7 Innbyggerinitiativ – enkelte presiseringer
7.1 Innledning
Kommuneloven fikk i 2003 et nytt kapittel 6A om innbyggerinitiativ. Lovendringen ble vedtatt på bakgrunn av Ot.prp. nr. 45 (2001-2002) om lov om valg av Storting, fylkesting og kommunestyrer og Innst. O. nr. 102 (2002-2003). Bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2003.
Formålet med innbyggerinitiativ er at innbyggerne i en kommune eller et fylke skal ha mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsorden i kommunen eller fylket. Initiativretten er ikke ment som en adgang for innbyggerne til å pålegge kommunestyret/fylkestinget å ta en avgjort sak opp til ny vurdering, for eksempel fordi de er misfornøyde med utfallet av den politiske behandlingen.
Å fremme forslag etter § 39 a er en rettighet for kommunens og fylkeskommunens innbyggere. Denne rettigheten korresponderes av at kommunestyret eller fylkestinget har en plikt til å ta stilling til forslaget som fremmes, så fremt lovens vilkår for å fremme slikt forslag er oppfylt.
7.2 Gjeldende rett
Kommuneloven § 39 a lyder:
Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til et forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet, dersom minst 2 prosent av innbyggerne, alternativt 300 i kommunen eller 500 i fylket, står bak forslaget.
Kommunestyret eller fylkestinget skal ta stilling til forslaget senest 6 måneder etter at det er fremmet. Initiativtakerne skal informeres om de avgjørelser som treffes og de tiltak som gjennomføres som følge av forslaget.
Et forslag med samme innhold kan ikke fremmes to ganger i løpet av samme valgperiode. Et forslag kan heller ikke settes frem på nytt før det er gått fire år siden forslaget sist ble fremmet.
Et forslag som er fremmet etter reglene i denne paragraf og som blir nedstemt i kommunestyret og fylkestinget, kan ikke påklages med mindre dette følger av andre regler.»
Det er i loven satt visse minimumsvilkår for at det skal oppstå en plikt for kommunestyret eller fylkestinget til å behandle et innbyggerinitiativ. Ett av vilkårene er at forslaget skal være nytt, jf. lovkravet om at forslaget ikke skal ha «samme innhold» som et tidligere innbyggerforslag. Begrensningen er satt av hensyn til effektiv ressursbruk og at kommunestyret/ fylkestinget skal slippe å behandle samme sak flere ganger. Initiativretten er ment å gi innbyggerne en mulighet til å ta opp egne initiativ i nye saker.
Når det gjelder hva som nærmere skal forstås med «samme innhold» har departementet lagt til grunn at det også må tas stilling til hvorvidt et forslag materielt sett er det samme som et forslag som tidligere er blitt behandlet. Det vil være vanskelig å regulere hvor «like» forslagene må være før det kan være aktuelt å avvise forslaget. Hvorvidt to forslag er identiske, må derfor vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Der det er tvil om lovens vilkår er oppfylt, må det således vurderes konkret om forslaget bør tas opp til behandling i kommunestyret eller fylkestinget.
I Ot. prp. nr. 45 (2001-2002) (på s. 288) uttales det i forhold til dette:
«Det kan ikke fremmes innbyggerinitiativ i saker som har samme innhold som et forslag som ligger til behandling, eller som tidligere er behandlet i kommunestyret eller fylkestinget i samme kommunestyreperiode eller fylkestingsperiode, og heller ikke før det er gått fire år siden sist forslaget ble fremmet.»
Lovteksten er således ikke helt i samsvar med forarbeidene på dette punkt.
Når det gjelder forslag fremsatt som innbyggerinitiativ i forhold til forslag som er fremmet på annen måte, har departementet i en konkret sak (03/4042) uttalt at loven må forstås slik at begrensingen «samme innhold» ikke bare vil gjelde i forhold til forslag fremmet som innbyggerinitiativ. Det ble konkludert med at § 39 a må forstås slik at den ikke bare begrenser initiativrettens område i forhold til forslag fremmet gjennom innbyggerinitiativ, men også saker som er behandlet etter forslag fra administrasjonen eller de folkevalgte i kommunen/fylkeskommunen. Departementet uttalte imidlertid at dette ikke fremgår uttrykkelig av ordlyden.
Kommunestyret eller fylkestinget vil ikke ha plikt til å behandle et forslag som også er blitt fremmet tidligere i samme valgperiode eller i løpet av de siste fire år, jf. § 39 a nr. 3. Det er et spørsmål om tidsbegrensningen på fire år – eller i løpet av samme valgperiode – kun refererer seg til forslag fremmet etter § 39 a eller om den også gjelder i forhold til forslag som er fremmet for kommunestyret eller fylkestinget på ordinær måte. Det er på det rene at bestemmelsen gjør en begrensning i forhold til tidligere innbyggerinitiativ. Dersom et forslag er fremmet gjennom innbyggerinitiativ, kan ikke et tilsvarende forslag kunne kreves behandlet på nytt gjennom initiativretten i samme valgperiode og heller ikke før det er gått fire år.
