Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 97 (2004-2005)

Om lov om endringer i lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v.

Til innholdsfortegnelse

8 Departementets forslag

8.1 Innledning

8.1.1 De klassiske pyramidespill

Pyramidespill rammes av forbudsregelen i lotteriloven § 16 som fastsetter forbud mot « å opprette eller delta i pyramidespill, lykkekjeder, kjedeforretninger eller liknende tiltak hvor penger eller andre verdier omsettes etter hvert innen en ubestemt krets av personer». Gjeldende forbudsregel rammer i første rekke de klassiske, rene pyramidespill.

Regelen har vist seg vanskelig å håndheve, delvis på grunn av en uklar definisjon av slike spill. Det er som nevnt usikkert i hvilken utstrekning bestemmelsen rammer pyramidelignende omsetningssystem. Forslaget her tar sikte på å regulere nettopp dette spørsmålet. Departementet har av lovtekniske grunner valgt å omformulere regelen i nåværende § 16, slik at det klargjøres at den er begrenset til en forbudsregel mot klassiske pyramidespill. Slike spill defineres som systemer der det ytes vederlag for muligheten til å oppnå inntekter som utelukkende følger av at andre verves til spillet. Se nærmere om dette nedenfor i punkt 8.4.

8.1.2 De pyramidelignende omsetningssystemene (Blandingsformene)

Som nevnt i punkt 4, er pyramidespillene i dag som regel kamuflert som MLM-/nettverksvirksomheter. Det oppstår blandingsformer med trekk både fra pyramidespill og MLM-virksomhet, hvor man hevder å tilby varer og tjenester i større eller mindre grad. Blandingsformene har gjort det vanskeligere å skille det lovlig fra det ulovlige. Utfordringen blir å formulere en forbudsregel som også avgrenser det straffbare området innenfor disse blandingsformene på en effektiv måte tilpasset de nye forholdene.

De uheldige virkningene av slike strukturer er ovenfor kalt pyramideeffekt, se punkt 4.1. Pyramideeffekten oppstår når deltakerne betaler for deltakerstatus og deres økonomiske gevinst er avhengig av stadig vekst i antall deltakere. De arrangementer departementet ønsker å forhindre, er kjennetegnet ved at pyramideeffekten er et fremtredende element i virksomheten.

Pyramidelignende omsetningssystem kjennetegnes ved en stor tilpasningsdyktighet til myndighetenes reguleringer, ved at det foretas endringer som ikke representerer vesentlige endringer i realiteten, samtidig som markedsføringen «skreddersys» for å gå klar av forbudsregelens rekkevidde. En forbudsregel som detaljert beskriver gjerningsinnholdet vil derfor lett bli gjenstand for tilpasning og dermed raskt bli foreldet. Ved for eksempel å forby deltakerinnskudd, vil man kunne se at innskuddet bakes inn i produktprisene eller at det pålegges høy pris for brosjyremateriale som man er pliktig til å kjøpe ved innmelding i systemet. Det er derfor ønskelig med en fleksibel og åpen regel som det ikke er lett å tilpasse systemet etter. Regelen bør gi anvisning på at det ved vurderingen av lovligheten av den enkelte virksomhet, må foretas en helhetsvurdering hvor det tas hensyn til en rekke momenter og hvor det reelle innhold i virksomheten legges til grunn og ikke betegnelsen på arrangementet. En ny forbudsregel bør ta hensyn til dette og formuleres deretter. EU-direktivets bestemmelse har lagt opp til en slik regel.

Det er ofte store dokumentasjons- og bevisproblemer i forbindelse med disse blandingsformene. Det gjør det nødvendig også å vurdere en effektivisering av håndhevingen. Dette tas opp i punkt 9.

8.2 Elementer i en vurdering

8.2.1 Pyramidelignende omsetningssystem

Et sentralt trekk ved de omsetningssystem som her er til vurdering, er den pyramidelignende strukturen. Systemene er oppbygd i forskjellige nivåer, hvor en deltaker kan oppnå økonomisk gevinst i kraft av produktsalg og verving av nye deltakere på et lavere nivå.

Det er oppbyggingen i slike ulike nivåer som er det sentrale strukturelle kjennetegnet. Når stadig nye deltakere verver nye deltakere på lavere nivåer, oppstår pyramidestrukturen. Det har ingen betydning hvordan virksomheten er organisert med hensyn til selskapsform eller annen organisasjonsform.

