Del 1
Innledning

1 Oversikt

1.1 Virkeområde

I denne proposisjonen fremmes forslag om utgifter og inntekter under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner, programområde 23 Finansadministrasjon, herunder skatte- og avgiftsadministrasjonen, og programområde 24 Statlig gjeld og fordringer, renter og avdrag mv. Ansvaret for bevilgningene, herunder regnskapsavleggelse, under programkategoriene 00.30 Regjering og 00.40 Stortinget og underliggende institusjoner tilligger henholdsvis Statsministerens kontor og Stortingets egne institusjoner. Av praktiske hensyn føres disse programkategoriene opp i Finansdepartementets proposisjon, og beløpene tas med i oversikter over bevilgninger på Finansdepartementets område. Forslag under programkategori 00.40 er i samsvar med forslag fra Stortingets administrasjon.

1.2 Hovedoppgaver og organisering

Finansdepartementet med underliggende etater har blant annet ansvar for å:

• bidra til et egnet beslutningsgrunnlag for den økonomiske politikken og budsjettarbeidet

• forvalte statens formue

• sikre finansieringen av offentlig virksomhet gjennom skatter og avgifter

• koordinere arbeidet med statsbudsjettet og økonomistyring i staten

• bidra til et offisielt statistikk- og datagrunnlag til bruk i offentlig og privat virksomhet

• bidra til velfungerende finansmarkeder

Politikken på disse områdene er omtalt i Meld. St. 1 (2010-2011) Nasjonalbudsjettet 2011, Prop. 1 S (2010-2011) Statsbudsjettet for budsjettåret 2011 og Prop. 1 LS (2010-2011) Skatter og avgifter 2011. Proposisjonen her omfatter i første rekke forvaltningen og administrasjonen på områdene som er nevnt ovenfor.

Nedenfor følger en oversikt over virksomheter på Finansdepartementets område.

¹ Ansvarsforholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene i blant annet budsjettsaker og administrative saker er regulert ved lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv.

² Fondene er egne rettssubjekter, jf. lov 29. juni 2007 nr. 44 om Folketrygdfondet og lov 6. mars 2009 nr. 12 om Statens finansfond.

³ Virksomhet med eget styre.

1.3 Oversikt over budsjettforslaget for Finansdepartementet

1.3.1 Samlede utgifter

Programområder under departementet:

Programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner

Programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner omfatter Regjeringen og Stortinget med underliggende institusjoner. Forslag til bevilgning for 2011 under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner utgjør 1 774,5 mill. kroner.

Forslaget under programkategori 00.40 Stortinget og underliggende institusjoner er i samsvar med forslag oversendt fra Stortingets administrasjon.

Programområde 23 Finansadministrasjon

Programområde 23 Finansadministrasjon omfatter skatte- og avgiftsadministrasjon, offisiell statistikk, finansadministrasjon og enkelte andre formål. Samlet forslag til bevilgninger for 2011 under programområde 23 Finansadministrasjon utgjør 24 509,2 mill. kroner. Dette er en reduksjon på 23,6 mill. kroner fra saldert budsjett 2010. Bevilgningen til kjøp av klimakvoter i samsvar med Kyoto-avtalen foreslås redusert med 805 mill. kroner i forhold til saldert budsjett 2010. Bevilgningen til merverdiavgiftskompensasjon til kommuner og fylkeskommuner og til private og ideelle virksomheter foreslås økt med 615 mill. kroner fra saldert budsjett 2010.

Programområde 24 Statlig gjeld og fordringer, renter og avdrag mv.

Programområdet omfatter utgifter til renter og avdrag på den innenlandske statsgjelden, og på statskassens fordringer. Departementets renter og avdrag på statsgjeld er budsjettert til 68 738,4 mill. kroner. Økningen på 48 292,9 mill. kroner fra saldert budsjett 2010 skyldes i hovedsak forfall av et stort obligasjonslån i 2011.

