nye medlemsland 1. mai 2004. Dermed fikk 75 millioner nye EU-borgere en utvidet og enklere tilgang til å ta opphold og arbeid i Norge. Statistikken viser en kraftig økning i antallet EØS-tillatelser i 2004 og 2005 sammenliknet med i 2003.

Den reelle økningen i arbeidsinnvandringen til Norge har imidlertid ikke vært like stor som økningen i antallet EØS-tillatelser. Mange av dem som har fått EØS-tillatelser fra de nye EU-landene, er utlendinger som tidligere fikk arbeidstillatelser etter regelverket for tredjelandsborgere.

Norge er i en gunstig økonomisk situasjon med liten arbeidsledighet. Konjunkturoppgangen har gitt mangel på arbeidskraft på mange områder. Mye tyder på at mangel på arbeidskraft vil prege arbeidsmarkedet også i årene framover. Den demografiske utviklingen tilsier at vi i de neste 10-15 årene vil få en kraftig vekst i antall personer i arbeidsstyrken som når en alder som gir dem mulighet til å gå av med tidligpensjon eller alderspensjon i folketrygden. Samtidig vil den naturlige veksten i de aldersgruppene som kommer inn i arbeidsstyrken være betydelig mindre enn veksten i de årskullene som forlater arbeidslivet.

Denne utfordringen møter Regjeringen i første rekke gjennom mobilisering av arbeidskraftressurser, blant annet som signalisert i St.meld. nr. 5 (2006-2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, St.meld. nr. 6 (2006-2007) Om seniorpolitikk, St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering, samt gjennom Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen og Handlingsplan for fattigdom som ble lagt fram sammen med statsbudsjettet, se St.prp. nr. 1 (2006-2007).

Den demografiske utviklingen kombinert med internasjonaliseringen av næringslivet og samfunnet for øvrig, gjør det også aktuelt å vurdere behovet for arbeidsinnvandring nærmere. Norge konkurrerer med andre land om kompetent arbeidskraft. Regjeringen vil derfor arbeide videre med regelverket knyttet til arbeidsinnvandring. Det vil i denne sammenheng være naturlig å studere ordningene for regulering av arbeidsinnvandringen som benyttes i andre vestlige land. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en Stortingsmelding om arbeidsmigrasjon.

Etter EU-utvidelsen foregår over 80 % av all arbeidsinnvandring til Norge med grunnlag i EØS-avtalen. 20 % kommer med grunnlag i regelverket for tredjelandsborgere. Den nye loven skal imidlertid ikke bare være tilpasset dagens situasjon, men også fremtidige situasjoner med et endret arbeidsmarked og et endret innvandringsbilde.

Etter departementets syn bør loven utformes som et rammeverk som fastlegger grunnleggende prinsipper for arbeidsinnvandringen. For øvrig bør loven gi regjeringen adgang til å regulere arbeidsinnvandringen slik som den til enhver tid finner hensiktsmessig.

I arbeidet med forskrifter til ny lov vil departementet også se nærmere på organisering og rutiner for saksbehandlingen med sikte på effektivisering av søknadsbehandlingen. Det kan også være aktuelt å se nærmere på hvilken rolle den nye Arbeids- og velferdsetaten kan spille med utgangspunkt i de funksjonene Aetat tidligere har hatt i forhold til behandlingen av søknader om arbeidstillatelser.

8.5.2 Lovfesting av hovedprinsippene for arbeidsinnvandring

8.5.2.1 Krav om konkret arbeidstilbud m.v.

Et hovedprinsipp ved gjeldende regulering av utenlandske arbeidstakeres adgang til det norske arbeidsmarkedet, er at det skal foreligge et konkret arbeidstilbud fra en arbeidsgiver før arbeidstillatelse kan innvilges. Dette vilkåret er foreslått videreført i utvalgets lovutkast. Det er kun foreslått et snevert unntak gjennom bestemmelsen i utvalgets lovutkast § 33 annet ledd bokstav g, om at det kan gis forhåndstilsagn om oppholdstillatelse for å utføre arbeid innen bestemte næringsgrener som har behov for ekstra bemanning i avgrensede perioder.

