8 Nærmere om organiseringen og finansieringen av ny arbeidsskadeforsikringsordning
8.1 Innledning
Etter dagens ordning blir økonomisk kompensasjon ved yrkesskader og yrkessykdommer gitt gjennom folketrygden og yrkesskadeforsikringen.
Yrkesskadereglene i folketrygdloven administreres av Arbeids- og velferdsetaten, og avgjørelsene kan ankes inn for Trygderetten. Trygderettens avgjørelser kan bringes inn for lagmannsrett og deretter til Høyesterett.
Yrkesskadeforsikringsloven administreres av forsikringsselskapet som den enkelte arbeidsgiver har tegnet forsikring hos. Klager på forsikringsselskapenes avgjørelser kan bringes inn for Finansklagenemnda. Nemnda har ikke avgjørelsesmyndighet, men kan anmode forsikringsselskapene om å omgjøre sine beslutninger. Dersom forsikringsselskapene ikke endrer sine avgjørelser, kan sakene bringes inn for domstolene på ordinær måte. For å ivareta arbeidstakers krav på erstatning der arbeidsgiver har unnlatt å tegne forsikring, har forsikringsselskapene som tilbyr yrkesskadeforsikring i Norge gått sammen og opprettet Yrkesskadeforsikringsforeningen (YFF) som vil tre inn og gi erstatning. YFF vil i neste omgang søke regress hos arbeidsgiver som har unnlatt å tegne den pliktige forsikringen.
Hovedtrekkene i arbeidsskadereformen er omtalt i revidert nasjonalbudsjett for 2012, jf. Prop. 111 S (2011–2012). Der ble det redegjort for regjeringens forslag om å samle gjeldende regelverk i én lov, og forslaget om å opprette en uavhengig enhet i offentlig regi som skal behandle krav om erstatning etter ny lov. Ved behandlingen i Stortinget sluttet et flertall seg til regjeringens forslag. Stortinget ba imidlertid regjeringen gi en bred drøfting og gjennomgang av yrkesskadeordningen og en nærmere redegjørelse for den organisatoriske løsningen, herunder alternativer til denne og de ulike høringsinstansenes syn, jf. Innst. 375 S (2011–2012).
Formålet med yrkesskadeordningen er å sikre arbeidstakerne full erstatning ved yrkesskader og yrkessykdommer. Arbeidsgiverne skal finansiere ordningen. I arbeidet med yrkesskadereformen har det vært viktig for departementet å involvere de sentrale aktørene. Siktemålet har vært å finne fram til en løsning som har bred tilslutning hos både arbeidstakere og arbeidsgivere, for å sikre at ordningen er robust over tid. Partene i arbeidslivet har imidlertid hatt forskjellig syn på ulike deler av reformen, og det må konstateres at det ikke har vært mulig å forene de ulike synene i en omforent løsning. Regjeringen mener likevel at det er nødvendig å få en avklaring i arbeidet med en yrkesskadereform, og ønsker derfor å fremme forslag til en framtidig arbeidsskadeordning basert på departementets høringsforslag i 2007 og 2008.
I dette kapitlet gis det en redegjørelse for hvordan regjeringen mener den nye arbeidsskadeordningen skal organiseres og finansieres. Herunder forslaget om etablering av en egen arbeidsskadeenhet for behandling av krav om erstatning for arbeidsskader og sykdommer i første instans og spørsmålet om ny klageordning og valg av ankeinstans. Videre knyttes det enkelte merknader til behovet for overgangsregler som regulerer hvilket regelsett som regulerer erstatning for arbeidsskader. Det legges ikke fram regler om dette i denne proposisjonen, men departementet vil senere fremme lovforslag om disse elementene av reformen.
8.2 Arbeidet med ny organisering
8.2.1 Yrkesskadeutvalget
Yrkesskadeutvalget drøftet om det tosporede systemet skulle slås sammen til én ordning. Et flertall gikk inn for en slik sammenslåing. Flertallet mente at de grunnleggende formål og elementer ved yrkesskadesystemet i dag best kunne ivaretas gjennom en sammenslåing av eksisterende ordninger til én ny arbeidsskadeordning. Flertallet mente at en slik ordning best kunne ivareta:
Personlig og økonomisk trygghet for arbeidstaker.
Forebyggende arbeid slik at risiko ikke skapes og skader ikke oppstår eller reduseres.
Rehabilitering og attføring av arbeidstaker.
Forenklinger av regelverket.
Administrative ressursbesparelser.
Behovet for stabilitet, kontinuitet og forutsigbarhet for arbeidstakerne, arbeidsgiverne og forsikringsnæringen.
