Overføring av de bedriftsinterne videreutdanningene i sykepleie til høgskolesystemet

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Evalueringsrapport fra arbeidsgruppe

Rapport 2001

Overføring av de bedriftsinterne videreutdanningene i sykepleie

til høgskolesystemet

Evalueringsrapport fra arbeidsgruppe

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Innhold

1Innledning*

1.1 Bakgrunnen for nedsettelsen av arbeidsgruppen*

1.2 Arbeidsgruppens forståelse av mandatet*

1.3 Gruppens arbeidsmåte*

2Den formelle overføringen av de bedriftsinterne videreutdanningene*

3Nærmere beskrivelse av utdanningene*

4Nærmere beskrivelse om rammene etter overføringen*

4.1 Rammeplaner*

4.2 Vekttallsuttelling*

4.3 Økonomiske rammer*

4.4 Sykehusreformen*

4.5 Andre konsekvenser av å bli ført inn under UH-loven*

5Føringer gitt av KUF*

6Innhentet informasjon om overføringen*

6.1 Redegjørelse for manglende overføring*

6.2 Evaluering foretatt av Universitets- og høgskolerådet sommeren 2000*

6.3 Informasjon innhentet av KUF juni 2001*

7Vurderinger*

7.1 Manglende overføring*

7.2 Økonomiske forhold. Herunder utgifter til overhead og virkning på opptak*

7.3 Kompetanseheving av undersvisningspersonellet*

7.4 Ulik standard/innhold*

8 Oppsummering*

Vedlegg:

Vedlegg 1) Informasjon om overføring av de bedriftsinterne

videreutdanningene PER juni 2001

Vedlegg 2) Evaluering av overføringen foretatt av Universitets- og høgskolerådet sommeren 2000

(NB! Vedleggene er kun tilgjengelige i papirversjon)

1 Innledning

1.1 Bakgrunnen for nedsettelsen av arbeidsgruppen

I samband med behandlingen av Sosial- og helsedepartementets forslag til statsbudsjett for 2001 gjorde Stortinget slikt romertallsvedtak:

"Stortinget ber Regjeringen foreta en snarlig evaluering av erfaringene med overføring av videreutdanninger i somatisk sykepleie til høgskolesystemet."

I Budsjett-innst. S. nr. 11 2000-2001 heter det videre:

"Ifølge de opplysninger komiteen sitter inne med, har denne nyordningen ikke fungert tilfredsstillende……Fra fylkeskommuner hvor ordningen med etterutdanning via høgskolesystemet er etablert, er komiteen kjent med at det til dels er store variasjoner med hensyn til varigheten av denne etterutdannelsen, og den varierer mellom 60-74 uker. Komiteen vil presisere at intensjonen ved å overføre etterutdannelsen til høgskolesystemet var å sikre god kvalitet, nasjonal standard og utdanningskapasitet, uavhengig av de enkelte fylkeskommuners økonomi.

Komiteen vil henstille til departementet å følge opp denne saken og vurdere om den overføringsmodellen som Stortinget vedtok, virker etter intensjonene."

For å følge opp Stortingets vedtak ble det besluttet å sette ned en interdepartemental arbeidsgruppe med en representant hver fra Sosial- og helsedepartementet (SHD) og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF). Det tas sikte på at konklusjonene fra evalueringen blir tatt inn i budsjettproposisjonen for de to departementer for 2002. Representanter har vært førstekonsulent Cis Brøvig Pedersen fra SHD og rådgiver Ivar Walle fra KUF.

1.2 1.2 Arbeidsgruppens forståelse av mandatet

Det er kort tid siden overføringen av disse utdanningene har funnet sted. Det er derfor for tidlig å fastslå om kvaliteten på utdanningstilbudene alt i alt er blitt bedre. Endring med hensyn til kvalitet er et sentralt kriterium ved vurdering av om overføringen kan sies å ha vært vellykket. Det er imidlertid også stilt noen spørsmål ved selve overføringsprosessen og rammene for utdanningstilbudene, slik de blant annet kommer til uttrykk ved de avtaler som er inngått mellom oppdragsgiver og utdanningsinstitusjon. Når Stortinget ber om evaluering på et så tidlig tidspunkt, har arbeidsgruppen lagt til grunn at det i første rekke er overføringsprosessen og rammevilkårene for utdanningene det ønsker evaluert.

1.3 Gruppens arbeidsmåte

Universitets- og høgskolerådet foretok sommeren 2000 en kartlegging av overføringen av de bedriftsinterne videreutdanningene så langt. Arbeidsgruppen har valgt å bygge videre på denne ved å innhente ytterligere informasjon fra høgskolene, herunder kopi av inngått avtale med oppdragsgiver.

Gruppen har for øvrig på flere punkter tatt utgangspunkt i Rapport 98 Utredning om overføring av de bedriftsinterne videreutdanningene til høgskolesystemet, utarbeidet av Gjertsen-utvalget som vurderte ulike måter å organisere utdanningene på.

2 Den formelle overføringen av de bedriftsinterne videreutdanningene

Stortinget fattet i 1996 følgende vedtak: (Budsjett-innst. S. nr. 12 (1996-97)

" Videreutdanning av sykepleiere overføres til høyskolene. Regjeringen bes ved fremleggelse av salderingsproposisjonen foreta de nødvendige omdisponeringer slik at budsjettmidlene følger med øremerket for denne utdannelsen."

