3 Presisering av lovens § 6 tredje ledd om indekspris
3.1 Bakgrunn
Indeksprissystemet ble vedtatt av Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2003 og trådte i kraft 3. mars 2003. Formålet med indeksprissystemet er å styrke insentivene dagens aktører i legemiddelforsyningskjeden har til å selge legemidler så billig som mulig. Ordningen gjelder for et utvalg generiske legemidler og innebærer at apotekene får refundert en fast indekspris innenfor hver virkestoffgruppe som inngår. Det er en sentral forutsetning for at målsettingen skal nås, at alle former for rabatter inkluderes i beregningsgrunnlaget for indekspris. Det vises for øvrig til St. prp. nr. 1 (2002 - 2003) og Ot. prp. nr. 16 (2002-2003).
I etterkant av Stortingets vedtak ble forslag til utfyllende bestemmelser sendt på høring. Det ble også avholdt eget høringsmøte der en redegjorde for det praktiske arbeidet med å implementere ordningen, herunder informasjonstiltak overfor publikum, leger, apotek og andre næringsaktører.
Under høringen knyttet til forskriftene som måtte fastsettes, betvilte enkelte høringsinstanser lovforankringen av den definisjon av indekspris som er lagt til grunn i indeksprissystemet. Det foreslås i lys av dette en teknisk endring av den aktuelle bestemmelsen i legemiddelloven § 6 tredje ledd. Hensikten med endringen er kun å forebygge unødige rettstvister om dette spørsmålet.
3.2 Presisering av begrepet indekspris og dets beregningsgrunnlag
3.2.1 Gjeldende rett
Legemiddelloven § 6 sier:
«Kongen kan i forskrift pålegge apotekene å levere utvalgte byttbare legemidler til en fastsatt indekspris. Indeksprisen fastsettes av departementet og skal være et volumveid gjennomsnitt av grossistenes faktiske innkjøpspriser for de legemidler som inngår i beregningsgrunnlaget, med tillegg av den grossist- og apotekavanse som er fastsatt. Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om prisfastsettelsen, hvilke legemidler som kan gis indekspris og leveringsplikt for de legemidler som omfattes».
Beregningen av indeksprisen skal etter denne bestemmelsen ta utgangspunkt i grossistenes faktiske innkjøpspris. Loven omtaler imidlertid ikke direkte hvilke andre forhold som kan trekkes inn i beregningen av indeksprisen. Dette gir opphav til spørsmålet om det i beregningen også skal tas hensyn til rabatter som legemiddelprodusenter eller - rettighetshavere yter apotek og apotekkjeder direkte, uten at disse formidles gjennom grossistleddet. Bruk av slike rabatter er trolig relativt utbredt i dag.
Dersom slike rabatter ikke tas inn i beregningsgrunnlaget, vil det føre til at alle rabatter i fremtiden kanaliseres utenom grossistene, for slik å holdes utenfor beregningen av indeksprisen. Indeksprisen vil som en følge av dette ligge på et kunstig høyt nivå. En slik fremgangsmåte må karakteriseres som en bevisst og rettsstridig omgåelse av indeksprissystemet.
Lovens bruk av begrepet «grossistenes faktiske innkjøpspriser» vil etter departementets oppfatning ikke utgjøre et hinder for at det også tas hensyn til rabattene. Kongen kan i forskrift «gi nærmere bestemmelser om prisfastsettelsen», jf. legemiddelloven § 6 tredje ledd, tredje punktum. Dette gir tilstrekkelig hjemmel til å utforme bestemmelser som gjør det mulig å ta hensyn til rabattene i beregningen av indeksprisen. Bakgrunnen for dette er først og fremst at oppfyllelse av formålet med indeksprissystemet krever at det tas hensyn til disse. Forskriftshjemmelen gir myndighet til å fastsette forskrifter som utfyller og presiserer lovens ordlyd, slik at intensjonen bak lovendringen kan følges opp på best mulig måte.
