Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 64 L (2012–2013)

Endringer i vassdragsreguleringsloven, forurensningsloven, genteknologiloven og vannressursloven

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Direktiv 2004/35/EF

Direktivet etablerer et rammeverk for ansvar for miljøskade og bygger på prinsippet om at forurenseren skal betale. Direktivet innfører et forvaltningsrettslig regulert ansvar for forebygging og avbøting av miljøskade i EU lik det som allerede finnes i vassdragsreguleringsloven, forurensningsloven, genteknologiloven og vannressursloven. Miljøansvarsdirektivet ble vedtatt i 2004 med gjennomføringsfrist 20. april 2007. Det ble inntatt i EØS-avtalen 5. februar 2009 ved EØS-komiteens beslutning nr. 17/2009. Fordi gjennomføringen av direktivet krever lovendring, ble det tatt forbehold om Stortingets samtykke. Regjeringen ba i St.prp. nr. 62 (2008-2009) Stortinget vedta samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning om innlemmelse av direktivet. Samtykke til godkjennelse ble gitt i vedtak nr. 403 (2008-2009). Direktivet har krevd til dels betydelige endringer i mange EU-land, mens det i Norge bare vil kreve mindre endringer i vassdragsreguleringsloven, forurensningsloven, genteknologiloven og vannressursloven.

Artikkel 1 i EØS-komiteens beslutning inneholder en tilpasningstekst som viser til direktiv 79/409/EØF av 2. april 1979 (fugledirektivet) og direktiv 92/43/EØF av 21. mai 1992 (habitatdirektivet). Disse direktivene er ikke en del av EØS-avtalen. Tilpasningsteksten medfører at miljøansvarsdirektivets regler som gjelder fugle- og habitatsdirektivene ikke gjelder i EFTA/EØS-statene.

Det følger av artikkel 1 bokstav c i EØS-komiteens beslutning at begrepet «vernet art og habitat» skal bety ethvert habitat eller enhver art som Norge eventuelt velger å utpeke til formål som tilsvarer dem som angis i fugle- og habitatdirektivene.

Direktivet innfører en hovedregel om objektivt ansvar for skade som forårsakes av visse aktiviteter som er angitt i direktivets vedlegg III. Dette gjelder blant annet større industrivirksomheter. Ansvaret for skade på beskyttede dyrearter og naturtyper som ikke skyldes aktiviteter i vedlegg III, er begrenset til de tilfeller der en person eller virksomhet har opptrådt forsettlig eller uaktsomt. Direktivet har ikke tilbakevirkende kraft. Direktivet får bare anvendelse på miljøskade som skyldes handlinger som finner sted etter at det er gjennomført.

Direktivet er et minimumsdirektiv, jf. artikkel 16 nr. 1. Medlemsstatene har derfor adgang til å opprettholde og vedta strengere regler innenfor direktivets anvendelsesområde.

Direktivets regler er begrenset til å gjelde betydelig skade på miljøet. Direktivet omfatter ikke tradisjonell skade, dvs. personskade og tingsskade, eller for øvrig andre former for forurensningsskade som ikke er oppført i vedlegg III.

Miljøskade som omfattes av direktivet er i artikkel 2 nr. 1 definert som:

  1. skade på vernede arter og habitater, dvs. enhver skade som har betydelige negative virkninger på arbeidet med å oppnå eller opprettholde en gunstig bevaringsstatus for slike habitater eller arter.

  2. skade på vann, dvs. enhver skade som har betydelige negative virkninger på det berørte vannets økologiske, kjemiske og/eller kvantitative tilstand, som definert i direktiv 2000/60/EF, med unntak av skadevirkninger som omfattes av artikkel 4 nr. 7 i nevnte direktiv.1

  3. skade på jord, dvs. all jordforurensning som forårsaker en betydelig risiko for at menneskers helse påvirkes negativt som følge av direkte eller indirekte innføring i, på eller under jord, av stoffer, preparater, organismer eller mikroorganismer.