Innføring av ordninger hvor det ikke skal kreves et konkret arbeidstilbud, for eksempel poengsystemer basert på utdanningsnivå, alder, språkkunnskaper mv., forutsetter ytterligere utredning. En innføring av slike ordninger som innebærer helt nye reguleringsformer som forutsetter unntak fra gjeldende hovedprinsipper, anser departementet at det vil være riktig å forelegge for Stortinget. Etter departementets vurdering bør det derfor inntil videre fortsatt gjelde et krav om konkret arbeidstilbud for at oppholdstillatelse skal kunne innvilges, jf. departementets lovutkast § 23 første ledd bokstav d. Som nevnt i kapittel 8.5.1 vil regjeringen arbeide videre med regelverket knyttet til arbeidsinnvandring, og i denne sammenhengen studere ordningene for regulering av arbeidsinnvandringen som benyttes i andre vestlige land.

Departementet mener som utvalget at det bør gjelde en hovedregel om at søkeren bare skal ha én arbeidsgiver, jf. lovutkastet § 23 første ledd bokstav d annet punktum. Dette bidrar til å sikre ordnede lønns- og arbeidsforhold. Det vil også være enklere for myndighetene å føre kontroll med at vilkårene for tillatelsen er oppfylt dersom man kan forholde seg til ett arbeidsforhold. Departementet er imidlertid enig med UDI i at utvalget har foreslått en for snever unntaksregel. Departementet foreslår en unntaksbestemmelse som gir større rom for å vurdere hva som er normalt i forhold til hver enkelt yrkesgruppe. I tilfeller hvor også innenlandsk arbeidskraft ofte har flere arbeidsgivere, skal det mindre til for å gjøre unntak fra hovedregelen om én arbeidsgiver. I tilfeller hvor innenlandsk arbeidskraft sjelden har flere arbeidsgivere, skal det mer til for å gjøre unntak fra hovedregelen.

Som nevnt i kapittel 8.4.2.1 har ikke utvalget foreslått som noe hovedprinsipp i loven at arbeidstilbudet må gjelde heltidsarbeid, slik det er fastsatt i gjeldende forskrift § 2 første ledd nr. 3. Departementet mener man bør videreføre den hovedregel som i dag er nedfelt i forskriften om at arbeidstilbudet må gjelde heltidsarbeid, jf. departementets lovforslag § 23 førte ledd bokstav d annet punktum. På denne måten sikrer man at de som får oppholdstillatelse som arbeidsinnvandrere har et mer solid inntektsgrunnlag enn det som er nødvendig for å oppfylle det generelle underholdskravet. Samtidig vil departementet peke på at det i for stor grad ville åpne for omgåelse av regelverket dersom man skulle gi generell rett til arbeidsinnvandring også på grunnlag av deltidsarbeid. Det ville således være en åpenbar risiko for at timeantallet i arbeidskontrakter tilpasses de minstekrav om underhold som følger av utlendingslovgivningen, men at utlendingen blir utnyttet ved at vedkommende faktisk arbeider i fulltidsstilling. Departementet mener likevel at det ikke bør gjelde noe absolutt vilkår om heltidsarbeid. Som påpekt av UDI er det innenfor visse yrkessektorer (for eksempel helsesektoren) utbredt at arbeidstakere arbeider mindre enn 100 prosent stilling.

Departementet er videre enig med utvalget og høringsinstansene i at det i forskriften bør fastsettes at tillatelser knyttes til «en bestemt type arbeid», og ikke til «et bestemt arbeid og bestemt arbeidssted» slik som i dag. Dette innebærer at man styrker utlendingens rettsstilling ved at vedkommende ikke lenger vil være knyttet til en bestemt arbeidsgiver. Utlendingen vil innenfor den periode tillatelsen gjelder, kunne bytte over til en annen arbeidsgiver som tilbyr samme type arbeid, uten at det er nødvendig å søke ny tillatelse fra myndighetene. Forslaget innebærer også en byråkratisk forenkling.

