Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 129 L (2012–2013)

Endringer i opplæringslova og privatskolelova (spesialundervisning m.m.)

Til innholdsfortegnelse

7 Forslag om erstatningsbestemmelse med delt bevisbyrde for saker om psykososialt miljø

7.1 Bakgrunnen for forslaget

Alle skoleelever, herunder barn i skolefritidsordning, har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Retten er nedfelt i opplæringsloven, særlig lovens kap. 9a. Etter privatskolelovens § 2-4 annet ledd gjelder retten også elever i private skoler med rett til statstilskudd.

Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo (UiO) leverte – etter bestilling – 24. mai 2011 en utredning til Kunnskapsdepartementet. Etter mandatet for utredningen skulle UiO blant annet se på opplæringslovens muligheter og eventuelle begrensninger som rettslig virkemiddel for å motvirke mobbing.

Utredningen pekte på at det ikke er mangler ved lovverket i seg selv på området, men at lovverket er for dårlig kjent i skolen og blant skoleeiere. Det ble likevel pekt på mulige forbedringspunkter i opplæringsloven. Ett av forslagene var å vurdere om det i opplæringslovens kap. 9a om skolemiljø kunne inntas en bestemmelse om erstatning med delt bevisbyrde. Det betyr at bevisbyrden som ellers ligger på skadelidte, for eksempel en mobbet elev, delvis legges over på skadevolder, dvs. skoleeieren, som må påvise at alt er gjort som kan gjøres fra skadevolders side for å hindre oppstått skade. Skadevolderen må altså selv bevise at han ikke er å bebreide. En slik bestemmelse vil innebære et unntak fra hovedprinsippet i norsk erstatningsrett hvor bevisbyrden ligger på skadelidte. Enkelte unntak fra dette prinsippet finnes allerede i norsk erstatningslovgivning, se under pkt. 7.2.3 nedenfor.

Det som foreslås her er innføring av en erstatningsbestemmelse i opplæringslovens kap. 9a med delt bevisbyrde.

Barneombudet har utarbeidet en rapport om tilstanden for skoleelevers psykososiale miljø hvor det fremsettes forslag til endringer i skolen som de mener er nødvendige for å gi alle elever et godt og trygt skolemiljø. Denne rapporten, kalt en Bekymringsmelding og oversendt Kunnskapsdepartementet 31. mai 2012, styrker departementets forslag til lovendringer på området.

Begrepene «skoleeier» og «skolen» vil i det følgende bli brukt noe om hverandre som ansvarlige parter på skadevoldersiden. Om det ene eller det andre begrepet brukes innebærer ingen realitetsforskjell. Undertiden brukes også begrepet «skadevolder» om parten på denne siden. Som betegnelse på skadelidte brukes begrepene «skadelidte» og «eleven» om hverandre. Dette er heller ikke ment å innebære noen realitetsforskjell. Om partene i en erstatningssak, skadevolder og skadelidte, se nærmere pkt. 7.2.2 nedenfor.

Når det gjelder begrepene «psykososialt skolemiljø» og «mobbing» er sistnevnte et alvorlig eksempel på mangelfullt psykososialt skolemiljø. Men også andre tilfeller av mangelfullt psykososialt skolemiljø enn det som kan karakteriseres som «mobbing», omfattes av bestemmelsene i opplæringslovens kap. 9a. Forslaget omfatter ikke bare det som karakteriseres som mobbing, men mangelfullt psykososialt skolemiljø i bred forstand.

7.2 Gjeldende rett

For å få et helhetlig bilde av gjeldende rett på dette feltet er det nødvendig å orientere om den alminnelige erstatningsretten, hvordan den kommer til anvendelse på saker om psykososialt miljø og relevante bestemmelser i opplæringsloven. I tillegg vil det bli vist til andre områder i norsk rett der det allerede finnes bestemmelser om delt bevisbyrde.

Etter en beskrivelse av opplæringslovens bestemmelser (pkt. 7.2.1) er det derfor tatt med et punkt om de alminnelige erstatningsvilkårene og bevisbyrde (7.2.2). Dette er gjort fordi punktet inneholder sentrale og nødvendige deler av gjeldende erstatningsrett på området, også for psykososialt skolemiljø. Erstatningsvilkår og bevisbyrde er på den annen side ikke omtalt i punktet om opplæringslovens kap. 9a fordi dette kapittelet ikke inneholder noen egen erstatningsbestemmelse.

Deretter kommer et punkt om andre steder i regelverket der det er innført delt bevisbyrde (pkt. 7.2.3). Disse bestemmelsene vil ikke kunne anvendes på saker om psykososialt miljø i skolen, men er omtalt fordi de er sentrale som sammenligningsgrunnlag for ordningen med delt bevisbyrde som representerer et unntak fra alminnelige erstatningsregler.

Til slutt under gjeldende rett kommer et punkt om privatskoleloven (pkt. 7.2.4).

7.2.1 Opplæringsloven og skadeerstatningsloven

Det er i dag ikke inntatt erstatningsbestemmelser i opplæringsloven, hverken i tilknytning til psykososialt arbeidsmiljø eller ellers. Et eventuelt erstatningsansvar må derfor følge av alminnelige erstatningsregler, for eksempel de ulovfestede bestemmelsene om subjektivt skyldansvar. Erstatningsansvar kan også følge av bestemmelsen om arbeidsgiveransvar i § 2-1 første ledd i lov om skadeserstatning av 1969 (skadeerstatningsloven). Den lyder slik:

«1. Arbeidsgiver svarer for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt. Ansvaret omfatter ikke skade som skyldes at arbeidstakeren går utenfor det som er rimelig å regne med etter arten av virksomheten eller saksområdet og karakteren av arbeidet eller vervet.»

Denne bestemmelsen pålegger en arbeidsgiver et objektivt ansvar for sine ansattes forsettlige og uaktsomme handlinger. Bestemmelsen gjelder blant annet for mangelfullt arbeidsmiljø på skoler dersom lovens vilkår i et konkret tilfelle er oppfylt. Det vises til dom av Høyesterett, datert 1. februar 2012. Her heter det om dette bl.a.:

«Spørsmålet er om kommunen kan holdes ansvarlig for de skadene som A ble påført ved denne mobbingen. Dette avhenger av om vilkårene for arbeidsgiveransvar i skadeerstatningsloven § 2-1 første ledd er oppfylt. Jeg ser først på hvilken aktsomhetsnorm som skal gjelde.»

Når det gjelder aktsomhetsnormen eller hvilke krav til aktsomhet som skal legges til grunn ved vurderingene etter bestemmelsen i skadeerstatningsloven § 2-1, er det relevant å se på bestemmelser i opplæringsloven som sier noe om skolens ansvar. Bestemmelser i opplæringslovens kapittel 9a som omhandler skolens ansvar og plikter for det psykososiale miljøet, vil ha betydning for innholdet i en aktsomhetsnorm og for omfanget av et erstatningsansvar. Her nevnes noen sentrale bestemmelser.

I opplæringslovens § 9a-1 heter det om retten til et godt psykososialt skolemiljø:

«Alle elevar i grunnskolar og vidaregåande skolar har rett til eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring.»

Samme lovs § 9a-3 gir veiledning om hvilke krav som kan stilles til det psykososiale skolemiljøet. Bestemmelsen lyder slik:

«Skolen skal aktivt og systematisk arbeide for å fremje eit godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve tryggleik og sosialt tilhør.
Dersom nokon som er tilsett ved skolen, får kunnskap eller mistanke om at ein elev blir utsett for krenkjande ord eller handlingar som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme, skal vedkommande snarast undersøkje saka og varsle skoleleiinga, og dersom det er nødvendig og mogleg, sjølv gripe direkte inn.
Dersom ein elev eller forelder ber om tiltak som vedkjem det psykososiale miljøet, deriblant tiltak mot krenkjande åtferd som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme, skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Om skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka, vil det likevel kunne klagast etter føresegnene i forvaltningslova som om det var gjort enkeltvedtak.»

I opplæringslovens § 9a-4 om skolens systematiske arbeid og internkontroll heter det:

«Skolen skal aktivt drive eit kontinuerleg og systematisk arbeid for å fremje helsa, miljøet og tryggleiken til elevane, slik at krava i eller i medhald av dette kapitlet blir oppfylte. Skoleleiinga har ansvaret for den daglege gjennomføringa av dette. Arbeidet skal gjelde det fysiske så vel som det psykososiale miljøet.»

Aktsomhetsnormen må tilpasses de kravene som elevene «med rimelighet kan stille» til skolen. I nevnte høyesterettsdom heter det om dette bl.a.:

«Det vil derfor være den aktsomhetsnorm som følger av alminnelige regler om arbeidsgiveransvar, som her skal anvendes. Men selv om det er de alminnelige regler som skal anvendes, følger det av § 2-1 nr. 1 at aktsomhetsnormen må tilpasses de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, jfr. Rt 2002 side 654 på side 662. Dette innebærer – som uttalt i nevnte dom – at aktsomhetskravet må variere fra område til område.
Her vil de spesielle forhold som selve skolesituasjonen innebærer, stå sentralt i aktsomhetsvurderingen. Spørsmålet om hvilke krav som A med rimelighet kunne stille til at skolen skulle forhindre mobbingen, vil derfor bli avgjørende ved vurderingen av kommunens ansvar i denne saken.»

7.2.2 De alminnelige erstatningsvilkårene og bevisbyrde

De alminnelige vilkårene for å tilkjenne noen erstatning er at det må foreligge et ansvarsgrunnlag, et økonomisk tap og en påregnelig årsakssammenheng. Saksøkeren, dvs. den skadelidte, har bevisbyrden og må påvise at disse erstatningsvilkårene i en konkret sak foreligger.

7.2.2.1 Ansvarsgrunnlag

Det kan ofte være vanskelig å påvise et ansvarsgrunnlag. Skadelidte må påvise at skadevolderen gjennom ansvarsbetingende adferd har forårsaket en skade og et økonomisk tap for den skadelidte. En ansvarsbetingende handling kan for eksempel være at skolen ikke har fulgt opp et tilfelle av mobbing slik den skal etter gjeldende regelverk. Skolens unnlatte eller mangelfulle oppfølgning er ansvarsgrunnlaget, ikke mobbingen i seg selv. Skadevolderen er i en slik sak skolen eller skoleeieren, ikke mobberen. Den skadelidte er den eleven som er blitt skadelidende som følge av mangelfullt psykososialt skolemiljø og unnlatt eller mangelfull oppfølgning fra skadevolders side av dette.

