Del 1
Innledning
1 Proposisjonens hovedinnhold og oppbygging
1.1 Hovedinnhold og oppbygging av proposisjonen
Sosial- og helsedepartementet legger med dette frem forslag til ny lov om strålevern og bruk av stråling og en mindre endring i lov av 12. mai 1972 om atomenergivirksomhet. Forslaget til ny lov om strålevern og bruk av stråling vil erstatte lov av 18. juni 1938 nr. 1 om bruk av røntgenstråler og radium m.v.
Proposisjonen er inndelt i seks deler.
Del I er en innledende del bestående av to kapitler. I kapittel 1 klarlegges bakgrunnen for lovforslaget og organiseringen av arbeidet. I tillegg redegjøres det for den høring som er gjennomført. Kapittel 2 gir en kort presentasjon av gjeldende lovgivning og behandler enkelte lovstrukturspørsmål.
Del II er en faktadel som består av to kapitler. Kapittel 3 gir innledningsvis en vurdering av hvilken betydning internasjonale normer og andre staters lovverk er tillagt ved utforming av ny lov. Strålevern er et felt som har vært gjenstand for et omfattende internasjonalt samarbeid og omforent forståelse av løsninger. I alle stater har internasjonale normer spilt en vesentlig rolle for utforming av nasjonalt regelverk, og det er lagt vekt på slike normer også ved utforming av dette lovforslaget. Videre i kapittel 3 gis en kort beskrivelse av strålevernlovgivningen i enkelte andre stater og sentrale internasjonale normer på strålevernfeltet. Kapittel 4 er et grunnleggende kapittel ved at det beskriver hva stråling er og forklarer en del andre sentrale begreper på området. Videre i kapittel 4 beskrives hvilke helserisiki stråling innebærer, samtidig som mange av de anvendelsesområdene og formål stråling anvendes til, blir presentert. Kapitlet gir et faktagrunnlag om strålevern for forståelse av de problemstillinger som fremkommer i de øvrige deler av proposisjonen.
Del III er proposisjonens hoveddel og presenterer forslag og vurderinger til selve innholdet i ny lov. Denne delen av proposisjonen består av fire kapitler, der de ulike problemstillingene er gruppert som følger. Kapittel 5 inneholder vurderinger knyttet til lovforslagets innledende del, som regulerer lovforslagets formål, hvilke virksomheter loven gjelder, hvilke typer stråling som omfattes, samt geografisk virkeområde. Kapittel 6 presenterer de hjemler i gjeldende lov som foreslås videreført. Dette gjelder krav til godkjenning og melding, utdanning og opplæring, skjermingstiltak, dosegrenser, legeundersøkelser, aldersgrenser og særskilte beskyttelsestiltak for øvrig. I kapittel 7 redegjøres det for forslag og vurderinger til nye reguleringer som det er behov for i en moderne strålevernforvaltning. Dette omfatter forslag om et generelt forsvarlighetskrav, og forslag vedrørende internkontroll, atomulykkeberedskap og planlegging av hvordan uhell eller ulykker skal håndteres. Videre omhandler kapitlet avfallshåndtering og deponering, bruk av stråling i medisinsk øyemed, herunder forskning og undersøkelser i rettslig sammenheng. I tillegg foreslås hjemmel for å kunne gjøre unntak fra lovens hovedregler i beredskaps- og redningsoperasjoner og regulering av transport, og det foreslås hjemmel for regulering av naturlig ioniserende stråling som er forhøyet ved menneskelig aktivitet. Kapittel 8 er det siste av kapitlene i del III. Her presenteres forslag til bestemmelser om tilsyn og nye virkemidler for håndheving av loven. Statens stråleverns rolle som tilsynsmyndighet foreslås videreført, men det åpnes for at andre statlige og kommunale tilsynsorganer kan få delegert avgrensede tilsynsoppgaver der dette er rasjonelt og hensiktsmessig. Det foreslås videre en rekke differensierte virkemidler for håndhevelse av bestemmelsene. Forslagene innebærer en vesentlig fornying i forhold til gjeldende lovgivning.
