Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 129 L (2012–2013)

Endringer i opplæringslova og privatskolelova (spesialundervisning m.m.)

Til innholdsfortegnelse

4 Forslag om å erstatte halvårsrapport om spesialundervisning med én årlig rapport

4.1 Bakgrunnen for forslaget

I Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap, som er en oppfølging av NOU 2009: 18 Rett til læring, foreslår departementet å endre kravet om skriftlig vurdering for elever som får spesialundervisning slik at det blir krav om én skriftlig rapportering i året i stedet for to. Hensikten med forslaget er å redusere rapporteringsbyrden i skolen. Forslaget må ses i sammenheng med Meld. St. 19 (2009-2010) Tid til læring om tidsbruk i skolen.

4.2 Gjeldende rett

I følge opplæringsloven § 5-5 første ledd andre punktum skal det utarbeides individuell opplæringsplan (IOP) for elever som får spesialundervisning. Planen skal vise mål for og innholdet i opplæringen og hvordan opplæringen skal gjennomføres. Videre følger det av § 5-5 andre ledd at elever som mottar spesialundervisning hvert halvår har rett til å få en evaluering av sin egen utvikling og hvordan opplæringstilbudet fungerer. Oversikten og evalueringen er ofte kalt for halvårsrapport. Bestemmelsen sier:

Skolen skal kvart halvår utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. Skolen sender oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkeskommunen.

Bestemmelsen gjelder spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder så langt den passer, jf. § 5-7 andre ledd, andre punktum.

Opplæringsloven § 5-5 gjelder tilsvarende for private skoler med rett til statstilskudd, jf. privatskoleloven § 3-6 første ledd.

4.3 Høringen

4.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å endre opplæringsloven § 5-5 andre ledd slik at skolen skal utarbeide skriftlig oversikt over elevens opplæring og vurdering av elevens utvikling én gang i året i stedet for hvert halvår. Departementet foreslo også at det skal presiseres i loven at elevens utvikling skal vurderes ut i fra de målene som er satt i elevens individuelle opplæringsplan. Hensikten med presiseringen er å synliggjøre systemet for planlegging, vurdering og oppfølging av elever med spesialundervisning.

Det ble i høringsnotatet vist til meldingen til Stortinget Læring og felleskap der det pekes på at utarbeiding av halvårsrapport fremstår som dobbeltarbeid fordi opplæringen allerede skal beskrives i elevens IOP. Ytterligere ble det pekt på at alle elever, inkludert elever med spesialundervisning, også skal vurderes etter bestemmelsene om individuell vurdering i forskrift til opplæringsloven kapittel 3.

I høringsnotatet ble det presisert at elever som mottar spesialundervisning fortsatt skal få både individuell vurdering i tråd med reglene i forskriftens kapittel 3 og en særskilt rapport, som nå foreslås å være årlig.

Når det gjelder innholdet i den skriftlige rapporten som skal utarbeides etter opplæringsloven § 5-5 andre ledd, foreslo departementet ingen endringer. Det ble nevnt at tidligere omtale av dette, inklusive Utdanningsdirektoratets Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, således fortsatt vil være relevant. Der står det at det bør tas stilling til følgende i vurderingen av elevens utvikling:

  • Hvordan har elevens opplæring vært – hva har vært bra og mindre bra i opplæringen?

  • Hvordan har elevens utvikling vært sammenliknet med målene i IOP-en?

  • Er de oppsatte målene fortsatt relevante eller er det behov for å justere dem?

  • Er det fortsatt behov for spesialundervisning?

  • Hvordan bør det videre arbeidet legges opp? Bør det gjøres justeringer?

I høringsnotatet ble det presisert at den skriftlige evalueringen av elevens utvikling skal gi grunnlag for eventuelt å justere det videre arbeidet, enten det gjelder innhold, arbeidsmåter, metoder eller organisering.

Den foreslåtte endringen i § 5-5 andre ledd skulle gjelde tilsvarende for private skoler. Det er ikke nødvendig å gjøre endringer i privatskoleloven fordi det følger av privatskoleloven § 3-6 første ledd at opplæringsloven § 5-5 gjelder tilsvarende for private skoler.

4.3.2 Høringsuttalelser

Et flertall av de 123 høringsinstansene som har avgitt høringsuttalelse, støtter eller har ingen merknader til forslaget. Det er 66 høringsinstanser som støtter departementets forslag og 32 høringsinstanser som ikke har merknader eller tar stilling til forslaget. 2 høringsinstanser er delvis enig i forslaget, mens 23 høringsinstanser ikke støtter dette.

