1 Proposisjonens hovedinnhold
Finansdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til endringer i lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) og enkelt andre lover. Finansdepartementet foreslår at det tas inn tre nye kapitler om sparebanker og finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, i finansieringsvirksomhetsloven. De nye reglene skal bidra til opprettholdelse av disse institusjonene gjennom et modernisert regelverk om hhv. kapitalforhold og grunnfondsbevis (nytt kapittel 2b), struktur- og foretaksendringer (nytt kapittel 2c) og finans- og sparebankstiftelser (nytt kapittel 2d). Lovforslaget bygger på Banklovkommisjonens utredning nr. 22 Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv. (NOU 2009:2), som ble avgitt til Finansdepartementet 9. januar 2009. Næringen har underveis uttrykt bred støtte til Banklovkommisjonens utredning. Høringsinstansene har i hovedsak sluttet seg til Banklovkommisjonens utkast, med enkelte merknader.
Proposisjonen inneholder forslag til alminnelige bestemmelser om de viktigste kapitalformer i finansinstitusjoner generelt, og i tillegg forslag til et modernisert regelverk for et kapitalinstrument med eierbeføyelser som skal kunne utstedes av finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Slike kapitalinstrumenter er i dag kjent som grunnfondsbevis. Banklovkommisjonen har valgt å benevne begrepet grunnfondsbevis som egenkapitalbevis og begrepet grunnfondsbeviskapital som eierandelskapital. Departementet vil benytte begrepet «eierandelsbevis» i stedet for «egenkapitalbevis» som erstatning for begrepet grunnfondsbevis, for å unngå eventuelle uklarheter mht. det nye begrepet eierandelskapital, som er kapitalen som ligger til grunn for eierandelsbeviset. Departementet viser til at det fra sparebankhold generelt er pekt på behovet for å utvikle regelverket for grunnfondsbevis, slik at kapitalinstrumentet blir bedre egnet til innhenting av kapital til sparebanker som har behov for ny egenkapital, eller videreutvikling av, sin virksomhet. Tilgangen til et slikt kapitalinstrument vil også være et tiltak av vesentlig betydning for å motvirke at sparebankenes egenart og rolle i bankmarkedet blir vesentlig endret.
Finansdepartementet foreslår i nytt kapittel 2b avsnitt I i finansieringsvirksomhetsloven hovedregler om kapitalformer, egenkapital og annen kapital i finansinstitusjoner. Disse reglene skal i hovedsak gjelde uavhengig av institusjonens organisasjonsform. Forslaget bygger i stor utstrekning på aksjelovgivningen, men viderefører i lovs form også sentrale deler av gjeldende grunnfondsbevisforskrift, samt bestemmelser etter sparebank- og forsikringslovgivningen. Etter departementets vurdering vil en, ved å legge reglene tett opp mot aksjelovgivningen, bidra til å gjøre grunnfondsbeviset (eierandelsbeviset) som kapitalinstrument mer konkurransedyktig sammenlignet med aksjer, og dermed også sikre at tradisjonell sparebank og grunnfondsbevisbank fremstår som tilstrekkelig attraktive også i fremtiden.
Departementet viser til at det kan oppstå en såkalt «utvanningseffekt» for grunnfondsbevisinstitusjoner. Hovedårsaken til den såkalte utvanningseffekten er at grunnfondsbeviseierne mottar kontant utbytte, mens den selveide kapitalens andel av utbyttet akkumuleres slik at den eierløse kapitalen øker relativt i forhold til grunnfondsbeviskapitalen.
Finansdepartementet foreslår i finansieringsvirksomhetsloven nytt kapittel 2b avsnitt II, regler om bl.a. overskudd og utdeling av utbytte som skal bidra til å motvirke den såkalte utvanningseffekten. Departementet foreslår i tråd med Banklovkommisjonens utkast, en adgang for finansinstitusjonen til å utdele utbytte og gaver innenfor en generell forsvarlighetsgrense. I forlengelsen av dette foreslår departementet at Kredittilsynet gis adgang til å gripe inn, og gi pålegg om anvendelsen av årets overskudd, hvis det er behov for kapitaloppbygging av hensyn til institusjonens soliditet. Hensynet til finansiell stabilitet og forhold som kan få konsekvenser for institusjonens soliditet på kort og lang sikt taler for at det i tillegg til Banklovkommisjonens forslag, også oppstilles et krav om meldeplikt for institusjonen til Kredittilsynet dersom samlet utbytte (dvs. utbytte og gaveutdeling) av årets overskudd skal settes høyere enn 30 prosent av overskuddet etter resultatregnskapet. Dersom utdeling av utbytte overstiger 60 prosent av overskuddet etter resultatregnskapet, erstattes meldeplikt med krav om Kredittilsynets godkjenning. Det vises til nærmere omtale i kapittel 6.7 nedenfor.
Proposisjonen inneholder forslag til ny lovregulering av de viktigste spørsmål knyttet til struktur- og foretaksendringer i sparebanker og andre finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, jf. forslag til nytt kapittel 2c i finansieringsvirksomhetsloven. Gjeldende finanslovgivning inneholder kun enkelte spredte bestemmelser om dette. Mange av de spørsmål som oppstår ved gjennomføring av sammenslåing eller deling og avvikling av finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, vil i hovedsak svare til tilsvarende spørsmål en møter ved gjennomføringen av fusjoner, fisjoner og avvikling innenfor aksjeselskapsretten. Ettersom aksjelovgivningen inneholder et allerede velprøvd regelverk med ordnede fremgangsmåter, beslutninger og gjennomføringsmåter ved foretaksendringer, vil dette regelverket etter departementets vurdering i stor grad kunne benyttes som modell og ha stor overføringsverdi ved utformingen av et regelverk for institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form.