Utgifter fordelt på postgrupper

Utgifter under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner og programområde 23 Finansadministrasjon er i hovedsak administrasjonsutgifter. Av de samlede utgiftene utgjør driftsutgiftene 87,6 pst. under programområde 00 og 96,9 pst. under programområde 23, eksklusive kap. 1632 Kompensasjon for merverdiavgift. Renteutgifter føres over postgruppe 70-89 og utgjør 93,2 pst. av forslaget for denne postgruppen.

1.3.2 Samlede inntekter

Programområder under departementet:

Samlede inntekter, eksklusive skatter og avgifter, utgjør 20 006,9 mill. kroner, hvorav 10 535,3 mill. kroner er renteinntekter. For omtale av statens renteinntekter av statskassens foliokonto og andre fordringer i 2011 vises det til omtalen under kap. 5605 Renter av statskassens kontantbeholdning og andre fordringer. Skatter og avgifter omtales i en egen proposisjon – Prop. 1 LS (2010-2011) Skatter og avgifter 2011.

2 Prioriterte oppgaver i 2011

I tillegg til de løpende oppgavene vil Finansdepartementet særlig prioritere følgende oppgaver i 2011:

2.1 Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond ble opprettet ved lov 21. desember 2005 nr. 123 og er en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge. Utenlandsdelen er plassert som innskudd på konto i Norges Bank, mens innenlandsdelen er plassert som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Motverdiene forvaltes etter nærmere regler fastsatt av departementet. Finansdepartementet er i pensjonsfondloven gitt i oppgave å forvalte fondet. Den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond utland forestås av Norges Bank på vegne av Finansdepartementet, mens Statens pensjonsfond Norge forvaltes av Folketrygdfondet.

Den samlede markedsverdien av Statens pensjonsfond var 2 905 mrd. kroner ved inngangen til annet halvår 2010. Av dette gjaldt 2 792 mrd. kroner Statens pensjonsfond utland og 113 mrd. kroner Statens pensjonsfond Norge. Det er ventet at fondet vil vokse i tiden framover. God forvaltning av denne fellesformuen er en viktig oppgave for departementet.

Finansdepartementets arbeid med forvaltningen av Statens pensjonsfond omfatter fastsettelse av den overordnede investeringsstrategien for fondet inkludert retningslinjer for ansvarlige investeringer, og oppfølging av forvaltningen. I 2011 vil det bli arbeidet med prioriterte oppgaver innen disse hovedområdene.

Arbeidet med Statens pensjonsfond er nærmere omtalt i Meld. St. 10 (2009-2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009 og i Meld. St. 1 (2010-2011) Nasjonalbudsjettet 2011.

2.2 Regelverksarbeid på finansmarkedsområdet

På finansmarkedsområdet legges det også i 2011 opp til et omfattende arbeid med å utvikle og tilpasse finansnæringens rammebetingelser gjennom hensiktsmessige lover og forskrifter. Regelverket skal bidra til at finansmarkedene og finansinstitusjonene virker på en effektiv måte, samtidig som hensynet til sikkerhet, soliditet og stabilitet i finansmarkedet ivaretas. Det legges betydelig vekt på å ivareta kundenes interesser, med særlig vekt på forbrukerinteresser. Regelverksarbeidet på finansmarkedsområdet er dels gjennomføring av EØS-forpliktelser og dels modernisering og gjennomgang av rammelovgivning som ikke er EØS-initiert. Det er redegjort nærmere for prioriterte regelverksoppgaver i proposisjonens del II under kap. 1600 Finansdepartementet.

Arbeidet med finansiell stabilitet er delt mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank. Finansdepartementet har et overordnet ansvar for finansiell stabilitet og arbeider særlig med rammevilkårene for finanssektoren. En omtale av dette området og av situasjonen i de internasjonale finansmarkedene er gitt i Meld. St. 1 (2010-2011) Nasjonalbudsjettet 2011. Det vises også til at det i den årlige Finansmarknadsmeldinga (tidligere Kredittmeldinga) gis informasjon om utviklingen i finansmarkedet og en omtale av finansiell stabilitet.