Å påvise ansvarsgrunnlag kan være vanskelig fordi elevene gjennom skoletiden har måttet forholde seg til mange lærere og andre voksenpersoner. Det kan være rektor, klassestyrer, sosiallærer, ansatte ved PP-tjenesten, spesiallærere osv. Det kan tenkes at ingen enkeltperson alene kan bebreides for uaktsomhet, men at små feil og unnlatelser er gjort av flere hver for seg og hvor hver enkelt feil alene ikke er nok til å statuere ansvar. Det er heller ikke gitt at feilene kan knyttes til konkrete personer. Undertiden kan det være uklart om noen personlig er å bebreide, eventuelt hvem. Det følger av skadeerstatningsloven og rettspraksis at både slike kumulative og anonyme feil omfattes av erstatningsansvaret og samlet sett kan vurderes som uaktsomhet fra skolens side og danne grunnlag for ansvar. Men for en skadelidt elev innebærer dette normalt en krevende bevisbyrde.

7.2.2.2 Økonomisk tap

Det må også være lidt et økonomisk tap. Skader av psykisk art som følge av mangelfullt psykososialt skolemiljø, for eksempel mobbing, vil blant annet kunne gi seg utslag i tapt inntektsevne. For en som er påført psykiske skader i skolen vil et økonomisk tap sjelden materialisere seg straks den ansvarsbetingende handlingen er skjedd. Det økonomiske tapet vil ofte først vise seg flere år etter at skadelidte har avsluttet skolegangen. Det kan være vanskelig eller umulig å dokumentere et økonomisk tap som skyldes mangelfullt psykososialt skolemiljø langt tilbake i tid. Det motsatte kan være tilfellet med en fysisk skade som både er mer synlig og lettere å kalkulere økonomisk. I tillegg vil det kunne oppstå vanskeligheter i bevisvurderingen med å kunne fastslå og dokumentere selve tapets omfang.

7.2.2.3 Påregnelig årsakssammenheng

Erstatningsvilkåret om påregnelig årsakssammenheng mellom det erstatningsbetingende forholdet og skaden er normalt det vanskeligste å påvise. Den skadelidte må påvise at skaden og det økonomiske tapet er forårsaket av unnlatt eller manglende oppfølgning fra skolens side av mangelfullt psykososialt skolemiljø, normalt for mange år tilbake. Det er ofte gått lang tid siden den ansvarsbetingede handlingen skjedde. Det kan være krevende i ettertid å skaffe dokumentasjon for skadelidte. Andre årsaksfaktorer enn en skoles forsømmelse kan ha virket inn gjennom årenes løp, helt eller delvis. Mennesker utsettes livet gjennom for ulike psykiske påkjenninger. Eksempler kan være vold i barndomshjemmet, turbulente samlivsforhold, rusmiddelbruk eller mobbing på en arbeidsplass. Årsakssammenhengen blir derfor ofte en både sammensatt og kompleks størrelse. Selv om en skadelidt makter å påvise ansvarsgrunnlag og et økonomisk tap, kan det være vanskelig eller umulig å påvise en påregnelig årsakssammenheng.

Få anlagte søksmål for domstolene grunnet mobbing opp gjennom årene er nådd frem, bare ett for landets øverste domstol. Det vises til den nylig avsagte dommen av Høyesterett, nevnt under pkt. 7.2.1 ovenfor. Saken gjaldt en person som nådde frem med krav om erstatning for mobbing gjennom en seks års periode på barneskoletrinnet. Høyesterett fastslo at det forelå tilstrekkelig ansvarsgrunnlag. De to andre erstatningsvilkårene, påregnelig årsakssammenheng og økonomisk tap, var ikke tema for anken til Høyesterett. Disse ble drøftet og endelig avgjort i lagmannsrettens dom. Årsakssammenheng ble påvist selv om forholdene lå langt tilbake i tid. Det forelå ikke tvil om hva som hadde forårsaket de psykiske skadene som vedkommende fikk i voksen alder.

7.2.2.4 Bevisbyrde

Saksøkeren, dvs. den skadelidte, har, som i erstatningssaker generelt, bevisbyrden for å påvise at det foreligger grunnlag for å kreve erstatning – altså for at alle erstatningsvilkår nevnt ovenfor er oppfylt i en konkret sak.

7.2.3 Regler med delt bevisbyrde i annet regelverk

7.2.3.1 I direktiver

Det såkalte bevisbyrdedirektivet, rådsdirektiv 97/80/EF, er en del av EØS-avtalen. Det gjelder for saker om forskjellsbehandling på grunn av kjønn. Bevisbyrdedirektivet er lovfesting av en praksis som har utviklet seg ved EF-domstolen hvor hensynet til en effektiv gjennomføring av diskrimineringsforbudet er tillagt stor vekt. Direktivet omfatter likebehandling når det gjelder adgang til arbeid, yrkesutdanning og forfremmelse samt arbeidsvilkår. Det skiller ikke mellom de ulike grunnlagene for forskjellsbehandling.

EF-domstolen har ved flere anledninger lagt bevisbyrden på en arbeidsgiver dersom ytre omstendigheter tyder på at en handling er i strid med diskrimineringsforbudet.

Hovedbestemmelsen i direktivet, vedtatt av Stortinget i desember 1999, lyder slik:

«Medlemsstatene skal i samsvar med nasjonal rettsorden gjere dei tiltaka som er naudsynte for å sikre at når personar som meiner at dei har lidd urett fordi prinsippet om lik handsaming ikkje er vorte handheva i deira tilfelle, legg fram for ein domstol eller ei anna ansvarleg styresmakt fakta som gjev grunn til å tru at det har funne stad direkte eller indirekte skilnadshandsaming, ligg det på den saksøkte å prove at prinsippet om lik handsaming ikkje er vorte brote.»

Fordi direktivet gjelder for saker om forskjellsbehandling på grunn av kjønn, kan det neppe gis direkte anvendelse for saker om brudd på psykososialt skolemiljø. Men direktivet kan likevel gi en viss rettesnor og være et sammenligningsgrunnlag for denne typen spørsmål.

7.2.3.2 I annet norsk regelverk

Delt bevisbyrde er innført i enkelte andre bestemmelser i norsk rett. Det skal her gis en kort omtale av disse reglene selv om de ikke gjelder saker om psykososialt skolemiljø. Bestemmelser om delt bevisbyrde inntatt i annet regelverk kan være relevant som sammenligningsgrunnlag.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

I diskriminerings- og tilgjengelighetsloven lyder § 13 slik:

Ǥ 13. Bevisbyrde
Hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted brudd på bestemmelsene i §§ 4, 6, 7, 8, 9 eller 12, skal det legges til grunn at brudd har funnet sted hvis ikke den som er ansvarlig for handlingen, unnlatelsen eller ytringen, sannsynliggjør at det likevel ikke har funnet sted slikt brudd.

Likestillingsloven

Likestillingslovens § 16 om bevisbyrde og § 17 om erstatning lyder slik:

§ 16. (Bevisbyrde)
Hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted direkte eller indirekte forskjellsbehandling i strid med bestemmelser i denne loven, skal det legges til grunn at slik forskjellsbehandling har funnet sted, hvis ikke den ansvarlige sannsynliggjør at slik forskjellsbehandling likevel ikke har funnet sted.
§ 17. (Erstatningsansvar)
Arbeidssøker eller arbeidstaker som er blitt behandlet i strid med bestemmelser i denne loven av arbeidsgiveren eller noen som handler på vegne av denne, kan kreve erstatning og oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Erstatningen fastsettes til det beløp som under hensyn til det økonomiske tap, arbeidsgiverens og arbeidstakerens eller arbeidssøkerens forhold og omstendigheter for øvrig er rimelig. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig.
For øvrig gjelder de alminnelige regler om skadeserstatning ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av denne lovs bestemmelser.

Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljølovens §§ 2-5 nr. 1 og 13-8, begge om bevisbyrde, lyder slik:

§ 2-5. Vern mot gjengjeldelse ved varsling
(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2-4 er forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet.
§ 13-8. Bevisbyrde
Dersom arbeidstaker eller arbeidssøker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering i strid med bestemmelse i dette kapittel, må arbeidsgiver sannsynliggjøre at det likevel ikke har funnet sted slik diskriminering eller gjengjeldelse.

7.2.4 Privatskoleloven

Det følger av privatskolelovens § 2-4 annet ledd at opplæringslovens kap. 9a om elevers skolemiljø gjelder tilsvarende for private skoler med rett til statstilskudd. Det som er sagt ovenfor gjelder tilsvarende for slike private skoler. For disse må også et eventuelt erstatningsansvar gjøres gjeldende med utgangspunkt i alminnelige erstatningsregler. Privatskoleloven har ingen egen erstatningsbestemmelse.

7.3 Høringen

7.3.1 Høringsforslaget

I høringsforslaget sa departementet at arbeidet med psykososialt skolemiljø må være slik at elever som har opplevd dårlig oppfølgning på området må få best mulig behandling i ettertid. For å vurdere spørsmålet om innføring av delt bevisbyrde, ble det der kort redegjort for innføring av en eventuell erstatningshjemmel i opplæringsloven. Deretter ble delt bevisbyrde som begrep og bestemmelse forklart noe nærmere. Som en sammenligning ble også begrunnelsene som tidligere er brukt for å innføre slike særskilte bevisbyrderegler på andre områder omtalt. Til slutt ble det sagt litt om forholdet for fysisk skolemiljø som også er regulert i opplæringslovens kap. 9a.

7.3.1.1 Erstatningshjemmel innført i opplæringsloven

Departementet foreslo innført en egen erstatningshjemmel i opplæringsloven hvor en bestemmelse om delt bevisbyrde også kan inngå. Om dette sa departementet – noe sammenfattet – følgende i sitt høringsforslag:

«Innføring av selve erstatningshjemmelen i opplæringslovens kap. 9a, dvs. med unntak av regelen om delt bevisbyrde, vil ikke innebære realitetsendringer i rettstilstanden. De alminnelige vilkårene for å nå frem med et erstatningskrav vil være de samme som i dag. Forskjellen vil bare være at en erstatningsbestemmelse fremgår av opplæringslovens kap. 9a spesielt.
Dette kan gjøres ved en henvisning til bestemmelsene om arbeidsgiveransvar i skadeerstatningslovens kap. 2. Det er disse bestemmelsene som Høyesterett bygget sin avgjørelse på i sin dom av 1. februar 2012. Dommen er kort nevnt ovenfor under punkt 7.2.1. Ved å bruke henvisningsmetoden risikerer man ikke å innføre en erstatningsordning for saker etter opplæringsloven kap. 9a som utilsiktet kan avvike fra den som gjelder etter skadeerstatningsloven.
Det understrekes at erstatningsansvar også kan ilegges på grunnlag av ulovfestet subjektivt skyldansvar. Dette er situasjonen i dag og vil være situasjonen fremover. For et slikt ansvars vedkommende vurderes det ikke å foreslå endringer.»