Det finnes i dag en rekke omsetningssystemer, som er basert på direktesalg, hvor det selges direkte til forbruker i deres hjem, på deres arbeidsplass etc. Disse omsetningssystemene er typisk oppbygget med forskjellige nivåer, og som regel oppnår en deltaker økonomisk gevinst i kraft av produktsalg og verving av nye deltakere på lavere nivå.

Pyramidestrukturen er felles for pyramidespill og MLM-virksomhet. Strukturen i seg selv skaper ingen problemer. Ved MLM-virksomhet er pyramidestrukturen fundamentet for selve arrangementet, men er i seg selv ikke årsak til inntjeningen. Det er når inntekten koples til vervingen ved at selskapets/deltakerens inntekt stammer direkte eller indirekte fra vederlaget for å delta og inntekten er avhengig av stadig vekst av nye deltakere på lavere nivå, at pyramideeffekten oppstår.

EU-direktivet forutsetter en slik pyramidestruktur og betegner selve formen eller strukturen som «pyramid promotional scheme». Uttrykket kan oversettes på ulike måter, men departementet har valgt å kalle systemet for «pyramidelignende omsetningssystem».

8.2.2 Vederlag som vilkår for deltakelse (Deltakerbetaling)

Et viktig kriterium for at virksomheten vil kunne skape pyramideeffekt, slik begrepet brukes her, er at deltakerne yter et vederlag for å få deltakerstatus. Deltakerbetaling blir således et vilkår for å forby selve virksomheten/systemet. Det er imidlertid ikke nødvendigvis noe vilkår for å strafforfølge den enkelte aktør at vedkommende har ytet slik betaling, se punktene 8.3 og 8.4.

Vederlaget/betalingen kan ha form av enhver type økonomisk verdi. Den mest åpenbare formen er et rent pengeinnskudd for å oppnå deltakerstatus. Det betales et innmeldingsgebyr eller lignende for retten til å delta og verve nye deltakere. Denne formen er mindre brukt fordi den er selvavslørende.

Innskuddet kan også ha form av kjøp av aksjer eller andeler i nettverksselskapene. Her gis det tilsynelatende en motytelse i form av en eierposisjon i selskapet. Det forhindrer ikke at det man betaler for, er rett til deltakelse. I seg selv behøver ikke det være uheldig. I mange, særlig mindre aksjeselskap, er aksjeinnehav og aktiv deltakelse i selskapet knyttet tett sammen. Elementet vederlag for rett til deltakelse kan derfor ikke i seg selv være avgjørende, men må ses i sammenheng med de øvrige elementer som til sammen kan gjøre virksomheten uønsket.

Spørsmålet om det ytes vederlag for deltakelse kan i en del tilfeller være vanskeligere å avgjøre. Ofte må deltakeren kjøpe startpakker (starter kit), brosjyrer, introduksjonsmateriale, opplæringskurs og lignende. Når vederlaget ikke motsvarer de reelle verdiene for slikt materiale, finner det sted et indirekte kjøp av deltakerstatus.

Det er ikke uvanlig at deltakerne blir pålagt forskjellige faste avgifter eller å foreta faste regelmessige minstekjøp av produkter. Når produktene som omsettes i systemet er overpriset, skjer det en indirekte betaling for deltakelse.

Deltakerinnskuddet innlemmes i disse tilfellene i prisene og kan være vanskelig å etterspore. Det kan som tidligere nevnt være vanskelig å fastslå markedspris, fordi produktene i alminnelighet ikke omsettes i et vanlig marked. Dette er en enkel måte å forsøke å skjule de reelle forhold og dermed omgå forbudet.

Deltakerbetalingen kan ta mange former og de her nevnte formene er ikke uttømmende. For å kunne vurdere om det er ytet et vederlag for selve retten til deltakelse, må det foretas en konkret helhetsvurdering hvor de reelle underliggende forhold legges til grunn. Den største utfordringen i denne sammenhengen blir vurderingen av om deltakeren har betalt en høyere pris enn den reelle verdien for de varer, tjenester eller andre ytelser han mottar i systemet. I EU-direktivets bestemmelse heter det: « ... where a consumer gives consideration for the opportunity to receive compensation ... .»(Consideration betyr vederlag i denne sammenheng.).

EU-direktivet setter som vilkår for å forby et slikt system at det ytes vederlag for å delta i ordningen. Dette er i tråd med forslaget her.

8.2.3 Mulighet for inntekt fra andres deltakeravgift

Når det ytes vederlag for deltakelse, er det i den hensikt og med den utsikt å oppnå økonomisk vinning i neste omgang. Dette er ikke spesielt for pyramideselskapene, men systemene lokker gjerne med store, urealistiske inntekter. Det er denne muligheten for store inntekter som er selve drivkraften for deltakerne og som deltakerne betaler for.

