9 Private universiteter og høyskoler

9.1 Virksomheten ved private universiteter og høyskoler - styret

9.1.1 Gjeldende rett

Privathøyskoleloven kap. 2 har bestemmelser som oppstiller visse generelle vilkår for eksamensrett, institusjonsakkreditering eller statstilskudd.

Privathøyskoleloven § 3 oppstiller krav om at en privat høyskole skal ha et kollegialt styre som ansvarlig organ. Styret skal som hovedregel ha minst ett medlem fra hver av gruppene ansatte og studenter.

Dersom institusjonen ikke har studenter eller ansatte representert i styret, skal institusjonen i stedet ha et høyskoleråd sammensatt av medlemmer utpekt av de ansatte og studentene, jf. privathøyskoleloven § 4. Et flertall av medlemmene i høyskolerådet skal være faglig ansatte. Øvrige ansatte og studentene skal ha minst ett medlem hver. Høyskolerådet skal uttale seg om høyskolenes faglige virksomhet, stillingsbehov og andre saker som forelegges av styret eller som rådet selv tar opp.

Privathøyskoleloven §§ 5 til 7 har bestemmelser om faglig ansatte, studieplaner, eksamen og opptak av studenter, med henvisning til tilsvarende krav ved de statlige institusjonene under universitets- og høgskoleloven.

9.1.2 Ryssdalutvalgets forslag

Ryssdalutvalget foreslår at det fastsettes en generell bestemmelse for statlige og private institusjoner som oppstiller krav om at høyere utdanningsinstitusjoner skal ledes av et styre som øverste organ. Styret skal ha representanter fra studenter og ansatte. Styret skal ha en sammensetning på minst fem medlemmer.

Utvalget foreslår at det i loven fastsettes at avgjørelser ved institusjonen som er truffet av andre enn styret, skjer på styrets vegne og på styrets ansvar. I tillegg foreslår utvalget at det presiseres at styret ikke kan delegere avgjørelsesmyndighet der det følger av loven at det er styret selvsom skal treffe vedtak eller det er andre særlige begrensninger i adgangen til å delegere. Dette tilsvarer bestemmelser som i dag står i universitets- og høgskoleloven § 5 nr. 1 og 2.

9.1.3 Høringsinstansenes merknader

Universitets og høgskolerådet stiller spørsmål ved at det i forslaget oppstilles forskjellige krav til styrets sammensetning ved statlige institusjoner og private institusjoner som mottar statsstøtte, og at det ikke er et generelt krav til ekstern representasjon ved private institusjoner. NITO støtter at ansatte og studenter skal ha rett til å være med i styret ved private institusjoner. Høgskolen i Narvik mener at et styre på fem medlemmer er for lite, og at styret bør ha minst 7 medlemmer for å sikre hver gruppe minst to medlemmer, og slik at ingen gruppe skal ha flertall alene. Norsk lærerakademi ønsker videreført dagens bestemmelser i privathøyskoleloven om høyskoleråd og krav til styresammensetning. Menighetssøsterhjemmets Høyskole støtter forslaget om minimumskrav til sammensetning av styret.

9.1.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er rimelig at det stilles større krav til representativ sammensetning av styrene ved de private institusjonene ved etableringen av et felles lovverk som i hovedsak oppstiller de samme krav til de private og de statlige institusjonene. Departementet støtter derfor utvalgets forslag om at studenter og ansatte alltid skal være representert i styret. Med et slikt krav vil det ikke være behov for å lovfeste en obligatorisk ordning med egne høyskoleråd ved private institusjoner. De institusjonene som ønsker å videreføre en ordning med egne høyskoleråd, kan gjøre dette, men vil uansett være forpliktet til å ha studenter i styret.

De positive erfaringene som er gjort ved de statlige institusjonene, med representasjon fra studenter og ulike grupper ansatte, taler for at private institusjoner også bør ha mer enn én student og én ansatt i sine styrer. Også hensynet til studentenes og de ansattes medbestemmelse i forhold til egen studie- eller arbeidssituasjon taler for dette. De private høyskolene er imidlertid svært ulike og vil kunne ha ulike ønsker og behov i forhold til sammensetningen av styret. Departementet mener derfor at det bør være opp til den enkelte private institusjon selv å finne frem til den styresammensetningen som anses best tilpasset den enkelte institusjons størrelse og profil, men slik at det lovfestes et absolutt krav om at studenter og ansatte skal være representert i styret.