Norge har klart seg vesentlig bedre gjennom finanskrisen enn mange andre land. Dette skyldes blant annet god norsk finansmarkedsregulering og godt tilsyn med finansinstitusjonene. Finansdepartementet har lagt vekt på en finansmarkedsregulering som dekker hele finanssektoren på en konsistent og helhetlig måte med lik regulering av samme type risiko uavhengig av hva slags finansinstitusjon som tar risikoen. Prinsippet om lik regulering for lik risiko bidrar til å gjøre aktørene i det norske finansmarkedet mer solide og til at aktører med ulik virksomhet får likere rammevilkår. Det motvirker også at risiko hoper seg opp der den er minst regulert. Når det gjelder tilsyn med finanssektoren, er det lagt vekt på ett felles tilsyn som kombinerer tilsyn med enkeltinstitusjoner med makroøkonomisk overvåkning.

Internasjonalt er det i kjølvannet av finanskrisen satt i gang omfattende prosesser (G20, IMF, OECD, Baselkomiteen for banktilsyn, Financial Stability Board og EU) for å få på plass nye og bedre reguleringer for finansmarkedene. De internasjonale prosessene vil først og fremst ha betydning for Norge ved at endringer i gjeldende EU-regelverk på finansmarkedsområdet blir tatt inn i EØS-avtalen. EU-kommisjonen arbeider med flere forslag til ny regulering, i lys av erfaringene fra krisen. Dette gjelder blant annet forslag til nye likviditets- og kapitalkrav.

For øvrig har finanskrisen vist hvor viktig det er å ha en god innskuddsgarantiordning. EU vedtok i 2009 endringer i direktivet om innskuddsgarantiordninger, som blant annet innebærer en fullharmonisering av dekningsnivået på innskuddsgarantiordningen til 100 000 euro fra 1. januar 2011. Gjennomføring av EUs fullharmoniserte bestemmelse om dekningsnivå, vil innebære en vesentlig svekking av den norske innskuddsgarantiordningen (som dekker opptil 2 mill. kroner per innskyter per bank dersom banken er medlem i Bankenes sikringsfond). Regjeringen vil i forbindelse med arbeidet med eventuell innlemmelse av endringer i EUs direktiv om innskuddsgarantiordninger i EØS-avtalen, fortsette arbeidet for å sikre at dekningsnivået i den norske innskuddsgarantiordningen kan beholdes som i dag. Det vises også til omtale av dette i Finansmarknadsmeldinga 2009 (Meld. St. 12 (2009-2010), pkt. 3.5) og til finanskomiteens enstemmige merknader og støtte til dette i Innst. 374 S (2009-2010).

Et eget utvalg, Finanskriseutvalget, ble oppnevnt av Kongen i statsråd 19. juni 2009. Utvalget har fått i mandat å se på den norske finansmarkedsreguleringen i lys av finanskrisen og på årsaker til den internasjonale finanskrisen og hvordan denne har virket inn på det norske finansmarkedet. Utvalget skal avgi sin utredning til Finansdepartementet innen 31. desember 2010.

2.3 Økt etterlevelse og innsats mot skatte- og avgiftsunndragelser og annen økonomisk kriminalitet

Finansdepartementet prioriterer innsatsen mot økonomisk kriminalitet høyt. Dette gjelder både den nasjonale innsatsen og innsats gjennom de internasjonale fora departementet og underlagte virksomheter er med i.

Kriminalitetsbildet i Norge er i endring. Organisert kriminalitet utvikler seg på stadig flere områder, også på skatte- og avgiftsområdet. Denne utviklingen gjør det nødvendig med et stadig tettere samarbeid mellom kontrolletatene og politiet med tanke på utveksling av erfaringer, sakssamarbeid og kompetanseutvikling. Finansdepartementet mener det vil være viktig å styrke og målrette dette samarbeidet slik at det oppnås større effekt, både innenfor bekjempelsen av organisert kriminalitet, generell økonomisk kriminalitet og skatte- og avgiftskriminalitet.

Departementet vil bidra til å etablere samarbeidstiltak innenfor analyse, kompetansebygging og operative tiltak mellom kontrolletatene, politiet og påtalemyndigheten. Justis- og politidepartementet og Finansdepartementet tar sikte på å legge fram en ny handlingsplan mot økonomisk kriminalitet våren 2011.