I St.prp. nr. 1 (1997-98) for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet heter det:

"Stortinget har vedtatt at ansvaret for de bedriftsinterne videreutdanningene for sykepleiere skal overføres til høgskolene. Storparten av undervisningen er praktisk og må foregå ved sykehusene. Det er nødvendig å vurdere nærmere hvordan bedriftsinterne utdanninger som i så stor grad må tilpasse seg sykehusets skiftende behov, best mulig kan innlemmes i høgskolesystemet beregnet på utdanninger av mer generell karakter. For å utrede dette samt å komme fram til hvilke beløp som skal rammeoverføres, har departementet nedsatt en bredt sammensatt arbeidsgruppe, jfr.…."

Arbeidsgruppen (Gjertsen-utvalget) tilrådde at utdanningene ble organisert som oppdragsundervisning. I Revidert nasjonalbudsjett (St. prp. nr. 65 Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet for 1998) heter det bl.a.:

"Arbeidsgruppen har ved avveining av ulike hensyn samlet seg om en modell der utdanningene overføres til høgskolene ved at de føres inn under Lov om universiteter og høgskoler, samtidig som en går inn for fortsatt fylkeskommunal finansiering. Dette blir mulig ved at det utarbeides felles nasjonale rammeplaner, og ved at høgskolene overtar det faglige og administrative ansvaret for hele utdanningsløpet. Elevene vil få studentstatus med rettigheter og plikter det medfører, og utdanningene gis vekttall i gradssammenheng.

Fylkeskommunal finansiering bidrar til å sikre nær tilknytning til praksisfeltet og god tilgang på praksisplasser. Fylkeskommunene må inngå kontrakt med aktuelle høgskoler om finansiering, dimensjonering og praktisk gjennomføring.

Den foreslåtte modellen basert på oppdragsfinansiering gir et fleksibelt system, der arbeidsgiver fortsatt får mulighet til å påvirke utdanningene i samsvar med sykehusenes behov, samtidig som en sikrer faglig nivåhevning."

Stortinget tok dette til etterretning, og det var dermed vedtatt at utdanningene skulle overføres til høgskolene som oppdragsundervisning.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet uttalte i budsjettproposisjonen for 1999 at omleggingen skulle iverksettes i perioden 1999-2000.

3 Nærmere beskrivelse av utdanningene

Utdanningene som ble overført var de såkalte AIO-utdanningene, dvs. videreutdanning i anestesi,- intensiv- og operasjonssykepleie. I tillegg barnesykepleie og kreftomsorg. Alle videreutdanningene bygger på grunnutdanning i sykepleie.

Før overføringen hadde 23 sykehus en eller flere bedriftsinterne videreutdanninger. Det var i alt 686 elever i kullet 1995/97.

Utdanningenes varighet var normalt på 18 måneder, men varierte fra 12 måneder (kreftsykepleie) til 24 måneder for AIO-utdanningene ved Høgskolen i Vestfold. Undervisningsplanene var i regelen utarbeidet ved det enkelte sykehus. Norsk sykepleierforbund utarbeidet i 1985 en mal for utdanningene, men den var ikke forpliktende.

Elevene fikk økonomisk støtte under utdanningen, men det var store variasjoner i økonomiske betingelser og etterfølgende bindingstid.

I rapporten fra Gjertsen-gruppen er følgende ulemper ved tidligere ordning beskrevet slik:

  • Utdanningene ble drevet av institusjoner som ikke har utdanning som hovedformål.
  • Utdanningene manglet felles forpliktende rammeplaner
  • Utdanningene manglet felles kriterier for hva funksjonsdyktighet innebærer
  • Utdanningene stilte ikke formelle krav til lærerkompetanse og FOU-virksomhet. " I sykehusene er det i dag i liten grad mulighet til å prioritere midler til forskning og utvikling innenfor sykepleiens fagområder. Kunnskapsutvikling på disse feltene bør derfor være utdanningens ansvar og ikke prisgitt det enkelte sykehusets prioriteringer."
  • Utdanningene ga ikke vekttallsuttelling i akademisk grad
  • Elevenes rettssikkerhet og økonomiske forhold var uklare
  • Utdanningene hadde uforutsigbare opptak. Fleksibiliteten med å øke eller redusere opptaket var uheldig både av faglige og administrative grunner.

4 Nærmere beskrivelse om rammene etter overføringen

Gjertsen-gruppen argumenterte slik for den anbefalte og endelig valgte oppdragsmodellen: (side 82-83 i rapporten)

"Høgskoleutdanning drevet som hel oppdragsvirksomhet- fylkeskommunalt finansiert legger til grunn at de tidligere bedriftsinterne videreutdanningene skal være høgskoleutdanninger som da faller inn under UH-loven. De faglige variabler i forhold til nasjonale rammeplaner og derav vekttallsuttelling, krav om lektorkompetanse og FOU-virksomhet vil da bli innfridd. I forhold til at utdanningene skal gi høy funksjonsdyktighet er det nødvendig med et godt samarbeid mellom fylkeskommunene og høgskolene i utvikling av fagplaner og gjennomføring av praksisstudier. UH-loven sikrer studentene rettslig beskyttelse i forhold til opptak, eksamen og klage/ankerett og rett til lån i Statens lånekasse. Arbeidsgruppen mener derfor at oppdragsmodellen i stor grad kan rette opp de faglige svakheter og problemstillinger relatert til elevenes/studentenes situasjon, noe som har vært en del av bakgrunnen for stortingsvedtaket……

Når det gjelder økonomiske forhold, mener arbeidsgruppen at når videreutdanningene holdes atskilt fra høgskolens budsjett, skånes de ved eventuelle innstramminger ved høgskolene. På den annen side kan fylkeskommunene velge å redusere eller legge ned utdanninger i vanskelige økonomiske tider. Gruppen mener dette er lite sannsynlig så lenge det er stort behov for spesialsykepleiere, og fylkeskommunene har ansvaret for at sykehusene har kvalifiserte medarbeidere."

