15 Statlig transportplanlegging etter plan- og bygningsloven
15.1 Gjeldende rett
Etter gjeldende rett har ikke Kystverket noen myndighet til å drive bindende planlegging i havner eller farleder. Imidlertid vil Kystverket på lik linje med andre fagetater kunne komme med innsigelser til planer som utarbeides etter plan- og bygningsloven.
Det er imidlertid fastsatt i gjeldende lov § 27 at havneplanlegging skal inngå som en del av kommune- og fylkesplanleggingen og utføres innenfor rammen av havne- og farvannsloven § 8. Bestemmelsen retter seg etter ordlyden mot havnene og ikke farledene. § 27 gir utrykk for at det er plan- og bygningsloven som er verktøyet for planlegging i havner, men at det vil kunne følge visse tilleggskrav og krav om tillatelser etter havne- og farvannsloven. Det må imidlertid legges til grunn at det samme utgangspunktet gjelder tilsvarende for farleder.
I medhold av § 8 kan det således stilles tekniske krav til kaianlegg og andre anlegg og havnekonstruksjoner og fastsettes hvilke oppgaver som kan utføres ved slike anlegg og konstruksjoner. Videre kan visse tiltak som kan være av betydning for Forsvarets eller Kystverkets anlegg, innretninger eller virksomhet, kreve tillatelse av departementet. I det enkelte utbyggingstilfellet kan Kongen bestemme at bygging av kaianlegg, andre anlegg eller konstruksjoner i havnen som er av vesentlig betydning for ferdsel i farvannet eller innseilingsforholdene, krever tillatelse av departementet etter uttalelse fra fylkeskommunen.
Etter gjeldende lovs § 17 fjerde ledd er det videre fastsatt at havnestyret ikke kan treffe endelig vedtak i strid med vedtatte planer. Denne regelen må antas å være i samsvar med sektormyndighetsprinsippet og alminnelige forvaltningsprinsipper.
15.2 Forslaget i høringsnotatet mv.
15.2.1 Om sjøtransportens behov og kryssende interesser i kystsonen
Sikker ferdsel til sjøs krever tilstrekkelige arealer til navigasjon og manøvrering. For å kunne tilrettelegge for en sikker og miljøvennlig sjøtransport, er det sentralt med en helhetlig planlegging av sjøområdene der ulike bruksinteresser samordnes.
Havnene må ha tilstrekkelige arealer som sikrer regulær drift og bruk, i tillegg til at de må ha en god tilknytning til det landbaserte transportnettet. Havnevirksomhet eller havneutbygging berører flere interesser i kystsonen. I byområder kan det være konflikter i forhold til adkomstvei, trafikk, støy og støv fra havnen. I tillegg er bynære områder ofte attraktive i forhold til andre formål, som for eksempel boligområder.
Sett ut ifra ferdselsinteressene skjer det stadige innskrenkninger i farvannet gjennom en rekke tiltak og aktiviteter som utfyllinger, olje- og gassrørledninger, dumping, broer, kabler, luftspenn, kloakkledninger, oppdrettsanlegg, skjelldyrking, havbeite, brygger, kaier, opplag av fartøyer, fortøyninger og annen aktivitet.
På noen områder, som f.eks. legging av olje- og gassrørledninger, kan det på sikt forventes en reduksjon i aktiviteten. På andre områder må det forventes at aktiviteten holder seg, eller øker. Det må forventes en økning i aktiviteter som oppdrett, skjelldyrking og havbeite. Bruk av kystområdene i rekreasjonsøyemed har økt, og må forventes å øke ytterligere. Det kan også forventes en vekst i sjøtransporten. TØI har estimert samlet transportarbeid på norsk område med skip til 1,24 % for perioden 2010 – 2014 ( Grunnprognoser for godstransport 2006 – 2040, rapport 907/2007 tabell 6.12). For tidsrommet 2006 – 2040 er det tilsvarende tallet estimert til 1,10 %. Tallene er oppgitt eksklusive råolje og naturgass.