Skatteetaten står overfor store utfordringer når det gjelder kontroll av norske skattytere med tilknytning til utlandet. «Skatteparadis» kjennetegnes av begrenset regulering av virksomheter, liten eller ingen skatt på inntekt og formue og begrensede muligheter for innsyn. Muligheten til å bygge opp selskapsstrukturer uten offentlig eller sporbar informasjon om reelle eiere gjør «skatteparadisene» ideelle til «hvitvasking», dvs. til å skjule eller tilsløre utbytte fra blant annet skattekriminalitet, korrupsjon, finansielle bedragerier og annen økonomisk kriminalitet. Som en oppfølging av OECDs arbeid med denne problemstillingen vedtok Nordisk Råd i 2006 et felles nordisk prosjekt for å etablere bilaterale informasjonsutvekslingsavtaler med aktuelle skatteparadisland. I løpet av 2008 og 2009 har det vært forhandlet med flere sentrale skatteparadisland. 23 avtaler er nå undertegnet. Forhandlingene vil fortsette med sikte på undertegning av flere bilaterale avtaler. Avtalene vil etablere mulighet for innsyn i selskapsetableringer og transaksjoner i disse landene og gi tilgang til opplysninger fra banker og finansinstitusjoner. Tilgang til slike opplysninger vil bedre skattemyndighetenes kontrollmuligheter betydelig.

Merverdiavgiften er en av statens viktigste inntektskilder. Både nasjonalt og internasjonalt ser man at merverdiavgiftssystemet i større grad er utsatt for svindel. Dette innebærer fare for betydelig redusert proveny. Også på merverdiavgiftsområdet skjer svindelen i større utstrekning gjennom organiserte nettverk. Skatteetaten har kunnskap om nasjonale og internasjonale «merverdiavgiftskaruseller» der merverdiavgiften fradragføres i ett eller flere ledd og den utgående avgiften ikke blir innbetalt. Framover vil det bli arbeidet for en styrking av hele merverdiavgiftskjeden, inklusive merverdiavgiftsregisteret og oppgavekontroll, noe som kan bidra til å stoppe denne typen virksomhet i en tidlig fase.

Skatte- og avgiftsmyndighetene har de siste årene rettet en spesiell innsats mot bygg- og anleggsbransjen. Dette arbeidet vil fortsette også i 2011. På oppdrag fra Finansdepartementet har Skattedirektoratet vurdert ulike modeller for å ansvarliggjøre hovedentreprenør for underentreprenørens skatter og avgifter. Departementet har etter grundige vurderinger kommet til at det ikke bør innføres denne typen solidaransvarsregler med fritaksmekanisme, jf. nærmere omtale i Prop. 1 LS (2010-2011) Skatter og avgifter 2011, avsnitt 3.4.1. Videre har departementet hatt på høring et forslag om å innføre regler om at det er kjøper, og ikke selger, som plikter å innbetale påløpt merverdiavgift mellom aktører i byggebransjen. Forslaget er nå til vurdering i departementet. Det er et klart behov for å skape ryddigere forhold i bygg- og anleggsbransjen. Departementet vil derfor framover, i samarbeid med Skattedirektoratet, arbeide videre for å finne andre hensiktsmessige tiltak for å begrense de useriøse forholdene i denne bransjen.

Toll- og avgiftsetaten skal i 2011 fortsette å styrke virksomhetskontrollen. Tre tollregioner har i 2010 iverksatt særskilte tiltak for å bekjempe økonomisk kriminalitet. Denne satsingen skal fortsette i 2011. Etaten skal også prioritere bekjempelse av piratkopivarer (IPR-varer), hvor antall saker har økt betraktelig de siste årene. Denne handelen har sterke forbindelser til svart økonomi, og en styrket innsats mot piratkopier og brudd på immaterielle rettigheter beskytter produktsikkerheten, forbrukerne og hensynet til like konkurransevilkår i næringslivet. I tillegg skal etaten forsterke arbeidet med risikovurderinger og analyse, etter at det i 2010 ble opprettet egne analyseenheter i alle tollregioner. I budsjettet for 2010 ble det særskilt avsatt 18 mill. kroner til disse tiltakene. Helårsvirkningen av denne styrkingen vil være 32 mill. kroner i 2011.