Rettssikkerhet; arbeidstaker skal ved en trygg og forsvarlig saksbehandling sikres riktig ytelse.
Raske oppgjør.
Forebygge konflikter på arbeidsplassene.
Kostnadsnøytralitet (nullsumspill).
Et mindretall i utvalget, LO, mente hovedproblemet med dagens ordning var forsikringsselskapenes praktisering av regelverket, og at det derfor ikke var nødvendig eller hensiktsmessig å slå sammen dagens to systemer til én ordning. Mindretallet gikk isteden inn for å lovfeste at trygdens vedtak i spørsmålet om å godkjenne en yrkesskade eller yrkessykdom skulle være bindende for forsikringsselskapene.
Utvalget vurderte også hvem som skulle administrere en ny ordning basert på én ny lov. Et flertall foreslo at forsikringsselskapene skulle behandle krav om erstatning for ulykkesskader og arbeidssykdommer etter den nye loven. Flertallet mente denne løsningen ville gi raske og effektive oppgjør når avgjørelsene kunne bli truffet der skadene meldes og krav om erstatning settes fram. Konkurransen mellom selskapene ville etter flertallets syn bidra til god kvalitet på oppgjørene og rask saksbehandling. Det mente selskapenes behandling ville sikre rettsikkerhet og tillit til ordningen, og at den var administrativt og økonomisk ressursbesparende. Flertallet mente forslaget ga klare skillelinjer mellom offentlig og privat sfære. Løsningen forutsatte en ordning der selskapet avgjør kravet om erstatning og det offentlige står for kontrollen gjennom en klagenemnd og domstolsapparatet. Løsningen bygget på dagens yrkesskadeforsikringslov som administreres av forsikringsselskapene.
Et mindretall, NHO og KS, mente det burde opprettes en egen frittstående oppgjørsenhet på arbeidsskadeområdet, etter modell av den danske Arbejdsskadestyrelsen. De mente dette kunne gi større økonomisk sikkerhet for arbeidstakerne, og en større kontroll med forsikringsnæringen. Mindretallet mente en slik oppgjørsenhet burde behandle alle krav om erstatning etter den nye loven om arbeidsskadeforsikring.
I høringsrunden mente flere av arbeidstakerorganisasjonene at avgjørelsene fra Arbeids- og velferdsetaten måtte ha bindende virkning for saker som behandles av forsikringsselskapene. De støttet derfor mindretallet i utvalget i synet på at dagens to ordninger ikke burde slås sammen til én ordning. På arbeidsgiversiden mente de fleste at dagens todelte løsning burde samles i én ordning. Når det gjaldt administrasjon av arbeidsskadeordningen, støttet enkelte arbeidsgiverorganisasjoner flertallets syn om at forsikringsselskapene burde administrerer ordningen, mens andre støttet mindretallets syn om å opprette en egen arbeidsskadeenhet.
8.2.2 Departementets skisse til organisering i 2007
På bakgrunn av uenigheten om forslaget fra Yrkesskadeutvalget om ny organisering, utarbeidet departementet i 2007 forslag til en ny løsning. Forslaget innebar at dagens to lover erstattes med en ny lov om arbeidsskadeforsikring, og at det etableres en egen og uavhengig arbeidsskadeenhet i offentlig regi. Det ble foreslått at partene i arbeidslivet skulle være representert i enhetens styre. Departementet foreslo at saksbehandlingsreglene skulle bygge på forvaltningsloven. Bakgrunnen for forslaget var å finne fram til en organisatorisk løsning som kunne ha legitimitet og tillit hos brukerne av ordningen, det vil si arbeidstakerne og arbeidsgiverne. Forslaget var ikke utformet i detalj, og var å betrakte som et mulig kompromiss mellom kryssende hensyn.
Forslaget innebar at en ny arbeidsskadeenhet skulle avgjøre om det forelå arbeidsskade eller arbeidssykdom, og om det godkjente tilfellet kunne gi grunnlag for rett til erstatning. Videre skulle enheten fastsette størrelsen på kompensasjonen. Erstatningen til arbeidstaker skulle være på om lag samme nivå som i dag. Det ble framhevet at enheten ville samle kompetanse på et komplisert rettsområde på ett sted, og derigjennom sikre likebehandling. En del av forslaget var også at saker av mindre omfang, som normalt er relativt enkle og raske å behandle, skulle avgjøres fullt ut av forsikringsselskapene. Dette gjelder for eksempel saker hvor det kun er snakk om dekning av utgifter til medisinsk behandling. I antall utgjør slike saker en vesentlig andel av det samlede antallet yrkesskadesaker.