15.2.2 Kort om ulike reguleringer i kystsonen
Det knytter seg en rekke reguleringer til bruk av norske sjøområder, både innenfor og utenfor grunnlinjen.
Havne- og farvannsloven skal ivareta ferdselsinteressene i norske farvann. Etter gjeldende lov kreves det bl.a. tillatelse for en rekke tiltak i kystsonen. Det kan også fastsettes vilkår for slik tillatelse.
En rekke andre lovbestemmelser får også betydning for ferdsel på sjøen. Lov om akvakultur av 17. juni 2005 nr. 79 gir adgang til å fastsette vedtak som avgrenser eller forbyr annen bruk og utnytting av lokaliteten, herunder fiske etter andre arter og ferdsel, i den utstrekning dette er nødvendig for å sikre akvakulturproduksjonen. Fiskeriaktivitet er i hovedsak regulert etter lov om saltvannsfiske av 3. juni 1983 nr. 40 som skal avløses av havressursloven som er til behandling i Stortinget, se Ot.prp. nr. 20 (2007 – 2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova).
I henhold til petroleumsloven 29. november 1976 nr. 72 kan det opprettes sikkerhetssoner og områder med forbud mot oppankring og fiske rundt og over oljeinnretninger.
Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 gjelder for landarealer og for sjøområder ut til grunnlinjen. Kommuneplaner for kystsonen vil være bindende i forhold til bruken av området. I løpet av de siste 10 årene har mange kystkommuner valgt å utarbeide slike arealplaner.
15.2.3 Generelt om forholdet til plan- og bygningsloven
Gjeldende rettstilstand, der kommunens planlegging og utbygging av havner og farleder som utgangspunkt skal skje i samsvar med de alminnelige prosessene under plan- og bygningsloven for utnyttelse av kystsonen, foreslås videreført. Det er ikke funnet grunn til å presisere dette utgangspunktet i loven, slik som etter gjeldende lov § 27.
Når det gjelder forvaltningen av farledene for trafikkformål, vil utgangspunktet om planlegging etter plan- og bygningsloven måtte tåle visse begrensninger, særlig for de områdene som blir definert som hovedled og biled. Disse farledene er i høringsutkastet ansett som statens myndighets- og ansvarsområde i relasjon til havne- og farvannsloven. Slike hovedleder og bileder vil som oftest gå gjennom og til dels på tvers av kommuner. For disse farledene vil det gjelde visse særlige regler som i en viss utstrekning vil begrense adgangen til annen utnyttelse og aktivitet som kommer i strid med ferdselsformålet. Forskrifter som nærmere fastsetter generelle eller spesielle krav til farledene vil måtte utformes i samråd med berørte myndigheter og etter en bred høringsrunde.
Hovedled og biled vil fastsettes med utgangspunkt i de områder som allerede i dag er utpekt som hovedled og biled. Staten er her tillagt et særlig ansvar for navigasjonsveiledning, samtidig som kommunene er fritatt for tilsvarende plikter. Hovedled og biled inngår i det nasjonale stamnett for sjøtransport og dekker de farledene hvor nyttetrafikken i all hovedsak går. Fastsettelsen av hovedled og bileder i forskrift vil derfor i hovedsak være en videreføring av dagens system. Ved ikrafttredelsen av revidert lov er det derfor naturlig at departementet bygger på eksisterende grenser for hovedled og biled. Det anses hensiktsmessig at disse farledene også inngår i fylkeskommunale og kommunale planer, etter at de er gitt en rettslig forankring i havne- og farvannsloven.
Hvis endringer i trafikkmønsteret eller andre forhold gjør det nødvendig å foreta større endringer i hovedled og biled etter lovens ikrafttredelse, med tilhørende virkning for ansvars- og myndighetsdeling mellom stat og kommune, vil det være naturlig at planleggingen av dette settes i verk med hjemmel i plan- og bygningsloven § 9 – 4. Dette vil sikre en forsvarlig og helhetlig avveining av kryssende interesser i kystsonen.