Det gjøres unntak for bl.a. miljøskade som faller under virkeområdet for enkelte konvensjoner om bl.a. ansvar for oljesøl og sjøtransport av farlige stoffer og for miljøskade forårsaket av kjernefysisk aktivitet. Direktivet gjelder heller ikke virksomhet som har som sitt hovedformål å sikre det nasjonale forsvar eller internasjonal sikkerhet. Miljøskade som følge av krigshandlinger o.l., eller miljøskade som følge av eksepsjonelle naturfenomener, omfattes heller ikke. Direktivet gjelder ikke private erstatningskrav som følge av miljøskade, men private kan anmode myndighetene om å iverksette tiltak dersom de omfattes av personkretsen definert i artikkel 12.

Ved overhengende fare for at en miljøskade skal inntreffe, har virksomheten et selvstendig ansvar for å sette i verk forebyggende tiltak. Myndighetene kan kreve at den ansvarlige skaffer tilveie informasjon om en eventuell overhengende fare for miljøskade.

Myndighetene kan også kreve at en person eller virksomheten selv treffer forebyggende tiltak, samt bestemme hvilke tiltak dette innebærer. Dersom tiltak ikke blir iverksatt, eller det ikke kan finnes en ansvarlig, kan myndighetene selv gjennomføre forebyggende tiltak. Myndighetene har imidlertid ingen plikt til å gjøre dette.

Dersom det allerede har inntruffet miljøskade kan myndighetene kreve at den ansvarlige informerer om skaden, og samtidig gjennomføre alle praktisk mulige umiddelbare tiltak for å kontrollere, fjerne og på andre måter håndtere miljøskaden for å begrense skadene. Nødvendige umiddelbare gjenopprettende tiltak skal også gjennomføres. Myndighetene kan, dersom den ansvarlige selv ikke iverksetter umiddelbare gjenopprettende tiltak, bestemme hvilke tiltak dette skal være. Dersom tiltak ikke iverksettes, kan myndighetene selv gjennomføre nødvendige gjenopprettende tiltak.

Den ansvarlige skal identifisere videre gjenopprettende tiltak og forelegge disse for myndighetene, som så avgjør hvilke tiltak som skal gjennomføres. Full gjenoppretting foreligger når miljøet er tilbakeført til tilstanden før miljøskaden inntraff.

Hovedregelen er at den miljøskadelige virksomheten selv skal bære alle kostnader forbundet med forebyggende og gjenopprettende tiltak. Dersom myndighetene har gjennomført slike tiltak, skal de kreve kostnadene forbundet med dette dekket av den ansvarlige, med mindre dette ville være uforholdsmessig kostnadskrevende eller den ansvarlige ikke kan identifiseres. Det åpnes for at det i den nasjonale gjennomføringen i visse tilfeller gjøres unntak fra dette.

Myndighetene kan kreve kostnadene ved gjennomføring av tiltak dekket av den ansvarlige inntil fem år etter at tiltakene er avsluttet, eller etter at den ansvarlige er identifisert. Skader eldre enn 30 år er likevel ikke omfattet av direktivet.

Artikkel 12 nr. 1 bestemmer at en nærmere definert krets av fysiske og juridiske personer skal kunne anmode myndighetene om å treffe de nødvendige tiltak i henhold til direktivet ved tilfeller av miljøskade eller overhengende fare for miljøskade. Det følger av artikkel 12 nr. 5 at myndighetene kan velge å ikke la anmodningsretten omfatte overhengende fare for slik skade. Anmodningsretten omfatter også enhver ikke-statlig organisasjon som arbeider med å fremme miljøvern eller på annen måte berøres av et mulig vedtak. Anmodningen til myndighetene skal følges av relevante opplysninger og dokumentasjon som underbygger påstanden som fremlegges i forbindelse med den aktuelle miljøskaden, jf. artikkel 12 nr. 2. Myndighetene plikter å vurdere anmodningen når den er fulgt av slike opplysninger og dokumentasjon.

