Del 1
Innledning

1 Oversikt

1.1 Virkeområde

I denne proposisjonen fremmes forslag om utgifter og inntekter under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner, programområde 23 Finansadministrasjon, herunder skatte- og avgiftsadministrasjonen, og programområde 24 Statlig gjeld og fordringer, renter og avdrag mv. Ansvaret for bevilgningene, herunder regnskapsavleggelse, under programkategoriene 00.30 Regjering og 00.40 Stortinget og underliggende institusjoner tilligger henholdsvis Statsministerens kontor og Stortingets egne institusjoner. Av praktiske hensyn føres disse programkategoriene opp i Finansdepartementets proposisjon, og beløpene tas med i oversikter over bevilgninger på Finansdepartementets område. Forslag under programkategori 00.40 er i samsvar med forslag fra Stortingets administrasjon.

1.2 Hovedoppgaver og organisering

Finansdepartementet med underliggende etater har blant annet ansvar for å:

• bidra til et egnet beslutningsgrunnlag for den økonomiske politikken og budsjettarbeidet

• sikre finansieringen av offentlig virksomhet gjennom skatter og avgifter

• koordinere arbeidet med statsbudsjettet og økonomistyring i staten

• forvalte statlig formue og gjeld

• bidra til et offisielt statistikk- og datagrunnlag til bruk i offentlig og privat virksomhet

• bidra til velfungerende finansmarkeder

Politikken på disse områdene er omtalt i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012, Prop. 1 S (2011–2012) Statsbudsjettet for budsjettåret 2012 og Prop. 1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll 2012. Proposisjonen her omfatter i første rekke forvaltningen og administrasjonen på områdene som er nevnt ovenfor.

Nedenfor følger en oversikt over virksomheter på Finansdepartementets område.

¹ Ansvarsforholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene i blant annet budsjettsaker og administrative saker er regulert ved lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv.

² Fondene er egne rettssubjekter, jf. lov 29. juni 2007 nr. 44 om Folketrygdfondet og lov 6. mars 2009 nr. 12 om Statens finansfond.

³ Virksomhet med eget styre.

1.3 Oversikt over budsjettforslaget for Finansdepartementet

1.3.1 Samlede utgifter

Programområder under departementet:

Programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner

Programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner omfatter Regjeringen og Stortinget med underliggende institusjoner. Forslag til bevilgning for 2012 under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner utgjør 1 966,6 mill. kroner. Av økningen på 192,1 mill. kroner fra saldert budsjett 2011 gjelder 158,8 mill. kroner kap. 41 Stortinget. Økningen der gjelder særlig enkelte større oppussingsarbeider og kjøp av pendlerboliger.

Forslaget under programkategori 00.40 Stortinget og underliggende institusjoner er i samsvar med forslag oversendt fra Stortingets administrasjon.

Programområde 23 Finansadministrasjon

Programområde 23 Finansadministrasjon omfatter skatte- og avgiftsadministrasjon, offisiell statistikk, finansadministrasjon og enkelte andre formål. Samlet forslag til bevilgninger for 2012 under programområde 23 Finansadministrasjon utgjør 25 751,4 mill. kroner. Dette er en økning med 1 242,2 mill. kroner fra saldert budsjett 2011. Den største økningen gjelder merverdiavgiftskompensasjon til kommuner og fylkeskommuner og til private og ideelle virksomheter der bevilgningen foreslås økt med 990 mill. kroner fra saldert budsjett 2011. Bevilgningene til skatte- og avgiftsadministrasjon foreslås økt med 98,8 mill. kroner og bevilgningen til kjøp av klimakvoter i samsvar med Kyoto-avtalen med 80,2 mill. kroner.

Programområde 24 Statlig gjeld og fordringer, renter og avdrag mv.

Programområdet omfatter utgifter til renter og avdrag på den innenlandske statsgjelden, og på statskassens fordringer. Departementets renter og avdrag på statsgjeld er budsjettert til 14 924,2 mill. kroner. Reduksjonen med 53 814,2 mill. kroner fra saldert budsjett 2011 skyldes i hovedsak forfall av et stort obligasjonslån i 2011.

Utgifter fordelt på postgrupper

Utgifter under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner og programområde 23 Finansadministrasjon er i hovedsak administrasjonsutgifter. Av de samlede utgiftene utgjør driftsutgiftene 80,9 pst. under programområde 00 og 89,7 pst. under programområde 23, eksklusive kap. 1632 Kompensasjon for merverdiavgift. Renteutgifter føres over postgruppe 70-89 og utgjør 90,4 pst. av forslaget for denne postgruppen.