7.3.1.2 Hva delt bevisbyrde innebærer

I høringsforslaget sa departementet – noe sammenfattet – følgende om hva delt bevisbyrde innebærer, dvs. hvilke konsekvenser innføring av en slik ordning vil få:

«Delt bevisbyrde er et særskilt bevisbyrdeprinsipp som er innført i enkelte regelverk for å lette bevisbyrden for en som krever erstatning. Dersom det i opplæringsloven inntas en slik bestemmelse, vil en som mener seg utsatt for mangelfullt psykososialt skolemiljø få en litt lavere terskel for å gå til erstatningssøksmål. En elev kan legge frem opplysninger som gir grunn til å tro at skoleeier i en sak ikke har overholdt sine forpliktelser vis a vis eleven. Dersom dette gjøres av eleven, må skoleeieren på sin side sannsynliggjøre at den har handlet som den skal og at den ikke er noe å bebreide. Skoleeieren må altså motbevise de opplysningene som eleven har pekt på.
En slik bevisbyrderegel, kalt delt bevisbyrde, innebærer følgelig at noe av den bevisbyrden som normalt påligger en skadelidt, blir lagt over på skadevoldersiden. En slik ordning vil avvike fra det som er hovedregelen i norsk erstatningsrett, nemlig at den som mener seg erstatningsberettiget selv har den fulle bevisbyrden for at alle erstatningsvilkårene er oppfylt. Det understrekes at delt bevisbyrde vil gjelde det erstatningsvilkåret som gjelder ansvarsgrunnlaget, ikke de øvrige erstatningsvilkårene som gjelder økonomisk tap og påregnelig årsakssammenheng. For disses vedkommende foreslås ikke endringer i bevisbyrden idet denne som i dag vil ligge fullt ut på skadelidte.
En påstand fra en skadelidt anses ikke som tilstrekkelig bevis for mangelfull oppfølgning av psykososialt skolemiljø i en sak. Den skadelidtes påstand må også støttes av sakens ytre omstendigheter. Omstendighetene som foreligger må «gi grunn til å tro» at det som påstås av skadelidte har funnet sted. Dette vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Formuleringen «gi grunn til å tro» er ment å angi en lempeligere standard enn det alminnelige beviskravet i sivile saker om sannsynlighetsovervekt. Den skadelidte er likevel den som har bevisføringsrisikoen. For at bevisbyrden skal snus, må skadelidtes påstand støttes av omstendigheter som gir grunn til å tro at det foreligger en overtredelse. Dette forstås slik at det går ut over denne parten, den skadelidte, dersom opplysningene som innledningsvis foreligger ikke tilfredsstiller kravet om en viss grad av sannsynlighet for den påstanden som den skadelidte fremmer. Det må antas fra den skadelidte at det nettopp foreligger forhold som kan karakteriseres som mangelfullt psykososialt skolemiljø og at dette ikke er fulgt opp tilfredsstillende fra skadevolders side. En påstand om for eksempel at mobbing har skjedd må vurderes opp mot hendelsesforløpet og sakens ytre omstendigheter. Det er ikke et krav at påstanden må styrkes av andre bevismidler i form av dokumenter eller vitner så lenge sakens ytre omstendigheter underbygger påstanden i tilstrekkelig grad. Hvorvidt dette er tilfellet, vil måtte vurderes i hver enkelt sak.
Bevisbyrden går over på den påstått ansvarlige, dvs. skoleeieren, i de tilfellene der det er tilstrekkelig med opplysninger til, ut fra ytre omstendigheter, å anta at det har vært mangelfullt psykososialt skolemiljø som ikke er fulgt opp slik det skal fra skadevolders side. Da inntrer skoleeierens bevisføringsplikt, og skoleeieren må påvise at den har gjort det den er pliktig til for å håndtere forholdene. Det må påvises at skoleeieren har fulgt opp bestemmelsene i eller i medhold av opplæringslovens kap. 9a for å sikre et godt psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. For å fri seg fra en anklage fra skadelidte må skoleeieren sannsynliggjøre at mangelfullt psykososialt skolemiljø ikke skyldes skoleeierens adferd. Det innebærer at skoleeieren må etablere en bevisovervekt på mer enn femti prosent sannsynlighet. Skoleeieren sitter igjen med tvilsrisikoen der det etter avsluttet bevisførsel fra begge parter fortsatt er tvil om det har vært mangelfullt psykososialt skolemiljø og hvordan et eventuelt slikt tilfelle er fulgt opp fra skoleeiers side.
Departementet understreker at en slik ordning ikke vil innebære en endring i hovedprinsippet om at det mest sannsynlige faktum skal legges til grunn ved den endelige avgjørelsen. Det understrekes at kriteriet «gir grunn til å tro» er identisk med det som er brukt i annet regelverk, jfr. regelverk nevnt i punkt 7.2.3. ovenfor.»

7.3.1.3 Begrunnelser for regler om delt bevisbyrde i annet regelverk

Bestemmelser om delt bevisbyrde er i begrenset utstrekning innført andre steder i norsk lovgivning. Begrunnelsene for dette kan være nyttige å kjenne for å vurdere om noe lignende bør innføres for psykososialt skolemiljø. I høringsforslaget sa departementet – noe sammenfattet – dette:

«Bestemmelser om delt bevisbyrde kan i noen utstrekning være innført som følge av EU-direktiver.
Regler om delt bevisbyrde er videre innført i annet regelverk som regelfesting av praksis utviklet over tid, altså en kodifisering av ulovfestet rett. En lovfesting vil gi nødvendig klarhet og forutsigbarhet i gjeldende rett på området. Bevisbyrdedirektivet, nevnt ovenfor, er et eksempel på dette.
I diskrimineringsloven er en bestemmelse om delt bevisbyrde inntatt fordi den som står for en handling anses nærmere å redegjøre for det som har skjedd enn den som påstår seg trakassert. Bestemmelsen er ment å sikre en mer effektiv gjennomføring av diskrimineringsvernet i saker om trakassering.
Når det gjelder likestillingslovens bestemmelser om delt bevisbyrde er disse – i tillegg til ovennevnte begrunnelser om direktiver og kodifisering av en etablert praksis – begrunnet i at delt bevisbyrde er helt nødvendig i en del saker for i det hele tatt å få bevist om det har forekommet forskjellsbehandling på grunn av kjønn. I slike saker kan saksforholdene være både uoversiktlige og vanskelige å få klarhet i. Samtidig er det slik i disse sakene at en arbeidsgiver eller en potensiell sådan sitter med praktisk talt all dokumentasjon. Den som skal bevise at det har skjedd forskjellsbehandling har derfor en nærmest umulig bevisføringsoppgave dersom det ikke fantes regler om delt bevisbyrde. Mange saker ville da ikke ha fått reell overprøving. Dette ville ha medført en svekkelse av forbudet mot direkte og indirekte forskjellsbehandling på grunn av kjønn innenfor arbeidslivet.
Regelen om delt bevisbyrde er i tillegg begrunnet med at arbeidsgivere gjøres mer bevisste på viktigheten av å gjøre grundige og gode beslutninger.
En ytterligere begrunnelse er at det vil bidra til at arbeidsgivere etablerer gode rutiner og ryddig saksbehandling i slike saker.»

7.3.1.4 Delt bevisbyrde i saker om psykososialt skolemiljø

Et spørsmål er i hvilken grad en regel om delt bevisbyrde, innført i opplæringslovens kap. 9a, vil bidra til å styrke elevers rett til et godt psykososialt skolemiljø. Det er videre et spørsmål hvilken effekt det vil få for problemer knyttet til mobbing. Om dette har departementet bl.a. sagt følgende i høringsforslaget:

«Det er en klar ubalanse i styrkeforholdet mellom en elev på den ene siden og en skole eller skoleeier på den annen. En elev har dårligere forutsetninger for å ivareta sine interesser enn voksne på grunn av alder og modenhet. Ubalansen i styrkeforholdet kan videre begrunnes i den rollen skolen og lærerne har som henholdsvis myndighetsinstans og myndighetspersoner og ved at skolen er obligatorisk.
Det ujevne styrkeforholdet partene imellom kan være et viktig hensyn å ta for å endre de alminnelige bevisbyrdereglene i favør av den som anses som den svakeste parten i forholdet. Delt bevisbyrde kan slik sett fremstå som mer rettferdig.
Det ujevne styrkeforholdet understrekes ytterligere, i hvert fall i grunnskolesammenheng, med at en elev ikke har noe valg idet skolen er obligatorisk. Eleven har ingen valgmulighet i den forstand at skolen kan velges bort. Eleven må forbli i posisjonen som den svakeste parten i forholdet.
I saker der det ikke er et ujevnt styrkeforhold er delt bevisbyrde bare et ubetydelig avvik fra de alminnelige bevisbyrdereglene. I praksis vil det etter regler om delt bevisbyrde fungere slik at dersom skadelidte har fremlagt opplysninger som underbygger hans krav, vil skolen/ skoleeieren for å ivareta sine interesser måtte fremlegge motbevis. Skadelidtes påstand må som nevnt ovenfor støttes av sakens ytre omstendigheter. Fordi skadelidte først må påvise at det er skjedd et tilfelle av for eksempel mobbing, vil en regel om delt bevisbyrde bidra til å forhindre at skadevoldersiden risikerer grunnløse søksmål med påstand om unnlatt eller mangelfull oppfølgning av saker om psykososialt skolemiljø.
En regel om delt bevisbyrde vil kunne stimulere en skadelidt til å fremme et erstatningskrav som han kanskje ellers ikke hadde vurdert å gå videre med. Terskelen for å gå til sak blir lavere. Mener en elev at han er berettiget til erstatning på grunn av noe som skolen kan klandres for på skolemiljøområdet, er det urimelig med et regelverk som gjør et søksmål helt utenkelig.
En bestemmelse om delt bevisbyrde vil også kunne virke preventivt og bidra til å effektivisere de kravene som stilles til systematisk arbeid med psykososialt miljø på skolene. Det vil oppmuntre skolene til å ha forsvarlige systemer for å sikre et godt psykososialt miljø og forebygge for eksempel mobbing. Dette vil kunne sikre en god håndheving av reglene om psykososialt skolemiljø og gjøre vernet mot mangelfullt psykososialt skolemiljø mer effektivt.
Et argument mot innføring av en regel om delt bevisbyrde er at den vil kunne gi økt dokumentasjonsbehov og økt tidsforbruk for skolene. De vil muligens i større grad måtte oppbevare dokumentasjon for å underbygge mulige påstander om unnlatt eller mangelfull oppfølgning av mangelfullt psykososialt skolemiljø. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at dette vil utgjøre noen stor merbelastning for skolene.
En regel om delt bevisbyrde vil også kunne bidra til ytterligere «rettsliggjøring» av skolen med flere krav og flere rettlige prosesser. Slike prosesser kan være både ressurs- og tidkrevende for skolene. Det er ikke gitt at en slik utvikling vil gjøre skolers psykososiale skolemiljø bedre eller mobbeproblemet i skolen mindre.
En bestemmelse om delt bevisbyrde kan gi god signaleffekt til den som vurderer å saksøke en skadevolder på grunn av mangelfullt psykososialt skolemiljø og manglende eller unnlatt oppfølgning av dette fra skolens side. En slik regel kan gjøre det lettere å fremme et søksmål og styrke elevers rett til et godt psykososialt skolemiljø. Antagelig vil det også bidra til at en sak om psykososialt skolemiljø totalt sett blir bedre opplyst.
Det som her er sagt vil gjelde tilsvarende for private skoler etter privatskoleloven. Kap. 9a i opplæringsloven gjelder tilsvarende for privatskoleloven gjennom den henvisningen som er gjort i privatskolelovens § 2-4 annet ledd.»