Blant dem som klart støtter forslaget er Utdanningsforbundet, KS, Skolelederforbundet, Norsk lektorlag, Pedagogisk institutt ved NTNU,en rekke kommuner og noen fylkeskommuner og fylkesmenn. Flere av disse høringsinstansene uttaler at forslaget er et godt bidrag til å redusere lærernes rapporteringsarbeid og byråkrati i skolen. Samtidig peker flere av høringsinstansene på at elever som mottar spesialundervisning vil få ivaretatt sine rettigheter til vurdering og veiledning gjennom bestemmelsene om individuell vurdering i forskrift til opplæringsloven kapittel 3 og at dette innebærer at alle elever har krav på en løpende systematisk vurdering og veiledning. Videre viser flere høringsinstanser til at eleven har rett til en samtale med kontaktlærer hvert halvår om sin utvikling i forhold til kompetansemålene i fagene. Ytterligere at også foreldrene til eleven har rett til å få en planlagt og strukturert samtale med kontaktlæreren minst to ganger i året om hvordan eleven arbeider daglig og om utviklingen til eleven i lys av formålsparagrafen, generell del og prinsipper for opplæringen i læreplanverket.

Skolenes landsforbund støtter forslaget og bemerker at de øvrige vurderingsbestemmelsene og bestemmelsen om individuell opplæringsplan i tilstrekkelig grad vil sikre spesialundervisningselevenes rettigheter.

Bærum kommune støtter forslaget og mener at dette er godt begrunnet. Kommunen ser positivt på at lærernes rapporteringsmengde kan reduseres når det ikke går utover elevenes totale vurderingsrett (underveis- og sluttvurdering og årlig rapport om spesialundervisning). Kommunen uttaler at en årlig oversikt over opplæringen og en vurdering av målene i elevens IOP, samt individuell vurdering, vil gi eleven, foresatte og skolen tilstrekkelig tilbakemeldinger for å kunne planlegge, vurdere og følge opp elever med spesialundervisning. Ytterligere uttaler kommunen at det vil være naturlig med en grundig rapport ved avslutning av et skoleår hvor det også må komme frem om det fortsatt er behov for spesialundervisning.

Midtre Gauldal kommune støtter forslaget og uttaler at spesialundervisningselever og deres foresatte vil få god informasjon gjennom underveisvurdering og den halvårlige vurderingssamtalen.

Buskerud fylkeskommune støtter også forslaget og uttaler at en forutsetning må være at en fortsatt sikrer underveisvurdering og tilbakemeldinger i løpet av året gjennom de rettigheter alle elever har etter forskrift til opplæringsloven kapittel 3. Fylkeskommunen legger til at dette kan gjøres både skriftlig og muntlig. Fylkeskommunen påpeker videre at det er viktig å evaluere spesialundervisningen slik at tilbudet ikke blir statisk eller fortsetter selv om det ikke lenger er behov for det.

Fagforbundet er positiv til forslaget og uttaler blant annet følgende:

«Fagforbundet er enig i at det holder med en årlig rapport, og at dette vil avbyråkratisere arbeidet til lærere og andre ansatte som involveres i dette arbeidet. Forslaget følger opp Stortingets behandling av stortingsmeldingen om tidsbruk i skolen. Et kontinuerlig kvalitativt godt opplæringstilbud for eleven er ikke avhengig av en halvårsrapport, men av tett oppfølging og realisering av tiltakene i den individuelle opplæringsplanen. Dette arbeidet må uavhengig av antall rapporter bygge på et nært samarbeid mellom elev, foreldre, lærere og fagarbeidere, barnevernspedagoger og flere. Fagforbundet tar det for gitt at den individuelle opplæringsplanen fortsatt vil gjelde og skal brukes aktivt overfor eleven. Eleven skal ha samme rettigheter som tidligere. Arbeidet i forhold til den individuelle opplæringsplanen kan justeres underveis på bakgrunn av elevens utvikling. Det er i denne sammenheng viktig at alle ansatte som arbeider med eleven involveres i og informeres om dette arbeidet. Selv om en halvårsrapport tas bort er samarbeidet med foreldre og elev fortsatt like sentralt for å lykkes i det spesialpedagogiske arbeidet. I tillegg mener Fagforbundet at samarbeid og samhandling mellom de ansatte gir gode resultater for eleven.»

Barneombudet, som støtter forslaget, uttaler at:

«Endringen kan minske rapporteringsbyrden i skolen, uten at den går ut over elevens rett til evaluering, vurdering, samtale og oppfølging. Vi forutsetter da at elever med behov for spesialundervisning får den vanlige oppfølgingen og de vanlige evalueringssamtalene som andre elever får, noe vi er kjent med at ikke alltid skjer.»