1.3.2 Samlede inntekter

Programområder under departementet:

Samlede inntekter, eksklusive skatter og avgifter, utgjør 11 251,4 mill. kroner, hvorav 7 404,4 mill. kroner er renteinntekter. For omtale av statens renteinntekter av statskassens foliokonto og andre fordringer i 2012 vises det til omtalen under kap. 5605 Renter av statskassens kontantbeholdning og andre fordringer. Skatter og avgifter omtales i en egen proposisjon – Prop. 1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll 2012.

2 Viktige oppgaver i 2012

Nedenfor omtales enkelte viktige oppgaver for Finansdepartementet i 2012:

2.1 Statens pensjonsfond

Stortinget har i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond gitt Finansdepartementet ansvaret for forvaltningen av fondet. Samtidig forutsetter loven at den operasjonelle forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN) skal ivaretas av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet, jf. lovens § 2. Departementet har fastsatt bestemmelser for Norges Banks og Folketrygdfondets forvaltning av henholdsvis SPU og SPN i egne mandater. Mandatene beskriver de overordnede investeringsrammene i form av referanseindekser og rammer for forvaltningen, og de inneholder bestemmelser om risikostyring, rapportering og ansvarlig investeringspraksis. Mandatene er rammepregede og prinsippbaserte, og de forutsetter at Norges Bank og Folketrygdfondet fastsetter mer detaljerte interne regler.

Den samlede markedsverdien av Statens pensjonsfond var 3 245 mrd. kroner ved inngangen til annet halvår 2011. Av dette gjaldt 3 111 mrd. kroner Statens pensjonsfond utland og 134 mrd. kroner Statens pensjonsfond Norge. Det er ventet at fondet vil vokse i tiden framover. God forvaltning av denne fellesformuen er en viktig oppgave for departementet.

Finansdepartementets arbeid med forvaltningen av Statens pensjonsfond omfatter fastsettelse av investeringsstrategien for fondet inkludert retningslinjer for ansvarlige investeringer, og oppfølging av forvaltningen. I 2012 vil det bli arbeidet med prioriterte oppgaver innen disse hovedområdene.

Arbeidet med Statens pensjonsfond er nærmere omtalt i Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010 og i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012.

2.2 Regelverksarbeid på finansmarkedsområdet

På finansmarkedsområdet legges det også i 2012 opp til et omfattende arbeid med å utvikle og tilpasse finansnæringens rammebetingelser gjennom hensiktsmessige lover og forskrifter. Regelverket skal bidra til at finansmarkedene og finansinstitusjonene virker på en effektiv måte, samtidig som hensynet til sikkerhet, soliditet og stabilitet i finansmarkedet ivaretas. Det legges betydelig vekt på å ivareta kundenes interesser, med særlig vekt på forbrukerinteresser. Regelverksarbeidet på finansmarkedsområdet er dels gjennomføring av EØS-forpliktelser og dels modernisering og gjennomgang av rammelovgivning som ikke er EØS-initiert. Det er redegjort nærmere for prioriterte regelverksoppgaver i proposisjonens del II under kap. 1600 Finansdepartementet.

Arbeidet med finansiell stabilitet er delt mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank. Finansdepartementet har et overordnet ansvar for finansiell stabilitet og arbeider særlig med rammevilkårene for finanssektoren. En omtale av dette området og av situasjonen i de internasjonale finansmarkedene er gitt i Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012. Det vises også til at det i den årlige Finansmarknadsmeldinga (tidligere Kredittmeldinga) gis informasjon om utviklingen i finansmarkedet og en omtale av finansiell stabilitet.

Norge klarte seg vesentlig bedre gjennom den internasjonale finanskrisen i 2008–2009 enn mange andre land. Finansdepartementet har lagt vekt på en finansmarkedsregulering som dekker hele finanssektoren på en konsistent og helhetlig måte med lik regulering av samme type risiko uavhengig av hva slags finansinstitusjon som tar risikoen. Prinsippet om lik regulering for lik risiko bidrar til å gjøre aktørene i det norske finansmarkedet mer solide og til at aktører med ulik virksomhet får likere rammevilkår. Det motvirker også at risiko hoper seg opp der den er minst regulert. Når det gjelder tilsyn med finanssektoren, er det lagt vekt på ett felles tilsyn som kombinerer tilsyn med enkeltinstitusjoner med makroøkonomisk overvåkning. Den norske finansmarkedsreguleringen og tilsynet dempet trolig virkningene av krisen på norsk økonomi.