Departementet foreslår, i tråd med Banklovkommisjonens utredning, regler som vil åpne for strukturendringer innen finans- og forsikringssektoren. Regelverket tar sikte på å imøtekomme et ønske fra sparebanknæringen om et regelverk som legger til rette for strukturendringer innenfor sparebanksektoren. Et hovedformål er at de ulike modellene for omstrukturering skal være gode alternativer til omdanning til bank i aksjeselskaps form. Departementet foreslår at det fortsatt skal være en adgang til omdanning, og at gjeldende bestemmelser i finansieringsvirksomhetsloven om omdanning av gjensidige forsikringsselskaper, kredittforeninger og sparebanker til finansinstitusjon i aksjeselskaps form, i hovedsak videreføres. Forslaget til bestemmelser om omdanning av sparebanker innebærer imidlertid en viss utbygging i forhold til gjeldende rett, men departementet legger til grunn at rammene for at en sparebank skal kunne omdannes eller kjøpes opp fortsatt vil være avgrenset. Departementet legger til grunn at det må foreligge tungtveiende grunner som taler for omdanning, for at en tillatelse skal kunne gis. Ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til omdanning av sparebank, skal det etter lovforslaget legges vekt på at sparebanker som hovedregel bør være organisert som vanlig sparebank eller som sparebank med eierandelskapital. Det skal også legges vekt på virksomheten sparebanken har drevet i vedkommende kommune og i tilfelle om eller hvordan virksomheten vil bli videreført. Behovet for kapital skal være hovedbegrunnelsen bak en søknad om omdanning. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7 og 8 nedenfor.
For å motvirke at sparebanker ser omdanning til bank i aksjeselskaps form som en forutsetning for å få dekket sitt kapitalbehov, må målsettingen være at eierandelsbevis som kapitalinstrument i hovedsak skal kunne markedsmessig sidestilles med aksjer. I forlengelsen av dette er det behov for å utvide bruksområdet for finansstiftelser til også å omfatte forvaltningen av eierandelsbevis som overføres til en stiftelse i forbindelse med struktur- og foretaksendringer. Finansdepartementet foreslår derfor særlige regler om finans- og sparebankstiftelser. Disse bestemmelsene er foreslått i et eget nytt kapittel 2d i finansieringsvirksomhetsloven, atskilt fra bestemmelsene i forslaget om struktur- og foretaksendringer (som i hovedsak vil være foranledningen til at den enkelte stiftelse blir etablert). Kapittel 2d avsnitt I omhandler de alminnelige regler om finansstiftelser. Dette gjelder finansstiftelser etablert i forbindelse med foretaksendringer i gjensidige forsikringsselskaper, kredittforeninger, og i hovedsak sparebanker. Særlige regler om sparebankstiftelser foreslås i kapittel 2d avsnitt II. Det vises til nærmere omtale i kapittel 9 nedenfor.
En overordnet målsetning for forslaget er å ivareta sparebankenes egenart, og at endring i sparebankstrukturen ikke skal gå på bekostning av sparebankvesenets positive sider. Det sentrale spørsmål knyttet til struktur- og foretaksendringer i sparebanksektoren har vært at rammevilkårene for sparebanker bør gi aktørene frihet til å foreta en samfunnsmessig ønsket strukturtilpasning. Departementet har tidligere gitt uttrykk for dette i sin redegjørelse til Stortinget om spørsmål knyttet til sparebankstrukturen i Ot.prp. nr. 11 (2006-2007). Stortinget tok departementets redegjørelse til orientering, jf. Innst.O. nr. 41 (2006-2007) og Besl.O. nr. 55 (2006-2007). Finanskomiteen uttalte følgende om saken i Innst.O. nr. 41 (2006-2007):
«Komiteen viser til at sparebankloven gir sparebankene andre rammevilkår enn forretningsbanker. Dette lovverket har vært med på å sikre sparebankenes eksistens og at de har forblitt på norske hender, noe som har vært viktig for næringslivet i hele landet, nyskaping og velfungerende konkurranse i næringslivet som helhet.
Komiteen peker på at vi i Norge nå har tre sparebankmodeller (tradisjonell sparebank, grunnfondsbevissparebank og aksjesparebank). Eventuelle endringer i lovverket må innebære at ingen av modellene blir diskriminert.
Komiteen understreker viktigheten av at reglene som utformes tar sikte på å behandle aktørene i bankmarkedet likt, slik at ingen kommer i en svekket stilling i forhold til oppkjøp fra andre aktører, men gis mulighet til å opptre på lik linje.
Komiteen viser videre til at Rammevilkårutvalget, nedsatt av Sparebankforeningen, nå har avgitt sin innstilling. En samlet sparebanknæring ser behov for noe mer fleksibilitet i regelverket, slik at bankene kan tilpasse seg markedssituasjonen og konkurransen fra utenlandske aktører. Samtidig er næringen delt i synet på viktige prinsipielle spørsmål som blant annet berører de konsesjonssøknadene som departementet skal avgjøre. Komiteen mener det må gjøres en helhetsvurdering i de aktuelle sakene ut fra hva som tjener strukturen i det norske bankmarkedet på sikt.»