Norsk forbund for utviklingshemmede, ADHD Norge, Hørselshemmedes landsforbund, Autismeforeningen, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Foreningen Lykkelige barn, UiO: Det utdanningsvitenskapelige fakultet og Fellesorganisasjonen er blant dem som ikke støtter forslaget. Flere av disse høringsinstansene uttaler at kun én skriftlig rapportering i året vil minske mulighetene for samarbeid mellom skole og hjem fordi foresatte ikke får tilstrekkelig informasjon om elevens fremgang gjennom den muntlige underveisevalueringen. Ytterligere peker noen høringsinstanser på at underveisvurderingen som gjelder alle elever, ikke er god nok til å evaluere opplæringen for elever med spesielle behov.

Lierne kommune og Grong kommune støtter ikke forslaget og uttaler blant annet at hvis den individuelle opplæringsplanen skal bli det arbeidsredskapet den er ment å være, må denne evalueres og eventuelt justeres hvert halvår.

Oppland fylkeskommune støtter ikke forslaget og uttaler blant annet at halvårsrapporten er en vesentlig del av grunnlaget for den sakkyndige vurderingen fra PPT som skal utarbeides i forbindelse med søknad om utvidet tid i videregående opplæring. Heller ikke Vestfold fylkeskommune og Hordaland fylkeskommune støtter forslaget. De sier at halvårsrapporten etter første semester brukes som dokumentasjon når en elev med spesialundervisning og med særlig behov for et særskilt utdanningsprogram, skal søke videregående opplæring.

4.4 Departementets vurderinger

Vurdering og målrettet oppfølging av elevenes læringsutvikling og læringsutbytte er en del av kjernevirksomheten i grunnopplæringen og skal prioriteres høyt i hele opplæringsløpet. Det er derfor fastsatt egne bestemmelser om individuell vurdering av elever, lærlinger og lærekandidater i forskrift til opplæringsloven kapittel 3. Disse bestemmelsene gjelder alle elever. I tillegg er det lovfestet i opplæringsloven § 5-5 andre ledd at skolen skal utarbeide skriftlig vurdering av utviklingen til elever som mottar spesialundervisning.

I forslaget som ble sendte på høring ble det understreket at departementet mener at elever med spesialundervisning fortsatt skal ha en lovbestemt rett til å få en skriftlig evaluering av spesialundervisningen slik det er beskrevet i i opplæringsloven § 5-5 andre ledd. En slik skriftliggjøring må etter departementets vurdering derimot ikke skje to ganger i året. Departementet mener at én årlig rapport vil være tilstrekkelig. En redusering i antall rapporter her, vil være et bidrag til å redusere rapporteringsarbeid og byråkrati i skolen. Dette er i tråd med departementets mål om tidsbruk i skolen som er presentert i Meld. St. 19 (2009-2010) Tid til læring. En viktig forutsetning som ligger til grunn for vurderingen av at én årlig rapport er tilstrekkelig, er at de vurderingene som skal foretas etter reglene om underveisvurdering i forskrift til opplæringsloven, faktisk blir gjennomført og at skolen sørger for at kontakten med foreldrene i løpet av året blir utført i tråd med reglene i forskrift til opplæringsloven.

Et klart flertall av de 123 høringsinstansene som har uttalt seg, støtter eller har ikke merknader til departementets forslag. Departementet merker seg at flere av de av høringsinstansene som ikke støtter forslaget mener at underveisvurderingen som gjelder alle elever, ikke er god nok til å evaluere opplæringen for elever med spesielle behov og at mange skoler har en svak evalueringskultur.

Til denne innvendingen vil departementet bemerke at reglene om underveisvurdering i forskrift til opplæringsloven kapittel 3 innebærer at elever, lærlinger og lærekandidater skal vurderes løpende og systematisk underveis i opplæringen. Det er fastsatt tilsvarende bestemmelser i forskrift til privatskoleloven kapittel 3. Gjeldende regler trådte i kraft 1. august 2009, og innebar en styrking av underveisvurdering sammenlignet med tidligere forskriftsbestemmelser. At elever har rett til systematisk underveisvurdering innebærer blant annet at vurderingene skal følges opp og få konsekvenser for den videre opplæringen.

Forskrift til opplæringsloven inneholder også en egen bestemmelse i § 3-11 femte ledd om vurdering for elever og lærekandidater som mottar spesialundervisning. Disse skal ifølge bestemmelsen ha både underveisvurdering og veiledning i samsvar med IOP-en som er utarbeidet for dem.

Underveisvurderingen skal brukes som grunnlag for å evaluere og eventuelt justere opplæringen. Det er understreket i forskriften at underveisvurderingen kan være både skriftlig og muntlig og at det skal dokumenteres at underveisvurdering er gitt, jf. forskrift til opplæringsloven §§ 3-11 første ledd og 3-16 andre ledd. Hvor mye som skal skriftliggjøres av underveisvurderingen må avveies etter hva som er nødvendig.

