6 Forholdet mellom loven kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser og kapittel 18 om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger
6.1 Innledning
Straffebestemmelsene som verner rikets indre og ytre sikkerhet og grunnleggende nasjonale interesser varetar til en viss grad de samme interessene som ligger bak straffebud mot terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Faren for terrorhandlinger har dessuten et stykke på vei erstattet de mer tradisjonelle truslene mot rikets indre og ytre sikkerhet, som for eksempel trusler om å undergrave Norges selvstendighet. Dette reiser spørsmål om hvordan straffebudene på disse områdene bør bygges opp og plasseres i den nye straffeloven. Flere høringsinstanser har synspunkter på dette under høringen. Departementet har derfor skilt ut spørsmålet til en egen drøftelse i dette kapitlet.
6.2 Straffeloven 1902 og forslagene i delutredning VII og VIII
Straffeloven 1902 innholder i kapittel 8 (§§ 83 – 97 c) bestemmelser om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og i kapittel 9 (§§ 98 – 104 a) forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode. I straffelovens tiende kapittel (§§ 105 – 108) er det regler om straffbare forhold under utøvelsen av statsborgerlige rettigheter (valgfusk mv.). Kriminaliseringen av angrep på sentrale samfunnsinstitusjoner og -installasjoner i form av terrorhandlinger er tatt inn som §§ 147 a og 147 b i kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser.
Straffelovkommisjonen foreslår i delutredning VII at et eget kapittel om vern av statens selvstendighet og sikkerhet, dvs. straffeloven 1902 kapittel 8, i straffeloven 2005 kapittel 17, og at kapittel 18 skal inneholde straffebestemmelser om vern av statsforfatningen og det politiske system og ta opp i seg straffeloven 1902 kapittel 9 og 10. Bestemmelsene om terrorhandlinger i straffeloven 1902 § 147 a og § 147 b ble vedtatt etter forslag i Ot.prp. nr. 61 (2001 – 2002), som ble lagt frem etter at Straffelovkommisjonens delutredning VII ble avgitt 2. mars 2002. Kommisjonen har følgelig ingen forslag til plassering av disse bestemmelsene i den nye straffeloven. I lys av den systematikken som Straffelovkommisjonen har foreslått for allmennfarlige forbrytelser som kapring (straffeloven 1902 § 151 a) og kommunikasjons- og energisabotasje (strl. § 151 b) ville det imidlertid være naturlig å plassere terrorbestemmelsene i straffeloven 2005 kapittel 20 om vern av den offentlige ro, orden og sikkerhet.
Lund-utvalget har i delutredning VIII foreslått at de interessene som er vernet gjennom bestemmelsene i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 samles i straffeloven 2005 kapittel 17, mens kapittel 10 inntas i straffeloven 2005 kapittel 18. Utvalget har ikke gitt noen klar anbefaling av hvor bestemmelsene om terrorisme bør plasseres. Nærmest et standpunkt til spørsmålet kommer utvalget på side 71 – 72 i delutredning VIII:
«Ved siden av de mer tradisjonelle sikkerhetsinteresser er det også spørsmål om å utvide de nasjonale interesser som bør vernes innenfor rammen av lovgivningen om rikets sikkerhet mv., jf. utvalgets trusselvurdering og den samfunnsutvikling og økte sårbarhet som er beskrevet i Sårbarhetsutvalgets utredning NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn. Mens hovedsiktemålet for straffeloven kapittel 8 og 9 er krig, okkupasjon, tradisjonell spionasje og angrep på de sentrale statsmaktene, er truslene i dag i første rekke knyttet til terrorangrep mot vesentlige funksjoner i samfunnets infrastruktur.