Det ble foreslått at arbeidsgivers forsikringsselskap skulle utbetale erstatningen og dekke kostnadene ved administrasjon og saksbehandling i arbeidsskadeenheten. Det ble foreslått at en ankeinstans, enten Trygderetten eller en uavhengig nemnd, skulle overprøve alle sider av saken. Det ble understreket at både behandling i arbeidsskadeenheten og ankebehandling skulle være gratis for arbeidstaker.
Forslaget var på høring, og et flertall av høringsinstansene støttet departementets forslag. Det gjaldt blant andre Akademikerne, NHO, KS, Spekter, HSH og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Enkelte pekte på at forslaget la til rette for effektiv saksbehandling, og på sikt kunne bidra til at premienivået ble redusert.
LO og Unio var blant dem som ikke støttet forslaget. De ønsket fortsatt at Arbeids- og velferdsetatens vedtak skulle være bindende for forsikringsselskapene. YS støttet forslaget om å slå sammen dagens to lovfestede ordninger, men mente den nye ordningen burde administreres av forsikringsselskapene. Det samme mente FNH. FNH mente forslaget fra departementet ville medføre en kostnadskrevende dobbeltbehandling. De viste til at forsikringsselskapene må parallellbehandle sakene, for å kunne beregne premier og vurdere hensiktsmessigheten av rehabilitering. Videre mente de at forslaget ville gi et mindre fleksibelt system, ved at det ville bli vanskeligere å foreta delutbetalinger, og det ville ikke være mulig for arbeidstaker å forhandle med forsikringsselskapene.
På bakgrunn av høringsinnspillene fant departementet grunnlag for å gå videre med forslaget. Enkelte av høringsinstansene etterlyste en utdypning av den organisatoriske modellen og yrkessykdomsregelverket, noe departementet imøtekom i høringen i 2008, se neste punkt.
8.2.3 Departementets forslag til organisering i 2008
I desember 2008 sendte departementet på høring et utdypet forslag til organisatorisk modell. I valget av organiseringsform ble det fra departementets side lagt vekt på at løsningen på en god måte kunne ivareta hensynene bak ordningen. Videre ble det påpekt at organiseringen må være egnet til å ivareta hensynet til personlig og økonomisk trygghet og rettssikkerhet for arbeidstaker, faglig kompetanse i saksbehandlingen, tilpasse regelverket til et arbeidsliv i utvikling, effektivitet, legitimitet og kostnadskontroll. Intensjonen var fortsatt å samle partenes syn rundt en omforent løsning. Departementet foreslo Trygderetten som ankeinstans for vedtak fattet av arbeidsskadeenheten.
Et flertall av høringsinstansene støttet departementets forslag. Disse la vekt på at en arbeidsskadeenhet kunne ivareta ordningen på en god måte både for arbeidstakerne og arbeidsgiverne. Forslaget innebar en forenkling gjennom at dagens to ordninger ble erstattet av én ordning. Flere pekte på at forslaget sikret viktige hensyn som rettsikkerhet, likebehandling og effektivitet.
Enkelte av høringsinstansene ga imidlertid uttrykk for et annet syn enn de hadde i 2007. YS foreslo at all saksbehandling knyttet til arbeidsskadeforsikring ble flyttet til Arbeids- og velferdsetaten. NHO og HSH foreslo en todeling ved at forsikringsnæringen tok seg av ulykkesskader, og at en egen sentral enhet i eller under folketrygden behandlet arbeidssykdommer. Bakgrunnen for skillet var de særskilte utfordringene som knytter seg til kostnadene ved arbeidssykdommer. De to organisasjonene ønsket at dekningen for arbeidssykdommer ikke skulle finansieres gjennom en forsikringspremie, men gjennom en «pay as you go» ordning.
Høringen viste at det fortsatt var ulike synspunkter på ny organisering, og flere av dem som støttet forslaget i 2007 ønsket i 2008 andre løsninger. På tross av de ulike synspunktene, mener regjeringen at det er viktig å gå videre med forslaget slik at man kan få gjennomført en tiltrengt reform av dagens yrkesskadeordning.
8.2.4 Innspill i etterkant av høringsforslaget fra 2008
Departementet har i etterkant av høringene i 2007 og 2008 invitert partene til dialog. Finans Norge (FNO), Advokatforeningen og Personskadeforbundet LTN har i lys av denne dialogen foreslått en alternativ løsning, som innebærer at ulykkesskader behandles av forsikringsselskapene, mens arbeidssykdommer behandles av en egen enhet i offentlig regi. Forslaget har klare likhetstrekk med forslaget fra NHO og HSH fra høringen i 2008, men skiller seg avgjørende fra dette i synet på finansiering av arbeidssykdommer. NHO og HSH ønsker en «pay as you go» finansiering av yrkessykdommer. Finans Norge, Advokatforeningen og Personskadeforbundet LTN legger til grunn at både ulykkesskader og arbeidssykdommer fortsatt skal finansieres gjennom forsikringspremier.