7.3.1.5 Saker om fysisk skolemiljø i opplæringslovens kap. 9a

Det foreslås ikke å innføre delt bevisbyrde for saker om fysisk skolemiljø. Departementet sa i høringsforslaget – sammenfatningsvis – om dette:

«Dersom en erstatningsbestemmelse skal inntas i opplæringsloven kap. 9a for saker om brudd på bestemmelser i dette kapitlet, må det gjøres en avgrensning av bestemmelsens anvendelsesområde. Kap. 9a omhandler også saker om fysisk skolemiljø. Bakgrunnen for å innføre en erstatningsbestemmelse i opplæringsloven har blant annet vært å gjøre terskelen lavere for å ta ut søksmål i saker om erstatning for brudd på bestemmelsene om psykososialt skolemiljø. Dette er et element i en bred vurdering av hvordan man kan gjøre opplæringsloven til et bedre rettslig virkemiddel i arbeidet for et godt psykososialt skolemiljø. Det har i en slik sammenheng ikke vært vurdert å innføre en erstatningsregel i opplæringsloven for brudd på bestemmelsene i kap. 9a om fysisk skolemiljø.»

7.3.1.6 Departementets lovforslag

Departementet fremmet i høringen følgende forslag:

«Departementet foreslår inntatt en ny bestemmelse om erstatning og delt bevisbyrde i opplæringslovens § 9a-8.
I første ledd er foreslått en bestemmelse om erstatning. Dette gjøres for å ha en uttrykkelig erstatningshjemmel i opplæringslovens kap. 9a. Det er også gjort fordi det i annet ledd foreslås innført en bestemmelse om delt bevisbyrde. Det er naturlig at bestemmelsen om delt bevisbyrde er nært knyttet til en konkret erstatningshjemmel i samme lov, ikke i annet lovverk. Det gjør også regelverket mer oversiktlig og brukervennlig at bestemmelser som står i nær sammenheng med hverandre står på samme sted i loven. Forslaget vil ikke innebære realitetsendringer.
Bestemmelsen om erstatning henviser i sin helhet til bestemmelsene om erstatning i skadeserstatningslovens kap. 2 som foreslås gitt anvendelse. Det betyr at skoleeier blir ansvarlig for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstagers arbeid eller verv for arbeidsgiveren, dvs. for skoleeieren. Hensyn må tas til de krav som den skadelidte, dvs. eleven, med rimelighet kan stille til skolevirksomheten. Skadeerstatningslovens bestemmelser om hvem som er å anse som arbeidsgiver og om ansvarslempning, både for arbeidsgiver og for arbeidstager, kommer tilsvarende til anvendelse. Bestemmelsen skal bare gjelde for saker om psykososialt skolemiljø.
Det understrekes imidlertid at skadeerstatningsloven er en generell lov som gjelder for mange samfunnsområder, herunder skolesektoren. Det gjelder loven i sin helhet, ikke bare dens kapittel 2. Henvisningen som foreslås til kapittel 2 innebærer bare en tydeliggjøring i opplæringsloven at de ansvarsbestemmelsene som fremgår av skadeerstatningslovens kapittel 2 skal gjelde for skolesaker. Det gjør de allerede i dag, men gjennom forslaget blir dette nevnt uttrykkelig i opplæringsloven. Dette har også betydning rettsteknisk ved at bevisbyrderegelen foreslått i annet ledd i loven blir stående nært sammen med tilhørende ansvarsbestemmelser i første ledd.
I annet ledd er foreslått en bestemmelse om delt bevisbyrde. Et slikt forslag vil innebære endringer i forhold til dagens ordning hvor bevisbyrden i sin helhet ligger på skadelidte.
Bevisbyrden foreslås å være delt slik at den delvis legges på skadevolder i stedet for fullt ut å ligge på den skadelidte som den ellers ville ha gjort. Formodningen om at skadevolderen i utgangspunktet kan være å bebreide må av denne selv motbevises, men altså først etter at skadelidte har pekt på forhold som kan gi grunn til å tro at skadevolder er å bebreide.
Forslaget om delt bevisbyrde gjelder bare erstatningsvilkåret om ansvargrunnlag. For de øvrige erstatningsvilkårene – økonomisk tap og påregnelig årsakssammenheng – foreslås ikke endringer i bevisbyrdereglene.
Det understrekes at § 9a-8 om erstatning bare vil komme til anvendelse for saker om psykososialt skolemiljø som innebærer brudd på opplæringsloven kap. 9a. Dette følger av den lovteksten som foreslås. Kap. 9a ble innført i loven med virkning fra 1. april 2003.
Dessuten forutsettes at et eventuelt erstatningskrav ikke er foreldet. Erstatningskrav foreldes etter egne bestemmelser i foreldelsesloven, jfr. dens § 9 som opererer med tre års foreldelse.
Bortsett fra det som er foreslått om delt bevisbyrde tar forslaget til ny § 9a-8 ikke sikte på å innføre endringer i det erstatningsansvaret som i dag antas å gjelde på området. Det fremmes ikke forslag til endringer i ulovfestede erstatningsregler, heller ikke forslag om lovfesting av slike.
Dagens § 9a-8 om skolefritidsordning blir – om lovforslag fremmes – ny § 9a-9, nåværende § 9a-9 om forskrifter blir ny § 9a-10. I disse to bestemmelsene foreslås ingen innholdsmessige endringer, kun en flytting slik at de får nye paragrafnumre.
Det gjøres ingen endringer i privatskolelovens § 2-4. Den henviser til kap. 9a i opplæringsloven. Det innebærer at eventuelle endringer innført her også vil gjelde for private skoler med rett til statstilskudd.»

7.3.2 Synspunkter fra høringsinstansene

7.3.2.1 Generelt om høringsuttalelsene

Det er mottatt innspill fra 123 høringsinstanser. 40 høringsinstanser har ikke kommentarer til forslaget. Av de resterende 83 høringsinstansene støtter 48 forslaget. Blant disse er ti fylkesmannsembeter, ni fylkeskommuner, 14 kommuner, Utdanningsforbundet, Datatilsynet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Fagforbundet og Norsk lektorlag. Videre har 9 høringsinstanser synspunkter på forslaget, men tar ikke stilling til om de er for eller imot. 26 støtter ikke forslaget. Av disse er 19 fra kommunesektoren – 14 kommuner, fire fylkeskommuner og KS. I tillegg er blant annet Skolelederforbundet og Skolenes landsforbund imot.

Forslaget om innføring av egen erstatningsbestemmelse i opplæringsloven og forslaget om innføring av et prinsipp om delt bevisbyrde vil her bli behandlet under ett. Grunnen til det er at tilnærmet samtlige høringsinstanser behandler disse to samlet.

7.3.2.2 Høringsinstanser som støtter forslaget med egne kommentarer og begrunnelser

Flere høringsinstanser trekker frem at forslaget om innføring av en egen erstatningsbestemmelse i loven synliggjør den lovanvendelsen som skal skje i slike saker, og at det tydeliggjør skoleeierens ansvar og plikter for å oppfylle den enkeltes rett til et godt psykososialt skolemiljø. Dette vil fremskynde raskere reaksjoner fra skolene og dermed forhindre en del tilfeller av mangelfullt psykososialt skolemiljø.

Samtidig trekkes det frem at en regel om delt bevisbyrde understreker alvoret i skoleeierens ansvar for at elevene skal ha et godt psykososialt skolemiljø. Det vil også forebygge mobbing og krenkende adferd.

Delt bevisbyrde vil komme den svakeparten i forholdet elev-skole til gode, dvs. eleven. Det vil rette opp noe av den skjevheten som ligger i dette forholdet og virke mer rettferdig. En skoleeier er en sterk part med store ressurser til rådighet. Delt bevisbyrde er derfor et beskjedent krav å stille til en slik part.

En regel om delt bevisbyrde gjør at flere kan bringe frem saker hvor de har lidd under mangelfullt psykososialt skolemiljø. Dette vil sette skoleeieren under press for å arbeide for et bedre slikt miljø for elevene.

Flere peker også på at delt bevisbyrde vil gi økte dokumentasjonskrav til skolene. Det vil føre til at det blir etablert gode rutiner som del av et helhetlig kvalitetssystem for skolesektoren. Forslaget vil ha en viktig signaleffekt som kan føre til at skolen i større grad overvåker egne systemer og rutiner knyttet til § 9a-3-saker. Det kan også føre til at dokumentasjon sikres bedre med tanke på mulige erstatningssøksmål. Dette kan i sin tur føre til at tilfeller av mangelfullt skolemiljø blir avdekket og fulgt opp med konkrete tiltak. Dermed vil formålet med regelverket i lovens kap. 9a bli bedre ivaretatt. Delt bevisbyrde vil ikke gi økt byråkratisering i skolen eller økt dokumentasjonsbyrde.