Departementet viser til at organisatoriske bestemmelser om organisering av statlige institusjoner oppstilles i eget kapittel i loven. Etter departementets vurdering er det derfor hensiktsmessig at regler om styresammensetning og styrets ansvar ved de statlige institusjonene, reguleres av disse særskilte bestemmelsene. En bestemmelse om minimumskrav til styret vil derfor kun ha praktisk betydning for private institusjoner, og departementet foreslår derfor at disse bestemmelsene presiseres til å kun gjelde for private universiteter og høyskoler.

Departementet foreslår videre at det inntas en særskilt bestemmelse om at det i størst mulig grad skal være åpenhet om styrets arbeid. Dette innebærer blant annet at styrene ved private høyskoler i størst mulig grad skal søke å innrette sitt arbeid slik at både institusjonens ansatte og studenter gis innsyn i de saker styret behandler. Dette vil også innebære en tilpasning til de krav som stilles til styrenes arbeid ved de statlige institusjonene.

Departementet viser til forslaget om at bestemmelsen om kjønnsrepresentasjon i offentlige utvalg i likestillingsloven § 21 skal gjelde for både statlige og private institusjoner, jf. egen behandling under pkt. 8.3.4. Departementet viser for øvrig til særskilt behandling av krav til styrets arbeid og styresammensetning ved de statlige institusjonene under pkt. 10.2.

Det vises til lovforslaget §§ 8-1 og 8-2.

9.2 Statstilskudd til private institusjoner

9.2.1 Gjeldende rett

Privathøyskoleloven §§ 11 til 13 har særlige bestemmelser om vilkår for å kunne tilkjennes rett til statstilskudd. For å få tilskudd må en privat høyskole tilfredsstille kravene i lovens kapittel 2, ha vært i drift i minst ett år og alternativt (a) være opprettet av religiøse eller etiske grunner, eller (b) være opprettet som et faglig-pedagogisk alternativ, eller (c) utfylle det offentlige utdanningstilbud på felter hvor det er et udekket behov. I særlige tilfeller kan det dispenseres fra kravet om drift i ett år, jf. § 11. En høyskole som tilfredsstiller kravene og et av alternativene i § 11, kan etter søknad til Kongen kjennes berettiget til statstilskudd til dekning av driftskostnader. Driftstilskuddet fastsettes etter normalsatser per student og for et studenttall godkjent av Kongen, med veiledende utgangspunkt i tilsvarende satser for studenter ved de statlige institusjonene, jf. § 12.

Ved innføring av nytt finansieringssystem for private høyskoler, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003), er det innført et tredelt finansieringssystem som inneholder en undervisningskomponent, en basiskomponent og en forskningskomponent. Finansieringssystemet for private høyskoler er i hovedsak strukturert etter de samme prinsipper som finansieringssystemet for de statlige institusjonene.

9.2.2 Ryssdalutvalgets forslag

Ryssdalutvalget foreslår ingen konkrete lovbestemmelser om finansiering av verken statlige eller private institusjoner. Flertallet legger til grunn at det ikke vil være behov for bestemmelser om vilkår for statsstøtte, verken for norske eller utenlandske institusjoner. Flertallet viser til at staten «.. bør kunne benytte sin bevilgningskompetanse på en fleksibel måte til å gi støtte til de institusjoner som bidrar til å oppfylle de sektorpolitiske mål staten har. Under slike sektorpolitiske mål vurderes også den menneskerettstenkningen som kom til uttrykk i privathøyskolelovens § 11. Det er imidlertid verken nødvendig eller hensiktsmessig at denne vurderingen i dag bindes opp med en lovtekst om vilkår for statsstøtte.» Mindretallet legger til grunn at de private institusjonene bør betraktes som et supplement til det offentlige tilbudet. Mindretallet legger også til grunn at det «før det gis statsstøtte til et studietilbud ved private institusjoner, må være avklart i hvilken grad og på hvilket nivå man tenker seg at studentene skal betale for studietilbudet». Mindretallet viser i den sammenheng til sine merknader til eget lovforslag om egenbetaling.