Det som er spesielt for pyramideselskapene er at det ofte ligger innbakt i inntekten en premie for å verve nye deltakere. Hele eller deler av utbetalingene fra systemet stammer fra de nye deltakernes deltakeravgifter. Det kan dreie seg om premie for verving av nye deltakere. Men systemet kan også legge opp til at man mottar inntekter fra andres verving.

Det bør ikke være avgjørende for om virksomheten er lovlig eller ikke at den enkelte rent faktisk lar seg motivere av utsikten til å tjene penger på andres deltakerinnskudd. Det er tilstrekkelig at systemet rent faktisk fungerer slik. Men det kan være avgjørende for den enkeltes straffeskyld at vedkommende er eller burde være innforstått med dette.

Som påpekt i punkt 4, er den direkte forbindelsen mellom inntekt og verving, det sentrale element i pyramidespill. Kravet om at stadig nye deltakere i sin tur må verve nye deltakere på lavere nivåer, skaper selve pyramidestrukturen. Når inntekten i systemet stammer fra disse deltakernes betaling for deltakelse, legges grunnen for pyramideeffekten.

Inntekt i denne sammenheng innbærer utbetaling fra systemet som kan inneholde enhver type fordel eller verdi i form av penger, varer, tjenester eller andre ytelser.

Det bør ikke kreves en sikker utsikt til inntekt. Det avgjørende er om deltakeren stilles i utsikt en teoretisk mulighet for inntekt. EU-direktivet lyder: « ... gives consideration for the opportunity to receive compensation ...».

EU-direktivet beskriver motytelsen for deltakervederlaget som mulighet til å oppnå kompensasjon/inntekt. Departementet har etter dette i samsvar med EU- direktivet kommet til at «mulighet for inntekt» er et av flere vilkår som bør stilles for å forby selve systemet.

8.2.4 Forholdet mellom inntekt og verving

De moderne pyramidespill kamufleres gjerne som MLM-selskap med større eller mindre grad av produktomsetning. Deltakernes inntekt kan dermed også i større eller mindre grad stamme fra produktomsetning ved siden av verving. En ny forbudsregel må ta hensyn til dette og skille mellom det akseptable og det uakseptable innslag av de elementer som er typiske for pyramidespill, og dermed avgrense det straffbare området innenfor blandingsformene.

Når inntekten som stilles i utsikt, først og fremst stammer fra verving gjennom deltakerbetaling, vil størrelsen av den enkelte gevinst avhenge av fortsatt vekst i antallet nye deltakere. Et slikt system er som oftest forutbestemt til å kollapse, med den virkning at høyt plasserte deltagere oppnår gevinst på bekostning av de som kommer inn senere, det vi har kalt pyramideeffekt.

Det er nettopp denne typen arrangementer det er særlig grunn til å gripe inn overfor. Departementet er derfor av den oppfatning at forbudet bør rettes mot pyramidelignende omsetningssystemer hvor aktiviteten særlig består i å verve nye deltakere med henblikk på å oppnå deltakerbetaling fra disse. I slike tilfelle vil inntekten komme fra verving snarere enn omsetning av produkter, og virksomheten ligger derfor nær opp til de klassiske pyramidespill.

Derimot er det ikke meningen å ramme pyramidelignende omsetningssystemer som primært omsetter produkter.I EU-direktivet heter det: «...compensation that is derived primarily from the introduction of other consumers into the scheme rather than from the sale or consumption of products.»

I svensk versjon: «...att få ersättning och denna främst grundas på att andra konsumenter värvas till spelet, snarare än på försäljning eller konsumtion av en produkt.»

EU-direktivet stiller som vilkår for forbud at inntekten primært har sin årsak i verving. Departementet forstår direktivet slik at mer enn 50 % av inntekten må stamme fra vervingen.

En slik regel vil medføre en konkret helhetsvurdering med formål å skille hvor pengestrømmene skriver seg fra; om de særlig stammer fra verving eller omsetning av produkter. Spesielt på bakgrunn av at deltakerne ofte viser manglende samarbeidsvilje til å gi opplysninger og troverdig dokumentasjon, kan vurderingen by på problemer. Vanskelighetene er imidlertid søkt løst gjennom forslag til effektivisering av håndhevingsreglene, se punkt 9.