Planleggingen av nye hoved- og bileder, eller eventuelle større utvidelser eller innskrenkinger i eksisterende hoved- og bileder, må bl.a. resultere i nye eller endrede forskrifter etter havne- og farvannsloven, da dette blir utslagsgivende for kompetansefordelingen mellom stat og kommune. Grensedragningene for ledene vil bli fastsatt etter lovforslaget § 16 om farleder, men selve den forutgående arealplanleggingen må skje i samsvar med plan- og bygningsloven.
Planlegging etter plan- og bygningsloven antas også å være riktig fremgangsmåte for andre typer leder slik som lokalled, fiskeriled eller hurtigbåtled, i den utstrekning denne fastsettelsen får betydning for annen utnyttelse av farvannet, og ikke bare er en ren opptegning av hvor ulike typer sjøtrafikk beveger seg.
Når det gjelder forholdet mellom planer etter plan- og bygningsloven og andre plan- og vernevedtak på den ene siden, og tillatelsesmyndighet etter havne- og farvannsloven på den annen, legges det til grunn at aktuelle plan- og vernevedtak fortsatt vil kunne legge føringer og begrensninger på hvilke tillatelser som kan gis i medhold av havne- og farvannsloven.
I de fleste tilfeller vil tiltak som er søknadspliktig etter havne- og farvannsloven også kreve en tillatelse eller dispensasjon av plan- og bygningsmyndighetene og eventuelt andre sektor- eller vernemyndigheter. Forholdet til plan- og eventuelle vernevedtak kan da best avklares gjennom den vurdering som må gjøres i forhold til vedkommende sektormyndighets lov eller vernevedtak. Dersom det gis dispensasjon av vedkommende plan- eller vernemyndighet, vil dette også få betydning for vurderingen etter havne- og farvannsloven.
I prinsippet kan ovennevnte problemstillinger løses ved alminnelige tolkningsregler om forrang og prinsipper om forsvarlig saksbehandling i den offentlige forvaltning. Prinsippet om at hver sektormyndighet har eksklusiv myndighet på sitt område, medfører uansett at tiltakshaver må innhente alle nødvendige tillatelser, og at kommunene gjennom plan- og bygningsloven har hånd om utbyggingen i sin kommune. Det foreslås likevel at det lovfestes en bestemmelse i ny lov om at det ikke skal gis tillatelse til tiltak som er i strid med arealplaner etter plan- og bygningsloven, se nærmere nedenfor under punkt 15.4.
15.2.4 Om behovet for å gi Kystverket plankompetanse etter plan- og bygningsloven § 9 – 4
I høringsutkastet foreslås det at havne- og farvannsmyndighetene, innenfor plan- og bygningsloven, gis mulighet til å starte planlegging og drive planleggingsarbeid gjennom en åpen prosess i samarbeid med aktuelle interesser fram til ferdig forslag som kan forelegges kommunen til vedtak. Konkret foreslås det at plan- og bygningsloven § 9 – 4 utvides til å inkludere planlegging av havner og sjøområder ut til grunnlinjen i regi av Kystverket.
Det forutsettes at berørte fylkeskommuner og kommuner blir trukket inn på et tidlig tidspunkt under arbeidet. På tilsvarende måte er det forutsatt i plan- og bygningsloven at Kystverket trekkes inn i kommunale og fylkeskommunale planprosesser.
Dette vil styrke grunnlaget for den overordnede styring på havne- og farvannssektoren. Havne- og farledsplaner skal som en del av fylkesplan eller fylkesdelplan, undergis sentral behandling. Fiskeri- og kystdepartementet og Kystverket vil gjennom den sentrale planbehandlingen sikre nasjonale interesser.
Plan- og bygningsloven inneholder flere andre bestemmelser som kan komme til anvendelse når rikspolitiske eller andre vesentlige samfunnsinteresser tilsier det, jf. bl.a. §§ 17 – 1, 18, 19 – 2 og 20 – 3. Disse bestemmelsene kan brukes for å sikre en helhetlig planlegging av transportinfrastruktur på sjø og land, samt være bindeledd mellom sjø og land.