9.2.3 Høringsinstansenes merknader

De statlige institusjonene gir i hovedsak tilslutning til mindretallets presisering av at de private institusjonene fortsatt må utgjøre et supplement til de statlige institusjonene. Flere institusjoner påpeker at en felles lov må etablere klarere skiller mellom offentlige og private institusjoner. De private institusjonene viser til flertallets presisering av at de private institusjonene skal være likeverdige institusjoner, og gir generelt uttrykk for at felles lovverk også må føre til større likeverdighet i finansieringsnivå. Nettverk for private høyskolerstøtter utvalgets argumentasjon i forhold til behovet for lovfesting av egne bestemmelser om vilkår for statsstøtte, men mener det bør vurderes om dagens formålsbestemmelse i privathøyskoleloven bør tas inn i formålet til en ny lov. Dette syn støttes av flere av de private høyskolene. Flere av de private høringsinstansene, herunder blant annet Kristne friskolers forbund, Norsk lærerakademiog Menighetssøsterhjemmets Høgskole, mener det bør inntas egne lovbestemmelser om statsstøtte, og som et minimum vises det til dagens lovregulering i privathøyskoleloven.

9.2.4 Departementets vurdering

Private høyskoler har historisk vært betraktet som et supplement til offentlige universiteter og høyskoler, jf. § 11 i privathøyskoleloven om spesielle vilkår for tildeling av statstilskudd. Blant annet som følge av dette, har de private institusjonene generelt hatt en lavere finansiering enn de offentlige.

Departementet legger til grunn at private universiteter og høyskoler er faglig likeverdige og en viktig del av det norske høyere utdanningssystemet. De skal kunne oppnå de samme faglige fullmakter som offentlige institusjoner. Samtidig skal de private høyskolene selv kunne fastsette sitt verdigrunnlag, så fremt dette ikke er i strid med allmenne prinsipper for høyere utdanning og forskning, herunder den enkelte vitenskapelige ansattes akademiske frihet. Anerkjennelse av de private institusjonene som faglig likeverdige med de offentlige, gir imidlertid ikke de private høyskolene krav på lik finansiering.

De private institusjonene finansieres nå etter samme struktur som finansieringssystemet for de statlige universitetene og høyskolene, men med noen viktige forskjeller. Staten gir et rammetilskudd til de private høyskolene, som har utgangspunkt i enkeltutdanninger og ikke institusjonen som helhet. Det er store variasjoner i størrelsen på basiskomponenten til de private institusjonene. Noen private institusjoner har en betydelig lavere andel basisfinansiering enn de statlige. Dette er historisk betinget. Også i den resultatbaserte forskningskomponenten er det forskjeller mellom statlige og private institusjoner. Disse forskjellene er også dels historisk betinget, dels er de et resultat av variasjoner i institusjonenes faktiske forskingsaktivitet.

Regjeringen har prioritert private høyskoler i statsbudsjettene, både ved at de private institusjonene er tildelt midler til gjennomføring av Kvalitetsreformen og ved at forskningskomponenten er styrket. I et begrenset budsjettmessig handlingsrom ser Regjeringen imidlertid ikke grunnlag for å prioritere en fullfinansiering av de private høyskolene.

Full økonomisk likestilling mellom statlige og private institusjoner er lite realistisk, og trolig heller ikke ønskelig. En viktig begrunnelse for offentlig finansiering av de private høyskolene er at tilskudd bidrar til et positivt mangfold i det høyere utdanningssystemet. Full økonomisk likebehandling vil naturlig ha som konsekvens at de private institusjonene i større grad enn ønskelig vil bli sett på og benyttet som instrumenter på statens hånd. Dette vil igjen kunne underminere mangfoldet og de private institusjonenes frie stilling.

Departementet legger til grunn at det skal være påregnelighet i finansieringen av private høyskoler, og viser til at nettopp dette har begrunnet dagens regler for statsstøtte i privathøyskoleloven. En videreføring av lovfestede vilkår for å kunne søke statsstøtte, samt det finansieringssystemet som nå er innført og som angir beregningsgrunnlag for statstilskudd, vil gi en forutsigbarhet som bidrar til at de private høyskolene kan planlegge sin virksomhet.

