4 Avvikling av Statens petroleumsforsikringsfond
4.1 Bakgrunnen for lovforslaget
Formålet med Statens petroleumsforsikringsfond er å tjene som en reserve for utbetalinger til dekning av skader og ansvar som rammer staten i egenskap av å være direkte økonomisk deltager i petroleumsvirksomheten, jf. lov 30. mai 1986 nr. 23 § 1 om statens petroleumsforsikringsfond. Midlene som overføres til petroleumsforsikringsfondet er midler som ellers ville ha inngått i netto inntekter til Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) og netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som overføres til Statens pensjonsfond utland (SPU). Med den betydelige størrelsen SPU har i dag, og den årlige netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, er de hensyn som i sin tid begrunnet opprettelse av petroleumsforsikringsfondet ikke lenger til stede. Finansdepartementet gikk derfor i Prop. 1 S (2010–2011) inn for at petroleumsforsikringsfondet avvikles med virkning fra 31. desember 2010, og at fondets midler overføres til SPU. Det ble i den anledning varslet at en tok sikte på å legge fram en proposisjon om saken i forbindelse med nysalderingen av statsbudsjettet for 2010. Det er i forslaget til statsbudsjett for 2011 lagt til grunn at SPU tilføres om lag 21 mrd. kroner.
Finansdepartementet foreslår i denne proposisjonen at lov om statens petroleumsforsikringsfond oppheves med virkning fra 31. desember 2010. En opphevelse av lov om statens petroleumsforsikringsfond medfører at forskrift 26. juni 2003 nr. 865 om statens petroleumsforsikringsfond vil måtte oppheves fra samme dato. Forskriften gir retningslinjer for forvaltningen av petroleumsforsikringsfondet.
I tråd med omtalen i Prop. 1 S (2010-2011) foreslår departementet videre at fondets midler per 31. desember 2010 overføres til SPU. Det vises til forslag til romertallsvedtak hvor det gis fullmakt til å avvikle fondet per 31. desember 2010 og fra samme tidspunkt overføre midlene til SPU, herunder foreta nødvendige justeringer i kapitalregnskapet.
Det følger av lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond at overføringer til og fra petroleumsforsikringsfondet inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som inntektsføres i SPU. Ved en avvikling av petroleumsforsikringsfondet vil det dermed være behov for å gjøre endringer i lov om Statens pensjonsfond. Finansdepartementet foreslår derfor i denne proposisjonen at lov om Statens pensjonsfond endres slik at henvisningene til Statens petroleumsforsikringsfond tas ut.
4.2 Nærmere om Statens petroleumsforsikringsfond mv.
Staten deltar som direkte investor i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel gjennom SDØE. SDØE-ordningen ble opprettet av Stortinget i 1986 og innebærer at staten betaler en andel av alle investeringer og driftskostnader i prosjekter tilsvarende SDØEs deltakerandel. Staten får på lik linje med de øvrige eierne en tilsvarende andel av inntektene fra salget av produksjonen og andre inntekter. Netto inntekter fra SDØE inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som overføres til SPU.
Ved opprettelsen av SDØE la Stortinget til grunn at staten skulle være selvassurandør. Den gang var det negativ kontantstrøm fra denne virksomheten. En kunne derfor risikere at statsbudsjettets utgiftsside ble sterkt belastet i enkelte år som følge av ekstraordinære skader i petroleumsvirksomheten. Statens petroleumsforsikringsfond ble opprettet for å skape en buffer mot dette.
Det følger av lov om statens petroleumsforsikringsfond § 1 at fondets formål er å tjene som en reserve for utbetalinger til dekning av skader og ansvar som rammer staten i egenskap av direkte økonomisk deltager i petroleumsvirksomheten. Fondet skal dekke statens andel av utbetalinger som det etter vanlige forsikringsvilkår for oljevirksomheten er dekning for, som følge av skade på installasjoner, ansvar for skade påført tredjemann, herunder som følge av forurensning, inklusive kostnader med å bringe en utblåsning under kontroll og ansvar for fjerning av vrak.
Det avsatte fondsbeløpet representer ikke noe tak for hvor mye staten kan bli ansvarlig for ved skader i petroleumsvirksomheten. Ved en eventuell skade ut over fondets størrelse vil en måtte dekke inn resten fra den årlige netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten.
Det er fra 1986 foretatt løpende fondsavsetninger over kapittel 2440 Statens direkte engasjement i petroleumsvirksomheten basert på prisen Statoil ASA betaler for å forsikre sine andeler i utvinningstillatelsene, justert for SDØEs eierandel. Overføringer fra petroleumsforsikringsfondet for å dekke statens andel av skadeutbetalinger, er inntektsført over kapittel 5440 Statens direkte engasjement i petroleumsvirksomheten.
Fondet hadde per 30. juni 2010 en markedsverdi på om lag 21 mrd. kroner. Fondet forvaltes av Norges Bank i henhold til et regelverk fastsatt av Olje- og energidepartementet. Regelverket har likhetstrekk med regelverket for SPU, men med et noe lavere risikonivå.
