3 Identitetsvilkåret i statsborgerloven § 7
3.1 Innledning
I dette kapittelet behandles et forslag om å endre identitetsvilkåret i statsborgerloven fra at identiteten må være ”dokumentert eller på annen måte klarlagt” til at identiteten må være ”klarlagt”.
3.2 Gjeldende rett
Identitetsvilkåret er ett av flere vilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad, som fremgår av statsborgerloven § 7. Statsborgerforskriften fastsetter nærmere hvordan vilkåret om klarlagt identitet oppfylles.
Statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a fastsetter at det gjelder et identitetsvilkår for erverv av norsk statsborgerskap ved søknad. Identitetsvilkåret innebærer at søkeren må ha ”dokumentert eller på annen måte klarlagt” sin identitet når forvaltningen treffer vedtak om innvilgelse av norsk statsborgerskap.
Ifølge statsborgerforskriften § 1-1 vil kravet til dokumentert identitet som hovedregel anses oppfylt dersom søkeren fremlegger et originalt, gyldig pass. Enkelte søkere har ikke mulighet til å fremlegge gyldig nasjonalitetspass. Det kan jf. statsborgerforskriften § 1-2 gjøres unntak fra kravet i forskriften § 1-1 om originalt, gyldig pass dersom søkeren omfattes av følgende tilfeller:
Søkerens tidligere hjemland mangler en fungerende sentraladministrasjon, eller det av andre grunner er umulig å fremskaffe originalt, gyldig pass.
Søkeren hadde berettiget grunn til å forlate hjemlandet uten originalt, gyldig pass, og hensynet til søkerens sikkerhet tilsier at vedkommende ikke kontakter tidligere hjemlands myndigheter.
Statsborgerforskriften § 1-2 annet ledd fastsetter at identiteten anses for klarlagt etter en konkret vurdering, dersom opplysningene om søkeren ikke gir grunn til tvil. Dette gjelder selv om søkeren har framstått med forskjellige identiteter.
Ordlyden i gjeldende statsborgerlov § 7 første ledd bokstav a, jf. statsborgerforskriften §§ 1-1 og 1-2, kan forstås både som en anvisning på søkerens opplysningsplikt og på hvilke beviskrav som gjelder ved vurderingen av om opplysningene om søkerens identitet er korrekte.
Departementet har utstedt rundskriv AI – 80/09 om vurdering av identitet etter statsborgerloven. Det skal i følge rundskrivet alltid foretas en ny selvstendig vurdering av identiteten til søkeren etter statsborgerloven, før det kan fattes vedtak om innvilgelse av norsk statsborgerskap. Tidligere identitetsvurderinger foretatt etter utlendingsloven skal inngå som et sentralt moment i identitetsvurderingen etter statsborgerloven. Videre gjelder det to beviskrav ved identitetsvurderingen etter statsborgerregelverket.
Hovedregelen er at det må være åpenbart at det framlagte passet viser søkerens rette identitet for at identitetsvilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a, jf. statsborgerforskriften § 1-1, skal anses oppfylt. Det vil si at sannsynlighetsgraden som kreves ligger et sted mellom alminnelig sannsynlighetsovervekt og det som regnes som sikkert.
Unntaket fra dokumentasjonskravet i statsborgerforskriften § 1-1 gjelder i de tilfellene som nevnt i statsborgerforskriften § 1-2. Beviskravet er da at det må foreligge alminnelig sannsynlighetsovervekt for at den opplyste identiteten er den riktige. Med alminnelig sannsynlighetsovervekt menes her at det må være mer enn femti prosent sannsynlighet for at den opplyste identiteten er riktig. Ulendingsnemnda (UNE) har tolket regelverket annerledes. UNE har i sin praksis lagt til grunn et krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt også i sakene som gjelder statsborgerloven § 1-2. Det er derfor ulik praksis på dette feltet i UNE og i Utlendingsdirektoratet (UDI).
Departementet vil gjøre endringer i statsborgerforskriften slik at det under visse vilkår kan gjøres unntak fra beviskravene i forskriftens §§ 1-1 og 1-2 for personer som etter gjeldende praksis ikke anses å fylle identitetsvilkåret. Endringene vil gjelde personer som er født i Norge og registrert i folkeregisteret, og personer som kom til Norge som mindreårig og som har én forelder med klarlagt identitet. Endringene vil videre gjelde personer som har fått innvilget sin første oppholdstillatelse i Norge før fylte 14 år og som har hatt opphold i Norge med oppholdstillatelse i fem år, og personer som var mellom 14 og 17 år ved innvilgelse av sin første oppholdstillatelse og som har hatt opphold i Norge med oppholdstillatelse i ti år. Forskriftsendringene vil tre i kraft før ikrafttredelsen av lovforslagene i denne proposisjonen.