Brudd på plikten til å deklarere valuta og andre betalingsmidler er i dag et internasjonalt problem. Selv om antallet avdekkinger av disse lovbruddene har økt de siste årene, er det likevel grunn til å tro at avdekkingstallene er relativt lave sett i forhold til de faktiske beløp som bringes ut fra og inn til Norge uten å deklareres til tollmyndighetene. De siste årene er grensekontrollen og arbeidet med valutakontroller styrket økonomisk. Prioriteringen av dette kontrollområdet skal videreføres i 2011. I forbindelse med skatte- og avgiftsopplegget for 2010 ble det vedtatt regler om at tollmyndighetene har adgang til å ilegge et overtredelsesgebyr ved brudd på plikten til å deklarere valuta og andre betalingsmidler over 25 000 kroner som bringes til og/eller fra tollområdet. Reglene har trådt i kraft, men vil først bli tatt i bruk fra 2011 når forskrifter og retningslinjer vil være på plass.

Kontrollmyndighetene driver et utstrakt samarbeid med bransjeorganisasjonene og arbeidslivsorganisasjonene for å bedre etterlevelsen av regelverket. I tillegg legges det vekt på langsiktig, forebyggende arbeid mot flere målgrupper, særlig informasjon og veiledning overfor næringslivet og informasjonstiltak overfor ungdom. Dette arbeidet videreføres.

2.4 Arbeidet med bærekraftig utvikling og klima

Regjeringen arbeider aktivt for å følge opp den nasjonale strategien for bærekraftig utvikling som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2008.

Finansdepartementet arbeider for å styrke koordineringen og øke vektleggingen av bærekraftig utvikling i Regjeringens politikk. Arbeidet med den nasjonale strategien for bærekraftig utvikling følges opp og rapporteres årlig i nasjonalbudsjettet. Et viktig innspill til denne rapporteringen er Statistisk sentralbyrås årlige rapport om utviklingen i de 18 indikatorene som inngår i Regjeringens bærekraftstrategi. Disse indikatorene benyttes også ved departementenes rapportering til Finansdepartementet om deres arbeid for bærekraftig utvikling. Det legges opp til at arbeidet med revisjon av strategien for bærekraftig utvikling startes høsten 2010.

Norge spiller en aktiv rolle i de internasjonale klimaforhandlingene. Finansdepartementet deltar i den norske forhandlingsdelegasjonen, som ledes av Miljøverndepartementet. Finansdepartementet har løpende kontakt med finansdepartementer i en rekke land for å diskutere spørsmål knyttet til klimaforhandlingene og for å få andre lands myndigheter til å legge større vekt på klimaøkonomi og bli mer aktive i forhandlingene. Statsminister Jens Stoltenberg er utnevnt til én av to formenn (sammen med statsminister Meles fra Etiopia) i FNs generalsekretærs rådgivende høynivågruppe som skal utrede muligheter for å skaffe til veie 100 mrd. USD årlig i 2020 til finansiering av klimatiltak i utviklingsland. Gruppens rapport, som skal avgis innen november 2010, vil være et viktig innspill i de videre forhandlingene om en ny internasjonal klimaavtale. Miljøverndepartementet, Utenriksdepartementet og Finansdepartementet bistår i arbeidet.

3 Oversiktstabeller for budsjettet

3.1 Utgifter fordelt på kapitler

3.2 Inntekter fordelt på kapitler

3.3 Bruk av stikkordet «kan overføres»

Overførbare bevilgninger på Finansdepartementets område er knyttet til prosjekter og ordninger som går over flere år, og hvor det kan være en viss usikkerhet om framdriften. Oversikten gjelder ikke postgruppen 30-49 Nybygg, anlegg mv.

3.4 Årsverksanslag per 1. mars 2010 på Finansdepartementets område