Departementet kan ikke se at innspillet tilfører organiseringsspørsmålet noe avgjørende nytt. Den vesentligste innvendingen mot forslaget er at det fortsatt forutsettes to ordninger for samme formål. Arbeidstaker vil dermed måtte forholde seg til forsikringsselskapet for ulykkesskader og til en egen offentlig enhet for arbeidssykdommer. Det er i enkelte tilfeller heller ikke uten videre gitt om arbeidstaker har ulykkesskade eller arbeidssykdom i lovens forstand, mens i andre tilfeller kan arbeidstaker ha både ulykkesskade og arbeidssykdom. I slike tilfeller vil det måtte avklares hvem som skal behandle saken. Videre vil saksbehandlings- og klagebehandlingsregler for et forsikringsselskap og for en egen offentlig enhet, måtte bli forskjellige. Forslaget avklarer heller ikke om man ser for seg et felles klageorgan, eller om det skal være ett for ulykkesskader og ett for arbeidssykdommer.
8.3 Arbeidsskadeenhet
8.3.1 Opprettelse, ledelse og bemanning
Departementet mener forslaget som var på høring i 2007 og i 2008 danner et godt grunnlag for den framtidige organiseringen av en ny arbeidsskadeordning. En egen arbeidsskadeenhet vil, innenfor forsvarlige økonomiske rammer, kunne gi trygghet og rettssikkerhet for arbeidstaker, høy faglig kompetanse i saksbehandlingen og en transparent og kontrollerbar ordning. Samtidig svarer forslaget på de utfordringer vi står overfor med et arbeidsliv i rask forandring. Etter departementets syn imøtekommer etableringen av en slik ordning kritikken som har vært reist mot dagens organisering, både fra arbeidstakersiden og arbeidsgiversiden, selv om ingen fullt ut får gjennomslag for sine primærstandpunkter.
Departementet ser for seg at arbeidsskadeenheten opprettes med hjemmel i arbeidsskadeforsikringsloven og organiseres som et uavhengig forvaltningsorgan underlagt Arbeidsdepartementet. Enheten bør være faglig uavhengig, hvor departementet ikke har anledning til å instruere i enkeltsaker.
Arbeidsskadeenheten bør organiseres med et styre som oppnevnes av departementet. Partene i arbeidslivet og forsikringsnæringen skal være representert i styret. Styreleder skal være nøytral overfor partene. Oppgavene til styret bør blant annet være å ha et overordnet ansvar for driften av enheten, utarbeide strategier, føre tilsyn og fastsette budsjett og regnskap. Departementet mener at styret ikke bør behandle eller overprøve enkeltsaker.
Det må fastsettes bestemte mål for saksbehandlingstid, kvalitet i saksbehandlingen og service. Enheten må derfor bemannes med nødvendig juridisk og medisinsk kompetanse. Bemanningsbehovet vil avhenge av oppgavemengde, effektivitet i oppgaveløsingen og krav til kvalitet og service på arbeidsskadeenhetens tjenester. I en utredning fra Agenda Utredning & Utvikling AS fra 2008 er det anslått at enheten må bemannes med om lag 210 til 250 årsverk når den er fullt operativ. Anslagene baserer seg på data fra Arbeids- og velferdsetaten, forsikringsnæringen, Statens pensjonskasse og den danske Arbejdsskadestyrelsen. Det ble også beregnet at etableringen av en arbeidsskadeenhet vil koste om lag 177 til 202 millioner kroner, men at det er stor usikkerhet knyttet til tallene, da det blant annet vil avhenge av hvilke IKT-løsninger som velges. Årlige driftskostnader ble beregnet til om lag 150 millioner kroner, ut fra forutsetningen om 210 årsverk.
8.3.2 Oppgaver
Den foreslåtte arbeidsskadeenheten skal behandle og avgjøre krav om erstatning etter ny lov. Det betyr at den må vurdere om det foreligger ulykkesskade eller arbeidssykdom, og utmåle erstatning for økonomisk og ikke-økonomisk tap (medisinsk mén). Gjennom å være et forvaltningsorgan vil arbeidsskadeenheten følge saksbehandlingsreglene i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Dette innebærer blant annet bestemmelser om habilitet, taushetsplikt, veiledningsplikt, varslingsplikt ved innhenting av legeerklæringer, begrunnelse og underretning om vedtak og om klagebehandling. Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova), som blant annet sikrer åpenhet om saksbehandlingen, vil også gjelde for enheten.