Del IV, som utgjøres av kapittel 9 og 10, omtaler i kapittel 9 forholdet til annen lovgivning. I kapittel 10 foreslås en enkelt endring i atomenergiloven knyttet til å etablere klar hjemmel for internkontroll.
Del V, består av kapittel 11, der det redegjøres for økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. I del VI som utgjøres av kapittel 12, følger merknader til de enkelte bestemmelser og deretter selve lovforslaget.
1.2 Bakgrunnen for forslaget til ny lov
I samfunnet finnes en rekke sektorer der strålekilder brukes og situasjoner som medfører at befolkningen blir eksponert for stråling. En kan bli eksponert i forbindelse med utøvelse av yrke, som pasient og generelt som individ i befolkningen. Stråling anvendes i utstrakt grad innenfor medisin, forskning, industri og dagligliv, f. eks til strålebehandling, diagnostikk, legemidler, sporundersøkelser, nivåmålere, radiografi og forbrukergjenstander for å nevne noen eksempler. Bruk av stråling gir store nytteverdier, men stråling innebærer også en helserisiko. Det er derfor behov for å regulere bruk av stråling og fastsette krav til strålevern. Det generelle mål med strålevern er å unngå akutte skader og minimalisere risikoen for stråleskader som oppstår over tid. Den generelle loven på strålevernområdet utgjøres av lov av 18. juni 1938 nr. 1 om bruk av røntgenstråler og radium m. v., kalt røntgenloven. Hensikten med røntgenloven, slik det fremgår i forarbeidene fra 1938, var å vedta en «blankettlov», som kunne brukes til å regulere de ulike aspekter ved stråling som man så vokste frem. Dagens anvendelse av stråling går imidlertid langt ut over det som var tilfelle i 1938. Røntgenloven har på tross av gjentatte planer om revisjon både i 1970, 1985 og 1990 bestått uforandret fra 1938, og lovens alder tilsier i seg selv en revisjon.
Høsten 1995 ble det i samarbeid mellom Sosial- og helsedepartementet og Statens strålevern påbegynt arbeid med revisjon av de eksisterende forskrifter. Dette arbeidet viste at den rettslige ramme som røntgenloven oppstiller, ikke er vid nok til å få fastsatt et forskriftsverk tilpasset dagens behov. Fullmaktsbestemmelsene i røntgenloven har blitt for snevre for å kunne hjemle de krav som en moderne strålevernforvaltning bør kunne stille. Noen eksempler på svakheter er at loven ikke gir hjemmel for å fastsette krav til internkontroll, krav til avfallshåndtering, vern av andre personer enn arbeidstakere og pasienter, samt krav ved ulike nye anvendelser av strålekilder m.v. Det eksisterer heller ikke hjemler for regulering av beredskap mot ulykker eller tilstrekkelig rettslig grunnlag for den atomulykkeberedskap som er etablert. En annen svakhet ved dagens lov er at den ikke er oppdatert hva administrative bestemmelser angår.
Strålevernfeltet er gjenstand for omfattende internasjonal harmonisering. Å få en norsk lovgivning som er i pakt med moderne internasjonale prinsipper, er også en grunn for revisjon.
Det faglige tilsyn som utføres, gjør at strålevernet i praksis har vært akseptabelt i Norge. På deler av strålevernområdet har imidlertid den faktiske håndtering av feltet ikke vært forankret i et klart rettslig grunnlag. I tillegg til å foreta nødvendig oppdatering av lovverket er det en oppgave å bringe i orden det formelle rettslige grunnlaget for dagens praksis. Det hersker neppe tvil om at det består et sterkt behov for en ny strålevernlov hvor de kunnskaper og den praksis man har i dag på dette området, kan få et bedret rettslig grunnlag i lovs form, slik at stråling og radioaktivitet kan bli anvendt på en optimal måte og samtidig sikre en tilfredsstillende beskyttelse og vern mot skadevirkninger.