3.3 Utenlandsk rett
3.3.1 Regelverket i Finland
I Finland er spørsmålet om identitet regulert i en egen bestemmelse i statsborgerloven § 6. Det er et vilkår for statsborgerskap at identiteten er tilstrekkelig utredet. Dette kan foregå ved hjelp av dokumenter eller ved opplysninger om personens navn, fødselsdato, familieforhold og lignende. Ved vurderingen av vilkåret om utredet identitet kan det også tas hensyn til opplysninger som personen tidligere har gitt om sin egen og sitt barns identitet. Identiteten skal anses tilstrekkelig utredet dersom en utlending anvender den identiteten som vedkommende har stått registrert med i folkeregisteret i de siste ti årene.
3.3.2 Regelverket i Sverige
I Sverige er det et vilkår for erverv av svensk statsborgerskap etter søknad at søkeren har «styrkt sin identitet», jf. den svenske statsborgerloven § 11. Dette tilsvarer det strengeste beviskravet i svensk rett. Kravet inneholder i utgangspunktet en plikt til å dokumentere identiteten ved framleggelse av pass eller tilsvarende legitimasjon. Man bygger på en fri bevisvurdering, slik at også andre dokumenter eller opplysninger kan tas i betraktning. For søkere som har oppfylt dokumentasjonskravet, er kravet til botid fem år. Selv om søkeren ikke har oppfylt dokumentasjonskravet, kan søknaden likevel innvilges når vedkommende har bodd i Sverige i minst åtte år, og sannsynliggjør at den identitet som oppgis er riktig. Bestemmelsen om «styrkt identitet» skal sees i sammenheng med at det ikke er mulig å tilbakekalle et innvilget statsborgerskap, selv om innvilgelsen bygger på uriktige opplysninger om identitet.
Barn erverver som regel statsborgerskap som bipersoner til sine foreldre, og det stilles da ikke krav om at barnets identitet skal være ”styrkt”. Der barnet søker på selvstendig grunnlag vil dette derimot være et krav. Et barn som er født i Sverige anses alltid for å fylle kravet om ”styrkt” identitet.
3.3.3 Regelverket i Danmark
Danmark har ingen uttrykkelig bestemmelse om krav til klarlagt identitet for erverv av dansk statsborgerskap i sin statsborgerlovgivning.
En utlending må imidlertid sannsynliggjøre eller på annen måte få identiteten fastsatt for å få en oppholdstillatelse, fortrinnsvis ved å forevise pass eller annet reisedokument. Dersom slik dokumentasjon ikke kan framskaffes, kan identiteten sannsynliggjøres eller fastsettes på annen måte, for eksempel ved fødselsattest. For flyktninger som ikke har dokumentasjon, og for personer som kommer fra land hvor det ikke er en sentralmyndighet som kan utstede pass eller andre identitetsbevis, fastsettes identiteten på andre måter. Ved søknad om familiegjenforening må søkeren framlegge pass eller annen form for identitetsbevis, for eksempel et nasjonalt identitetskort. Dersom søkeren ikke kan framlegge slik dokumentasjon vil familiegjenforeningssøknaden som hovedregel avslås som følge av manglede dokumentasjon på identitet.
Det er den identiteten som blir fastlagt av utlendingsmyndighetene ved utlendingens ankomst, og som blir registrert i folkeregisteret, som blir lagt til grunn ved behandling av statsborgersøknaden. Danske myndigheter opplyste i 2009 at det er ca 5 prosent av asylsøkerne som framviser pass ved ankomst. Videre framskaffer om lag 35 prosent identitetsdokumenter i forbindelse med asylsøknaden. I disse situasjonene vil personene i utgangspunktet bli ansett som identifisert. I asylsaken legger myndighetene til grunn den identitet som politiet har kommet fram til, og denne anses som mer eller mindre dokumentert.
Det foretas heller ikke undersøkelser rundt barns identitet ved søknad om dansk stasborgerskap. Det er den identiteten som blir fastlagt av utlendingsmyndighetene ved utlendingens ankomst, og som blir registrert i folkeregisteret, som blir lagt til grunn ved behandling av statsborgersøknaden. Det gjøres ikke forskjell på barn som er født i og utenfor Danmark, men det vil ofte være enklere å fastslå identiteten til et barn som er født i Danmark enn i utlandet. Dersom et barn er født i Danmark av utenlandske foreldre, vil barnets identitet bli fastlagt på bakgrunn av foreldrenes identitet. Denne vil igjen som hovedregel være fastsatt i forbindelse med utlendingssaken, slik at det ikke gjøres en ny vurdering ved søknad om dansk statsborgerskap.