Det heter også at oppdragsmodellen vil sikre nær tilknytning til praksisfeltet, og at en må anta at fylkeskommunene da viser større interesse og ansvar for utdanningene enn ved full overføring.

4.1 4.1 Rammeplaner

Rammeplaner ble fastsatt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet for hver av de 5 utdanningene i november 1999. (De høgskolene som gikk over til ny modell alt fra høsten 1999 bygde på utkast til rammeplaner utarbeidet i januar –99)

Rammeplanene er nasjonale og viser rammer og setter standard for hver enkelt utdanning. Det er et mål å sikre et ensartet faglig nivå og fremme mulighetene for fleksible utdanningsløsninger. Rammeplanene beskriver mål, innhold, arbeidsmåter, organisering /omfang og kvalifikasjonskrav til undervisningspersonalet. De lister opp en rekke punkter studenten etter endt utdanning skal beherske. På viktige punkter om praksisundervisning er rammeplanene for spesialistutdanningene i sykepleie mer detaljerte enn vanlig.

Omfanget for spesialistutdanningene for sykepleiere ble fastsatt til 30 vekttall, bortsett fra videreutdanning i kreftomsorg på 20 vekttall.

4.2 4.2 Vekttallsuttelling

Innføring av rammeplaner innebar etter forutsetningene en faglig nivåhevning som gjorde det forsvarlig å føre utdanningene inn under UH-loven. De fikk dermed automatisk vekttallsuttelling i gradssammenheng etter tid-for-tid prinsippet, dvs. 30/20 vekttall. Videreutdanningene etter gammel modell ga ingen automatisk uttelling.

Etter gjeldende system er at det er opp til den enkelte utdanningsinstitusjon å vurdere uttelling for utdanninger som ikke kommer inn under UH-loven for de som ønsker å studere videre ved institusjonen. For å sikre en lik vurdering ved høgskolene av de eldre bedriftsinterne videreutdanningene for sykepleiere nedsatte Universitets- og høgskolerådet et utvalg som skulle foreslå rådgivende retningslinjer for vurderingen. Utvalgets og UH-rådets tilråding forelå i mai 2001. Etter denne vil eldre bedriftsinterne videreutdanninger gi 10 eller 20 vekttalls uttelling i en cand.mag-grad for de som vil ta andre fag ved høgskole/universitet.

4.3 4.3 Økonomiske rammer

Det er sykehuseier (i regelen fylkeskommunen) som i en oppdragsmodell finansierer utdanningstilbudene. I all hovedsak finansieres utdanningene av det generelle rammetilskuddet til fylkeskommunene. I tillegg har SHD de siste årene bidratt med et særskilt tilskott på over 20 mill. kroner til de bedriftsinterne videreutdanningene for å stimulere opptaket. (Henholdsvis 23,2 og 21,2 mill. kroner i 1999 og 2000.) Fra og med 2001 er tilskottet falt bort. I St. prp. nr. 1 for Sosial- og helsedepartementet for 2001 heter det under kap. 705, post 62 :

"På bakgrunn av den tilfredsstillende veksten i spesialsykepleiere og nedgangen i antall hjelpepleierårsverk, foreslås bevilgningen for 2001 disponert til støtte til bedriftsintern etterutdanning i sykehus".

Ved å bli ført inn under UH- loven ble også reglement om betaling for oppdragsvirksomhet ved statlige høgskoler (F-10-96) gjort gjeldende. Hovedregelen her er at indirekte utgifter ved et oppdrag beregnes som et prosentvis påslag (overhead) på 40 % eller mer av lønnsutgiftene. Det skal betales overhead for indirekte utgifter for å dekke prosjektets andel av høgskolens administrasjonsutgifter, for bruk av bibliotek, generelle edb-utgifter, telefon/porto, utgifter til lys, varme, vedlikehold og renhold av lokaler, vikar ved sykdom m.m. Dersom en høgskole har spesiell interesse av et prosjekt, kan overheadsatsen reduseres.

4.4 4.4 Sykehusreformen

Ved iverksetting av sykehusreformen fra 1. januar 2002 vil ikke lenger fylkeskommunene være eiere av sykehusene. Staten blir ny eier. Det etableres 5 regionale helseforetak som trolig også vil få ansvar for at høgskolenes behov for veiledning av studenter på et tilstrekkelig kvalitativt høyt nivå blir ivaretatt.

Det forutsettes at helseforetakene skal videreføre og tre inn i de plikter og oppgaver fylkeskommunene hadde overfor høgskolene ved stiftelsen av foretaket.

Det arbeides i øyeblikket med utforming av vedtekter for foretakene. Det vurderes en ordning der det regionale helseforetaket skal inngå nærmere avtale med hver enkelt høgskole om foretakets undervisnings- og veiledningsoppgaver. Det kan i tillegg inngås avtaler mellom helseforetak på lavere nivå og høgskole.

En mulighet kan være å opprette et samarbeidsorgan mellom universitetet og høgskoler og regionale helseforetak for drøfting av felles interesser. Uenighet som partene ikke løser på lavere plan, kan søkes løst av samarbeidsorganet.