Departementet er også enig med utvalget i at det bør kunne gis forskriftsbestemmelser om forhåndstilsagn om tillatelser, jf. departementets lovforslag § 23 annet ledd. Som det fremgår av utvalgets utredning kapittel 7.6.11, er det særlig muligheten for en mer fleksibel ordning når det gjelder russiske arbeidere i fiskeindustrien i Nord-Norge, utvalget har hatt i tankene. Varierende råvaretilgang gjør at det kan være gunstig å gi et antall tillatelser på kort varsel til personer som tidligere har fått opplæring ved de aktuelle bedriftene. Selv om bakgrunnen for bestemmelsen var disse konkrete forholdene i fiskeindustrien, er forskriftsbestemmelsen gitt en generell formulering og den åpner også for slike ordninger innen andre næringsgrener. For øvrig vil det ved utforming av slike ordninger enten det dreier seg om fiskeindustrien eller andre næringsgrener, tas hensyn til om det finnes ledig innenlandsk arbeidskraft som kan fylle behovet.

Ordningen med gruppearbeidstillatelse, dvs. at en arbeidsgiver gis anledning til å rekruttere utenlandsk arbeidskraft for et tidsbegrenset oppdrag, prosjekt eller lignende, er ikke behandlet særskilt av utvalget og derved heller ikke kommentert av høringsinstansene. Ordningen benyttes ikke lenger like mye som da utlendingsloven trådte i kraft. Dette har sammenheng med gjennomføringen av EØS-avtalen, og særlig har antallet tillatelser gått ned etter at de nye landene kom med fra 1.mai 2004. En annen viktig faktor er også de lettelsene som de siste årene er gjennomført i forhold til utenlandske arbeidstakere som er faglærte eller har spesielle kvalifikasjoner ved at tidligere ordninger med individuell arbeidskraftmessig vurdering har blitt avløst av en kvoteordning, og ved adgang til å søke fra riket, forenklet saksbehandling mv. Muligheten for å rekruttere arbeidskraft gjennom ordningen med gruppearbeidstillatelser er da mindre attraktiv enn tidligere. Departementet mener likevel at ordningen bør videreføres da den fortsatt benyttes og da den åpner for at ufaglærte som arbeider tett sammen med faglærte kan få arbeidstillatelse for at samarbeidet kan fortsette også her i Norge. I forbindelse med arbeidet med forskriften vil saksbehandlingsrutiner mv. bli vurdert og eventuelle nye forenklede ordninger kunne gjennomføres også for denne gruppen. Det vises til departementets lovforslag § 23 tredje ledd.

For øvrig foreslår departementet i likhet med utvalget at det eventuelt kan gis forskriftsbestemmelser om utlendingers rettigheter ved arbeidsledighet. Det vises i denne sammenhengen blant annet til departementets lovforslag § 23 tredje ledd hvor det heter at Kongen i forskrift kan gi nærmere regler om tilbakekall av oppholdstillatelsen. Det kan også være aktuelt å se nærmere på spørsmålet i forbindelse med fornyelse av oppholdstillatelsen mv.

Departementet har merket seg UDIs forslag om at det i forarbeidene bør inntas en definisjon av begrepet «arbeid». Departementet er av den oppfatning at det er vanskelig å gi en definisjon som kan hindre all tenkelig tolkningstvil. Selv om det finnes eksempler på at tolkningsspørsmål har oppstått i praksis, forekommer dette sjelden. Departementet anser det derfor ikke er hensiktsmessig å utforme en definisjon av begrepet arbeid i loven.

8.5.2.2 Krav til lønns- og arbeidsvilkår

Departementet støtter utvalgets syn om at minimumskrav til lønns- og arbeidsvilkår er et hovedprinsipp som bør lovfestes.

Som det fremgår under kapittel 8.4.2.2 har NAVO anført at systemet med å ta utgangspunkt i tariffavtaler bør evalueres før det eventuelt videreføres i ny lov.