Barn under 12 år følger sine foreldre som biperson, og kan ikke søke om dansk statsborgerskap på selvstendig grunnlag, med mindre barnet er født statsløst.
3.4 Høringsforslaget
Høringsforslaget går ut på at identitetsvilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a endres slik at søkeren på vedtakstidspunktet må ha ”klarlagt sin identitet”. Departementet foreslo at det nærmere innholdet av beviskravet, skal framgå og tydeliggjøres gjennom endringer i statsborgerforskriften. Forslaget går ut på at det skal gå klart fram av ordlyden at det gjelder to ulike beviskrav ved vurderingen av identitetsvilkåret i statsborgerskapssaker. Beviskravene vil være likelydende med beviskravene i gjeldende rett slik de fremgår av departementets rundskriv AI -80/09. For en nærmere beskrivelse av beviskravene i gjeldende rett, se ovenfor i punkt 3.2.
3.5 Høringsinstansenes syn
Norsk Organisasjon for asylsøkere (NOAS) er enig i at identitet skal kunne anses avklart ved framleggelse av andre dokumenter enn originalt, gyldig pass, når disse opplysningene åpenbart dokumenterer søkerens rette identitet.
UNE og Regjeringsadvokaten har ikke direkte merknader til forslaget til ny § 7 første ledd bokstav a, men har merknader til den mer tekniske utformingen av de foreslåtte forskriftsbestemmelsene.
UDI mener at det bør framgå eksplisitt av lovens § 7 første ledd bokstav a at identiteten skal dokumenteres, det vil si ved å framlegge pass eller annet godkjent reisedokument med nødvendig notoritet. UDI ønsker at det skal være en sammenheng med begrepsbruken i utlendingsloven, og mener man i statsborgerloven bør bruke formuleringen ”dokumentert eller sannsynliggjort”.
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) støtter høringsforslaget om at de beviskrav som skal legges til grunn skal komme klart fram av statsborgerloven og statsborgerforskriften.
Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner (MiRA) ser endringsforslaget i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a og beviskravet om kvalifisert sannsynlighetsovervekt som et eksempel på innstramming av asylpolitikken. MiRA-senteret mener forslaget vanskeliggjør innvandreres muligheter til å få statsborgerskap i Norge. Det stilles spørsmålstegn ved premissene for lovforslaget og etterlyses klarere retningslinjer med hensyn til den konkrete saksbehandlingen. MiRA-senteret mener at det bør være sterk sannsynlighetsovervekt for at en skal konkludere med at det er identitetstvil, på bakgrunn av de store konsekvenser dette får for den enkelte. Mira-senteret ønsker klare retningslinjer, slik at det er minst mulig rom for skjønn.
Advokatforeningen har ikke direkte merknader til utformingen av statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a. Advokatforeningen har imidlertid merknader til beviskravene som er foreslått presisert i statsborgerforskriften §§ 1-1 og 1-2. Advokatforeningen støtter ikke forslaget om at det etter hovedregelen i statsborgerforskriften § 1-1 skal være åpenbart at dokumentasjonen som er lagt fram viser søkerens rette identitet. Advokatforeningen sier at det alminnelige beviskrav i sivile saker er alminnelig sannsynlighetsovervekt, og at det i de tilfellene hvor det forekommer avvik fra det alminnelige beviskrav, bør foreligge en særskilt begrunnelse. Advokatforeningen mener at det ikke foreligger noen legitim begrunnelse for at beviskravet for identitet skal være strengere for statsborgerskap enn for å innvilge tillatelser etter utlendingsloven og mener at beviskravet bør være alminnelig sannsynlighetsovervekt.
Politidirektoratet (POD) støtter forslaget til lovendring, og at det presiseres i statsborgerforskriften at det gjelder to ulike beviskrav ved vurderingen i statsborgerloven.