Dette innebærer at det vil være de framtidige regionale helseforetakene som har ansvar for at regionen har god nok tilgang på spesialsykepleiere, og at opptakskapasiteten ved høgskolene er stor nok på dette området.

4.5 4.5 Andre konsekvenser av å bli ført inn under UH-loven

Institusjoner under loven skal gi høgre utdanning som er basert på det fremste innen forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap. De ansatte arbeider innenfor de samme rammer når det gjelder ansettelsesforhold og krav til FOU- virksomhet. Loven sikrer ryddighet og faste rammer for gjennomføring av ansettelser, undervisning og eksamen.

5 Føringer gitt av KUF

Ved brev av 4. mai 1999 ga Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet visse føringer for overføringen. Når det gjelder fordeling av utgifter, heter det:

"Når en har fått konkretisert hvilke oppgaver som skal overføres til høgskolen, må en sørge for at alle utgiftene høgskolene pådrar seg blir finansiert av fylkeskommunen i tråd med oppdragsreglementets regler. Dette gjelder også utgifter til kompetanseheving i forbindelse med overføring til høgskolesektoren. Hvem som stiller arealer til disposisjon for utdanningene, vil påvirke de direkte kostnadene".

For øvrig heter det at det fortsatt vil være personale tilsatt i helseinstitusjonene som må forestå den daglige veiledningen, men høgskolene vil ha det overordnete faglige og administrative ansvaret også for denne delen av utdanningene. Det ble antydet at det kunne være aktuelt at praksisveiledere som var tilsatt i hel stilling ved videreutdanningene og som hadde veiledning av studenter som heltidsbeskjeftigelse fikk overført tilsettingsforholdet til høgskolen.

Videre ba departementet om at avtalene måtte ha bestemmelser som sikret mest mulig stabilt opptak.

Det ble ellers gitt retningslinjer for overføringen av personellet.

6 Innhentet informasjon om overføringen

6.1 Redegjørelse for manglende overføring

Overføring til ny ordning har ikke skjedd i Akershus og Sør-Trøndelag. Nedenfor følger en statusrapport for hvor saken står der. Det ble i juli 2001 inngått avtale mellom Høgskolen i Tromsø og Regionsykehuset i Tromsø med virkning fra og med høsten 2001.

Høgskolen i Akershus

Her forelå i mai 2000 et framforhandlet utkast til avtale som fylkeskommunen i siste omgang ikke fant å kunne underskrive, begrunnet med at overføringen ville innebære merutgifter for fylket i forhold til tidligere ordning.

Akershus fylkeskommune har i brev til KUF gitt uttrykk for at opplæringen fortsatt ville skje i egen regi dersom Stortingets forutsetning om at endringen ikke skulle medføre økte utgifter for fylkeskommunene ikke blir fulgt opp.

Etter det opplyste ble nytt kull på 50 studenter tatt opp til videreutdanningene etter gammel ordning i januar 2001. Med opptaksintervall på halvannet år innebærer det at opptak etter ny ordning først vil kunne bli aktuelt fra høsten 2002.

Høgskolen i Sør-Trøndelag

Det ble i utgangspunktet forhandlet om en økonomisk avtale som la til grunn et opptak av 45 studenter januar 2001 og 90 studenter høsten 2002. Det første opptaket er nå gjennomført i regi av fylkeskommunen, slik at overføring etter ny modell først trolig vil kunne være aktuelt fra høsten 2002, som for Akershus.

Et tidlig forslag til avtale innebar en kostnad per student på kr. 92 000 inkludert 40 % overhead. I et seinere utkast er overheadutgiftene redusert til 30 %, samtidig som fylkeskommunen forplikter seg å stille lokaler for undervisning og lærere vederlagsfritt til disposisjon. Kostnad per student ble slik redusert til kr. 86 000.

Fylkeskommunen henvendte seg på et tidlig stadium til NTNU for å kartlegge om det kunne være aktuelt å gi oppdraget til universitetet, men KUF ga i brev uttrykk for at det ikke var aktuelt.

6.2 Evaluering foretatt av Universitets- og høgskolerådet sommeren 2000

Universitets- og høgskolerådet foretok våren/sommeren 2000 en spørreundersøkelse om overføringen av de bedriftsinterne videreutdanningene. Flere høgskoler hadde da ikke etablert disse utdanningene, men var midt i overføringsprosessen.

  • De statlige høgskolene ble bedt om å svare på følgende spørsmål:Hvor langt er høgskolene kommet i utforming av oppdragsavtale med fylkeskommunen m.m.?
  • Fra hvilket tidspunkt settes avtalen i verk m.m.?
  • Er det avklart i avtalen hva som skjer med ansettelsesforholdet for dem som overført fra fylkeskommunen ved eventuelt opphør av oppdraget?
  • Er det i avtalen avklart hvem som er økonomisk ansvarlig for den formelle kompetansehevingen av de ansatte? Tidsbegrensning for kompetansehevingen?
  • Er det i avtalen avklart hvem som er økonomisk ansvarlig for den FOU-virksomhet som skal være knyttet til videreutdanningen?
  • Hvilken overhead er nedfelt i avtalen og hva skal den dekke?
  • Hva er ev. til hinder for å sluttføre avtalen?

Kartleggingen viste at i tillegg til overheadsatsen var det finansiering av den faglige kompetansehevingen av personellet og FOU-virksomheten som det var vanskeligst å bli enige om. Det var bare unntaksvis kontraktsfestet at høgskolene har et økonomiske ansvar for kompetanseheving og FOU-virksomhet. For detaljert informasjon om resultatet av undersøkelsen vises til vedlegg 2; skriv med vedlegg fra Universitets- og høgskolerådet 11. juli 2000.