15.2.5 Planlovutvalgets forslag til endring av plan- og bygningsloven § 9 – 4 mv.
I NOU 2003:14 «Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven» har Planlovutvalget foreslått en ny plandel i plan- og bygningsloven. Planlovutvalget har en utførlig omtale av planlegging i kystsonen og forslag til nye bestemmelser som legger til rette for en mer integrert og helhetlig planlegging av sjøarealer og tilstøtende landarealer. Planlovutvalget foreslår et eget kapittel i loven om kystsoneplanlegging (utk. kap. 14). I tillegg mener utvalget at det er svært viktig å få et enhetlig plansystem på samferdselssektoren. Planleggingen av veger, jernbaner, havner og flyplasser bør skje etter et felles mønster, på grunnlag av en samordnet areal- og transportpolitikk.
Nåværende § 9 – 4 i plan- og bygningsloven gir veimyndighetene en spesiell rolle i planleggingen av veier. Utvalget mener dette er nyttig i mange situasjoner, men at det fortsatt er svakheter i forhold til målet om en samordnet areal- og transportplanlegging som også omfatter andre deler av samferdselssektoren. Utvalget mener derfor § 9 – 4 blir for snever i forhold til de viktige og kompliserte planleggingsoppgavene på området. Utvalget foreslår i stedet et særskilt kapittel i loven om samordnet areal- og transportplanlegging (utk. kap. 13). Etter dette kapitlet kan statlige samferdselsmyndigheter initiere og drive planlegging av transportanlegg etter nærmere avtale med vedkommende fylkeskommune og kommune. Dette skal også gjelde for planlegging av havner av regional og nasjonal betydning. For mindre havner kommer lovens alminnelige plansystem til anvendelse. Framtidige arealer til havn må alltid markeres i kommuneplanens arealdel, og utbygging vil kreve områdeplan og/eller detaljplan.
Med denne løsningen etableres etter utvalgets mening et enhetlig regelsett for planlegging av all viktig transport og infrastruktur. Utvalget ser dette som gunstig, og det vil legge til rette for at NTP-prosessene kan knyttes til plan- og bygningsloven i et enhetlig mønster. Utvalgets utredning har vært behandlet i Miljøverndepartementet, som nå har fremmet et lovforslag for Stortinget, jf. Ot.prp. nr 32 (2007 – 2008).
15.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene er i hovedsak positive til forslaget til endring i plan- og bygningsloven § 9 – 4. Kristiansand havnestyre,LO, Norges Fiskarlag, Norsk Sjøoffisersforbund, Sandnes kommuneog Sarpsborg kommuneslutter seg til forslaget uten ytterligere merknader.
Miljøverndepartementet(MD)viser til at havner og farleder er en viktig del av virksomheten i kystsonen og viktige elementer i kystsoneplanlegging. Det er også svært viktig at det er et enhetlig plansystem innen samferdselssektoren. MD ber om at prinsippet i gjeldende havnelov § 27 om at havne- og farvannsplanlegging skal inngå som en del av den kommunale og regionale planleggingen videreføres og tilpasses i den nye loven slik at den er i overensstemmelse med utkast til ny plandel av plan- og bygningsloven. Det er også nødvendig å ha en bestemmelse i den nye havne- og farvannsloven som sikrer samordning både i tid og i innhold mellom avgjørelser om arealbruk etter de to lovene. MD viser i den forbindelse til tilsvarende bestemmelser i ny akvakulturlov § 15.
Dambskibsexpeditørernes Foreninger positiv til forslaget om endringer i plan- og bygningsloven § 9 – 4. Bestemmelsen utvides til å omfatte havneplanlegging, slik at Kystverket deltar i planleggingen, i særdeleshet i forhold til de nasjonale havner og knutepunktshavner.
Fiskeridirektoratet går etter en samlet vurdering mot forslaget om å overføre myndighet til ferdselsplanlegging i medhold av plan- og bygningsloven til Kystverket. Fiskeridirektoratets erfaringer med detaljplaner eller reguleringsplaner i sjø er at dette er et lite brukt og/eller mindre egnet redskap til å ivareta fiskeri- og akvakulturinteresser. Reguleringsplaner er gjennomgående mer prosessfremmende og tidkrevende. Dersom ett organ skal være både sektormyndighet og planmyndighet, vil det også kunne medføre en rollekonflikt mellom ulike typer myndighetsutøvelse i dette organet.