Det vil variere hvor direkte det kan leses ut av en tariffavtale hvilke lønns- og arbeidsvilkår som gjelder for bransjen, men dette må vurderes i hver enkelt sak. UDI kan også kontakte arbeidslivets parter og interesseorganisasjoner hvis det oppstår tvil om hvordan tariffavtalen skal forstås. Departementet kan ikke ut fra erfaringer i praksis se at det vil være hensiktsmessig å endre dagens system med å ta utgangspunkt i tarifflønn.

Departementet har vurdert om lønnsvilkåret alltid skal anses oppfylt hvis søkeren blir tilbudt tarifflønn, slik praksis er i dag, eller om det skal være krav om normallønn hvis denne ligger høyere enn tariff. Det kan være vanskelig å klarlegge hva som er normallønn for de enkelte yrkesgrupper, og det er derfor svært ressursbesparende når tarifflønn kan legges til grunn som akseptabelt lønnsnivå. Departementet foreslår derfor at praksis videreføres slik at lønnsvilkåret skal anses oppfylt hvis vilkårene er i henhold til tariff. Utlendingsmyndighetene skal i slike tilfeller ikke bruke ressurser på å klarlegge om normallønn ligger høyere innenfor den enkelte bransje.

I tilfeller hvor tarifflønn ligger høyere enn det som er normale lønnsvilkår, skal det alltid være krav om tarifflønn. En forutsetning for arbeidsinnvandring er som tidligere nevnt at avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv ikke skal svekkes.

Departementet er i hovedsak enig i UDIs forslag til lovbestemmelse på dette punkt og foreslår følgende bestemmelse i lovforslaget § 23 første ledd bokstav b om at følgende vilkår må være oppfylt:

«Lønns- og arbeidsvilkår er ikke dårligere enn etter gjeldende tariffavtale- eller regulativ for bransjen. Dersom slik avtale eller regulativ ikke foreligger, skal lønns- og arbeidsvilkårene ikke være dårligere enn det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.»

8.5.2.3 Fortrinnsrett for innenlandsk arbeidskraft

Departementet mener i likhet med utvalget at ledig innenlandsk arbeidskraft ikke må fortrenges gjennom arbeidsinnvandring. Utvalget har foreslått en hovedregel om at det ved hver enkelt søknad skal foretas en vurdering av om det finnes ledig innenlandsk arbeidskraft (individuell arbeidsmarkedsvurdering). Tilsvarende beskyttelse må også innarbeides i forhold til annen tilgjengelig arbeidskraft innenfor EØS- og EFTA-området. Det vises til utvalgets lovutkast § 33 første ledd bokstav a.

Etter departementets vurdering er det mer hensiktsmessig å sikre en behovsstyrt arbeidsinnvandring gjennom et system med kvoteordninger. Dette innebærer at det foretas en generell arbeidsmarkedsvurdering med det formål å avgjøre på hvilke områder og i hvilket omfang det kan åpnes for utenlandsk arbeidskraft uten å fortrenge ledig innenlandsk arbeidskraft. Kvoteordninger vil effektivisere saksbehandlingen ved at utlendingsmyndighetene ikke behøver å sette i gang en prosess med arbeidsmarkedsvurdering ved hver enkelt søknad. Noe av formålet med å ha en regulert arbeidsinnvandring er at man systematisk, raskt og fleksibelt skal fremme tilgangen på arbeidskraft.

For de tradisjonelt to største kategoriene av arbeidsinnvandrere fra tredjeland, sesongarbeidere og faglærte, har man i dag kvoteordninger.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (tidligere Aetat Arbeidsdirektoratet) bekrefter at erfaringer med kvoteordninger for sesongarbeidere og faglærte har vært positive og anbefaler at det bygges videre på en modell med kvoteordninger.

På denne bakgrunn foreslår departementet at loven bør overlate til Kongen å avgjøre om de nødvendige arbeidsmarkedshensyn skal ivaretas ved anvendelse av ulike typer kvoteordninger eller ved bruk av individuelle arbeidsmarkedsvurderinger. Departementet foreslår at de nærmere kriterier for kvoteordningenes innhold og anvendelse bør reguleres i forskriften. Det vises til lovforslaget § 23 første ledd bokstav c.