3.6 Departementets vurdering
Slik identitetskravet er formulert i gjeldende rett kan det skape et inntrykk av at det vil være tilstrekkelig for å oppfylle identitetsvilkåret, at det legges fram identitetsdokumenter. Dette er ikke tilfelle. Når det legges fram identitetsdokumenter vil statsborgermyndighetene alltid måtte gjøre en vurdering av dokumentenes notoritet og avgjøre om dokumentene sammenholdt med andre opplysninger i saken klarlegger søkerens identitet. Det vil alltid gjøres en bevisvurdering. Gjennom forslaget vil dette etter departementets syn komme klarere fram.
Departementet mener at den foreslåtte endringen i statsborgerloven sammenholdt med endringer i statsborgerforskriften §§ 1-1 og 1-2 vil tydeliggjøre hvilke krav til bevis identitetsvilkåret i statsborgerloven innebærer. Søkeren vil i større grad kunne forutsi hvilke krav som stilles og på den måten selv bidra til å klargjøre sin identitet. Hvordan søkeren skal klargjøre sin identitet og hvilke beviskrav som stilles bør etter departementets syn reguleres nærmere i statsborgerforskriften. Gjennom forskriftsbestemmelsene kan hensynet til samsvar mellom utlendingsregelverket og statsborgerregelverket ivaretas.
Søkeren bør som hovedregel klarlegge sin identitet ved å framlegge originalt pass med tilstrekkelig notoritet eller annen identitetsdokumentasjon med tilstrekkelig notoritet. Det bør åpnes for at det kan være mulig å oppfylle identitetsvilkåret gjennom å framlegge annen dokumentasjon enn pass, som for eksempel et EU ID-kort som oppfyller kriterier for utstedelse av nasjonalitetspass. Beviskravet bør etter departementets syn være at det skal være åpenbart at de framlagte dokumentene viser søkerens rette identitet. Dette innebærer et krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt, det vil si at sannsynlighetsgraden ligger et sted mellom alminnelig sannsynlighetsovervekt og det som kan regnes som sikkert. Departementet er ikke enig i Advokatforeningens merknad om at det etter hovedregelen kun bør stilles et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det er viktig for samfunnet at man kjenner identiteten til de som innvilges norsk statsborgerskap. Beviskravet om kvalifisert sannsynlighetsovervekt vil gjelde i saker der søkeren har mulighet til å legge fram identitetsdokumenter som kan etterprøves og verifiseres. Departementet mener at det da ikke er urimelig å stille et krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Dersom det ikke er åpenbart at den framlagte dokumentasjonen viser søkerens rette identitet, bør man etter departementets syn gjøre ytterligere undersøkelser før statsborgerskap innvilges og avslå søknaden dersom beviskravene ikke oppfylles.
I noen saker vil søkerens pass ikke lenger være gyldig enten på søknadstidspunktet eller på vedtakstidspunktet i statsborgerskapssaken. I de sakene identitetskravet anses oppfylt, trenger ikke statsborgermyndighetene nødvendigvis kreve at søkeren framskaffer et nytt originalt, gyldig pass før de fatter vedtak. Det avgjørende er at beviskravene for at de framlagte opplysningene viser søkerens rette identitet, er oppfylt. Dersom statsborgermyndighetene finner det nødvendig kan de likevel be om at søkerens pass fornyes eller at søkeren framlegger andre opplysninger som bevis på sin identitet.
Det bør i statsborgerforskriften § 1-2 gjøres unntak fra hovedregelen for søkere som har gode grunner for ikke å kunne framlegge pass eller annen identitetsdokumentasjon med tilstrekkelig notoritet. Dette vil gjelde søkere som kommer fra land der det er umulig å framskaffe pass eller andre identitetsdokumenter med tilstrekkelig notoritet. Det vil også gjelde søkere som hadde berettiget grunn til å forlate hjemlandet uten orginalt pass med tilstrekkelig notoritet, og hensynet til søkerens sikkerhet tilsier at vedkommende ikke kontakter tidligere hjemlands myndigheter. Beviskravet bør da være et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt for at de opplysninger som foreligger om søkerens identitet er riktige.
Det kan forskriftsfestes unntak fra beviskravene ovenfor særskilte grupper søkere. Det vil si at søkere kan sies å oppfylle identitetskravet i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a selv om de ikke oppfyller beviskravet om kvalifisert eller alminnelig sannsynlighetsovervekt.
Identitetsvilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a endres slik at søkeren på vedtakstidspunktet må ha klarlagt sin identitet. Statsborgerloven § 7 fjerde ledd blir nytt femte ledd, og vil endres slik at den gir hjemmel for å gi utfyllende bestemmelser om kravet til klarlagt identitet i forskrift. Beviskrav og regler knyttet til identitetskravet vil gå fram av statsborgerforskriften.