På denne bakgrunn er det etter departementets oppfatning ikke tvil om at Kongen har kompetanse til i forskrift å bestemme at rabatter som gis fra leverandør direkte til apotek utenom grossist, kan trekkes fra beregningsgrunnlaget for indekspris.
For å unngå enhver tvil om det rettslige grunnlaget og således forebygge grunnløse tvister, finner departementet det hensiktsmessig å foreslå en endring av legemiddelloven § 6 tredje ledd som presiserer at slike rabatter kan inntas i beregningsgrunnlaget.
3.2.2 Presisering av begrepet «indekspris» i loven
Departementet har valgt å utforme forslaget til lovendring slik at beregningsgrunnlaget for indeksprisen skal betegnes som «legemiddelleverandørenes faktiske utsalgspris». Dette begrepet er igjen definert som «netto pris for legemidler fra leverandør til grossist, med fratrekk av enhver rabatt eller lignende overføring som apotek får fra andre enn grossist ved kjøp av disse legemidlene». Denne presiseringen av ordlyden innebærer ingen realitetsendring i forhold til gjeldende rett, jf. kap. 2.1 ovenfor. Forskjellen mellom «legemiddelleverandørens faktiske utsalgspris» og «grossistens faktiske innkjøpspris» er utelukkende den eventuelle rabatten som leverandøren gir direkte til apotek. Denne rabatten må som nevnt ovenfor tas inn i beregningsgrunnlaget for indeksprisen. Endringen tydeliggjør dette.
Forslaget innebærer ingen endringer i de ulike aktørenes plikt til å rapportere pris. Det er fremdeles grossistene som må rapportere sin innkjøpspris, mens apotek og apotekkjeder må rapportere de rabattene som tilkommer disse direkte fra legemiddelprodusenter og -rettighetshavere. Legemiddelprodusenter og -rettighetshavere pålegges således ingen nye plikter.
3.2.3 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstanser finner departementets presisering som nyttig. Legemiddelinnkjøpssamarbeidet (LIS) anfører:
«LIS er glad over presiseringen av «indekspris» i høringsnotatets punkt 2. Den foreslåtte presisering tilsvarer den beregningsmåte LIS bruker: leverandørene gir anbud i GIP og LIS-AIP fremkommer ved at det legges til en avtalt avanse til grossist. Besparelse har vært beregnet som LIS-AIP i forhold til offisiell AIP. Slik situasjonen er nå, er det ikke lenger mulig å beregne eventuell besparelse ved anbudene og vi opplever situasjoner der den avtalte LIS-GIP er høyere enn den GIP grossistkjeden har oppnådd. Prissammenligning er umulig da kjedenes GIP er konfidensiell».
En av høringsinstansene reiser imidlertid spørsmål om foreliggende presisering er tilstrekkelig. Norsk Medisinaldepot uttaler:
«Etter NMDs vurdering er det tvilsomt om de foreslåtte endringene vil gi hjemmel til å gjøre fradrag for rabatter gitt til for eksempel kjedekontorer».
3.2.4 Departementets vurdering
Departementet merker seg at LIS viser til at høringsnotatets endringsforslag samsvarer med den praksis LIS har ført, og viser til at LIS har hatt gode erfaringer og har oppnådd store innsparinger for sykehusene.
Departementet konstaterer at Norsk Medisinaldepot anser det som en mulighet at rabatter fortsatt kan styres slik at de ikke skal inntas i beregningsgrunnlaget. Departementet vil igjen vise til betydningen av at alle rabatter inkluderes i beregningsgrunnlaget. Stortingets målsetting med indeksprissystemet vil ellers ikke kunne nås. Presiseringen som departementet har foretatt, innebærer at rabatter gitt mellom alle ledd i forsyningskjeden nå fanges opp i beregningsgrunnlaget. Departementet ser det videre som en omgåelse av systemet om rabatter kanaliseres utenom forsyningskjeden og varestrømmen til juridiske enheter som ikke har grossisttillatelse uten at disse innrapporteres. Det vises for øvrig til egen omtale i kapittel 5, «Spesielle merknader til lovforslaget» under «Til § 6 tredje ledd».