Disse er i det vesentlige vernet gjennom bestemmelser i straffeloven kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser som i 2002 ble tilføyd terrorbestemmelsene i §§ 147a og 147b. Straffeloven § 147a, som hovedsakelig er en straffskjerpelsesregel for ellers straffbare handlinger begått med terrorforsett, omfatter handlinger som ofte også vil rammes av regler i kapittel 8, jf. at terrorforsettet dels forutsettes knyttet til inngrep i norske myndigheters virksomhet – § 147a første ledd bokstav a og c. Også terrorangrep på annen «funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, som for eksempel energiforsyning, sikker forsyning av mat eller vann, bank- og pengevesen eller helseberedskap og smittevern», jf. bokstav a, vil kunne rammes av bestemmelser i kapittel 8 og 9. Men terrorbestemmelsen griper videre. Ikke bare rammer den terrorangrep som ikke omfattes av kapittel 8 og 9, men den rammer også terrorhandlinger rettet mot andre land og mot mellomstatlige organisasjoner, og det er ikke utelukket at den nettopp i slike relasjoner vil kunne få sin fremste betydning. Av disse grunner er terrorbestemmelsen etter utvalgets oppfatning korrekt plassert i kapitlet om allmennfarlige forbrytelser.»
Det er naturlig å forstå utvalget slik at bestemmelsene som erstatter §§ 147 a og 147 b ikke bør plasseres i straffeloven 2005 kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Når det uttales at «terrorbestemmelsen etter utvalgets oppfatning er korrekt plassert i kapitlet om allmennfarlige forbrytelser» gir imidlertid det begrenset veiledning, i og med at et slikt kapittel ikke vil bli videreført. Det kapittel i Straffelovkommisjonens utkast som kommer nærmest, er kapittel 20 om vern av den offentlige ro og orden. Det er imidlertid bare 5 av i alt 24 bestemmelser i straffeloven 1902 kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser (som var vedtatt da kommisjonen avga sin innstilling) som kommisjonen foreslår at skal videreføres i kapittel 20. Blant disse bestemmelser er imidlertid paragrafene om sabotasje mot infrastrukturen og kapringer, som har slektskap med terrorhandlinger.
Hvor straffebestemmelsene om terrorhandlinger bør plasseres, har sammenheng med hvilke interesser bestemmelsene i forslaget til kapittel 17 skal beskytte. Lund-utvalget drøfter dette på side 71 – 78. Spørsmålet har to sider: Om bestemmelsene skal beskytte andre nasjonale interesser enn det en tradisjonelt regner som «rikets sikkerhet» i snever forstand, jf. delutredning VIII side 72 – 74, og om også krenking av sikkerheten eller grunnleggende interesser i andre land eller i forhold til internasjonale organisasjoner skal beskyttes gjennom bestemmelsene i kapittel 17.
Til det første spørsmålet uttaler utvalget på side 72 – 73 at det finner det riktig at kapitlet verner mer enn det som tradisjonelt oppfattes som rikets (militære) sikkerhet i forhold til en annen stat. Det heter bl.a. på side 72 – 73:
«Ved siden av forholdet til andre stater, herunder forhandlingsposisjoner, er det nærliggende å fremheve de interesser som er knyttet til infrastrukturen, energi-, mat- og vannforsyning, samferdsel og telekommunikasjon, helseberedskap, bank- og pengevesen og andre samfunnsøkonomiske forhold, jf. også oppramsingen i straffeloven § 147a første ledd bokstav a.»
Og videre på side 74:
«Utvalget ser det som en nasjonal sikkerhetsinteresse å motarbeide fremmede staters eller terrororganisasjoners etterretningsvirksomhet på norsk område. … Den forbudte etterretningsvirksomheten må kvalifiseres ved å være rettet mot interesser som det er av nasjonal betydning å beskytte. Det gjelder for det første den såkalte flyktningspionasje. Norge har et ansvar for å beskytte immigrant- og flyktningmiljøer mot press som især kan utøves av hjemlandets myndigheter… Også etterretningsvirksomhet rettet utelukkende mot andre lands sikkerhetsinteresser er det en nasjonal interesse å motarbeide.»