I kjølvannet av den internasjonale finanskrisen i 2008–2009 er det satt i gang omfattende prosesser for å få på plass nye og bedre reguleringer for finansmarkedene. I Norge har Finanskriseutvalget i NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, foreslått en rekke tiltak, jf. nærmere omtale under kapittel 1600 og i Nasjonalbudsjettet. Tiltakene som foreslås, samsvarer på flere viktige områder med forslag som det også arbeides med i internasjonale fora. Basel-komiteen vedtok nye retningslinjer for kapital- og likviditetskrav for banker 16. desember 2010, de såkalte Basel III-standardene. EU-kommisjonen la fram forslag til CRD IV-regelverk 20. juli 2011, som er en oppfølging av Basel III-standardene. Forslaget fra EU-kommisjonen skal nå behandles i EU-parlamentet og Rådet. Finansdepartementet legger til grunn at CRD IV-regelverket vil bli tatt inn i EØS-avtalen.

For øvrig har finanskrisen vist hvor viktig det er å ha en god innskuddsgarantiordning. EU vedtok i 2009 endringer i direktivet om innskuddsgarantiordninger, som blant annet innebærer en fullharmonisering av dekningsnivået på innskuddsgarantiordningen til 100 000 euro fra 1. januar 2011. EUs fullharmoniserte bestemmelse om dekningsnivå, ville – dersom den ble gjennomført i Norge – innebære en vesentlig svekking av den norske innskuddsgarantiordningen (som dekker opptil 2 mill. kroner per innskyter per bank dersom banken er medlem i Bankenes sikringsfond). Regjeringen arbeider, og vil fortsette å arbeide, meget aktivt for at Norge skal kunne videreføre den norske innskuddsgarantiordningen med vårt nåværende dekningsnivå på 2 mill. kroner per innskyter per bank. Det vises også til omtale av dette i Finansmarknadsmeldinga 2010 (Meld. St. 12 (2010–2011), pkt. 3.6) og til finanskomiteens enstemmige merknader og støtte til dette i Innst. 439 S (2010–2011).

2.3 Økt etterlevelse og innsats mot skatte- og avgiftsunndragelser og annen økonomisk kriminalitet

I 2010 var inntektene fra skatter og avgifter til stat, kommuner og fylker i overkant av 1 000 milliarder kroner. Skatte- og avgiftsunndragelser rammer fellesskapet og svekker grunnlaget for velferdsstaten. Samtidig fører det til at de lovlydige skatte- og avgiftsbetalerne må finansiere en større andel av fellesskapets utgifter, hvilket igjen reduserer deres evne til å konkurrere med de useriøse aktørene. Finansdepartementet prioriterer innsatsen mot økonomisk kriminalitet høyt. Dette gjelder både den nasjonale innsatsen og innsats gjennom de internasjonale fora departementet og underlagte virksomheter er med i.

Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten har de siste årene fått større ressurser og dermed blitt satt i stand til å bedre sin innsats for å avdekke skatte-, toll- og avgiftsunndragelser. Undersøkelser og trusselvurderinger viser imidlertid at det i dag er en betydelig risiko for skatte- og avgiftskriminalitet. Dette sett i sammenheng med at metodene for å unndra skatter og avgifter er i stadig utvikling og at unndragelser på skatte- og avgiftsområdet i større og større grad blir organiserte, gjør det nødvendig å fortsette innsatsen på dette området. Tett samarbeid kontrolletatene imellom og mellom disse og politiet bl.a. ved utveksling av erfaringer og sakssamarbeid, er av stor betydning i arbeidet med å bekjempe økonomisk kriminalitet.

Regjeringen la i mars 2011 fram en ny handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Planen har en virkeperiode på tre år og inneholder tiltak på en rekke kriminalitetsområder. I planen er det også et eget kapittel om samarbeid mellom enheter og etater. Finansdepartementet og Justis- og politidepartementet skal bl.a. sørge for at det blir utredet nye samarbeidsformer mellom politiet, påtalemyndigheten og kontrollmyndighetene med henblikk på inndragning og beslag av utbytte fra økonomisk kriminalitet. Videre skal Skatteetaten utrede en modell for felles opplæring og kompetanseutvikling for kontrolletatene på området økonomisk kriminalitet.