I høringen ble det gitt bred tilslutning til behovet for ny lov på feltet.
1.3 Om arbeidet med ny lov, herunder høringen
Regjeringen ga i juni 1996 tilslutning til forslag fra helseministeren om å nedsette en interdepartemental arbeidsgruppe under Sosial- og helsedepartementet med sikte på å fremme et høringsnotat om en revidert strålevernlovgivning. Arbeidet ble påbegynt sommeren 1997 og høringsnotatet, som ble utformet av et sekretariat i Sosial- og helsedepartementet i samarbeid med Statens strålevern, ble ferdigstilt høsten 1998. I den interdepartementale arbeidsgruppen var Miljøverndepartementet, Justisdepartementet, Forsvarsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet samt Direktoratet for arbeidstilsynet og Statens strålevern representert.
Høringsnotatet ble sendt på en bred høring til en lang rekke høringsinstanser den 28. oktober 1998 med høringsfrist 31. desember samme år. Høringsinstansene var:
Departementene
Statens strålevern
Statens helsetilsyn
Statens institutt for folkehelse
Statens næringsmiddeltilsyn
Statens helseundersøkelser
Kreftregisteret
Fylkesmennene
Fylkeslegene
Fylkeskommunene
Kommunene i Finnmark
Aurskog-Høland kommune
Bergen kommune
Fet kommune
Halden kommune
Oslo kommune
Skedsmo kommune
Stavanger kommune
Sørum kommune
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Trøgstad kommune
Kommunenes sentralforbund, KS
Justervesenet
Forbrukerombudet
Forsvarets overkommando
Landets politikamre
Universitetet i Oslo
Universitetet i Bergen
Universitetet i Trondheim
Universitetet i Tromsø
Norges veterinærhøyskole
Norges landbrukshøyskole
Norges forskningsråd
Landets sykehus
Den norske lægeforening
Den norske tannlegeforening
Den norske veterinærforening
Norsk kiropraktorforening
Norsk radiografforbund
Norges sykepleierforbund
Norske fysioterapeuters forbund
Forskerforbundet
Akademikernes fellesforbund
Akademikerne
Norges apotekerforening
Norges ingeniør- og tekn.org, NITO
Norges sivilingeniørforening
Norsk studentunion
Medisinsk teknisk forening
Røntgeninstituttenes fellesorganisasjon
Norsk forening for medisinsk fysikk
Næringslivets hovedorganisasjon, NHO
Landsorganisasjonen i Norge, LO
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund, YS
Oljeindustriens landsforening
Oljearbeidernes fellessammenslutning
Det norske meteorologiske institutt
Forsvarets forskningsinstitutt
Institutt for energiteknikk
Norges geologiske undersøkelser
Norsk institutt for luftforskning
Norges elektriske materiellkontroll
Siemens AS
Phillips Norge AS
Medirad AS
Medisinsk billedteknikk AS
Det norske Veritas
Statnett
Telenor AS
Natur og Ungdom
Norges naturvernforbund
Norges naturvernforening
Miljøstiftelsen Bellona
Etter henvendelser til departementet har Sysselmannen på Svalbard og Riksadvokatembetet fått oversendt høringsnotatet som høringsinstanser.
Fristutsettelse ble gitt til de høringsinstanser som ba om det. I høringsbrevet ble departementene bedt om å videresende forslaget til sine fagetater slik at disse kunne ta del i høringen, og høringsinstansene ble videre bedt om å gjøre oppmerksom på eventuelle andre organisasjoner og etater som burde delta i høringen. Høringen har dermed også omfattet en rekke fagetater som ikke står på høringslisten.
Det innkom 101 høringsuttalelser til lovforslaget.
Forslaget til en ny lov for strålevernområdet fikk bred tilslutning fra høringsinstansene, som i hovedsak også var positive til lovforslagets utforming og innhold. I proposisjonen er imidlertid kun uttalelser som uttrykker ønske om endringer eller presiseringer gjengitt.