6.3 6.3 Informasjon innhentet av KUF juni 2001

For å supplere undersøkelsen foretatt av UH-rådet har arbeidsgruppen fått tilsendt kopier av samtlige kontrakter som nå er undertegnet. I tillegg ba vi om opplysninger angående faktisk opptak av studenter og overheadsatsen. Sammendrag av svarene og funn i de innsendte kontraktene er tatt inn i vedlegg 1.

En eller flere spesialistutdanninger for sykepleiere er nå etablert ved 18 statlige og 2 private høgskoler. Det er som nevnt ikke oppnådd enighet om etablering ved Høgskolen i Akershus. Det samme gjelder for Høgskolen i Sør-Trøndelag med unntak for kreftomsorg.

I Oslo har Høgskolen i Oslo inngått avtale med Oslo kommune og Radiumhospitalet, mens Høgskolen for Diakoni og Sykepleie har avtale med Rikshospitalet. Vi har medregnet videreutdanning i kreftomsorg ved Betanien sykepleierhøgskole, Bergen som for kort tid siden ble etablert som et oppdragsstudium. Oppdragsgiver er imidlertid her ikke fylkeskommune, men sykehus og kommuner. Det er i det tilfellet derfor ikke tale om overføring fra fylkeskommune. For øvrig er oppdragsgiver den aktuelle fylkeskommunen.

Høgskolene i Hedmark og Gjøvik samarbeider om utdanningene.

I perioden høsten 1999 til våren 2001 er det ved 19 institusjonene tatt opp om lag 670 studenter til de aktuelle utdanningene. ( Høgskolen i Tromsø ikke medregnet) Opptaksfrekvensen er normalt slik at det til enhver tid vil være ett kull under utdanning. Det er videre vanlig at avtaleperioden strekker seg over flere år; fra 3 til 10 år.

9 høgskoler har opplysninger om overheadsatsen. Ved 4 høgskoler er den på 40 %. 2 høgskoler oppgir at de ikke beregner seg overhead. For øvrig varierer satsen mellom 25 og 35 %.

Høgskolene har enten oppgitt kostnader i alt eller kostnader per student. Kostnadene per student utgjør mellom kr. 70 000 og kr. 125 000.

For øvrig framgår at den samlede studietid i ett tilfelle kan strekke seg over så mye som 74 uker. Som regel vil oppdragsgiver fortsatt være arbeidsgiver for praksisveilederne, mens personale knyttet til teoriundervisningen er overført til høgskolene, bortsett fra ved Høgskolen i Nord-Trøndelag.

Normalt er høgskolen forpliktet til å kvalifisere veilederne. En høgskole har i kontrakten at den skal ha ansvar for kompetanseheving av hele personalet. Etter undersøkelsen foretatt av Universitets- og høgskolerådet var dette nedfelt i 3 avtaler. Det økonomiske ansvaret for FOU-virksomheten er 2 steder lagt til høgskolen. Det er også eksempel på at høgskole og oppdragsgiver deler på utgifter til utdanningsstipend.

Vi ba også høgskolene gi andre opplysninger av interesse. 4 høgskoler sier i den forbindelse at overføringen har gått greitt; 2 ønsker full overføring.

7 Vurderinger

7.1 7.1 Manglende overføring

Etter muntlig informasjon arbeidsgruppen har mottatt er det tatt initiativ til å ta opp igjen forhandlingene mellom Høgskolen i Sør-Trøndelag og fylkeskommunen. I Akershus synes det i øyeblikket ikke å være noen tilsvarende bevegelse. Med etablering av regionale helseforetak vil disse fra 1. januar 2002 avløse fylkeskommunene som forhandlingspartnere. Det blir en ny situasjon. En kan ha forventninger til at etableringen vil medføre en større grad av samordning av utdanningstilbudene i regionen. For det ene ved at rammevilkårene for samme type utdanning blir mer ensartet, men også ved større grad av samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene. Vi kan ikke se bort fra at vi kan få en utvikling der spesialistutdanningene for sykepleiere blir konsentrert til færre høgskoler.

Den nye situasjonen medfører etter arbeidsgruppens vurdering at en eventuelt kan avvente hvilken effekt sykehusreformen vil få for organiseringen av spesialistutdanningene for sykepleiere i gjenstående fylker.

7.2 Økonomiske forhold. Herunder utgifter til overhead og virkning på opptak

Kostnader

En hovedinnvending mot overføringen av spesialistutdanningene har vært at disse er blitt dyrere enn da fylkeskommunene hadde hele ansvaret. Det er hevdet at dette er i strid med forutsetningene som lå til grunn da en drøftet og fattet vedtak om ny organisering. Kommunenes sentralforbund har vist til at en av forutsetningene var at overføringen skulle være kostnadsnøytral. Spesielt er det reagert på at enkelte høgskoler har beregnet høy sats for overhead. Det har blitt hevdet at dette fører til at fylkeskommunene må redusere antall utdanningsplasser. Det er videre blitt kritisert at bevilgningen fra sentralt hold til spesialistutdanningene er blitt redusert.