Departementets lovforslag vil i prinsippet åpne for at det kan innføres en generell kvoteordning også for ufaglært arbeidskraft. Det er i forhold til rekruttering av ufaglært arbeidskraft at man møter de største utfordringene i forhold til å sikre at rekrutteringen ikke skjer til fortrengsel for ledig innenlandsk arbeidskraft eller svekker avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv. Etter departementets vurdering er det derfor ingen grunn til at man i dagens situasjon skulle gå inn for en omlegging av norsk politikk på dette området gjennom å åpne for varig arbeidsinnvandring av ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS-området. Kvoteordninger for ufaglært arbeidskraft vil først og fremst være aktuelt i forhold til bestemte kategorier av ufaglært arbeidskraft, slik tilfellet er i dag for tillatelser til sesongarbeidere.

Det er nødvendig å gjøre unntak fra kravet til individuell arbeidsmarkedsvurdering og bruk av kvoteordninger i de sammenhenger hvor adgangen til arbeidsinnvandring følger av folkerettslige avtaler. Som eksempel nevnes de GATS-forpliktelsene som ligger til grunn for § 4 a første ledd bokstav d i gjeldende utlendingsforskrift om rett til arbeidstillatelse for ansatt i utenlandsk statsselskap eller multinasjonalt selskap i riket.

8.5.2.4 Underholdskrav

Det vises til kapittel 4. Departementet foreslår at det for alle oppholdsgrunnlag skal gjelde et hovedkrav om at søkeren er sikret underhold og bolig. I saker om arbeidsinnvandring vil det alltid være krav om at søkeren er sikret underhold og bolig for å kunne gis oppholdstillatelse.

8.5.2.5 Alderskrav

I gjeldende forskrift § 2 tredje ledd heter det at søkeren må være fylt 15 år for å få arbeidstillatelse. Når søkeren er mellom 15 og 18 år, må samtykke foreligge fra foreldrene eller andre som utøver foreldreansvar over søkeren. Bestemmelsen i utlendingsforskriften § 2 tredje ledd gjelder ikke bare i forhold til tillatelser som har sin basis i et arbeidsforhold, men også i forhold til alle andre tillatelsesgrunnlag, og må sees i sammenheng med at gjeldende utlendingslov- og forskrift operer med et system med både oppholdstillatelser og arbeidstillatelser. Når gjeldende utlendingsforskrift åpner for å utstede arbeidstillatelse til ungdom mellom 15 og 18 år, må dette derfor også sees i sammenheng med at ungdom som har fått tillatelse gjennom for eksempel regelverket for familieinnvandring eller beskyttelse, skal få rett til å arbeide på lik linje med annen ungdom bosatt i Norge. Gjeldende unntak fra 18 års kravet er ikke begrunnet med at man på generelt grunnlag skal kunne rekruttere ungdom under 18 år til arbeid i Norge gjennom regelverket om arbeidsinnvandring.

Departementet anser at det i forhold til tillatelser som har sin basis i et arbeidsforhold, bør fastsettes et vilkår om at søkeren må ha fylt 18 år. Det vises til departementets lovforslag § 23 første ledd bokstav a. Departementet kan ikke se at det foreligger hensyn som tilsier at næringslivet eller offentlig sektor skal ha adgang til å rekruttere utenlandske arbeidstakere som er under 18 år. Vilkåret om at søkeren har fylt 18 år vil kun gjelde i saker om arbeidsinnvandring i medhold av departementets lovforslag §§ 23, 24 og 25. I andre saker om innvandring hvor det kan ligge et arbeidsforhold i bunn, men hvor bestemmelsene er bygget på andre hensyn enn Norges behov for arbeidskraft, vil det ikke være krav om at søkeren er fylt 18 år. Dette gjelder for eksempel visse saker om oppholdstillatelse til fremme av kulturelt samarbeid og utvikling, jf. departementets lovforslag § 26 som er omtalt i kapittel 10.