Økt aktivitet på tvers av landegrenser innebærer at stadig flere nordmenn har inntekter eller formue i utlandet. Den teknologiske utviklingen har også medvirket til at det er enklere for illojale skatte- og avgiftspliktige å unndra beskatning ved å plassere formue i skatteparadiser. Kontrollerfaringer viser at en stor andel av plasseringene av midler i skatteparadis ikke oppgis til de nasjonale skattemyndighetene. Skatteparadis kjennetegnes bl.a. av begrensede muligheter for innsyn. Som en oppfølging av OECDs arbeid med denne problemstillingen vedtok Nordisk Råd i 2006 et felles nordisk prosjekt for å etablere bilaterale informasjonsutvekslingsavtaler med aktuelle skatteparadisland. I løpet av 2008–2011 har det vært forhandlet med de fleste sentrale skatteparadisland. 32 avtaler er nå undertegnet. Forhandlingene vil fortsette med sikte på undertegning av ytterligere bilaterale avtaler. Avtalene vil etablere mulighet for innsyn i selskapsetableringer og transaksjoner i disse landene og gi tilgang til opplysninger fra banker og finansinstitusjoner. Tilgang til slike opplysninger bedrer skattemyndighetenes kontrollmuligheter betydelig, og arbeidet med å inngå slike avtaler skal fortsette.

Kontrollmyndighetene driver et utstrakt samarbeid med bransjeorganisasjonene og arbeidslivsorganisasjonene for å bedre etterlevelsen av skatte- og avgiftsregelverket. I tillegg legges det vekt på langsiktig, forebyggende arbeid mot flere målgrupper, særlig informasjon og veiledning overfor næringslivet og informasjonstiltak overfor ungdom. Dette arbeidet videreføres.

2.4 Arbeidet med bærekraftig utvikling og klima

Regjeringen arbeider aktivt for å følge opp den nasjonale strategien for bærekraftig utvikling. I Nasjonalbudsjettet 2008 la Regjeringen fram en ny Nasjonal strategi for bærekraftig utvikling med en ambisjon om at Norge skal være et foregangsland i bærekraftarbeidet. Bærekraftprinsippet skal integreres i Regjeringens øvrige arbeid. Som ledd i oppfølgingen av bærekraftstrategien rapporteres det årlig om arbeidet i eget kapittel i nasjonalbudsjettet. Det ble utviklet 18 indikatorer for å kunne følge utviklingen på en systematisk måte.

Da bærekraftstrategien ble lagt fram i 2008 ble det samtidig meddelt at det ville være naturlig med en revisjon av strategien etter fire år. Med utgangspunkt i innspill fra organisasjoner, næringsliv og lokal forvaltning har en gått gjennom erfaringene med strategien for bærekraftig utvikling. Dette har resultert i utskiftning av bærekraftsindikatorene for naturmangfold og mindre tilpasninger av to andre indikatorer.

Selv som et lite land spiller Norge en sentral rolle i de internasjonale klimaforhandlingene. Norges mangeårige prioritering av klimapolitikk gjør at landet har fått en troverdig rolle som pådriver og brobygger mellom ulike parter under klimamøtene. Samtidig er Norge en initiativtaker til nye internasjonale klimaprosjekter som eksempelvis den internasjonale skogsatsingen.

Finansdepartementet deltar i den norske forhandlingsdelegasjonen, som ledes av Miljøverndepartementet. Finansdepartementets rolle er i første omgang å bistå Miljøverndepartementet i økonomifaglige problemstillinger. I tillegg innehar Finansdepartementet en rolle som pådriver i arbeidet med kostnadseffektive løsninger på klimaproblemet, med andre ord å finne klimatiltak som gir den største effekten for en gitt ressursinnsats.

Statsminister Jens Stoltenberg ledet sammen med statsminister Meles fra Etiopia FNs generalsekretærs rådgivende høynivågruppe som utredet mulighetene for å skaffe til veie 100 mrd. dollar årlig i 2020 til finansiering av klimatiltak i utviklingsland. Rapporten ble et viktig innspill under klimaforhandlingene i Cancún i Mexico i desember 2010. Under det samme møtet ble landene enige om å etablere et grønt fond for å finansiere klimatiltak i utviklingsland samt en overgangskomité som skal legge grunnlaget for oppstarting av fondet. Statssekretær Kjetil Lund fra Finansdepartementet leder denne komiteen, sammen med Mexicos finansminister Ernesto Cordero og Sør-Afrikas planleggingsminister Trevor Manuel.

3 Oversiktstabeller for budsjettet

3.1 Utgifter fordelt på kapitler

3.2 Inntekter fordelt på kapitler

3.3 Bruk av stikkordet «kan overføres»

Overførbare bevilgninger på Finansdepartementets område er knyttet til prosjekter og ordninger som går over flere år, og hvor det kan være en viss usikkerhet om framdriften. Oversikten gjelder ikke postgruppen 30-49 Nybygg, anlegg mv.

3.4 Årsverksanslag per 1. mars 2011 på Finansdepartementets område