Fiskeridirektoratet mener det er stor forskjell på planlegging i sjø og på land, samt at forslaget kan ha forvaltningsmessige implikasjoner, bl.a. for fiskeri- og akvakulturnæringen, og mener det er mye som tilsier at forslaget bør utredes nærmere. Fiskeridirektoratet viser til at Planlovutvalget foreslo å utvide § 9 – 4 til også å gjelde for planlegging av havner av regional og nasjonal betydning, men at forslaget ikke omfattet farleder.
Kristiansund og Nordmøre Havn, Molde og Romsdal Havn og Ålesundregionens Havnevesenuttaler at når det gjelder nytten av foreslått endring i plan- og bygningslovens § 9 – 4 vil bestemmelsens betydning avhenge sterkt av Kystverkets kapasitet, dels til å følge med i hva som skjer rundt om i havnene, og dels til å få utarbeidet planer og utredninger.
Kystverketgjør oppmerksom på at når Vegvesenets planlegging ble overført til plan- og bygningsloven ble Vegvesenet samtidig gjennom en forskrift fritatt for behandlingsgebyr etter plan- og bygningsloven. De mener at det samme må gjelde for Kystverket.
Oslo kommune ser at staten må ha en viktig rolle ved å sikre sjøtransporten gode rammebetingelser for transport til og fra Norge og innen Norge. Oslo kommune er av den oppfatning at dette kan skje gjennom Nasjonal transportplan, plan- og bygningsloven og forskrifter til havneloven slik som i dag. Oslo kommune finner ikke at plan- og bygningsloven § 9 – 4 bør utvides til å omfatte Kystverket. Dette vil gripe inn i det kommunale selvstyre på en helt annen måte enn ved Statens vegvesen som selv har ansvaret for aktuelt veinett. Det vil fremstå som underlig/lite heldig at Kystverket skal kunne planlegge å legge planer ut til offentlig ettersyn, uten verken å ha eier eller driftsansvar for havnene.
Oslo havnestyre støtter forslaget til endring av plan- og bygningsloven § 9 – 4. For Oslo havn er det arealusikkerheten som er den største utfordringen. En faglig fundert reguleringsplan for transportnettet vil da være det beste svar, men gir samtidig utrykk for at en slik ordning vil være et unntaksregime.
Troms fylkeskommuneuttaler at loven må sikre at havnenes planlegging gjøres i samsvar og i samarbeid med offentlig transportbehov. Havnenes utvikling må ha en sterk tilknytning til offentlig plansystem og bevilgende myndigheter. Det stiller derfor særlige krav til koordinering og samordning for samferdselsplanlegging relatert til havn og logistikknutepunkt.
15.4 Departementets vurdering
Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008) om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) ble lagt frem etter at forslaget til ny havne- og farvannslov ble sendt på alminnelig høring, og er til behandling i Stortinget våren 2008. Forslaget fra Planlovutvalget i NOU 2003:14 «Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven» om planlegging i kystsonen og forslag til nye bestemmelser som legger til rette for en mer integrert og helhetlig planlegging av sjøarealer og tilstøtende landarealer, er i det vesentlige videreført i Ot. prp. nr. 32 (2007 – 2008). Forslaget er imidlertid videreført som rammebestemmelser, jf. §§ 3 – 6 og 3 – 7, som forutsettes presisert gjennom forskrift, i stedet for planlovutvalgets forslag om et eget kapittel i loven om kystsoneplanlegging.
Det er ellers i § 3 – 7 gjort en endring i forhold til Planlovutvalget ved at dagens hjemmel for veiplanlegging, jf. § 9 – 4, videreføres og utvides til å gjelde alle statlige organ med ansvar for samferdselsanlegg eller teknisk infrastruktur.