Bergen kommune uttrykker dette slik:

«Bergen kommunes vurdering er at delt bevisbyrde ikke trenger å føre til økt byråkratisering i skolene. Skolene er allerede pålagt å ha gode systemer og rutiner for å dokumentere forhold rundt det psykososiale miljøet, jf. oppfyllelse av opplæringsloven § 9a-3. Hvis skolene har systemer og rutiner på plass for å overvåke det psykososiale miljøet, vil ikke delt bevisbyrde føre til merarbeid når det gjelder å dokumentere vedtak, tiltak og evaluering av disse. Delt bevisbyrde vil imidlertid være et incentiv for de skolene som ennå ikke har fått på plass gode systemer og rutiner for å behandle klagesaker knyttet til psykososialt miljø. I realiteten blir innføring av delt bevisbyrde for skolene bare en understreking av at skole / skoleeier skal følge opp allerede lovpålagte krav om dokumentasjon i § 9a-3-saker. I den grad dette fører til merarbeid for skolene, må dette bli vektlagt mindre enn belastningen det er for en enkelt elev å ha hele bevisførselen i en eventuell rettssak alene.»

Barneombudet støtter også høringsforslaget og uttaler følgende:

«Det foreslås å gi kommuner delt bevisbyrde. Barneombudet støtter forslaget. Delt bevisbyrde betyr at kommunene får bevisbyrde i saker der det er grunn til å tro at kommunen rettstridig har satt elevens rettigheter etter opplæringsloven til side, og at eleven som følge av det er påført en skade og et økonomisk tap. Å stille krav om delt bevisbyrde for kommunene i disse sakene er et lite krav å stille ovenfor en profesjonell part med stor tilgang på både ressurser og kompetanse.
Etter dagens praksis kan kommuner – bevisst eller ubevisst – sette lov til side uten risiko for reaksjon. Lovforslaget vil begrense den muligheten. Lovforslaget vil ha en allmennpreventiv effekt og stimulere kommuner til større lovlydighet.
Elevene har ikke bare en rett, men en straffesanksjonert plikt til å delta i opplæringen, og bør ikke stå alene med bevisansvaret i saker der det er grunn til å tro at kommunen rettstridig har satt opplæringsretten til side. I tillegg har fravær av et godt læringsmiljø stort skadepotensiale. Det er viktig at lovgiver signaliserer at dette er kommunens ansvar. Et godt skolemiljø er beskyttelsesverdig, både av hensyn til de menneskelige kostnader og av hensyn til kostnader som påføres samfunnet. Kommunen er den profesjonelle part, med tilgang på ressurser og kompetanse, og bør uten tvil ha del i ansvaret for å bevise at de faktisk har utført sine lovpålagte oppgaver overfor elevene. Kommunen er nærmest til å ta ansvar for å bevise at de faktisk utfører sine lovpålagte oppgaver. I kommuner der det er grunn til å tro at de setter lovpålage oppgaver til side, bør en kunne stille krav om delt bevisbyrde. Eleven må uansett bevise at eleven er påført en skade og et økonomisk tap og at det er årsakssammenheng mellom skaden og tapet. Bevisbyrden er fortsatt et hinder som skal overkommes, og fordelingen av ansvaret synes rimelig.
Departementet har i høringsbrevet gjennomgått noen av de lovregler som det er naturlig å sammenligne med. Delt bevisbyrde er innført i Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, Likestillingsloven og Arbeidsmiljøloven, samt i det såkalte bevisbyrdedirektivet i EU-domstolen, hvor hensynet til en effektiv gjennomføring av diskrimineringsforbudet er tillagt stor vekt. I tillegg har vi flere lovbestemmelser om objektivt ansvar, det vil si at en pålegges et ansvar uavhengig av egen skyld. Den svenske skolelovgivningen har allerede bestemmelse om objektivt ansvar. Dette ville vært et godt utgangspunkt også for norsk lovgivning, og vi anbefaler en gjennomgang av regelverket med det mål å innføre objektivt ansvar.
Barneombudet etterlyser nye virkemidler som kan stimulere skolene til å følge loven. Vi viser til våre skole-rapporter fra 2009 og 2012.
Lovforslaget vil ikke ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser for kommuner som i dag følger opp elevenes rettigheter. I kommuner med forsvarlig saksbehandling vil det verken være problematisk eller ressurskrevende å legge frem bevis gjennom den dokumentasjon skolen og kommunen allerede har utarbeidet, i tråd med dagens opplæringslov og forvaltningslov. De kommuner som kan få meroppgaver er de som ikke følger dagens lovgivning. Disse kommunene har etter ombudets vurdering liten beskyttelsesverdighet.»

Fylkesmannen i Oppland sier i sin høringsuttalelse følgende:

«Videre støtter Fylkesmannen Kunnskapsdepartementets forslag om innføring av regel om delt bevisbyrde. Dette vil styrke elevers vern og rett til erstatning lik det som gjelder for persongrupper gjennom diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, likestillingsloven og arbeidsmiljøloven.
Fylkesmannen presiserer at hensynet til rettssikkerheten er viktig. Men rettssikkerheten må veie tyngre i favør barn og foreldre enn hensynet til skoleeier og ansatte som etter kapittel 9a er de ansvarlige for at retten for enhver elev slik den kommer til uttrykk i opplæringsloven § 9a-1, blir sikret og ivaretatt.
Med bakgrunn i våre erfaringer fra det felles nasjonale tilsynet på kapittel 9a mener Fylkesmannen at de beste forbedringsmulighetene for å motvirke krenkende atferd finnes i skolenes forebyggende arbeid. Tilsynet har med tydelighet vist at skolenes/ personalets handlingsplikt i slike saker skapes gjennom et systematisk og grundig forebyggende arbeid i skolen, hvor kjennskap til lovens krav og gode rutiner knyttet til dette er helt sentrale faktorer.
Gjennom våre tilsyn de siste tre årene er det gitt mange pålegg knyttet til kravet i opplæringsloven § 9a-4 om skolens internkontrollsystem. Herunder krav om å innskjerpe rutinene for å ivareta handlingsplikten i § 9a-3, og at skolene må sikre seg at rutiner og lovgrunnlag er godt kjent i hele skoleorganisasjonen. Vi har også avdekket og påpekt svakheter i skolens dokumentasjonsrutiner og praksis. En innføring av erstatningsansvar med delt bevisbyrde vil etter Fylkesmannens vurdering bidra til at skoleeier og skolene i fellesskap etablere gode rutiner og skaper ryddighet i saksbehandlingen i slike saker. Dette vil styrke elevenes rett til et godt psykososialt skolemiljø. En delt bevisbyrderegel vil bidra til nødvendige skjerpelser av bevisstheten omkring kravet og behovet for dokumentasjon i slike saker og rutinene knyttet til dette. Med erfaringene fra tilsynene støtter Fylkesmannen Kunnskapsdepartementets vurdering av at en bestemmelse om delt bevisbyrde vil kunne virke preventivt og bidra til å effektivisere de kravene som stilles til systematisk arbeid med psykososialt miljø på skolene.
En regel om delt bevisbyrde innebærer at et større ansvar legges på den profesjonelle parten. Erfaringene fra klagesaksbehandling på dette område viser at elevene og foreldrene som oftest er den svake part i dette styrkeforholdet, og vil aldri ha samme dokumentasjonsmuligheten for løpende hendelser ved skolene, slik skolene har mulighet til. Etter Fylkesmannens vurdering kan det tenkes at bevisføringsrisikoen minskes også for skolene gjennom et tydeligere dokumentasjonsregime ved skolene. En bestemmelse om delt bevisbyrde vil kunne skape klarhet i ansvarsforholdet og gjøre arbeidet med krenkende hendelser mer forutsigbart for begge parter.
Fylkesmannen har ikke tilstrekkelig grunnlag for å uttale seg om eventuelle økonomiske konsekvenser en slik bestemmelse vil kunne medføre for skolene og skoleeierne. Når det gjelder administrative konsekvenser er det Fylkesmannens vurdering at en bestemmelse om delt bevisbyrde ikke medfører store konsekvenser, da kravet til internkontroll sett i sammenheng med handlingsplikten allerede etablerer krav til dokumentasjon for skolene i forbindelse med håndteringen av saker etter kapittel 9a.
Fylkesmannen tror ikke en bestemmelse om delt bevisbyrde får som konsekvens at skolenes dokumentasjonskrav øker, men snarere at kravet til grundighet blir understreket.»

7.3.2.3 Høringsinstanser som gir sin tilslutning til forslaget, men med forbehold, endringsforslag eller under gitte forutsetninger

Noen høringsinstanser peker på et behov for at overgangsregler knyttet til bevisbyrde må utarbeides – i forskrift, rundskriv eller veileder. Fordi noen saker kan bli aktuelle mange år i ettertid må det oppstilles tydelige kriterier for hva som skal være gjeldende dokumentasjon for henholdsvis skadevolder og skadelidte. I motsatt fall er det fare for at delt bevisbyrde i praksis blir omvendt bevisbyrde. Det kan bli umulig for en skoleeier, mange år i ettertid, å fremskaffe dokumentasjon for at skoleeiers rutiner, generelt og i forhold til konkrete elever, var gode nok. Dermed vil en skoleeier risikere å bli dømt.

Andre høringsinstanser peker på at skoleeieren vil kunne ty til formalisme som en avvergende reaksjon, dvs. å konsentrere seg om å dokumentere det som er gjort i stedet for å ta seg av selve problemet, nemlig det mangelfulle skolemiljøet. Bestemmelsen bør derfor følges opp med en veileder.

Norsk Lektorlag sier i sin høringsuttalelse:

«Mobbing kan gi alvorlige, dyptgripende og langtrekkende konsekvenser for skoleelever. Vi trenger en ansvarliggjøring av skoleeier. Det er i disse tilfellene langt fra idealet i loven om et godt psykososialt miljø og oppfølgingen i skolehverdagen og i samfunnet for øvrig.
Norsk Lektorlag er positiv til innføring av delt bevisbyrde. Imidlertid er vi bekymret for at skoleeier vil kunne ty til formalisme som avvergende reaksjon, at skoleeier konsentrerer seg om det byråkratiske – det å kunne dokumentere hva som er gjort – i stedet for å ta seg av selve problemet, nemlig mobbingen. Denne bestemmelsen må ikke bli et nytt byråkratisk lass i skolen, der omstendelige prosesser, formalisering og dokumentasjonskrav vil ta oppmerksomheten bort fra problemet. Derfor tror vi at en lovendring bør følges opp med en veiledning om hvordan skoleeier på en god og hensiktsmessig måte kan dokumentere hva som gjøres, uten at det medfører unødvendig byråkratisering og bruk av ressurser.»

Enkelte høringsinstanser peker på at lovformuleringen slik den står kan føre til henleggelse av saker dersom skoleeier har rutiner og systemer for oppfølgning av bestemmelser i opplæringslovens kap. 9a og det er sannsynliggjort at slik oppfølgning har funnet sted. I så fall vil skjevheten mellom skadevolder og skadelidte under dagens regler bli opprettholdt og de foreslåtte endringene ikke ha noen effekt. Det anbefales derfor at lovforslaget omformuleres.