Arbeidsgruppen vil bestride at det har vært en forutsetning at overføringen skulle være kostnadsnøytral. Gjertsen-gruppen var innforstått med at faglig nivåhevning måtte medføre høyere utgifter, selv om innføring av en oppdragsmodell innebar at en enkelte steder kunne presse kostnadene ned som følge av konkurranse om oppdraget mellom flere høgskoler. Det vises til side 18 i Gjertsen-utvalgets rapport, hvor det heter at kostnadene både ved full overføring til høgskolene og ved oppdragsmodell trolig vil ligge høyere enn i gammel (dagjeldende) modell. Dette begrunnes med at antall administrative stillinger og antall høgskolelektorer trolig blir høyere. Muligens har disse vurderingene og konklusjonene ikke vært framhevet sterkt nok i rapporten.

Gjertsen- utvalget foretok en beregning av utgifter per student per år ved sykehusene i den gamle ordningen. Disse tallene kan jamføres med de opplysninger vi nå har innhentet, der det er gitt opplysninger per student. Utgiftene per student per år er:

Gammel ordning:Ny ordning:

Institusjon: Beløp: Høgskole: Beløp:

Aust-Agder Sentralsykehus 87 700Høgskolen i Agder 91 000

Vest-Agder Sentralsykehus 69 427

Haukeland Sykehus 78 286Høgskolen i Bergen 77 981

Nordland Sentralsykehus 53 166Høgskolen i Bodø 79 333

Buskerud Sentralsykehus 77 737Høgskolen i Buskerud 77 700

Innherred Sykehus 160 630Høgskolen i Nord-Trøndelag 125 000

Sentralsykehuset i Rogaland 91 361Høgskolen i Stavanger 95 000

Fylkessykehuset i Haugesund103 573Høgskolen Stord/Haugesund. 110 000

Regionsykehuset i Tromsø 108 361 Høgskolen i Tromsø 112 000

Vi advarer sterkt mot å trekke bastante konklusjoner av denne oversikten, både ved sammenligning mellom institusjoner og mellom gammel og ny ordning. Det kan være ulike kostnadselementer som inkluderes i tallene for høgskolene. Vi kan likevel merke oss at det flere steder er liten forskjell i kostnadene ved gammel og ny ordning. Det er i og for seg ikke så overraskende, da det i flere av de inngåtte kontraktene vises til undersøkelsen Gjertsen-utvalget foretok. Vi antar derfor at resultatet fra undersøkelsen til Gjertsen-utvalget flere steder har vært et utgangspunkt for avtaleforhandlingene.

Med alle forbehold synes det ikke utfra foreliggende materiale å være grunnlag for å konkludere at kostnadene er blitt klart høyere, eller at antall studenter er blitt redusert. Når det fra flere er gitt uttrykk for misnøye med overføringen, har det trolig sammenheng med at prisen partene ble enige om, ikke gjør det mulig å iverksette tiltak som en mener overføring til høgskolesystemet forutsetter. Den tilsynelatende store prisdifferansen kan også være et uttrykk for at standarden varierer en del fra høgskole til høgskole.

For øvrig vil det være slik at økonomien for disse utdanningene vil være under press både med fylkeskommunene/helseforetakene som oppdragsgivere og dersom høgskolene får det økonomiske ansvaret. Hvis utgiftene blir lagt inn i rammene til høgskolene på vanlig måte, må disse utdanningene konkurrere om midler med mange andre gode tiltak ved høgskolen. Generelt gjelder at videreutdanningene i høgskolene i dag er under stort press, fordi det samlede antall studieplasser i høgre utdanning går ned, samtidig som opptak til prioriterte grunnutdanninger skal holdes oppe og i noen tilfelle økes. Etter arbeidsgruppens vurdering vil økonomien til utdanningene vil være minst like godt sikret i oppdragsmodellen, fordi oppdragsgiver fort vil merke virkningene og treffe nødvendige tiltak om opptaket til videreutdanningene viser seg å være for lite.

Overhead

Det har særlig blitt reagert på at satsen for overhead noen steder er så høy som 40 %. Etter oppdragsreglementet er det mulighet for å gå over 40 %, men det er også anledning til å kreve mindre, om høgskolen ser fordeler med oppdragsaktiviteten. Undersøkelsen viser som nevnt at minst 2 høgskoler ikke beregner og tar seg betalt for overheadutgifter i det hele tatt. Det primære må være at høgskolene får dekket alle direkte og indirekte utgifter ved oppdragsvirksomheten. Spesialistutdanningene for sykepleiere har blitt organisert på ulike måter, blant annet foregår undervisningen i ulik grad fortsatt på sykehusene. Dette får innvirkning på størrelsen av overheadutgiftene.

Opptak

Kommunenes sentralforbund var også bekymret for at høyere kostnader ville medføre at opptaket ville bli redusert. Tall indikerer at denne bekymringen så langt synes grunnløs. Vedlegg 1 viser at det i perioden høsten 1999 til våren 2001 ble tatt opp om lag 670 studenter ved høgskolene. I tillegg kommer elever ved utdanninger som ikke er overført til høgskolene.

I Rapport om Handlingsplan for helse- og sosialpersonell 1998-2001 heter det at formålet med tilskuddet på vel 20 mill.kr. var å videreføre et nivå på 690 deltakere. I rapporten fra Sosial- og helsedepartementet er følgende tabell ført opp:

Deltakere i videreutdanninger for sykepleiere i somatiske sykehus:

 

1998

1999

2000

2001

98-01

Pediatri

25

37

61

53

176

Anestesi

90

96

126

110

422

Operasjon

93

166

150

136

422

Intensiv

136

176

220

211

743

Onkologi

38

29

84

92

243

Sum

382

504

641

602

2129

Etter det vi kan se sier tabellen noe om antall deltakere per år, ikke antall som blir tatt opp per år. Videre er tallene for 1998 og 1999 resultattall, mens tallene for 2000 og 2001 er mål- eller plantall.