4.3 Departementets forslag
Egne statlige fondskonstruksjoner bør benyttes kun når særlige hensyn tilsier det. Med den betydelige størrelsen SPU har i dag og den årlige netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten er det etter departementets vurdering ikke lenger behov for et eget petroleumsforsikringsfond som buffer mot ekstraordinære skader i petroleumsvirksomheten. De hensynene som i sin tid begrunnet opprettelse av petroleumsforsikringsfondet er dermed ikke lenger til stede.
Videre er midlene som overføres til petroleumsforsikringsfondet midler som ellers ville ha inngått i netto kontantstrømmen til SDØE og som overføres til SPU. Petroleumsforsikringsfondet har som følge av en investeringsstrategi basert på et lavere risikonivå, også lavere forventet langsiktig avkastning enn SPU. Å opprettholde fondet kan derfor ha en alternativkostnad for staten sammenliknet med en modell der fondets verdier overføres til SPU.
På denne bakgrunn gikk departementet i Prop. 1 S (2010–2011) inn for at petroleumsforsikringsfondet bør avvikles og at midlene overføres til SPU.
En avvikling av Statens petroleumsforsikringsfond nødvendiggjør en opphevelse av lov om statens petroleumsforsikringsfond.
Inntekter i SPU er blant annet netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som blir overført fra statsbudsjettet. Det følger av lov om Statens pensjonsfond § 3 tredje ledd nr. 7 og fjerde ledd nr. 3, jf. annet ledd, at overføringer fra Statens petroleumsforsikringsfond og statens utgifter til Statens petroleumsforsikringsfond inngår i netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten. Ved at det ikke lenger vil foretas avsetninger til Statens petroleumsforsikringsfond må dermed lov om Statens pensjonsfond endres slik at henvisningene til petroleumsforsikringsfondet tas ut.
På denne bakgrunn vises det til forslag til opphevelse av lov 30. mai 1986 nr. 23 om Statens petroleumsforsikringsfond med virkning fra og med 31. desember 2010 og forslag til at § 3 tredje ledd nr. 7 og § 3 fjerde ledd nr. 3 i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond oppheves. Det foreslås også at nåværende § 3 tredje ledd nr. 8 og nr. 9 i pensjonsfondsloven blir nr. 7 og 8 og at nåværende § 3 fjerde ledd nr. 4 og 5 blir nr. 3 og 4.
Departementet foreslår også at departementet gis fullmakt til å avvikle Statens petroleumsforsikringsfond per 31. desember 2010, og at de samlede midlene i fondet fra samme tidspunkt overføres SPU. Det foreslås herunder å føre ut av statens kapitalregnskap midler i Statens petroleumsforsikringsfond og tilhørende avsetning for forpliktelser, samt at overførte midler inkluderes i oppført kapital for SPU i kapitalregnskapet per 31. desember 2010, jf. forslag til romertallsvedtak.
4.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Ved opprettelsen av SDØE la Stortinget til grunn at staten skulle være selvassurandør. En avvikling av Statens petroleumsforsikringsfond medfører ingen endringer når det gjelder selvassuranseprinsippet for SDØE og den foreslåtte endringen vil ikke påvirke statens økonomiske ansvar ved en eventuell skade.
Økte utgifter og/eller reduserte inntekter som følge av skader vil som i dag måtte dekkes over SDØEs driftsbudsjett og inngå i de ordinære bevilgningene til SDØE. Ved ekstraordinært store forsikringsoppgjør vil dette måtte håndteres som ordinær tilleggsbevilgning under SDØE.
Kapitalen i Statens petroleumsforsikringsfond overføres i sin helhet til SPU. Dette bidrar til å øke kapitalen i SPU med om lag 21 mrd. kroner fra og med årsskiftet. Isolert sett bidrar dette til å øke den årlige realavkastningen i SPU med 840 mill. kroner. Det er tatt hensyn til denne økningen ved utarbeidelsen av budsjettforslaget for 2011. For øvrig vil oppfølgingen av forvaltningen av statens finansformue bli noe forenklet ved at midlene i petroleumsforsikringsfondet overføres SPU.
Avvikling av Statens petroleumsforsikringsfond vil innebære at kapittel 2440 Statens direkte engasjement i petroleumsvirksomheten, post 50 Overføring til Statens petroleumsforsikringsfond og kapittel 5440 Statens direkte engasjement i petroleumsvirksomheten, post 50 Overføring fra Statens petroleumsforsikringsfond utgår fra statsbudsjettet og statsregnskapet, noe som er lagt til grunn i forslaget til statsbudsjett for 2011. Ordningen innebærer at økte utgifter og/eller reduserte inntekter som følge av skader vil framgå av budsjettpostene for SDØE, jf. kapittel 2440 og 5440, og inngå i netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som overføres SPU. Ettersom informasjonen om statens del av forsikringsoppgjøret tas ut av statsbudsjett og statsregnskap, jf. kapittel 2440, post 50 og kapittel 5440, post 50, vil de berørte departementene, Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet, vurdere om tilsvarende informasjon bør presenteres som tilleggsinformasjon i de årlige regnskaper.