Det er viktig at skoleeier ikke er mer opptatt av å sikre seg bevis i tilfelle det går galt enn å drive godt forebyggende arbeid ved hver enkelt skole. I så fall vil dette gi økt press for å skaffe nødvendig dokumentasjon. Rettsliggjøringen må ikke gå på bekostning av forebyggende tiltak i det daglige arbeidet for et godt psykososialt skolemiljø.

Domstolsadministrasjonen peker på at det må vurderes hvilke økonomiske konsekvenser flere erstatningssøksmål vil få for domstolene, særlig de som behandler saker i første instans, eventuelt behovet for og størrelsen på en økonomisk kompensasjon til domstolene for økt sakstilfang.

Tidspunktet for ikrafttredelse må bli tydeliggjort slik at det ikke gis tilbakevirkende kraft i lov eller forskrift. Ikrafttredelsestidspunktet må eventuelt utsettes noen år inntil skolenes dokumentasjonsrutiner er forbedret.

Fylkesmannen i Rogaland peker spesielt på hvor viktig det er å avklare fylkesmannens forvaltningsmessige rolle i forbindelse med den regelen som forslaget innebærer. Fylkesmannen er normalt klageinstans ved enkeltvedtak med hjemmel i opplæringsloven. Hvis fylkesmannen skal ha en slik rolle også i erstatningssaker, er det viktig at det utarbeides retningslinjer og settes i gang kompetansehevning på området.

7.3.2.4 Høringsinstanser som er imot forslaget

Enkelte instanser peker på at det ikke er nødvendig å innføre en erstatningsregel i opplæringsloven siden slike bestemmelser finnes i annet lovverk, blant annet skadeerstatningsloven. Første ledd i forslaget er ivaretatt i dette lovverket.

Andre peker på at mobbing vil skje, uansett gode og innarbeidede rutiner. Mobbing er også vanskelig å oppdage i mange tilfeller. Et forslag om delt bevisbyrde vil derfor under enhver omstendighet føre til flere søksmål mot kommunene.

Enkelte instanser understreker at bevisbyrderegler ikke er annet enn formelle regler. Det vil derfor ikke utgjøre noen realitetsforskjell om bevisbyrden ligger på skadevolderen, den skadelidte eller er delt. En domstol vil under enhver omstendighet gjøre en bred bevisvurdering og legge det mest sannsynlige faktum til grunn for sin avgjørelse. En skoleeier vil, uansett bevisbyrderegler, måtte legge frem dokumentasjon for å underbygge sine påstander i en mulig erstatningssak.

Skolens ressurser bør heller brukes på metoder som fungerer for å få bukt med mobbingen enn å legge opp til en praksis som i større grad vil kreve økt dokumentasjon fra skolene. Noen skoler er mobbefri, hvilket må bety at noen metoder for å motvike mobbing faktisk fungerer. Det må heller arbeides for å bringe frem de gode eksemplene.

Noen høringsinstanser som er imot forslaget anfører i tillegg at en bestemmelse om delt bevisbyrde kan åpne opp for dårligbegrunnede søksmål og føre til at krav fører frem fordi de faktiske hendelsene ligger langt tilbake i tid. Skolens involverte kan huske lite fra den tiden, saken gjorde det i sin tid kanskje ikke nødvendig å iverksette spesielle tiltak og dokumentasjonen kan være mangelfull. Mange skoleeiere har dårlige rutiner for slik dokumentasjon. Det kan også tenkes at en skadelidts økonomiske tap skyldes andre forhold enn mangelfullt psykososialt skolemiljø. Det er uheldig, ikke minst rettsikkerhetsmessig, dersom slike forhold fører til at en skole blir dømt.

Det pekes også på at ubegrunnede søksmål kan få uheldige konsekvenser, menneskelige og økonomiske, for både saksøker og saksøkte.

En regel om delt bevisbyrde kan føre til belastninger for elever som ikke får et eventuelt erstatningskrav innfridd. Flere instanser peker på at forslaget vil gi økt byråkrati og arbeidsmengde for skoleeiere i form av dokumentasjonskrav og økt tidsforbruk. Skoleeiere må hele tiden sikre seg og samle dokumentasjon for å være rustet i tilfelle de får et erstatningssøksmål mot seg. Forslaget vil derimot ikke bidra til bedre psykososialt skolemiljø.

Oslo kommune sier i sin høringsuttalelse følgende:

«Departementet anfører på side 30 i høringsnotatet at innføring av delt bevisbyrde vil kunne gi økt dokumentasjonsbehov og økt tidsforbruk for skolene, men konkluderer med at dette trolig ikke vil utgjøre noen stor merbelastning for skolene. Oslo kommune har etter dommen avsagt av Høyesterett 1. februar 2012 mottatt flere krav på erstatning med henvisning til dommen. Ved innføring av delt bevisbyrde antar vi at antallet krav vil øke. Vår erfaring er at disse sakene er svært tidkrevende, både for skoler, utdanningsadministrasjon og byarkiv. Videre er vår erfaring at kravene som fremmes ikke fører frem.
I tråd med hva departementet skriver i høringsnotatet, er det mulig at innføring av delt bevisbyrde vil medføre en økning i antall krav. Om dette vil bidra til et bedre psykososialt miljø for elever, eller kun en ytterligere rettsliggjøring av skolen og at flere søksmål rettes mot skoleeier, er usikkert.»

Flere av høringsinstansene som er imot forslaget peker på at et godt psykososialt skolemiljø ikke oppnås ved hjelp av erstatningsrettslige regler eller frykten for å få et erstatningskrav mot seg. Det oppnås i stedet gjennom aktive skoleledere og lærere i deres daglige arbeid ute i skolene i nært samarbeid med elever og foreldre. Heller ikke elevene vil bli hjulpet av et slikt forslag i skolehverdagen hvor de nettopp trenger hjelp. Det er derfor vanskelig å se hvordan en endret bevisbyrderegel i det hele tatt vil bidra til bedre skolemiljø.

En rettssak vil komme i etterkant av en opplevd ubehagelig skolesituasjon. Den vil derfor ikke være til noen hjelp for eleven bortsett fra en eventuell økonomisk kompensasjon. Kreftene bør heller settes inn på forebyggende tiltak for å skape et godt psykososialt skolemiljø som motvirker mobbing og andre krenkelser. Ressursene må ikke flyttes over til oppgaver utenfor skolens primæroppgaver. En rettssak vil definitivt være en sak som ligger utenfor disse primæroppgavene.

Universitets- og høyskolerådet sier i sin høringsuttalelse:

«Skolen har ansvar for å sikre elevene et godt psykososialt miljø, og virkemidler som bidrar til dette, er viktige å prioritere. Vi er i tvil om lovforslaget som her fremmes, er det beste virkemidlet.
Ivaretakelse av et godt psykososialt miljø er en av skolens primæroppgaver. En rettssak vil komme i etterkant av en opplevd urimelig belastende skolesituasjon, og for seint til å gjøre noe for eleven — utover å gi en eventuell økonomisk kompensasjon. Vi er bekymret for en stadig sterkere rettsliggjøring av skolen, blant annet fordi det kan medføre at ressurser flyttes vekk fra skolens primæroppgaver. Ett av argumentene som brukes, er at eleven er den svake part, og må ivaretas. Eleven må ivaretas, men i de tilfeller der saker fremmes for rettsapparatet, vil også lærerne og skolen komme i en utsatt posisjon. Det må arbeides kontinuerlig for å styrke det psykososiale miljøet. Vi mener ressursene i større grad må gå til tiltak som settes inn i forkant, for å skape et godt miljø.»

Enkelte instanser peker i tillegg på at det ikke er gjort noen risikovurdering hverken med hensyn til forslagets økonomiske eller administrative konsekvenser. Det er uklart hvilke administrative og økonomiske konsekvenser flere erstatningssaker kan få for skoleeiere. Forslaget vil gjøre det nødvendig å styrke både skoleledelsen og det merkantile apparatet for bedre å sikre nødvendig dokumentasjon og forsvarlige arkivsystemer.

Det anføres videre at en bestemmelse om delt bevisbyrde kan gi urealistiske forventninger til utfallet av en erstatningssak og falske forhåpninger om å nå frem i saken. Det begrunnes med at det er et særskilt prinsipp som kun er innført på noen få områder, er forholdsvis lite kjent og fordi det uavhengig av bevisbyrderegler er en lang vei fra et søksmål anlegges til en sak eventuelt har vunnet frem i retten. Det bør i stedet utredes nærmere hvor sannsynlig det er at delt bevisbyrde vil gi større muligheter for å nå frem i erstatningssaker.

Det er uklart hva som faller inn under en erstatningsregel og hva som faller utenfor. Dette skyldes blant annet at det i dag er tvil om hva som kvalifiserer til brudd på opplæringslovens bestemmelser om psykososialt skolemiljø. Det er nødvendig å klargjøre skoleeiers ansvar dersom en bestemmelse om delt bevisbyrde skal fungere.

Enkelte høringsinstanser ser ingen fornuftig grunn til at det kan idømmes erstatning som følge av brudd på bestemmelsene om psykososialt skolemiljø, men ikke for brudd på det fysiske skolemiljøet.

7.3.2.5 Alternative lovforslag

To høringsinstanser fremmer alternative lovforslag. Bergen kommune foreslår at «den ansvarlige» i ny § 9a-8 annet ledd skal erstattes med «skoleeieren.»

KS er imot forslaget om innføring av en erstatningsregel i opplæringsloven og en bestemmelse om delt bevisbyrde, men foreslår likevel en ny formulering av ny § 9a-8 dersom forslaget blir fremmet. Det foreslås følgende:

Ǥ 9a-8 Erstatningsansvar og bevisbyrde
Bestemmelsene i skadeerstatningsloven av 13. juni 1969 gjelder for saker om psykososialt skolemiljø etter bestemmelsene i dette kapitlet.
Hvis det i saker etter første ledd foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at skoleeier ikke har overholdt opplæringslovens § 9a-3 og § 9a-4, skal dette legges til grunn med mindre den ansvarlige sannsynliggjør noe annet.»

7.4 Departementets vurderinger og forslag

7.4.1 Generelt

7.4.1.1 Egen erstatningshjemmel i opplæringsloven

Det foreslås i høringen for det første å innføre i opplæringslovens § 9a-8 en egen erstatningshjemmel. Det foreslås som et første ledd i erstatningsbestemmelsen og gjort gjennom en henvisning til de generelle erstatningsreglene som finnes i kap. 2 i skadeerstatningsloven. Høyesterett henviste til nettopp disse reglene i dom av 1. februar 2012 da en kommune ble dømt og ilagt erstatning for overtredelse av de reglene om psykososialt skolemiljø som gjaldt i siste halvdel av 1980-årene.