Departementet foreslår at en privat høyskole kan søke om statstilskudd under forutsetning av at institusjonen oppfyller lovens krav og er akkreditert av NOKUT. En slik høyskole har likevel ikke rettskrav på statstilskudd selv om den oppfyller lovens formelle vilkår. Loven oppstiller ingen automatikk mellom akkreditering av institusjoner eller studietilbud og tildeling av statstilskudd. Dette er også separate vurderinger etter gjeldende privathøyskolelov. Det er heller ingen automatikk for statlige universiteter og høyskoler når det gjelder akkreditering av nye utdanningstilbud og friske midler til finansiering av disse. Et krav om at studietilbud må være akkreditert av NOKUT for å kunne kjennes berettiget til statstilskudd, vil være nytt. En institusjon kan i dag kjennes berettiget til statstilskudd uten å ha akkreditering for studietilbud, så fremt de spesielle vilkårene i privathøyskoleloven § 11 og de generelle kravene i lovens kapittel 2 er oppfylt. Kravet til akkreditering er en naturlig konsekvens av systemet med akkreditering og faglig tilsyn gjennom NOKUT, som ble innført gjennom Kvalitetsreformen. Norge er også internasjonalt forpliktet til å ha en tilfredsstillende kvalitetssikring av høyere utdanning. Det er i dag bare én privat høyskole som mottar statstilskudd uten å ha akkreditering. Departementet vil i forbindelse med fastsettelse av overgangsbestemmelser til loven vurdere behovet for nærmere overgangsordninger knyttet til slik akkreditering.

I forslaget til felles lov er lovens formål og virkeområde likt for statlige og private institusjoner. Det synes derfor lite hensiktsmessig å gjengi de vilkår som lå til grunn for tildeling av statsstøtte i privathøyskoleloven § 11. Departementet viser til at vilkårene i § 11 legitimerer private høyskolers rett til å ha et alternativt verdimessig eller faglig-pedagogisk grunnlag. I forslaget til felles lovbestemmelser er dette fremhevet på et høyere nivå i loven. Retten til å fastsette sitt eget faglige og verdimessige grunnlag foreslås lovfestet som en del av universiteter og høyskolers akademiske frihet, jf. pkt. 3.3. De hensyn som ligger til grunn for dagens vilkår i privathøyskoleloven § 11 vil imidlertid kunne tas i betraktning i den konkrete vurderingen av søknader om statsstøtte fra den enkelte institusjon. Gjeldende budsjettrammer vil være et annet viktig hensyn ved den samlede vurdering av søknader om tilskudd fra private høyskoler. Bestemmelsen innebærer ikke realitetsendringer i forhold til dagens praksis, men er ment å sikre den forutsigbarhet som ligger i dagens lovverk.

I budsjettet for 2003 innførte departementet en ny beregningsmåte for statstilskudd til private høyskoler, som i hovedsak er strukturert etter de samme prinsipper som finansieringssystemet for statlige universiteter og høyskoler, i samsvar med Stortingets forutsetninger, jf. Budsjett-innst. S. nr. 12 (2001-2002). Omleggingen fra gammelt til nytt finansieringssystem ble gjort under samme forutsetning som for de statlige institusjonene; finansieringssystemet skulle ikke gi noen budsjetteffekt i innføringsåret og omleggingen skulle skje innenfor den enkelte institusjons eksisterende tilskuddsramme. Dagens modell baserer seg på et utvalg utdanninger ved private høyskoler. Finansieringssystemet for de private høyskolene er å betrakte som en metode for beregning av statstilskudd til den enkelte institusjon. Tilskuddet til de private institusjonene er et rammetilskudd, men avgrenset til bruk inn mot akkrediterte utdanninger og FoU-virksomhet. I privathøyskoleloven § 12 er det i dag lovfestet en modell for beregning av tilskudd til den enkelte høyskole. Tilskuddet ble beregnet ut fra en normalkostnad fastsatt av Stortinget og et studenttall bestemt av Kongen. Denne lovformuleringen er ikke tilpasset det nye finansieringssystemet som er dagens metode for beregning av tilskudd til private høyskoler. Finansieringssystemet for private høyskoler er relativt nytt og det legges til grunn at det skal evalueres når en har fått erfaringer med hvordan det fungerer. Departementet finner det derfor lite hensiktsmessig å lovfeste metoden for beregningen av tilskudd til de private høgskolene.

Det vises til lovforslaget § 8-3