Når det derimot gjelder etterretningsvirksomhet som ikke drives på norsk jord, og som heller ikke berører norske interesser, mener utvalget at kapitlet ikke bør inneholde bestemmelser til vern om Norges allierte, og langt mindre andre stater generelt. Om terrorhandlinger spesielt uttaler utvalget:
«For så vidt gjelder andre stater i sin alminnelighet, vil utvalget peke på straffeloven § 147 a som verner ethvert lands grunnleggende funksjoner, herunder statsmyndighetenes virksomhet, mot terrorhandlinger. Bestemmelsen, som således kan sies å verne forhold av betydning for Norges og andre lands sikkerhet, er et bidrag i den internasjonale solidaritets ånd til kampen mot terror. Det må imidlertid være klart at straffebestemmelser som er satt til vern om Norges grunnleggende nasjonale interesser, rikets selvstendighet og statsform, ikke bør utvides til å omfatte et hvilket som helst land med et hvilket som helst politisk system.»
6.3 Høringsinstansenes syn
De høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, gir sin tilslutning til at kapitlet om vern av rikets selvstendighet også bør utbygges til å beskytte andre grunnleggende nasjonale interesser. Når det gjelder spørsmålet om kapitlet også bør inneholde bestemmelser om krenkelse av sikkerhet og grunnleggende interesser til andre land eller internasjonale institusjoner, støtter Dommerforeningen og Amnesty Internationalutvalget i at det bare er grunnleggende nasjonale interesser som bør tas inn i kapitlet, og Dommerforeningen uttaler dessuten at de nye bestemmelsene om terrorisme fortsatt bør plasseres i kapitlet om allmennfarlige forbrytelser.
Utenriksdepartementet (UD) etterlyser en vurdering av om internasjonale forpliktelser også vil innebære en plikt til å gi mer spesialiserte og målrettede materielle straffebestemmelser. UD trekker særlig fram at man i straffelovreformen også må ta i betraktning Norges internasjonale forpliktelser til å kriminalisere en rekke former for atferd. Det pekes bl.a. på det «grunnleggende prinsipp om at en stat må være i stand til enten å utlevere en person etter begjæring fra fremmed stat, eller selv foreta en nasjonal straffeforfølgning (prinsippet «aut dedere, aut judicare» eller «aud dedere, aut punire»). Sistnevnte prinsipp får, i tilfeller der utlevering av ulike grunner skulle være utelukket, konkrete konsekvenser for norsk strafferettspleie».
I uttalelsen trekkes det også fram at moderne, internasjonale fellesskapsinteresser som særlig tar sikte på å beskytte sårbar infrastruktur, fortjener oppmerksomhet under arbeidet med ny straffelov. Det framheves videre at:
«En fellesnevner er at disse instrumenter gjenspeiler en oppfatning om at visse forbrytelser er så alvorlige og har en slik grenseoverskridende karakter at de truer vesentlige kollektive sikkerhetsinteresser – og derved forutsetter et internasjonalt forpliktende samarbeid tuftet på en felles forståelse av kriminaliseringsbehov og et effektivt rettslig samarbeid, gjennom i størst mulig grad harmonisert lovgivning og prosedyrer. Dette kan i seg selv reise spørsmålet om lovutkastets avgrensning av emnet til «grunnleggende nasjonale interesser» som det som forutsettes vernet mot skade, for å risikere et for snevert nasjonalt perspektiv.»
I høringsuttalelsen nevnes deretter flere områder hvor Norge er bundet av særskilte kriminaliseringskrav, og det er Utenriksdepartementets standpunkt at begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» bør strekkes videre enn til interesser som kan likestilles med angrep på selvstendigheten og forfatningen. Etter UDs oppfatning er det også en grunnleggende nasjonal interesse at Norge kan vareta sin forpliktelse til å beskytte internasjonale fellesskapsinteresser. Avslutningsvis fremholder UD:
«Likevel danner de nevnte folkerettslige forpliktelser til å sørge for positive beskyttelsestiltak blant annet gjennom egnet lovgivning, et relevant bakgrunnsteppe for straffelovreformen. Forpliktelsene anskueliggjør en internasjonal rettsoppfatning om den nære sammenhengen som eksisterer mellom nasjonale sikkerhetsinteresser og gjensidig avhengighet av forpliktende samarbeid på nevnte felt – og som derved får konsekvenser for nasjonal straffelovgivning.»