7.3 Vurderinger og forslag i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet at lovens ordlyd skulle bringes i samsvar med hva som har vært lovens intensjoner, ettersom det nå ikke er fullt samsvar mellom lovens forarbeider og lovteksten i § 39 a nr. 3. På den måten ville departementet tydeliggjøre at også forslag/sak som er blitt fremmet på annen måte enn gjennom innbyggerinitiativ, gir grunnlag for ikke å realitetsbehandle et innbyggerinitiativ. Kommunestyret/fylkestinget skal ikke ha plikt til å behandle et innbyggerinitiativ som har samme innhold som en sak som, uavhengig av hvordan denne er fremmet, har vært behandlet av kommunestyret eller fylkestinget i løpet av samme valgperiode.
Departementet ga i høringsnotatet også en vurdering av tidsbegrensingen for når forslag kan fremmes på nytt, jf. forholdet mellom bestemmelsens nr. 3 første og annet punktum. Begrensingene for å fremme et innbyggerinitiativ i forhold til et tidligere forslag angis både i forhold til «samme valgperiode» (første punktum) og at det må ha gått minst fire år siden sist forslaget ble fremmet (annet punktum). Sistnevnte begrensning vil formelt også omfatte den første.
I forarbeidene til bestemmelsen i Ot. prp. nr. 45 (2001-2002) under punkt 5.4.3 heter det:
«Det er foreslått at det settes en slik «karantenetid» på fire år. Dette er naturlig knyttet til kommunestyrets og fylkestingets funksjonstid og er etter departementets syn fornuftig. Det kan imidlertid innvendes at dersom et innbyggerinitiativ blir satt frem på slutten av funksjonsperioden, vil det ikke være rimelig å måtte vente til slutten av neste periode før saken kan tas opp igjen. Et alternativ kan være å innføre en regel om at saken ikke kan tas opp igjen før i neste valgperiode. Det er imidlertid også knyttet ulemper til en slik løsning, da en sak vil kunne bli tatt opp igjen ved starten av en periode, selv om den ble fremmet helt i slutten av forrige periode. Departementet tilrår derfor at fire års «karantenetid» lovfestes.»
I høringsnotatet vurderte departementet dette forhold på nytt og fant gode grunner til at en karantenetid heller burde knyttes til valgperioden for kommunestyret/fylkestinget – i stedet for en fireårsperiode uavhengig av valgperioden. Departementet så det som lite formålstjenlig at et forslag som er blitt fremmet og behandlet ved slutten av en valgperiode ikke vil kunne fremmes overfor et nytt sammensatt kommunestyre/fylkesting før mot slutten av den etterfølgende valgperioden.
Departementet foreslo derfor at det i bestemmelsen fastsettes at kommunestyret/fylkestinget ikke har plikt til å behandle et innbyggerinitiativ som har samme innhold som en sak som har vært behandlet av kommunestyret eller fylkestinget i løpet av samme valgperiode.
Departementet foreslo også enkelte tekniske justeringer i § 39. nr. 1.
7.4 Høringsinstansene
Blant de høringsinstansene som uttaler seg til forslaget om endringer i kommuneloven § 39 a er de aller fleste positive og mener forslagene i høringsutkastet er klargjørende.
Sarpsborg kommune støtter departementets forslag. De uttaler videre:
«I tillegg foreslår kommunen at det foretas en avklaring av forholdet mellom behandlingen etter plan- og bygningsloven og reglene om innbyggerinitiativ. Det er ingen begrensning i hva slags type saker som kan fremmes som innbyggerinitiativ. Der kommunen har startet arbeider med et planforslag etter plan- og bygningsloven, er innbyggernes behov for medvirkning og innspill ivaretatt gjennom reglene om planprosess i plan- og bygningsloven. Det er uhensiktsmessig at det kan fremmes innbyggerinitiativ i en plansak samtidig som det foregår en planprosess etter plan- og bygningsloven. Av hensyn til effektiv ressursbruk og klare behandlingsprosesser foreslår kommunen at det ikke bør være anledning til å fremme innbyggerinitiativ for en plansak hvor hensynet til medvirkning ivaretas ved at saken er lagt ut til offentlig ettersyn.»
Sør-Fron kommune uttaler:
«Forslaget sikrer at forkastede innbyggerinitiativ og saker ikke kan kreves tatt opp igjen kun ved omskrivinger. Samtidig gjør forslaget det mulig å behandle en sak i neste kommunestyreperiode uten å vente i fire år. Dette siste kan være praktisk da en slik sak f.eks. kan ha vært en valgkampsak som har hatt betydning for valgets utfall.»