2 Gjeldende strålevernlovgivning
2.1 Kort om dagens lov av 18 juni 1938 nr 1 om bruk av røntgenstråler og radium m.v.
Lov av 18 juni 1938 nr 1 om bruk av røntgenstråler og radium m.v. utgjør i dag hovedgrunnlaget for regulering av strålevern. Loven forvaltes av Sosial- og helsedepartementet og Statens strålevern. Loven består kun av 6 paragrafer, og er i utstrakt grad en fullmaktslov. Dette innebærer at loven i det store og hele kun angir et formål, og overlater forskriftsfesting til forvaltningen. Det sies da også i forarbeidene, Ot. prp. nr 48 for 1938, som for øvrig bare omfatter 4 sider, at det helt bør overlates til administrasjonen, det være seg departementet eller sakkyndig tilsynsmyndighet, å gi alle de bestemmelser som er nødvendige for å oppnå hensikten. Den grunnleggende bestemmelsen i så måte er § 1 som fastsetter at:
«Til vern om liv og helse og for å gjøre anlegg og apparater mest mulig virksomme og gagnlige for syke, kan Kongen eller den han bemyndiger, gi alminnelige forskrifter om bruk av røntgenstråler i medisinsk øyemed, samt om melding og godkjenning av og tilsyn med anlegg, apparater og materiell for slike stråler».
Det samme gjelder bruk av radium og radioaktive stoffer og deres forbindelser. Blant de viktigste hjemler for øvrig er adgangen til å gi forskrifter og pålegg om innretning og drift av anlegg og apparater som går inn under loven, og om utdannelse, arbeidstid og arbeidsvilkår for dem som arbeider med stråler eller stoffer som nevnt, samt bestemmelser om legetilsyn. Loven kan også gjøres gjeldende for bruk av røntgenstråler, radium og radioaktive stoffer og deres forbindelser i annet øyemed enn det medisinske (veterinære, vitenskapelige og tekniske øyemed nevnes i forarbeidene), og for stoffer og apparater som frembringer andre slags elektriske stråler som ultrafiolette stråler, lys, varmestråler, kortbølger, høyfrekvente strømmer og lignende.
I alt er fire forskrifter hjemlet i loven. Dette er:
Forskrift 23 januar 1976 nr 1 om tilsyn med og bruk av anlegg, apparater, materiell og stoffer som avgir ioniserende eller annen helsefarlig stråling.
Forskrift 1 mars 1983 nr 155 om tilvirkning, import og omsetning av radioisotoper.
Forskrift 2 november 1979 nr 4 om rett til å bruke røntgenapparater i medisinsk øyemed.
Forskrift 8 april 1983 nr 741 for solarier/høyfjellssoler.
I tillegg finnes det innenfor strålevernområdet tilsammen 18 regelverk (ytterligere ett er under utarbeidelse), kalt bestemmelser som anvendes som rettledning og basis for forvaltningen. Bestemmelsene er i all hovedsak gitt av det tidligere Statens institutt for strålehygiene, som fra 1. januar 1993 ble en del av Statens strålevern. De gjelder for :
Dentale røntgendiagnostikkanlegg,
Kirurgisk røntgenapparatur,
Strålevernsbestemmelser for bruk og behandling av åpne radioaktive kilder,
Strålevernstiltak ved uhell med gammaradiografi,
Krav til gammaradiografiutstyr for industriell radiografi,
Kontroll av gammaradiografiutstyr,
Krav til røntgenapparater for industriell radiografi,
Krav til røntgenskap for industriell radiografi,
Strålevern ved industriell radiografi,
Sikkerhetsaspekter ved dentalrøntgen,
Strålevern ved veterinærmedisinsk røntgendiagnostikk,
Dosegrenser for yrkeseksponerte - ioniserende stråling,
Industrielle kontrollkilder i faste installasjoner,
Radon på arbeidsplasser under jord,
Tiltaksnivåer for radon i bo- og arbeidsmiljø,
Persondosimetri for yrkeseksponerte,
Strålevern ved brønnlogging,
Avleiring av naturlig radioaktive stoffer i olje- og gassproduksjon.