8.5.2.6 Forholdet mellom lov- og forskrifts­regulering

Departementet støtter utvalgets synspunkt om at det kun er hovedprinsippene for arbeidsinnvandring som bør reguleres nærmere i en ny utlendingslov. De nærmere vilkårene for arbeidsinnvandring bør reguleres i utlendingsforskriften.

8.5.2.7 Egen lovhjemmel for å yte tjenester

UDI tar opp spørsmålet om det i ny utlendingslov bør inntas en egen bestemmelse om oppholdstillatelse for tredjelandsborgere som skal yte tjenester.

I denne kategorien er for det første såkalte utsendte arbeidstakere som arbeider for en arbeidsgiver i utlandet, og som sendes til Norge for å oppfylle kontrakt inngått mellom virksomheten i Norge og virksomheten vedkommende er ansatt i, jf. kapittel 8.2.2. For det andre omfattes selvstendig oppdragstakere, dvs. tjenesteytere uten arbeidsgiver i Norge eller i utlandet.

Tillatelse til å yte tjenester kan i dag gis gjennom ordningen med gruppearbeidstillatelse etter lovens § 10 (jf. kapittel 8.5.2.1 ovenfor) og etter følgende ordninger i utlendingsforskriften:

  • Arbeidstillatelse til nødvendig medarbeider for gjennomføring av kontrakter eller for utvikling av norsk næringsliv Ordningen omfatter blant annet utsendte arbeidstakere. Det stilles krav til at arbeidstakeren anses nødvendig for gjennomføring av kontrakten og tillatelse kan ikke gis for til sammen mer enn fire år.

  • Arbeidstillatelse for inntil tre måneder for selvstendig oppdragstakere. Denne ordningen må sees i sammenheng med våre forpliktelser i WTO (GATS-avtalen).

Utvalgets forslag til lovbestemmelse om arbeidsinnvandring ville gi hjemmel for å videreføre adgang til arbeidstillatelse for utsendte arbeids­takere, men synes etter sin ordlyd ikke å åpne for tillatelse til selvstendig oppdragstakere, jf. at innledningen i utvalgets lovutkast § 33 første ledd viser til «oppholdstillatelse for å utføre arbeid i en annens tjeneste». Spørsmålet om tillatelse til selvstendig oppdragstakere er overhodet ikke drøftet av utvalget. Det er neppe grunn til å tro at utvalget har hatt til hensikt å foreta en innstramning i forhold til gjeldende rett, og departementet mener at det også i en ny lov er nødvendig å videreføre en adgang til oppholdstillatelse for selvstendig oppdragstakere. Departementet mener videre at det av pedagogiske hensyn er hensiktsmessig at adgangen til å gi nærmere forskrifter om utsendte arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere, tydeliggjøres gjennom en egen forskriftshjemmel. Selv om de samme hovedvilkår i stor grad bør gjelde for tillatelse til å yte tjenester som for tillatelse til individuelle arbeidstakere, gjelder det også enkelte grunnleggende forskjeller, jf. nærmere nedenfor.

En egen lovbestemmelse for forskriftsregulering av oppholdstillatelse til å yte tjenester vil ikke i seg selv representere en endring hva gjelder adgangen til oppholdstillatelse. Departementets forslag til forskriftshjemmel følger av lovforslagets § 24.

Departementet foreslår at visse hovedvilkår for oppholdstillatelsen, bør fastsettes direkte i loven.