Harstad kommune gir på den annen side ikke støtte til alle forslagene i høringsutkastet:
«Harstad kommunestyre setter pris på innbyggerinitiativ og ønsker ikke lovendring rundt dette tema med unntak om behandlingsbestemmelsen «i samme valgperiode».
7.5 Departementets merknader og forslag
Kommunelovens bestemmelse om innbyggerinitiativ gir innbyggerne en rett til å få et forslag behandlet i kommunestyret/fylkestinget. Dette gjelder også i de tilfeller et annet folkevalgt organ er delegert myndighet til å fatte beslutning innfor det aktuelle saksfeltet. Kommunestyret kan ikke delegere myndighet til underordnet organ for på den måten unndra et initiativ behandling i kommunestyret. Dersom et initiativforslag har samme innhold som et forslag som allerede ligger til behandling i et annet folkevalgt organ, for eksempel et fast utvalg eller kommunerådet, gir derfor ikke dette i seg selv grunnlag for å avvise saken.
Når det gjelder initiativforslag knyttet til en pågående plansak etter plan- og bygningsloven, må kommunen kunne henvise forslaget til behandling i forbindelse med den pågående planprosessen. Dette fordi initiativet da vil inngå i saksbehandlingen og bli vurdert på linje med (ordinære) merknader til planen. Forutsetningen må likevel være at det er kommunestyret selv som tar stilling til selve initiativforslaget når den tid kommer.
Tanken med et innbyggerinitiativ er å sette et aktuelt spørsmål på den politiske dagsorden. Regler knyttet til planprosessen skal sikre en bred åpen prosess med høring, der innbyggerne inviteres til å delta i planleggingen og gjøre sine interesser gjeldende gjennom denne. Når initiativforslaget tas opp til planbehandling gjennom en planprosess, er spørsmålet da allerede satt på dagsorden. Dersom spørsmålet behandles av kommunestyret isolert og før planprosessen er avsluttet, vil dette kunne ødelegge en bred og åpen planprosess slik plan- og bygningsloven foreskriver. Kommunestyret vil heller ikke ha tilstrekkelig grunnlag til å ta stilling til et slikt innbyggerinitiativ uavhengig av selve plansaken. Av hensyn til gjennomføringen av planprosesser bør derfor initiativforslag knyttet til spørsmål som allerede inngår i aktuell planprosess, behandles i sammenheng med denne.
Departementet har tidligere lagt til grunn at administrasjonen kan ta stilling til om et forslag oppfyller lovens vilkår for behandling. Initiativ som ikke oppfyller lovens krav, for eksempel at det mangler tilstrekkelig antall underskrifter, vil således kunne avvises av administrasjonen uten realitetsbehandling. Dette må anses som rent prosessuelle beslutninger. Etter departementets vurdering utgjør en slik henvisning til behandling i forbindelse med en plansak også en prosessuell beslutning uten at det tas stilling til realiteten i forslaget. Administrasjonen bør derfor kunne foreta en slik henvisning uten at spørsmålet drøftes i kommunestyret. Administrasjonen bør likevel rutinemessig varsle kommunestyret i slike saker.
Loven krever at kommunestyret skal ta stilling til et initiativforslag innen seks måneder. Et særskilt spørsmål oppstår derfor i de tilfeller planprosessen strekker seg utover dette. Lovens krav til behandling innen seks måneder er i utgangspunktet absolutt. Tidsfristen er satt av hensyn til forslagsstillernes behov for avklaring og at det ikke skal være mulig å trenere forslaget fra behandling.
Kommuneloven krever at kommunestyret skal ha tatt « stilling til » initiativforslaget innen fristen. Etter vår vurdering kan det ikke kreves at kommunestyret fatter en endelig realitetsavgjørelse i saken innen seks måneder er gått. Initiativ som fremmes kan berøre komplekse saker med vidtrekkende konsekvenser, hvor det kanskje også kreves særskilt samordning for eksempel i forhold til kommuneplan og reguleringsplan. Det må således være tilstrekkelig at kommunestyret eller fylkestinget innen fristen har fastlagt et løp for den videre saksgang. Det må likevel legges til grunn av det å ha tatt stilling til medfører en eller annen form for avklaring av det spørsmålet initiativet reiser.