I rapporten heter det at det samlede måltallet for perioden 1998-01 var på 2000. En forventer derfor å overoppfylle måltallet.

Bortfall av særskilt tilskudd

Med begrunnelse i det økende studenttallet har Sosial- og helsedepartementet i budsjettet for 2001 tatt bort det særskilte tilskuddet til fylkeskommunene til de tidligere bedriftsinterne videreutdanningene. I stedet har midlene blitt øremerket til etterutdanning. Det kan argumenteres med at tilskuddet per student særlig i overgangsfasen som et minimum bør holdes oppe på samme nivå som tidligere. Under enhver omstendighet bør en vurdere å overlate til fylkeskommunene å bestemme om midlene skal nyttes til etter- eller videreutdanning.

7.3 Kompetanseheving av undersvisningspersonellet

Et diskusjonstema under forhandlingene har vært hvem som er ansvarlig for kompetanseheving av personell, herunder FOU-aktivitet. Høgskolene har utvilsomt et ansvar for avviklingen av disse aktivitetene. Men spørsmålet er hvem som har ansvaret for finansieringen. Føringene fra KUF tilsier at det er oppdragsgiver som skal bekoste utgiftene ved kompetanseheving.

Det er ulike aktiviteter og utgifter knyttet til kompetanseheving. Det følger ofte økte lønnsutgifter med høyere formalkompetanse. Det vil videre i regelen bli utgifter til vikar for å dekke undervisningen som ble gitt av de som tar videreutdanning. I tillegg kan det påløpe utgifter i samband med utvikling og gjennomføring av kompetansegivende tilbud ved høgskolene. Ulike forhold kan få betydning for hvor store utgifter det her kan bli tale om.

Kommunenes sentralforbund hevdet det var et krav om kompetanse som høgskolelektor for å få fast tilsetting i høgskolesystemet. KUF har uttalt at det ikke er anledning til å stille krav om lektorkompetanse for fast tilsetting ved høgskolene for personale som etter sin arbeidsavtale har fast tilsetting i fylkeskommunene. Det vil derfor ikke være et krav om lektorkompetanse for personer som ved overføringen ikke hadde kompetanse som høgskolelektor. Det må derfor sies å være opp til den enkelte fylkeskommune å vurdere om den vil påkoste kompetanseheving for de ansatte, og dermed også heve kvaliteten på det oppdraget de skal finansiere.

KUF er underhanden orientert om at flere høgskoler har planer om et masterstudium i sykepleie til kritisk syke. Vi kjenner ikke detaljene i disse, men regner med at studiet kan egne seg godt så vel for undervisningspersonell ved spesialistutdanningene som for sykehusansatte med ansvar for den yrkesutøvelsen disse utdanningene er rettet inn mot. Det er per i dag ikke avklart hvilke kriterier som vil bli lagt til grunn ved etablering av masterstudier, og om slikt studium vil gi kompetanse som høgskolelektor. Sjansen for at masterstudium skal gi grunnlag for kompetanse som høgskolelektor vurderes imidlertid som stor. Økte muligheter for å ta relevant utdanning som kvalifiserer for lektorkompetanse kan få innvirkning på framtidig omfang av kompetansehevende tiltak og kostnadene ved dette.

Arbeidsgruppen mener utgangspunktet må være at oppdragsgiver skal betale det oppdraget koster. Hvis utgiftene ved oppdraget øker pga. lønnsøkning for undervisningspersonalet etter kompetanseheving, synes det utvilsomt at dette må dekkes av oppdragsgiver. For utgifter som påløper når de ansatte tar videreutdanning, kan det muligens være mer grunn til å stille spørsmål, med henvisning til at UH-loven som høgskolene er forpliktet til å følge stiller krav til undervisningspersonellets kompetanse og FOU-virksomhet, og at utdanningen skal basere seg på det fremste innen forskning og erfaringskunnskap. Om det skal være opp til oppdragsgiver å betale for slik aktivitet, viser erfaringene at dette ikke alltid skjer. Slik oppdragssystemet fungerer er det i prinsippet oppdragsgiver som må betale det det koster å utføre oppdraget i samsvar med de lover som gjelder for den utførende institusjon. Systemet kan neppe være slik at høgskolene er forpliktet til å bruke av egne midler beregnet til andre formål for å få utført oppdraget.

Når det gjelder finansieringen av for eks. masterstudium i kritisk sykepleie, kan det hevdes at etablering og gjennomføring av dette ikke er en helt nødvendig konsekvens av overføringen av de bedriftsinterne videreutdanningene. Det vil på mange måter være logisk at også disse blir finansiert eksternt, men vi kan ikke uten videre se at høgskolene skal være avskåret fra å finansiere dette innenfor egen budsjettramme, om de finner det hensiktsmessig, og den økonomiske rammen gjør det dette mulig. Vi viser til at det i dag ikke er en klar grense for hvilke videreutdanninger som finansieres eksternt og hvilke som dekkes over høgskolens egen ramme.

7.4 Ulik standard/innhold

En innvending mot overføringen har også vært mangel på nasjonal standard og ulik kvalitet ved de ulike høgskoler. Stortingets sosialkomite uttaler som nevnt at en hovedintensjon med overføringen var å sikre god kvalitet og nasjonal standard uavhengig av de enkelte fylkeskommuners økonomi. Fylkeskommunene har ulik økonomi og prioriterer forskjellig. Forhandlingsutspill og strategier varierer. En oppdragsmodell vil derfor etter arbeidsgruppens syn i prinsippet til vanlig nødvendigvis medføre en viss forskjell i standard og omfang.