Behandling av sakene i en sentral arbeidsskadeenhet vil bidra til at like tilfeller i større grad enn i dag behandles likt, gjennom at høy faglig kompetanse på et komplekst rettsområde samles på ett sted. Det gjelder både juridisk og medisinsk kompetanse. Et uavhengig forvaltningsorgan vil ha gode forutsetninger for å skape nødvendig tillit til at det blir tatt riktige avgjørelser i den enkelte sak. Det gjelder både for dem som finansierer ordningen og dem som får utbetalt erstatning. Videre vil en sentralisert saksbehandling i en egen enhet kunne gi raske og effektive oppgjør i komplekse erstatningssaker. Det vil i denne forbindelse bli viktig å optimalisere IKT-løsningene.
I tillegg til å behandle erstatningssaker, vil en egen arbeidsskadeenhet kunne få en sentral rolle som faglig premissleverandør og være initiativtaker til at regelverket utvikles og vedlikeholdes. Det har vært en viktig forutsetning for departementets forslag at arbeidslivets parter blir involvert i større grad enn i dag. Etter departementets syn vil en arbeidsskadeordning med en bedre involvering av arbeidslivets parter, kunne gi en dynamisk og framtidsrettet regelverksutvikling som er tilpasset et arbeidsliv i utvikling.
Det er relativt få arbeidsulykker som medfører omfattende og varige skader, og som utløser store erstatninger. Mange ulykkesskader utløser ikke rett til erstatning utover dekning av utgifter til enklere medisinsk behandling (legebesøk mv.). For å unngå unødig stor belastning på arbeidsskadeenheten, legges det derfor opp til at forsikringsselskapene avgjør saker av mindre omfang, for eksempel saker som gjelder medisinsk behandling forårsaket av arbeidsulykke.
I tillegg til å behandle erstatningssaker, vil arbeidsskadeenheten få sentrale oppgaver knyttet til blant annet melding av arbeidsskader, statistikk og informasjon.
Departementet mener at arbeidsgiver i ny ordning skal ha en plikt å melde ulykkesskader og arbeidssykdommer til arbeidsskadeenheten. En meldeplikt vil kunne bidra til at arbeidsgiver har fokus på forebygging av arbeidsskader. Arbeidstaker bør også gis rett til selv å melde skaden eller sykdommen hvis arbeidsgiver ikke overholder meldeplikten. Insentivene til forebygging ligger i stor grad i risikoavhengige premier, men også opplysninger som arbeidsskadeenheten registrerer om ulykkesskader og yrkessykdommer, vil kunne brukes systematisk og aktivt i det forebyggende arbeidet. Det foreslås at kopi av meldingen sendes til arbeidsgivers forsikringsselskap og Arbeidstilsynet.
Statistikken over yrkesskader og yrkessykdommer er i dag fragmentert og til dels mangelfull. Dette skyldes at det meldes til ulike myndigheter, og at det er forskjellige opplysninger som registreres. De fleste tilsynsmyndighetene utarbeider statistikk på sitt område. I tillegg publiserer Finans Norge statistikk over ulykkesskader og yrkessykdommer basert på data fra de fleste forsikringsselskaper som tilbyr yrkesskadeforsikring (DAYSY). Yrkesskadeutvalget pekte på at regler om registrering av arbeidsskader bør koordineres.
Ved å sentralisere saksbehandlingen på arbeidsskadeområdet til arbeidsskadeenheten, vil det ligge til rette for at det kan bli utarbeidet vesentlig bedre statistikk over ulykkesskader og arbeidssykdommer enn tilfellet er i dag. Departementet legger derfor opp til at det lovfestes at ansvaret for statistikk i ny ordning legges til arbeidsskadeenheten. Innrapportering av alle saker til arbeidsskadeenheten vil gi et godt grunnlag for å utarbeide kvalitativt god statistikk på arbeidsskadeområdet.
Det er videre naturlig og hensiktsmessig at arbeidsskadeenheten får et overordnet ansvar for å gjøre relevant informasjon om regelverket og ordningen tilgjengelig, både allment og for dem som vil ha særlig behov for informasjon.
Forsikringsselskapene vil ha en sentral rolle også i den nye ordningen. Som nevnt legges det opp til at forsikringsselskapene avgjør saker av mindre omfang. Videre legges det opp til at forsikringsselskapene skal utbetale erstatninger i henhold til arbeidsskadeenhetens vedtak. I tillegg skal forsikringsselskapene, som i dag, vurdere risiko, og fastsette og innkreve forsikringspremie fra arbeidsgiverne. Utgiftene til arbeidsskadeenhetens administrasjon og saksbehandling er forutsatt å skulle dekkes gjennom forsikringspremien som arbeidsgiverne betaler. Det er påkrevet med god informasjonsutveksling mellom arbeidsskadeenheten og forsikringsselskapene for fastsettelse av premier og avsetninger, og for nødvendig samhandling i de enkelte sakene.