Det er på det rene at det særlig i plansaker ofte ikke vil være mulig og heller ikke hensiktsmessig å behandle forslaget på en tilfredsstillende måte innen tidsfristen på seks måneder. Forslag knyttet til plansaker bør som nevnt normalt ikke behandles isolert. Forslaget er gjerne knyttet til et større sakskompleks, der de ulike vurderinger og forslagets konsekvenser må ses på i sammenheng. Departementet mener derfor det bør kunne gjøres unntak fra seks måneders regelen i slike tilfeller. Plan- og bygningslovens regelverk ivaretar kravet til forsvarlig behandling og medvirkning fra innbyggerne. Departementet mener det derfor ikke er betenkelig at fristen forlenges i slike saker. Gjennom plan- og bygningsloven er alle berørte gjennom bestemmelser om medvirkning, jf. § 16-1, sikret deltagelse i alle planprosesser. Departementet ser det som uheldig at initiativforslag knyttet til slike saker, på grunn av kommunelovens krav til behandling innen seks måneder, tas ut av og behandles uavhengig av denne prosessen.
Departementet foreslår derfor at det i denne typen saker gjøres unntak fra lovens bestemmelse om at kommunestyret/fylkestinget må ta stilling til forslaget innen seks måneder. Et unntak fra fristen gjør det mulig å samordne behandling av et innbyggerinitiativ og en pågående plansak etter plan- og bygningsloven. Vi mener det ikke er hensiktsmessig at det settes en nærmere frist for behandling fordi den må følge plan- og bygningslovens prosesser.
Det foreslåtte unntaket gjelder kun i saker som inngår i en pågående plansak etter plan- og bygningsloven. Departementet kan ikke se at tilsvarende hensyn gjør seg gjeldene for andre typer saker når det gjelder kravet til behandlingstid.
Kommunestyret/fylkestinget må gjøres særskilt oppmerksom på initiativforslag etter kommunelovens § 39 a, som ligger til behandling sammen med andre merknader til aktuell plansak. Det kan spørres om det må fattes særskilt vedtak knyttet til selve initiativforslaget. Kommunelovens krav er at kommunestyret skal «ta stilling til» forslaget. I dette må det etter departementets mening ligge en forutsetning om at det klart må fremgå av vedtaket som fattes for aktuelle plan, hva som er resultatet av/kommunestyrets svar på initiativforslaget. Det vil si at det klart må fremgå om forslaget tas til følge eller ikke. Etter vår vurdering er det likevel ikke en saksbehandlingsfeil om det ikke fattes særskilt vedtak i saken. For øvrig gjør vi oppmerksom på at initiativtakerne etter kommuneloven § 39 a nr. 2 skal informeres om de avgjørelser og tiltak som treffes som følge av forslaget.
En av høringsinstansene foreslår at det innføres forbud mot å fremme innbyggerinitiativ om spørsmål som hører inn under en planprosess. Forslaget begrunnes med at plan- og bygningsloven har særskilte regler som skal sikre innbyggerne innflytelse i planprosesser. Innbyggerne skal aktivt trekkes med i prosessene og forslag til planer skal kunngjøres på en måte som skaper debatt både om planen og dens innhold. Det kan hevdes at § 39 a er overflødig ved siden av plan- og bygningslovens bestemmelser når det gjelder initiativforslag knyttet til saker som vedrører planprosesser.
Departementet ser at det særlig i plansaker, hvor plan- og bygningsloven på en god måte sikrer innbyggernes medvirkning, kan stilles spørsmål ved om det i det hele tatt bør kunne fremmes initiativforslag etter kommuneloven § 39 a. Departementet ønsker imidlertid ikke å ta stilling til spørsmålet om å avskjære muligheten for innbyggerinitiativ i plansaker uten at forholdet utredes nærmere. Forslaget foran om samordningsregler mellom innbyggerinitiativ og plansaker, antas også å sikre en bedre prosess enn hva tilfellet er etter gjeldende regler.
Erfaring har vist at bestemmelsen om innbyggerinitiativ reiser mange ulike problemstillinger, og genererer dels vanskelige tolkningsspørsmål. Departementet vil ta initiativ til en grundig evaluering av bestemmelsen. Det er blant annet av interesse å finne ut om den fungerer etter intensjonen. En evaluering bør også se nærmere på forholdet til bestemmelser i særlovgivningen om innbyggernes medvirkning i ulike kommunale prosesser.
For øvrig opprettholder departementet forslagene fra høringsnotatet. Det foreslås således at kommunestyret/fylkestinget ikke skal ha plikt til å behandle et innbyggerinitiativ som har samme innhold som en sak som har vært behandlet av kommunestyret eller fylkestinget i løpet av samme valgperiode. Dette gjelder både om saken er fremkommet gjennom innbyggerinitiativ eller ved ordinær saksbehandling i kommunen.
Departementet understreker at de vilkårene som foreslås for at kommunestyret eller fylkestinget plikter å behandle et forslag som er satt frem gjennom innbyggerinitiativ er minimumsregler. Selv om vilkårene for behandling av et innbyggerinitiativ ikke er oppfylt, står kommunestyret eller fylkestinget fritt til likevel å ta saken opp til behandling.