6.4 Departementets vurdering
6.4.1 Andre grunnleggende nasjonale interesser
Den militære trussel om angrep fra andre stater er i betydelig grad er redusert og dels erstattet av en like stor, men mer diffus trussel fra organisasjoner og grupperinger. Disse vil rette sine angrep mot andre mål og tilstrebe andre virkninger enn ved et militært angrep. Departementet gir derfor sin tilslutning til utvalgets standpunkt om at i lys av den aktuelle trusselsituasjonen bør et kapittel som erstatter straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 ikke bare beskytte interesser som i snever forstand berører rikets sikkerhet, men også andre grunnleggende nasjonale interesser. Dette omfatter interesser som er knyttet til Norges opptreden og anseelse i utlandet, og tilsier et utvidet vern av informasjon om forhandlingsposisjoner, og mulighet for å hindre fremmede stater og organisasjoner i å drive ulovlig etterretning i Norge. I tillegg er det behov for å gi et utvidet strafferettslig vern til infrastruktur, samferdsel og telekommunikasjon, sikring av energi-, mat- og vannforsyning og helseberedskapen, beskyttelse av bank- og pengevesen og andre samfunnsøkonomiske forhold. Ingen av høringsinstansene har hatt innsigelser til at bestemmelsene i kapitlet gis et slikt videre virkeområde. Hvilken type angrep de aktuelle interesser skal beskyttes mot i kapittel 17, kommer departementet tilbake til i tilknytning til de enkelte bestemmelsene. Men spørsmålet må også ses i lys av neste punkt hvor det drøftes om bestemmelser som retter seg mot terrorhandlinger bør inntas i kapitlet om rikets sikkerhet mv. i den nye straffeloven.
6.4.2 Terrorhandlinger
Når det er behov for en særskilt drøftelse av hvor bestemmelsene mot terrorhandlinger og beslektede handlinger skal plasseres i straffeloven 2005, har det flere årsaker:
Kapitlet om allmennfarlige forbrytelser hvor straffeloven §§ 147 a og 147 b er plassert, foreslås ikke videreført i Straffelovkommisjonens forslag. Kommisjonen går inn for at bestemmelsene i straffeloven 1902 kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser (med unntak av terrorbestemmelsene i §§ 147 a og 147 b) skal fordeles på tre kapitler basert på hvilken allmenn interesse som krenkes: henholdsvis kapittel 20 om offentlig ro og orden, kapittel 25 om helse og miljø og kapittel 29 om tingskader. Skulle bestemmelsene om terrorvirksomhet plasseres i et av disse kapitlene, måtte det bli kapittel 20. Slik departementet ser det, hører imidlertid ikke bestemmelsene særlig godt hjemme der. Terrorvirksomhet angriper selve samfunnsordenen mer enn samfunnets ro og orden.
Dette leder fram til et annet forhold som gir grunnlaget for å avgjøre hvor terrorbestemmelsene bør plasseres. I dag dreier diskusjoner omkring rikets sikkerhet – enten de gjelder selve trusselsituasjonen eller om politiet har tilstrekkelig metoder og ressurser til å bekjempe trusselen – svært ofte om terrorvirksomhet. Dette reflekterer at det i utgangspunktet er naturlig at alle de mest sentrale kriminalitetsformene som kan true ulike sider ved nasjonens sikkerhet plasseres i det kapitlet i den nye straffeloven som kriminaliserer angrep på rikets indre og ytre sikkerhet, dvs. kapittel 17. Det er vanskelig å tenke seg tilfeller hvor norsk rettsvesen engasjeres i kampen mot terrorisme uten at dette direkte eller indirekte berører grunnleggende nasjonale interesser. Helt åpenbart er dette når handlingene tar sikte på å ramme mål i Norge, i våre naboland eller blant våre allierte eller samarbeidspartnere på en slik måte at det direkte får innflytelse også her i riket. Et eksempel kan være ved anslag mot samferdselsinstallasjoner i andre land, men som også lammer virksomheten i Norge. At slike tilfeller rammes av straffansvar etter bestemmelser i kapitlet om «grunnleggende nasjonale interesser» er også i samsvar med de retningslinjene Lund-utvalget trekker opp i delutredning VIII side 75 flg.