8.3.3 Rådgivende arbeidssykdomsutvalg
På arbeidssykdomsområdet står arbeidslivet overfor nye utfordringer. Fra de mer klassiske arbeidssykdommene med bakgrunn i fysisk arbeidsmiljø, er forhold som stress, skiftarbeid, psykiske påkjenninger m.v. kommet i fokus i økende grad. Det er viktig at arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene i fellesskap, og i samarbeid med offentlige myndigheter, samarbeider om disse utfordringene. Partene i arbeidslivet har også lenge etterlyst muligheter for å kunne spille en mer offensiv rolle på arbeidssykdomsområdet.
Departementet ønsker å legge til rette for fleksibilitet i det nye arbeidssykdomsregelverket, slik at endringer i arbeidslivet raskere kan fanges opp. Departementet foreslår derfor å opprette et permanent rådgivende arbeidssykdomsutvalg, underlagt arbeidsskadeenheten. Utvalget skal bestå av partene i arbeidslivet, medisinske eksperter, representanter fra forsikringsnæringen og fra arbeidsskadeenheten. Sentrale aktører i arbeidslivet vil på denne måten kunne bidra løpende i utviklingen av arbeidssykdomsområdet. Utvalget skal finansieres gjennom arbeidsgivers premie til forsikringsselskapet, på samme måte som enheten.
Utvalgets hovedoppgave skal være å delta i revisjonen av arbeidssykdomslisten, det vil si å vurdere og komme med forslag om nye sykdommer bør tas opp på listen, eller om sykdommer som står der bør tas ut. Dette er et viktig element for å sikre fleksibilitet i arbeidssykdomsregelverket. En annen sentral oppgave for arbeidssykdomsutvalget vil være å gi arbeidsskadeenheten råd i enkeltsaker som behandles etter unntaksbestemmelsen (sikkerhetsventilen) for arbeidssykdommer, se punkt 6.3. Oppgaven med å vurdere enkeltsaker etter unntaksbestemmelsen vil gi et kunnskapsbasert og oppdatert grunnlag for å vurdere arbeidssykdomslisten i lys av nye utfordringer i arbeidslivet. Det forutsettes at utvalget skal være oppdatert på internasjonal kunnskap på området, og at det skal kunne ta initiativ til forskning på arbeidssykdomsområdet. Utvalget kan i den forbindelse vektlegge forskning på sykdommer i yrker dominert av kvinner.
8.3.4 Oppsummering
Departementet har hatt som mål å finne fram til en modell for organisering av den framtidige arbeidsskadeforsikringen som partene i arbeidslivet, som ordningen er til for, kunne samles om. Det kunne bidra til å gjøre ordningen mer robust over tid. Dette har vist seg å være vanskelig å få til. Organisasjonene vektlegger forskjellige deler av reformen ulikt, og det må konstateres at de i det alt vesentlige står på sine primærstandpunkter, som i hovedsak kom til uttrykk i Yrkesskadeutvalgets innstilling i 2004 og de påfølgende høringene.
Departementets forslag om en sentralisert arbeidsskadeenhet i offentlig regi er basert på en avveining av flere hensyn. De viktigste hensynene har vært å sikre personlig og økonomisk trygghet og rettssikkerhet for arbeidstaker, forenkle dagens dobbeltbehandling, samt sikre kontroll med kostnadsutviklingen på arbeidsskadeområdet. Den organisatoriske modellen har sterke likhetstrekk med den danske arbeidsskadeordningen. Denne ordningen fungerer godt og er i liten grad omstridt. Etter departementets syn balanserer forslaget som ble skissert i RNB for 2012 de ulike hensynene på en god måte, selv om ingen av partene kan sies å få gjennomslag for sine primærstandpunkter.
I neste fase i arbeidet med reformen vil departementet komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag til etablering og utforming av den nye arbeidsskadeenheten. Før forslag fremmes vil departementet arbeide videre med å kartlegge utfordringer og behov, samt foreta nye vurderinger og beregninger knyttet til opprettelse, organisering og drift av den nye enheten, herunder det rådgivende arbeidssykdomsutvalget.
8.4 Ankeinstans
8.4.1 Gjeldende ordning
Vedtak som Arbeids- og velferdsetaten treffer etter yrkesskadereglene i folketrygdeloven kan ankes inn for Trygderetten. Trygderetten er et lovfestet uavhengig forvaltningsorgan med domstolspreg. Flere av prosesslovgivningens regler gjelder for saksbehandlingen, og kjennelsene kan bringes direkte inn for lagmannsretten.