Dette forslaget innebærer ikke realitetsendringer i gjeldende rett på området. Det viktigste ved dette forslaget er at det blir tydeliggjort i opplæringsloven at det er mulig å kreve erstatning. I tillegg gis samme sted en anvisning på hvilke erstatningsregler som skal gjelde, nemlig de samme som allerede gjelder og som er lovfestet i skadeerstatningslovens kap. 2. Det gjøres ikke noe forsøk på å lovfeste de ulovfestede erstatningsreglene som allerede gjelder. Disse berøres ikke av det fremsatte forslaget.

Et fåtall høringsinstanser har hatt motforestillinger til dette punktet og ment at det er unødvendig å lovfeste et erstatningsansvar i opplæringsloven fordi det allerede er lovfestet i skadeerstatningsloven.

Departementet er ikke enig i dette fordi det vil fremstå som lovteknisk uheldig å nedfelle et prinsipp om delt bevisbyrde i opplæringsloven uten at den selv inneholder en uttrykkelig erstatningshjemmel. Departementet holder fast ved sitt forslag om at en slik erstatningsbestemmelse blir tatt inn i opplæringsloven. Dette er overensstemmende med departementets vurderinger forut for høringen og vurderinger gjort på bakgrunn av bred støtte gjennom høringsinnspill.

7.4.1.2 Delt bevisbyrde

I høringen foreslås videre at det – gjennom en uttrykkelig bestemmelse i opplæringslovens § 9a-8 – innføres et prinsipp om delt bevisbyrde. Det foreslås som annet ledd i erstatningsbestemmelsen.

Hovedbegrunnelsen bak forslaget er at det skal gjøre terskelen lavere for en skadelidt elev å gå til erstatningssøksmål dersom vedkommende mener at skoleeieren har brutt sine plikter på området for psykososialt skolemiljø.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at det normalt er en markert ubalanse i styrkeforholdet mellom en elev på den ene siden og en skoleeier på den annen. En elev har dårligere forutsetninger for å ivareta sine interesser enn voksne på grunn av alder og modenhet. Ubalansen i styrkeforholdet skyldes videre den rollen skolen og lærerne har som henholdsvis myndighetsinstans og myndighetspersoner og ved at skolen er obligatorisk. Eleven, i hvert fall på grunnskolen, har ikke noe valg i den forstand at skolen kan velges bort. Eleven må forbli i posisjonen som den svakeste parten i forholdet så lenge skolegangen varer. Denne ubalansen anføres av flere høringsinstanser som et argument for forslaget. Det hevdes at forslaget vil gi en mer rettferdig ordning. Departementet er enig i at dette er et argument for innføring av delt bevisbyrde. Dette er i tråd med noe av begrunnelsen bak departementets forslag.

Det hevdes videre at en skoleeier er nærmere til å redegjøre for det som har skjedd enn en elev som påstår å ha vært utsatt for mangelfullt psykososialt skolemiljø og mangelfull oppfølgning av dette fra skoleeiers side. I noen saker vil det være skoleeieren som sitter inne med mest opplysninger og best kunnskap om hva som faktisk har skjedd. Det gjelder i hvert fall hva som er iverksatt av tiltak fra skoleeiers side, kanskje også i noen tilfeller hvor en elev mener at en skoleeier ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp det psykososiale skolemiljøet. I så fall vil denne parten være den som er nærmest til å føre bevis for grunnlaget for avgjørelsen. Et fåtall høringsinstanser har pekt på dette forholdet. I andre tilfeller vil det stille seg motsatt og være den som er utsatt for mangelfullt psykososialt skolemiljø som har best kunnskap om hva som er skjedd. Det gjelder i hvert fall de tilfeller der det er skjedd alvorlige brudd på bestemmelsene om psykososialt skolemiljø, typisk tilfeller av alvorlig mobbing. I saker om psykososialt skolemiljø vil derfor dette argumentet kunne slå begge veier. I saker der det er et jevnt styrkeforhold partene imellom hevder noen at delt bevisbyrde bare er et ubetydelig avvik fra de alminnelige bevisbyrdereglene. Det betyr i så fall at bevisbyrden i slike tilfeller neppe vil ha noen stor praktisk betydning. Regler om delt bevisbyrde vil fungere slik at dersom skadelidte har fremlagt opplysninger som underbygger hans krav, vil skoleeieren for å ivareta sine interesser måtte fremlegge motbevis. Skadelidtes påstand må som nevnt ovenfor støttes av sakens ytre omstendigheter («gi grunn til å tro…»). Fordi skadelidte først må påvise at det er skjedd et tilfelle av for eksempel mobbing, vil en regel om delt bevisbyrde bidra til å forhindre at skadevoldersiden risikerer grunnløse søksmål med påstand om unnlatt eller mangelfull oppfølgning av saker om psykososialt skolemiljø.

Ved avgjørelse av saker med delt bevisbyrde er det fortsatt det mest sannsynlige faktum som skal legges til grunn av en domstol.

Mange høringsinstanser har pekt på nettopp dette som argument for innføring av delt bevisbyrde. På den annen side har mange også påpekt at innføring av delt bevisbyrde er unødvendig fordi bevisbyrdereglene ikke er annet enn formelle regler og at det ikke nødvendigvis vil utgjøre noen realitetsforskjell om man har full bevisbyrde for skadelidte eller delt bevisbyrde hvor noe av bevisbyrden legges over på skadevolder. En domstol vil uansett legge en bred bevisvurdering til grunn for å vurdere hvem som er ansvarlig for det som har skjedd. Når en saks fulle faktum er lagt frem for og vurdert av en domstol, spiller det liten eller ingen rolle hvem som i utgangspunktet har bevisbyrden for vilkåret om ansvarsgrunnlag. Det er på en slik bakgrunn ikke gitt at en endret bevisbyrderegel vil medføre noen endring av betydning i saker i sin alminnelighet.

Departementet er enig i at domstolene vil ta stilling i en konkret sak ut fra en bred bevisvurdering, uavhengig av hva slags bevisbyrderegler som gjelder. Men innføring av en slik bevisbyrderegel vil likevel kunne stimulere en skadelidt til å fremme et erstatningskrav som han kanskje ellers ikke hadde vurdert å gå videre med. Terskelen for å gå til sak blir lavere. Mener en elev at han er berettiget til erstatning på grunn av noe som skoleeieren kan klandres for på skolemiljøområdet, er det etter departementets syn urimelig med et regelverk som gjør et søksmål helt utenkelig. Nettopp dette hensynet – at terskelen for å gå til erstatningssak skal bli litt lavere – er departementets begrunnelse for å foreslå innføring av delt bevisbyrde. Dette vil også kunne gi bestemmelsen større signaleffekt og ha en preventiv virkning.

Flere høringsinstanser peker på at en regel om delt bevisbyrde vil kunne bidra til bedre total opplysning av en sak. En skoleeier vil måtte bidra til sakens opplysning gjennom motbevis. Den kan ikke basere seg på at skadelidte ikke makter å oppfylle sin bevisbyrde. Skoleeieren blir tvunget til å dokumentere hvordan saken har vært behandlet. En slik regel vil derfor kunne være et godt incitament til å få en sak bredt og godt opplyst. Den som blir beskyldt for mangelfull oppfølgning av for eksempel en mobbesak kan ikke forholde seg passiv. Departementet er enig med dem som i høringen peker på dette.

Et annet synspunkt som noen høringsinstanser har pekt på er at en bestemmelse om delt bevisbyrde vil kunne virke preventivt og bidra til å effektivisere de kravene som stilles til systematisk arbeid med psykososialt miljø på skolene. Det vil oppmuntre skoleeierne til å ha forsvarlige systemer for å sikre et godt psykososialt skolemiljø og forebygge for eksempel mobbing. Dette er også noe av bakgrunnen for å foreslå en regel om delt bevisbyrde. Departementet støtter synspunktet.

Et argument mot delt bevisbyrde er at det kan være belastende for en skoleeier å bli beskyldt for ikke å ha fulgt opp sine lovpålagte plikter i en sak om psykososialt skolemiljø. Det kan også skje at en beskyldning ikke godt nok kan motbevises. I slike tilfeller vil det kunne virke uheldig å fravike de ordinære bevisbyrdereglene. Denne innvendingen er påpekt av noen få høringsinstanser. Sett på bakgrunn av at domstolene – også med et prinsipp om delt bevisbyrde – vil legge det mest sannsynlige faktum til grunn for sin avgjørelse i en sak, er imidlertid ikke departementet bekymret for skoleeiers rettssikkerhet i en slik sammenheng.

Mange høringsinstanser har pekt på at en regel om delt bevisbyrde vil gi økt dokumentasjonsbyrde, tidsbruk og byråkrati for skoleeierne. Det hevdes at skoleeier i større grad må samle inn og oppbevare dokumentasjon for å underbygge mulige påstander om unnlatt eller mangelfull oppfølgning av det psykososiale skolemiljøet. De hevder også at de må oppbevare dokumentasjonen lenger enn i dag.

Om sistnevnte sier Riksarkivet i sin høringsuttalelse:

«Ovenstående må også sees i sammenheng med kommentarer på sidene 30 og 39 i høringsnotatet. Her heter det at nye bestemmelser kan føre til at (mer) dokumentasjon må oppbevares for lengre tid enn tidligere. Vi gjør oppmerksom på at plikt til bevaring av dokumentasjon følger av arkivloven med forskrifter, jf. arkivloven § 9.
Andre lover kan gi føringer for hvilken dokumentasjon som skapes, men bestemmelse om hva som skal tas vare på av det som har blitt til, reguleres altså av arkivloven. Rettighetsdokumentasjon er et viktig formål etter arkivloven. Det er derfor lite trolig at det vil bli gitt bestemmelser som tillater kassering/sletting av dokumentasjon som kan ha betydning for elevers, og skoleeiers, mulighet til å underbygge sin oppfatning av hva som ha skjedd i slike sammenhenger som man her snakker om, også på lang sikt. Riksarkivaren vil uttale at det er viktig at det ikke blir gitt signaler som kan misforstås med hensyn til arkiveringsplikt.»

Departementet mener økt dokumentasjonsbyrde for skoleeierne må avveies mot hensynet til å få en sak så bredt opplyst som mulig før en endelig avgjørelse fattes. I mange tilfeller vil sistnevnte anses som det viktigste.