Når bestemmelsene om terrorvirksomhet og terrorfinansiering som erstatter straffeloven 1902 §§ 147 a og 147 b likevel ikke uten videre lar seg innpasse i et kapittel om «vern av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser» slik det er foreslått av Lund-utvalget i delutredning VIII, skyldes det at §§ 147 a og b kriminaliserer terrorvirksomhet over hele verden, uavhengig av om handlingene har noen tilknytning til eller virkning for Norge. Mens bestemmelsene i straffeloven 1902 kapittel 8 og 9 og utkastet til kapittel 17 i delutredning VIII har et nasjonalt virkeområde, har terrorbestemmelsene et globalt. Et eget kapittel om terrorhandlinger gjør det mulig å skille mellom bestemmelser med et nasjonalt og et globalt virkeområde. I tillegg kommer at mens de tradisjonelle bestemmelsene som verner om rikets sikkerhet i meget liten utstrekning gjennomfører internasjonale forpliktelser, foreligger det nå over 20 internasjonale instrumenter – blant annet konvensjoner, protokoller og sikkerhetsrådsresolusjoner – som pålegger statspartene å gjennomføre ulike tiltak for å bekjempe terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, som for eksempel ulovlig befatning med særlig farlige stoffer og forberedelse av terrorisme. Plikt til å kriminalisere nærmere bestemte handlinger står sentralt i et flertall av instrumentene, som bare i begrenset grad er harmonisert med hverandre. Det vises til oversikten i punkt 8.3. Omfanget av og kompleksiteten i de internasjonale forpliktelsene på dette området gjør det etter departementets syn hensiktsmessig å plassere straffebud mot terrorhandlinger mv. i et eget kapittel i straffeloven 2005. For å gjennomføre disse forpliktelsene på en mest mulig klar og lojal måte, samtidig som straffansvaret gjøres målrettet for å unngå en unødig kriminalisering av handlinger som etter sin art tradisjonelt er straffrie i norsk rett, som for eksempel forberedelseshandlinger, går departementet inn for at de internasjonale forpliktelsene på dette området i større grad enn til nå gjennomføres i særskilte straffebud, og i mindre grad gjennom passiv transformasjon ved henvisning til generelle straffebestemmelser. I stedet for som i dag å gjennomføre internasjonal konvensjon 15. desember 1997 om bekjempelse av terroristbombing (terroristbombekonvensjonen) artikkel 2 ved å vise til straffeloven (1902) §§ 148, 152 a, 152 b, 153, 153 a, 161 og 330, og til kapittel 22 (forbrytelser mot liv, legeme og helbred) og 28 (skadeverk) i sin helhet, til straffebestemmelsene i atomenergiloven og til lov 6. mai 1994 nr. 10 om gjennomføring av Konvensjonen om forbod mot utvikling, produksjon, lagring og bruk av kjemiske våpen samt øydelegging av dei, jf. St.prp. nr. 85 (1998–99) punkt 3 side 6–7, går departementet inn for å gjennomføre konvensjonen i ett eget straffebud. Å ta i bruk særskilte straffebud i større utstrekning enn i dag har som konsekvens at det blir behov for om lag 14 straffebestemmelser som retter seg mot terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, og et slikt antall bestemmelser er i seg selv et argument for å plassere dem i et eget kapittel i den nye loven (kapittel 18). En slik tilnærming er ikke i dag brukt som grunnlag for egne kapitler i straffeloven, men er ikke ukjent for så vidt gjelder gjennomføring i egne straffebestemmelser. For eksempel ble den benyttet ved innføringen av § 151 a i straffeloven ved lov 18. juni 1971 nr. 81. Bakgrunnen var at en i forbindelse med gjennomføringen av konvensjon 16. desember 1970 om bekjempelse av ulovlig bemektigelse av luftfartøyer (Haag-konvensjonen) så et behov for å gi en egen særskilt bestemmelse om flykapring, selv om forarbeidene samtidig synes å forutsette at flykapringshandlinger allerede ville kunne straffes etter andre bestemmelser i straffeloven, jf. Ot.prp. nr. 52 (1970–71) punkt E side 24 flg., særlig side 32. Det vises til punkt 8.5.1 om valg av lovstruktur.