Avgjørelser i yrkesskadeforsikringen følger de avtalerettslige prinsippene om tilbud og aksept. Arbeidstaker må derfor avgjøre om han eller hun vil godta et tilbud fra forsikringsselskapet, forhandle videre eller anlegge sak ved domstolene. Før saken eventuelt går til domstolene kan arbeidstaker få saken vurdert av Finansklagenemnda. Nemnda har ikke avgjørelsesmyndighet i den enkelte sak, men kan anmode forsikringsselskapene om å omgjøre sine beslutninger.
8.4.2 Ankeinstans i ny ordning
I Yrkesskadeutvalget gikk flertallet inn for en egen arbeidsskadeforsikringsnemnd som skulle behandle klager. Forslaget må ses i sammenheng med at flertallet mente forsikringsselskapene burde behandle alle saker om arbeidsskader. Mindretallet i utvalget foreslo en egen avdeling i Trygderetten som ankeinstans.
På bakgrunn av forslaget om å opprette et uavhengig forvaltningsorgan (arbeidsskadeenhet), foreslo departementet i høringen i 2008 at Trygderetten skal være ankeinstans i ny ordning, men at ankene behandles av en særskilt avdeling. Det er ulike syn blant organisasjonene også i spørsmålet om ankeinstans, men gitt etableringen av en arbeidsskadeenhet som beskrevet, støttet et flertall av høringsinstansene i 2008 forslaget om Trygderetten i egen avdeling som ankeinstans.
Et grunnleggende hensyn bak forslaget til organisatorisk modell er å samle kompetanse på et komplisert rettsområde. Dette bør også gjenspeiles i valg av ankeinstans. Uavhengig av valg av ankeinstans, skal ankebehandlingen være kostnadsfri for arbeidstaker. Departementet ser at det er argumenter som taler for både en egen nemnd og Trygderetten som ankeinstans. Det antas imidlertid at ankesakene i ny ordning sannsynligvis ikke blir flere enn at det synes uforholdsmessig omstendelig og kostbart å opprette en egen nemnd for behandlingen av dem. Trygderetten peker seg ut som et naturlig valg, blant annet på bakgrunn av at den som ankeinstans har opparbeidet seg stor faglig kompetanse på yrkesskadeområdet.
Departementet vil komme tilbake med regler om ankeinstans og ankebehandling i neste fase av arbeidet med reformen.
8.5 Finansiering
Yrkesskadeforsikringen finansieres ved premiebetaling fra arbeidsgiverne. Premiens størrelse avhenger av tre hovedelementer. Det ene er en grunnpris som framkommer ved å gruppere virksomhetene ut fra skadefrekvens i næringen. Gruppering kan også bli gjennomført i den enkelte virksomhet ut fra hvor mange arbeidstakere som er i de forskjellige yrkeskategoriene. Et annet element i premiefastsettelsen er en mer konkret risikovurdering hvor siktemålet er å avdekke om kunden har et positivt eller negativt HMS- og risikoavvik som tilsier rabatt eller forhøyet premie i forhold til den grunnprisen kunden skal ha etter sin næring og arbeidstakersammensetning. Det siste elementet i premiefastsettelsen er markeds- eller konkurranserabatt i den enkelte salgssituasjon, avhengig av mange variable og konkrete forhold knyttet til salget og kunderelasjonen. Nivået på slik markedsrabattering kan variere mellom enkeltkunder og er avhengig av hvilket konsept det enkelte selskap har.
Folketrygdens ytelser finansieres gjennom arbeidsgiveravgift, trygdeavgift og statstilskudd. Folketrygdens største utgifter knyttet til yrkesskader og yrkessykdommer gjelder sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uførepensjon, menerstatning og utgifter til helsetjenester. Ved yrkesskadetrygdens inkorporering i folketrygden i 1971 ble arbeidsgiveravgiften forhøyet med 0,2 prosentpoeng for å finansiere særfordelene ved yrkesskader og yrkessykdommer. Økningen med 0,2 prosentpoeng var ikke tilstrekkelig til å finansiere folketrygdens utgifter ved yrkesskade, og i 1991 ble det i tillegg innført en refusjonsordning som innebærer at yrkesskadeforsikringen bidrar til å finansiere også folketrygdens utgifter ved yrkesskader. For hver krone et forsikringsselskap utbetaler i erstatning til skadelidte, skal det betales 1,20 kroner til folketrygden. Denne ordningen tar bare sikte på å finansiere folketrygdens vesentligste utgifter ved yrkesskader. Refusjonen fastsettes ikke på grunnlag av forsikringsselskapenes utbetalinger og avsetninger til erstatning ved yrkesskader og yrkessykdommer. Den er en forenklet oppgjørsordning basert på at man medregner kapitaliserte uføreytelser fullt ut i beregningsgrunnlaget, mens andre trygdeytelser ikke medregnes. De siste årene har refusjonen til folketrygden utgjort i underkant av 1 milliard kroner årlig.