I de tilfelle hvor MLM-virksomheter tilbyr økonomiske incentiver for å verve nye distributører, foreligger det en forbindelse mellom inntekt og verving. Dette skaper ikke pyramideeffekt så lenge inntekten ikke direkte eller indirekte betales av de nye distributørene. Det er altså når selskapets/deltakernes inntekt stammer direkte eller indirekte fra vederlaget for å delta og inntekten er avhengig av stadig vekst av nye deltakere, at pyramideeffekten oppstår. Det ligger i selve pyramidens oppbygning at deltakernes inntekt i slike tilfelle er avhengig av en stadig og fortsatt vekst i antall nye deltakere. Når rekrutteringen avtar eller stopper opp, vil pyramideeffekten inntre ved at systemet faller sammen og forårsaker de uheldige virkningene som er nærmere beskrevet i punkt 4.1.

Departementet vil foreslå at forbudsbestemmelsen skal inneholde et krav om en slik vurdering av hvor inntekten særlig stammer fra, se forslag til lovtekst i punkt 8.4.

8.3 Hvem forbudet rettes mot

8.3.1 Innledning

Lotterilovens forbud mot pyramidespill og lignende skal beskytte personer og samfunnet som sådan mot skadelig virksomhet.

Direktivets forbudsbestemmelse retter seg mot virksomheten eller tilbydersiden. Direktivet beskytter bare forbrukernes økonomiske interesser, men er ikke til hinder for også å beskytte næringsdrivendes interesser, da dette faller utenfor direktivets virkeområde. Det har ingen betydning hvordan virksomheten er organisert - alle organisasjonsformer rammes.

Nedenfor behandles hvem forbudet nærmere bestemt bør rettes mot.

8.3.2 De som oppretter virksomheten - initiativtakere

Nåværende forbudsbestemmelse i lotteriloven § 16 rammer bl.a. de som oppretter pyramidespill.

Initiativtakerne er naturligvis de helt sentrale aktørene i utbredelsen også av pyramidelignende omsetningssystemer. De er på mange måter kjernen i problemet. Uten deres virksomhet, ville de uønskete omsetningsformene ikke komme i stand. Initiativtakerne bør rammes uavhengig av om de selv driver med salg eller verving, eller har inntekter av virksomheten. Det er nok for eksempel å opprette et aksjeselskap med sikte på å drive pyramidelignende omsetningssystem. Innskudd av kapital i startfasen vil også rammes av dette alternativet, men det bør etter departementets mening ikke være noe nødvendig vilkår i forhold til initiativtakerne. Initiativtakere som ikke selv skyter inn kapital, har ikke engang tatt den risikoen det måtte være for å tape denne.

Direktivet forbyr « etablering... av en salgsfremmende pyramideordning...». Det er altså godt forenlig med direktivet å ramme initiativtakerne.

8.3.3 De som driver virksomheten

Ifølge direktivet er drift av pyramidevirksomheten forbudt. Dette rammer videre enn ordlyden i den nåværende § 16, som bare omfatter den som oppretter eller deltar i virksomheten, men det er noe avhengig av hvordan begrepet «deltar» oppfattes.

En slik utvidelse vil bidra til å effektivisere forbudet. Det kan ofte være vanskelig å skille mellom rollene i virksomheter av denne typen. Alternativet rammer ansatte eller andre som utfører arbeid for systemet, for eksempel styret, daglig leder eller forretningsfører. Selgere som arbeider for virksomheten vil også kunne sies å være med på å drive den.

8.3.4 De som utbrer virksomheten

For at en virksomhet skal kunne ha en pyramideeffekt er det ikke tilstrekkelig at noen tar initiativ til virksomheten og driver den. Det trengs også en rekke andre aktører, særlig slike som påtar seg å verve nye medlemmer.

I henhold til direktivet skal promotering (eng.: promoting) av pyramideordningen forbys. Promotering er utadrettet aktivitet som har som formål å få andre med i virksomheten. I utkastet til lovtekst har departementet brukt begrepet «utbre» for å beskrive den ulovlige handlingen. Forsøk vil være straffbart, jf. § 17 første ledd. Det er altså ikke noe vilkår at man faktisk lykkes å få andre med i systemet. De som verver andre inn i systemet vil klart rammes. Et annet eksempel er de som reklamerer for virksomheten. Selgere som selger posisjoner i systemet vil også kunne sies å utbre virksomheten, men ikke selgere som bare selger produkter. Sistnevnte kan rammes som deltakere eller de som driver virksomheten.