Bestemmelsene inneholder detaljerte regler for bruk av strålekilder til ulike formål. Enkelte av bestemmelsene fremstår i utformingen som forskrifter, men er ikke saksbehandlet og formelt vedtatt og kunngjort som forskrift. Bestemmelsene har imidlertid vært akseptert og fulgt opp i praksis og har slik sett fungert som gjeldende regelverk. I oversikten er det også flere rene veiledninger som ikke har vært direkte anvendt som forskrifter. Etter behandling av forslag til ny lov om strålevern har departementet til hensikt å revidere ovennevnte bestemmelser og redusere antallet.
2.2 Enkelte lovstrukturspørsmål
Videreføring av en egen strålevernlov
De situasjoner som medfører at mennesker utsettes for stråling, kan i hovedsak deles inn i tre kategorier. Dette er enten som arbeidstaker, som ledd i medisinsk undersøkelse eller behandling eller når privatpersoner eksponeres fra stråling i miljøet eller fra strålekilder der de befinner seg. Det ville i prinsippet være mulig å spalte opp strålevernlovgivningen og behandle strålevern som et delaspekt på andre lovområder. I Lovstrukturutvalgets vurdering av røntgenloven i NOU 1992:32 fremkommer slike resonnementer. Et hovedanliggende for Sosial- og helsedepartementet er å fremme den løsning som best ivaretar formålet strålevern. Regelverket for strålevern er sektorovergripende, og skal man lykkes med en samlet regulering, egner det seg ikke å spalte opp lovgivningen. Videre krever tilsyn med stråling og strålevern særskilt kompetanse som i dag ivaretas av Statens strålevern som forvaltningsmyndighet. Myndighetene på tilgrensende lovområder innehar ikke tilstrekkelig egenkompetanse til å ivareta strålevern på sine tilsynsområder. I ulike uttalelser, blant annet til Wist-utvalgets utredning om strålemedisin fra 1996, er det påpekt fra f.eks. Statens helsetilsyn og Arbeidstilsynet m.fl. at de har et sterkt behov for den kompetanse som Statens strålevern innehar. Skulle man splitte opp forvaltningsansvaret for strålevernlovgivningen, ville en naturlig følge være å dele den kompetansen Statens strålevern i dag besitter. Kompetansen antas i såfall ikke å få nødvendig størrelse og tyngde til å opprettholdes over tid, og resultatet vil bli et svekket fagmiljø og tilsvarende svekkelse av strålevernforvaltningen. Det er også enkelte lovtekniske forhold som taler mot en oppspalting av lovgivningen, men disse har mindre betydning enn de momenter som fremkommer ovenfor. På bakgrunn av dette fremstår det som lite hensiktsmessig å gjøre endringer i dagens lovstruktur. Departementets lovforslag innebærer videreføring av en egen lov for strålevernområdet som opprettholder prinsippene i dagens røntgenlov, men som samtidig styrker, fornyer og utvider det rettslige grunnlag slik at ny lov er tilpasset nåværende regelverks- og forvaltningsbehov.
Valget mellom fullmaktslov eller detaljert lovregulering
Strålevern er et felt preget av mange tekniske krav. Hva angår utforming av loven anser departementet at det for strålevernområdet er mest hensiktsmesig med en fullmaktslov. Detaljerte krav vedrørende tekniske løsninger, termer og fastsettelse av maksimaldoser for stråling ville være uegnet i lovs form, og de bør etter departementets syn fremkomme i utfyllende forskrifter. Årsaken er blant annet at den tekniske utvikling går raskt, og det vil være unødvendig tungvint om selv små og lite prinsipielle endringer skulle behøve lovs form. Lovforslaget inneholder få konkrete krav, men gir utstrakt adgang til fastsettelse av forskrifter. Det har vært et siktemål å få klarere rammer for fastsettelse av forskrifter enn det dagens lov gir, da det er ønskelig å gå fra «blankettlovgivning» til fullmaktslovgivning med konkretiserte fullmakter.