Ulikt innhold

De nye rammeplanene for spesialistutdanningene sikrer felles innhold, arbeidsmåter og organisering. De lister konkret opp hva studenten skal beherske etter endt utdanning. Den relativt store detaljeringsgraden sikrer minst like stor likhet som for andre rammeplanstyrte utdanningstilbud. Oppdragsmodellen sikrer at oppdragsgiver får innflytelse på innholdet i utdanningene. Etter arbeidsgruppens vurdering er det viktigere at utdanningenes innhold blir i samsvar med arbeidslivets behov enn at utdanningene mer eller mindre i detalj skal være like over hele landet.

Ulik lengde

Stortinget har festet seg ved at lengden på utdanningene varierer. Norsk sykepleierforbund har vært særlig opptatt av dette og har ment at AIO-utdanningene burde være 2-årige. Lengden blir fastsatt i rammeplanene. KUF har i brev til Norsk sykepleierforbund 5. novembr1998 uttalt at semestrene bør strekkes lengst mulig ut i tid. I dette ligger at det er opp til den enkelte institusjon å fastsette lengden på det enkelte semester. At noen høgskoler gir undervisning i mer enn 60 uker som er normen kan neppe være kritikkverdig.

Ulik standard

Det framgår av innhentet informasjon at det i noen grad er uklart om og eventuelt hvordan utgifter til kompetanseheving og FOU- utgifter blir beregnet. Føringene fra KUF er rimelig klare. Trolig har enkelte høgskoler likevel vært villig til å dekke slike utgifter når alternativet har vært ingen tildeling til slike formål. Det er trolig på dette punktet det er mest grunnlag for å reise kritikk mot overføringen, hva angår målsettingen om nasjonal standard for utdanningene.

8 Oppsummering

Overføring av de tidligere bedriftsinterne videreutdanningene i sykepleie til høgskolesystemet ble vedtatt i samband med Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett for 1998. Overføringen innebar at høgskolene overtok det faglige og administrative ansvaret for utdanningsløpene som oppdrag, mens sykehuseier fortsatt skulle finansiere utdanningene.

Overføringen er nå gjennomført med unntak for i Sør-Trøndelag og Akershus. Stortinget har fått informasjon om at nyordningen ikke fungerer tilfredsstillende. Det reageres på påstått stor variasjon med hensyn til utdanningens lengde og standard, og det stilles videre spørsmål ved om opptakskapasiteten blir opprettholdt.

Arbeidsgruppen viser til at det er kort tid siden overføringen har funnet sted, og at det er for tidlig å fastslå om kvaliteten på utdanningstilbudene er endret. Vi har derfor antatt at det i første rekke er selve overføringsprosessen og rammevilkårene for utdanningene som ønskes evaluert.

Av ulikheter er det fokusert på at lengden på utdanningene varierer fra ca. 60 til 74 uker. Det er ikke i strid med regelverket og kan neppe sies å være kritikkverdig eller uheldig at utdanningene enkelte steder har noen ukers lengre varighet enn det som utfra en samlet vurdering, herunder økonomiske betraktninger, anses optimalt. Bestemmelsene om varighet i rammeplanen er ikke til hinder for en viss variasjon når det gjelder antall undervisningsuker per semester.

Rammeplaner er et instrument for å sikre nasjonal standard. De er gjort gjeldende for prioriterte grunnutdanninger og enkelte viktige videreutdanninger. Alle spesialistutdanningene for sykepleiere har fått rammeplan som på viktige punkter er mer detaljerte og bindende enn normalt, og studentene får uttelling tid-for-tid i gradssammenheng.

Vi har ikke funnet belegg for at utdanningene er blitt vesentlig dyrere eller dyrere enn forventet etter overføringen, men ulik økonomi i fylkeskommunene kan være en medvirkende årsak til at høgskolene i noen grad yter ulike tjenester.

Det synes så langt ikke å ha vært grunnlag for frykten om at opptakskapasiteten på landsbasis ville bli redusert. Men en bør følge nøye med om bortfall av tilskuddet til fylkeskommunene vil få følger for opptaket. For øvrig viser arbeidsgruppen til at de ordinære videreutdanningene i dag er under stort press ved høgskolene, når det samlede antall studieplasser går ned, samtidig som prioriterte grunnutdanninger skal holdes oppe og i noen tilfelle økes. Arbeidsgruppen mener økonomien til utdanningene vil være like godt eller bedre sikret i nåværende oppdragsmodell enn ved full overføring til høgskolene.

En viktig endring i rammevilkårene inntrer fra 1. januar 2002 ved etablering av 5 regionale helseforetak. Fylkeskommunene vil ikke lengre være eiere av sykehusene. Staten ved Sosial- og helsedepartementet får da på enkelte områder trolig større innflytelse og påvirkningsmulighet overfor sykehusene enn i dag, samtidig som de regionale foretakene likevel har stor grad av selvstendighet og ansvar innenfor gitte rammer. Det vil bli en ny situasjon. Vi ser ikke bort fra at etablering av de regionale foretakene kan bevirke større grad av samarbeid mellom høgskolene, og samtidig bidra til felles regional standard. Muligens kan regionale helseforetak bøte på noen av de påpekte svakheter når det gjelder mangel på standardisering og ensartethet.