Departementet har på denne bakgrunn kommet til at forslaget om å endre gjeldende plan- og bygningslov § 9 – 4 ikke bør fremmes. Hensynet bak forslaget er ivaretatt gjennom forslaget til ny plan- og bygningslov. Behovet for å innføre planmyndighet for Kystverket er ikke tidsmessig presserende, og det er derfor hensiktsmessig å avvente ikrafttredelse av ny plan- og bygningsloven.
Departementet bemerker at formålet med nye bestemmelser om samordnet areal- og transportplanlegging i plan- og bygningsloven er å skape et enhetlig regelverk for planlegging på samferdselssektoren. Dette bygger også opp om formålet med Nasjonal transportplan, som er langsiktige og koordinerte investeringsplaner for infrastruktur, og vil på en god måte integrere denne planleggingen i den kommunale og regionale planleggingen etter plan- og bygningsloven.
Planlegging i havner og farleder etter § 3 – 7 i forslag til ny plan- og bygningslov, vil i hovedsak være aktuelt i havner som er særlig viktige for å fremme effektiv og sikker sjøtransport av personer og gods, jf. forslag til ny havne- og farvannslov § 46. Tilsvarende utgangspunkt vil gjelde for farleder i aktuelle sjøområder, men da normalt knyttet til eksisterende hoved- og bileder, eller i forbindelse med utvidelse eller omlegging av slike leder i lys av utviklingen.
Departementet er enig i at planlegging av havner og farleder må ta utgangspunkt i reglene i plan- og bygningsloven. Dette fremkommer også av gjeldende havne- og farvannslov § 27, og tilsvarende for vei- og jernbanesektoren i hhv. veglova § 12 og jernbaneloven § 4 annet ledd.
Gjeldende havne- og farvannslov og forslag til ny lov krever at en rekke tiltak i havner og kystsonen trenger tillatelse etter havne- og farvannsloven. Det vil videre kunne følge en rekke krav til søknadspliktige tiltak av lov, utfyllende forskrifter, enkeltvedtak og vilkår i enkeltvedtak. Prosessregler for planlegging eller utredning i havner og kystsonen har ikke vært en del av gjeldene havne- og farvannslov og vil heller ikke bli innlemmet ved dette lovforslaget. Gjeldene lovs § 27 gir dermed utrykk for en rettstilstand som er selvsagt, og er således overflødig. Departementet har derfor kommet til at en slik presisering om planleggingen kan utelates på samme måte som i luftfartsloven.
Departementet har vurdert om det bør tas inn en avklarings- eller samordningsbestemmelse tilsvarende den som gjelder for akvakultursøknader, se akvakulturloven §§ 8 og 15. En tilsvarende avklaring blir foreslått i luftfartsloven i forbindelse med endring av plandelen i ny plan- og bygningslov. Akvakulturloven slår fast at det ikke er adgang til å gi tillatelse som vil være i strid med arealplan etter plan- og bygningsloven, vernetiltak etter naturvernloven eller kulturminneloven.
Sektormyndigheten må vurdere om et omsøkt tiltak vil være i strid med formålet bak et vernevedtak eller bindende plan etter plan- og bygningsloven. I tillegg kan et tiltak ikke iverksettes før alle relevante tillatelser er innvilget. For arealplaner (planer som skal gis rettsvirkning etter plan- og bygningsloven), som er et resultat av samordnet planlegging i kommunen innenfor fylkeskommunale og statlige rammer, anses det viktig å markere prinsippet om at tiltak som vil komme i strid med planen, ikke kan få tillatelse med mindre det gis dispensasjon fra vedkommende plan- og bygningsmyndighet. Departementet foreslår derfor å lovfeste dette i § 32. For andre planer eller vernevedtak vil det bero på en nærmere vurdering hvorvidt et tiltak som kan kommune i strid med formålene bak planen eller vernevedtaket kan tillates etter havne- og farvannsloven.
Myndigheten etter havne- og farvannsloven skal foreta en effektiv og samordnet søknadsbehandling med kommunen som plan- og bygningsmyndighet.