Staten som arbeidsgiver er selvassurandør og dekker erstatningsutbetalinger løpende over statsbudsjettet. Ordningen administreres av Statens pensjonskasse. Den enkelte virksomhet belastes kostnadene ved årlige premier.
Helt siden den første yrkesskadeordningen ble etablert i 1894 har arbeidsgiverne hatt ansvaret for å finansiere den. Gjeldende finansieringsordning innebærer at arbeidsgiverne i all hovedsak betaler for dagens to ordninger. Etter departementets syn bør dette prinsippet videreføres. Det vil si at den framtidige arbeidsskadeforsikringen skal finansieres gjennom premiebetaling fra arbeidsgiverne.
Premien skal dekke erstatningsutbetalinger, drift av arbeidsskadeenhet, rådgivende arbeidssykdomsutvalg og ankeinstans, forsikringsselskapenes utgifter til arbeidsskadeforsikringen og refusjon til folketrygden for utgifter til arbeidsskader. Det forutsettes at arbeidsgiverne også finansierer etableringen av arbeidsskadeenheten.
En sammenslåing av yrkesskadereglene i folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven, vil medføre en reduksjon i folketrygdens utgifter og en tilsvarende kostnadsøkning for arbeidsskadeforsikringen. Avlastningen av folketrygden vil bare gjelde for nye ulykkesskader og arbeidssykdommer, og vil derfor komme gradvis, slik overgangsreglene kan utformes, se punkt 8.6.
Forutsetningen for den gjeldende refusjonsordningen til folketrygden er at det er mulig å fastsette et rimelig forholdstall mellom kompensasjon ved arbeidsskader og trygdeutgifter. Refusjonssatsen ble fastsatt til 120 prosent da ordningen ble innført i 1991 og har etter dette ikke vært endret. Det foreligger ikke nøyaktige tall over folketrygdens utgifter til yrkesskader. Et mindretall i Yrkesskadeutvalget (NHO og KS) mente primært at det ikke lenger var behov for refusjonsordningen når yrkesskadeytelsene i folketrygdloven overføres til en arbeidsskadeforsikringslov. Videre at når særfordelene tas ut av folketrygden, burde de ordinære utgifter anses som fullt ut dekket gjennom folketrygdens fellesfinansiering. Subsidiært mente mindretallet at refusjonsordningen burde reduseres til en sats på 20-30 prosent. Flertallet i utvalget gikk inn for å beholde refusjonsordningen, og mente at refusjonssatsen kunne settes til 40 prosent som følge av at særfordelene i folketrygden tas ut. Det lå imidlertid ikke i utvalgets mandat å utrede refusjonsspørsmålet eller foreta nærmere beregninger av hvilket nivå en framtidig refusjonssats bør ligge på.
Det er nødvendig å utrede nærmere problemstillinger knyttet til refusjon til folketrygden i den framtidige arbeidsskadeordningen. Departementet vil komme tilbake med forslag til regler om finansiering, herunder størrelse på refusjonssats, i neste fase av arbeidet med reformen.
8.6 Overgangsregler og lovens ikrafttredelse
Den nye loven vil slå sammen dagens regler om yrkesskade i folketrygdloven og yrkesskadeforsikringsloven. Overgangsreglene regulerer hvilken lov det skal utbetales erstatning etter: folketrygdloven, yrkesskadeforsikringsloven eller arbeidsskadeforsikringsloven. Ved overgangen til ny lov, er det viktig å ha bestemmelser som sikrer arbeidstaker et raskt, enkelt og effektivt oppgjør. Samtidig må reglene ivareta Arbeids- og velferdsetatens, forsikringsnæringens og den framtidige arbeidsskadeenhetens behov for en ordning som kan administreres på en enkel og kostnadseffektiv måte. Overgangsreglene må også avspeile finansieringen av de ulike ordningene. Departementet ser for seg at arbeidsskadeforsikringsloven skal gjelde for ulykkeskader som skjer etter lovens ikrafttreden. Videre at loven gjelder for arbeidssykdommer når arbeidstakeren etter at loven trådte i kraft, første gang søkte legehjelp for sykdommen, eller første gang meldte sitt krav, eller døde av sykdommen. Loven vil tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer, se lovforslaget § 16. På bakgrunn av det gjenstående reformarbeidet vil dette kunne ta noe tid.