8.3.5 Deltakere i virksomheten

Lotteriloven § 16 slik den lyder i dag, rammer også deltakelse i pyramidespill. Mye taler for at dette også bør gjelde for de pyramidelignende omsetningsformene. Deltakelsen er en grunnleggende forutsetning for hele virksomheten. I likhet med det klassiske pyramidespill går deltakerne inn i virksomheten med den mulighet for øye å tjene penger på at andre verves til systemet. Videre er det å ramme deltakelse viktig for å kunne effektivisere forbudet. Et forbud kan være vanskelig å håndheve overfor virksomheter som er etablert i utlandet. Det kan for eksempel være vanskelig for norske myndigheter å få gjort noe med pyramidevirksomhet som opererer fra Australia, med mindre en kan rette sanksjoner mot de norske deltakerne.

Direktivet nevner ikke deltakere i virksomheten. Fokus er på at virksomheten som sådan skal forbys. Enkeltpersoners befatning med virksomheten er i den forbindelse mindre interessant. Slik departementet ser det er direktivet ikke til hinder for å ramme deltakere i virksomheten. Man tilfører ikke med dette noen nye materielle vilkår for hva som skal være forbudt, men oppnår å gjøre forbudet mer effektivt.

Departementet mener at forbud mot deltagelse bør videreføres i det nye forbudet mot pyramidelignende omsetningssystemer.

Uttrykket «delta i» er ment å omfatte enhver som gjør en innsats i virksomheten, typisk i form av å yte et innskudd. Også arbeid for virksomheten vil rammes. Distributører som selger pyramideselskapets produkter vil rammes. Deltagere som driver vervevirksomhet vil også komme inn under «utbre»-alternativet.

8.4 Konklusjon

På bakgrunn av EU-direktivets føringer og drøftingene ovenfor, vil departementet foreslå følgende utforming av en ny forbudsregel i lotteriloven § 16 mot pyramidespill og pyramidelignende omsetningssystem:

§ 16

Det er forbudt å opprette, drive, delta i eller utbre pyramidespill eller lignende system. Som slike spill regnes ethvert system der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som bare følger av at andre verves til pyramidespillet mv.

Det samme gjelder for pyramidelignende omsetningssystemer der det kreves eller ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som særlig skyldes at andre verves til systemet, og ikke salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser.

EU-direktivet regulerer kun pyramidelignende omsetningssystem (eng: pyramid promotional scheme). Rene pyramidespill omfattes ikke av direktivet slik at vi her står friere i utformingen av en regel. Forslag til § 16 første ledd er utformet som et klart forbud mot klassiske pyramidespill.

Annet ledd inneholder, i samsvar med EU-direktivet, et forbud mot pyramidelignende omsetningssystemer. For at de pyramidelignende omsetningssystemene skal kunne rammes av forbudet må følgende kumulative vilkår være oppfylt:

  1. Det må dreie seg om en pyramidelignende struktur, dvs. et arrangement som er bygget opp i forskjellige nivåer,

  2. hvor det ytes vederlag for deltakelse,

  3. hvor deltakerne stilles i utsikt en mulighet for inntekt, og

  4. hvor en slik inntekt særlig skyldes at andre verves til systemet, snarere enn ved salg eller forbruk av produkter.

Selv om betaling for deltakerstatus er det som skaper pyramideeffekten, ønsker departementet å ramme også andre enn de som betaler for deltakelse. Særlig er de som oppretter eller utbrer systemene sentrale personer, samtidig som de ikke nødvendigvis yter slik innsats som den typiske deltaker som direkte eller indirekte betaler for deltakelsen. En forbudsregel må også ramme disse aktørene, se punkt 8.3.

Det er et overordnet mål med lovendringen å demme opp for og hindre omgåelsestilfellene. Som tidligere nevnt kjennetegnes det moderne pyramidespill av stor tilpasningsdyktighet. Pyramidespillene dekker seg bak lovlig MLM-virksomhet ved å hevde at det omsettes produkter, mens det i realiteten foretas transaksjoner som er typiske for klassiske pyramidespill, som deltakerbetaling og som dermed forårsaker pyramideeffekt. Disse transaksjonene skjules på ulike måter som er nærmere beskrevet ovenfor.

En forbudsregel som i ytterligere detalj beskriver gjerningsinnholdet og kriteriene for det ulovlige, vil i tillegg til å være i strid med EU-direktivets bestemmelse, lett bli gjenstand for tilpasning og dermed raskt bli foreldet. For å hindre omgåelsestilfellene er det nødvendig å utforme forbudet også med vurderingsbestemte og ikke bare deskriptive kriterier. En slik regel vil gi den nødvendige åpenhet og fleksibilitet slik at de reelle forhold kan legges til grunn og omgåelser forhindres. Regelen vil være en lojal gjennomføring av EU-direktivets bestemmelse og i samsvar med kravene til totalharmonisering.

Til toppen
Til dokumentets forside