Departementet vil understreke at vurderingspraksisen skal være i samsvar med de kravene som stilles i forskrift til opplæringsloven og at det er skoleeieren som har ansvaret for at disse reglene blir fulgt. Det følger av opplæringsloven § 13-10 annet ledd at skoleeier skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven med forskrifter oppfylles og et forsvarlig system for å følge opp resultatene av disse vurderingene. Denne plikten omfatter også kravene i forskriften kapittel 3. Departementet viser for øvrig til rundskriv Udir-1-2010 Individuell vurdering i grunnskolen og videregående opplæring etter forskrift til opplæringsloven kapittel 3 som gir en nærmere gjennomgang av reglene om individuell vurdering.

Departementet er enig med høringsinstansene i at kontakten mellom hjem og skole er viktig for at foreldrene skal ha mulighet til å følge opp elevens utvikling. Enkelte høringsinstanser uttrykker bekymring for at samarbeidet mellom skole og hjem vil bli dårligere med kun én skriftlig rapportering i året og viser til at foresatte ikke får tilstrekkelig informasjon gjennom underveisvurderingen. Til dette vil departementet bemerke at skolene skal gjennomføre foreldresamarbeid i løpet av året etter reglene som er nedfelt i forskrift til opplæringsloven kapittel 20. Det er fastsatt tilsvarende bestemmelser i forskrift til privatskoleloven kapittel 4. Av disse bestemmelsene følger det blant annet at foreldrene har rett til en planlagt og strukturert samtale med kontaktlæreren om hvordan eleven arbeider. En slik samtale skal gjennomføres minst to ganger i året med foreldre til elever i grunnskolen. Foreldre til elever i videregående opplæring på Vg1 og Vg2 har rett til en slik samtale første halvår av opplæringsåret. Foreldresamtalen skal klargjøre hvordan eleven, skolen og foreldrene skal samarbeide for å legge til rette for elevens læring og utvikling. Pliktene som er forskriftsfestet er minimumskrav, og skoleeier kan velge et mer omfattende samarbeid.

Noen få høringsinstanser bemerker at halvårsrapporten etter første semester på 10. trinn brukes som dokumentasjon når en elev med spesialundervisning og som har særlig behov for et særskilt utdanningsprogram skal søke videregående opplæring og at halvårsrapporten også brukes som dokumentasjon når en elev med spesialundervisning skal søke om utvidet tid til videregående opplæring.

Departementet viser til at det ikke er et formelt krav om at skolens halvårsrapport skal følge med som dokumentasjon når en elev med rett til spesialundervisning som har et særlig behov for inntak til et særskilt utdanningsprogram, søker om dette. Etter opplæringsloven § 3-1 sjette ledd andre punktum er det krav om at det skal foreligge en sakkyndig vurdering fra pedagogisk-psykologisk tjeneste. Det er ikke krav om at halvårsrapporten skal danne grunnlaget for denne. En søker har som hovedregel fortrinnsrett til inntak til det særskilte utdanningsprogrammet på Vg1 når han eller hun har valgt på grunnlag og i samsvar med den sakkyndige vurderingen. De nærmere vilkårene for inntak til særskilt utdanningsprogram på Vg1 og kravene til den sakkyndige vurderingen i disse tilfellene er regulert i forskrift til opplæringsloven §§ 6-18 til 6-21. Departementets lovforslag endrer ikke inntaksreglene eller kravene til dokumentasjon i forbindelse med søknad om inntak til særskilt utdanningsprogram.

Departementet kan ikke se at forslaget om krav om én skriftlig rapportering i året i stedet for hvert halvår vil skape problemer i forbindelse med søknad om inntil to år ekstra videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 femte ledd. Dersom pedagogisk-psykologisk tjeneste har behov for å lese skolens rapport som er utarbeidet etter § 5-5 andre ledd før tjenesten utarbeider sakkyndig vurdering, så hindrer ikke den foreslåtte lovendringen dette. Det er ikke fastsatt søknadsfrist i loven, og søknad om utvidet opplæringstid skal kunne fremsettes når det er behov for det.

På bakgrunn av ovenstående vurdering legger departementet fram forslag om at opplæringsloven § 5-5 andre ledd endres i samsvar med forslaget i høringsnotatet. Kravet om at skolen hvert halvår skal utarbeide skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått og en vurdering av elevens utvikling, erstattes med en bestemmelse om at slik oversikt og vurdering skal utarbeides skriftlig én gang i året. Samtidig presiseres det at elevens utvikling skal vurderes ut i fra målene i elevens individuelle opplæringsplan.

Endringen foreslås også å gjelde for private skoler. Det er imidlertid ikke nødvendig å gjøre endringer i privatskoleloven fordi det følger av privatskoleloven § 3-6 første ledd at opplæringsloven § 5-5 gjelder tilsvarende for private skoler.

Til toppen
Til dokumentets forside