Rettssikkerhet er alltid et viktig hensyn å ta. I vurderingen av rettssikkerhet kan det ikke bare tas hensyn til den belastningen det kan være for skoleeieren å få beskyldninger om regelbrudd mot seg. Viktig er også hensynet til skadelidte som ikke skal risikere å se at en skadevolder slipper unna med regelbrudd fordi regelverket i seg selv gjør det vanskelig eller umulig for en skadelidt å gå til erstatningssak. Dette kan være tilfellet dersom skadelidte har full bevisbyrde.

Har en skoleeier oppfylt kravene i opplæringsloven, har denne skoleeieren liten grunn til bekymring. Sannsynligheten er i tilfelle liten for at søksmål blir anlagt. Blir det anlagt, er det lite sannsynlig at det vil føre frem.

Det er grunn til tro at ubegrunnede søksmål vil bli stanset underveis, både i den innledende, saksforberedende fasen og før de når domstolene. I tillegg må en skadelidt starte prosessen ved å peke på omstendigheter som «gir grunn til å tro» at det har funnet sted brudd på bestemmelsene. Det heter om dette at den skadelidte har den såkalte bevisføringsrisikoen.

Departementet mener det er viktig at en sak blir bredt og godt opplyst og at partenes rettssikkkerhet blir ivaretatt. Skoleeier har dessuten allerede i dag en plikt til å ha forsvarlige systemer for løpende oppfølgning og dokumentasjon av det psykososiale skolemiljøet. I tillegg vil en skoleeier, uavhengig av muligheten for å bli saksøkt, måtte oppbevare dokumentasjon over tid i tråd med arkivlovgivningen, jfr. blant annet arkivlovens § 9. Under enhver omstendighet vil oppbevaring av dokumentasjon som man allerede har – eller skal ha – ikke medføre noen stor merbelastning for skoleeier.

Det hevdes av en del høringsinstanser at en regel om delt bevisbyrde vil bidra til «rettsliggjøring» med flere krav og flere rettslige prosesser. Slike prosesser kan være både ressurs- og tidkrevende for skoleeierne. Det er ikke gitt at en slik utvikling vil gjøre det psykososiale skolemiljøet bedre eller mobbeproblemet i norsk skole mindre. Det stilles også et spørsmål mer generelt om saker om psykososialt skolemiljø skal løses ved hjelp av erstatningsrettslige regler.

Departementet er ikke enig i bekymringen om økt dokumentasjonsbyrde og økt rettsliggjøring fordi det tross alt bare foreslås en mindre justering i bevisbyrdereglene. Det foreslås delt bevisbyrde når det gjelder ansvarsgrunnlaget i en erstatningssak, ikke noe utover dette. Det er etter departementets syn en lang vei fra en sak om mangelfullt psykososialt skolemiljø oppstår til saken ender opp med domstolsbehandling.

Noen høringsinstanser peker på at det må arbeides målrettet for å forebygge mobbing og at gode tiltak for et godt psykososialt skolemiljø må iverksettes. Dette må prioriteres i stedet for arbeid med å utarbeide rutiner for innsamling av dokumentasjon, forberede seg til rettssaker o.lign. Slik departementet ser det er det ingen motsetning i disse forholdene. Skoleeier har allerede etter dagens regelverk – og har hatt det lenge – en plikt til å arbeide for et godt psykososialt skolemiljø. Skoleeieren har også en plikt til å ha forsvarlige systemer for å vurdere om kravene i opplæringsloven er oppfylt, herunder dokumentasjon. Det er således ikke noe krav om innsamling av noe annet eller mer for å forberede seg på en mulig rettssak.

Det hevdes av noen høringsinstanser at mobbing vil skje, at den er vanskelig å oppdage og at en bestemmelse om delt bevisbyrde vil gi flere søksmål mot skoleeierne.

Departementet er enig i at mobbing kan være vanskelig å oppdage. Mulighetene for søksmål kan nettopp få de kommunene hvor forekomsten av mobbing er stor til å innskjerpe sine rutiner for på sikt å få omfanget av mobbing ned. Hvorvidt en bestemmelse om delt bevisbyrde vil gi flere søksmål, er vanskelig å si sikkert. Økt oppmerksomhet om mobbing og på erstatningsbestemmelsene vil kunne ha en slik effekt. På den annen side vil den langsiktige konsekvensen av det kunne være mer oppmerksomhet på forebyggende arbeid som på sin side kan resultere i mindre mobbing og dermed færre rettssaker.

At en regel om delt bevisbyrde vil gi urealistiske forventninger til utfallet av en rettssak, kan departementet ikke se som noe argument mot en slik regel. Det vil alltid være usikkerhet knyttet til utfallet av en rettssak, uansett bevisbyrderegler. Dessuten vil en skadelidt gjerne få profesjonelle råd underveis i en sak slik at forventningene blir realistiske.

Noen høringsinstanser frykter at nye erstatningssaker vil gi merarbeid for domstolene. Departementet kan ikke se at dette er noe argument mot forslaget. Det er intet ønske om å ha flest mulig rettssaker, men domstolene skal kunne brukes når det er behov for det. De kan være en hjelp for dem som har fått sine rettigheter krenket, enten ved at det blir inngått minnelige ordninger eller ved at skadelidte får sin rett oppfylt gjennom ordinær domstolsbehandling.

Det er vanskelig å forutsi et fremtidig antall søksmål. Likevel anses det, bl.a. på bakgrunn av det som er sagt ovenfor, som lite sannsynlig at det vil føre til mange nye saker ved domstolene.

Det er av et par høringsinstanser påpekt at delt bevisbyrde også burde gjelde ved brudd på reglene om fysisk skolemiljø. Departementet vil bemerke at dette spørsmålet ikke var et tema i høringen. Det drøftes derfor ikke videre i denne sammenhengen.

Noen av de høringsinstansene som støtter forslaget om innføring av delt bevisbyrde har hatt synspunkter på at lovforslaget må følges opp med forskrift, veileder, rundskriv og lignende, blant annet for å angi klart hvilke dokumentasjonskrav som skal stilles til henholdsvis skadevolder og skadelidte. Departementet utarbeider normalt sett årlige rundskriv hvor det orienteres om nye lovendringer. Bortsett fra dette foreligger ingen konkrete planer om å følge opp eventuelle lovendringer med en veileder eller forskriftsbestemmelser.

Enkelte høringsinstanser har ment at disse bestemmelsene ikke bør tre i kraft for raskt. Etter departementets vurdering er det ikke aktuelt å utsette reglenes ikrafttredelse for at skoleeierne skal få tid og anledning til å etablere systemer og rutiner for å fremskaffe nødvendig dokumentasjon med tanke på eventuelle rettssaker. Plikten til å ha slike systemer har eksistert i mange år allerede. Ikrafttredelse er derfor foreslått å være fra kommende skoleår, dvs. fra 1. august 2013.

7.4.2 Departementets forslag

På bakgrunn av høringen kan departementet ikke se at det har kommet tungtveiende argumenter mot forslaget. Tvert imot har det vært relativt stor støtte for dette. På bakgrunn av det som har kommet frem i høringsuttalelsene vil således departementet holde fast ved det forslaget som ble sendt på høring og foreslå innført en bestemmelse om delt bevisbyrde. Det vises også her til departementets begrunnelse for høringsforslaget og de vurderingene som ble gjort forut for dette, se pkt. 7.3.1 ovenfor.

Det understrekes at departementets forslag ikke innebærer innføring av noen ny sanksjon mot mangelfullt psykososialt skolemiljø, men at det skal gjøres noe lettere å gå til erstatningssøksmål enn hva tilfellet er i dag. Det foreslås heller ikke endringer i erstatningsansvarets omfang.

Når det gjelder utformingen av selve lovforslaget foreslår departementet enkelte justeringer i forhold til høringsforslaget.

Bergen kommune har foreslått at begrepet «den ansvarlige» i bestemmelsens siste ledd skal erstattes av ordet «skoleeieren.» Dette er foreslått for å gi bedre overensstemmelse med ordlyden i første del av samme ledd i bestemmelsen. Departementet er enig i forslaget fra Bergen kommune og vil foreslå at bestemmelsens ordlyd endres i tråd med dette innspillet.

KS er imot innføring av delt bevisbyrde, men har foreslått endringer i lovbestemmelsen dersom en slik bestemmelse likevel blir innført. Det er foreslått en noe forenklet lovformulering i forhold til det forslaget som departementet sendte på høring.

I første ledd foreslås for det første henvist til hele skadeerstatningsloven, ikke bare kap. 2. Departementet er ikke enig i dette. Det er skadeerstatningslovens kap. 2 som inneholder selve ansvarsbestemmelsene. Det er disse som det er behov for å trekke inn i opplæringsloven, blant annet fordi de representerer et eget erstatningsvilkår og fordi de må sees i sammenheng med bestemmelsen om delt bevisbyrde. De øvrige kapitlene i skadeerstatningsloven inneholder bestemmelser om andre og noe mer spesielle forhold. Det er ikke behov for at en henvisning til disse bestemmelsene blir tatt inn i opplæringsloven. Disse bestemmelsene vil uansett gjelde som tidligere som generelle bestemmelser for mange samfunnsområder, også for skolen.

For det annet foreslås i første ledd ordene «så langt de passer» tatt ut. Departementet er enig i dette innspillet. En slik tilføyelse i lovteksten vil kunne skape visse uklarheter.

I annet ledd foreslås en henvisning bare til §§ 9a-3 og 9a-4, ikke hele kap. 9a. Departementet er ikke enig i denne avgrensningen. Det bør henvises til hele kap. 9a som sikrer alle elever et godt psykososialt miljø, selv om §§ 9a-3 og 9a-4 er det mest relevante.

KS foreslår siste del av annet ledd formulert noe enklere enn departementet har gjort. Departementet har lagt seg på samme linje i forslaget til lovformulering som gjort i de bestemmelsene om delt bevisbyrde som er brukt som mønster og som er omtalt under pkt. 7.2.3 ovenfor. KS sitt forslag innebærer en enklere lovtekst. Forslaget svekker ikke lovbestemmelsen og gir den heller ikke et annet meningsinnhold. Departementet støtter derfor innspillet fra KS på dette punktet, men med bruk av begrepet «skoleeieren» i stedet for «den ansvarlige», jfr. Bergen kommunes innspill omtalt ovenfor.

Det er i tillegg gjort noen mindre justeringer i lovteksten av språklig karakter.

7.4.3 Private skoler

Det foreslås ingen endringer for private skoler med rett til statstilskudd som faller inn under privatskolelovens bestemmelser. De endringene som blir gjort i opplæringsloven vil gjelde tilsvarende for private skoler. Det henvises i privatskolelovens § 2-4 til opplæringslovens kap. 9a om skolemiljø.

Til toppen
Til dokumentets forside