Rekruttering av utlendinger som skal yte tjenester skal ikke skje til fortrengsel for innenlandsk arbeidskraft. Departementet foreslår derfor å lovfeste et hovedprinsipp om at det ved hver enkelt søknad om oppholdstillatelse skal foretas en individuell arbeidsmarkedsvurdering. Som redegjort for i kapittel 8.5.2.3 foreslår ikke departementet en slik ordning i forhold til individuelle arbeidstakere. Departementet mener imidlertid at andre hensyn gjør seg gjeldende i forhold til utlendinger som skal yte tjenester, og at det derfor som hovedregel bør foretas en individuell arbeidsmarkedsvurdering av om det finnes ledig innenlandsk arbeidskraft. En arbeidsmarkedsvurdering ved søknader om opphold for å yte tjenester vil ha et noe annet innhold enn den arbeidsmarkedsvurdering som eventuelt blir foretatt ved en søknad om oppholdstillatelse som individuell arbeidstaker, hvor det sentrale er om det finnes ledige innenlandske arbeidstakere som kan besette den ledige stillingen. Ved en søknad om oppholdstillatelse for å yte tjenester vil innholdet av en arbeidsmarkedsvurdering variere avhengig av hva slags tjenesteytelse det er snakk om. I tilfeller hvor det søkes om oppholdstillatelse for utenlandsk selvstendig oppdragstaker må det foretas en vurdering av om det finnes ledige innenlandske oppdragstakere som kan ta oppdraget. I tilfeller hvor det søkes om oppholdstillatelse for utsendte arbeidstakere inngås kontrakten om oppdrag mellom den norske virksomheten og den utenlandske virksomheten hvor de utsendte arbeidstakerne er ansatt. Kontrakten inngås ikke mellom den norske virksomheten og hver enkelt utsendt arbeidstaker. I slike tilfeller må det vurderes om den utenlandske virksomheten kan engasjere innenlandsk arbeidskraft for å utføre oppdraget Norge.

Det er imidlertid behov for unntak. I henhold til våre GATS-forpliktelser har selvstendig oppdragstakere innen visse sektorer rett til oppholdstillatelse for inntil 3 måneder uten at det kan oppstilles krav om at det skal foretas en arbeidsmarkedsvurdering. Det må også sikres at krav om arbeidsmarkedsvurdering ikke setter unødvendige byråkratiske hindre for at næringslivet i Norge kan rekruttere nødvendig utenlandsk arbeidskraft. Det foreslås derfor at Kongen i forskrift skal kunne fastsette unntak fra kravet til individuell arbeidsmarkedsvurdering for utlendinger som er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner.

De øvrige hovedprinsippene som foreslås lovfestet for individuelle arbeidstakere, jf. departementets lovforslag § 23, foreslås også lovfestet som vilkår for oppholdstillatelse for å yte tjenester, jf. departementets lovforslag § 24 første ledd.

Oppholdstillatelse for å yte tjenester bør ikke danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Når det gis oppholdstillatelse for å yte tjenester vil det alltid være en forutsetning at oppdraget er av tidsbegrenset karakter. Det ligger i sakens natur at utlendingens tilknytning til Norge opphører når oppdraget er fullført. Utlending som innvilges oppholdstillatelse på dette grunnlaget kan ikke ha forventninger om fortsatt rett til opphold i Norge utover oppdragets varighet. Det vises til departementets lovforslag § 24 fjerde ledd.

8.5.2.8 Egen lovhjemmel for å drive selvstendig næringsvirksomhet

Departementet støtter utvalgets forslag om en egen bestemmelse om oppholdstillatelse for selvstendig næringsdrivende.

Det heter i de særskilte merknadene i utvalgets utredning at det ikke er lagt opp til noen endringer i forhold til gjeldende rettstilstand. Til tross for dette har ikke utvalget tatt med gjeldende vilkår om at utlendingen ikke bare må drive, men også må «etablere» selvstendig næringsvirksomhet for å kunne få oppholdstillatelse.

Departementet legger til grunn at utvalget bevisst har valgt å sløyfe formuleringen «etablere» i lovteksten og støtter dette forslaget. Departementet mener at det er mindre viktig om søkeren skal etablere virksomheten eller ikke. Det sentrale må være at vedkommende kan dokumentere at han eller hun enten skal opprette eller videreføre en virksomhet det er økonomisk grunnlag for å drive. Departementet legger også vekt på at utvalgets forslag vil innebære en forenkling av regelverket. Det vises til departementets lovforslag § 25.

Departementet har inntatt en egen hjemmel for forskriftsregulering i § 25 annet ledd.

Til toppen
Til dokumentets forside