Den samme kretsen som angis i artikkel 12 nr. 1, skal i henhold til artikkel 13 nr. 1 ha adgang til å få prøvet lovligheten av vedkommende myndighets beslutninger, handlinger eller unnlatelser i henhold til dette direktivet ved en domstol eller et annet uavhengig og upartisk offentlig organ. Direktivet griper ikke inn i nasjonale regler om at klageadgangen må uttømmes før et vedtak kan bringes inn for domstolene, jf. artikkel 13 nr. 2.

Direktivet pålegger ikke virksomheter som omfattes av regelverket å ha forsikring eller annen finansiell sikkerhet for mulig ansvar, men myndighetene skal oppfordre til utvikling av instrumenter for finansiell sikkerhet som dekker ansvar for miljøskade etter direktivet.

2.2 Gjeldende rett

Forurenser betaler-prinsippet

Direktivet innfører som hovedregel et objektivt ansvar for skader og er et viktig ledd i gjennomføringen av forurenser betaler-prinsippet. Dette er i tråd med gjeldende nasjonale bestemmelser. Det objektive ansvaret for miljøskade i direktivet krever ingen endringer i regler som medfører tiltaksplikt i forurensningsloven § 7, genteknologiloven § 21 og vannressursloven §§ 5, 28, 40 og 59. Det gjeldende norske regelverket har imidlertid et langt videre anvendelsesområde. Tiltaksplikten i forurensningsloven § 7 gjelder alt som etter § 6 forstås som «forurensning», og denne definisjonen er svært vid. I norsk rett gjelder det som et utgangspunkt et uinnskrenket objektivt ansvar for gjennomføring av tiltak etter forurensningsloven § 7 og kostnader forbundet med dette. Ansvaret er ikke knyttet til at virksomheten driver bestemte aktiviteter slik som i direktivet, eller at det foreligger en betydelig miljøskade.

Norsk rett skiller ikke mellom tiltaksplikt og kostnadsansvar. Dersom man har tiltaksplikt etter forurensningsloven § 7, har man også kostnadsansvaret for tiltakene. Dersom den ansvarlige etter § 7 ikke gjennomfører tiltak, kan forurensningsmyndigheten selv gjennomføre tiltakene og kreve kostnadene forbundet med dette dekket fullt ut, jf. § 76. Tilsvarende er det tiltakshaver som har kostnadsansvaret for avbøtende tiltak som pålegges etter vannressursloven. Dersom den ansvarlige ikke følger opp påleggene, kan vassdragsmyndigheten sørge for umiddelbar iverksetting av tiltakene og kreve kostnadene dekket av den ansvarlige, jf. vannressursloven § 61.

Anmodningsrett og overprøving

Med unntak for adgangen til å kreve retting etter vannressursloven § 59 første ledd, er ikke private og juridiske personers adgang til å anmode myndighetene om å iverksette tiltak lov- eller forskriftsfestet i dag. Det antas imidlertid at dette ikke hindrer dem fra å ta kontakt med myndighetene dersom de mener at tiltak bør iverksettes. For å oppfylle direktivets krav på dette punkt er det imidlertid behov for en lovendring.

Det fremgår heller ikke av dagens regelverk at berørte personer (private og juridiske) kan påklage myndighetenes beslutning eller unnlatelse av å handle. Heller ikke den rettslige overprøvingsadgangen eksisterer. Det er derfor behov for endringer i regelverket også for disse tilfellene.

Finansiell sikkerhet

Forurensningsloven gir vid adgang til å fastsette krav om garantier og økonomiske sikkerhetsordninger for å sikre at forpliktelsene til den ansvarlige blir fulgt opp dersom virksomheten ikke er i stand til dette for eksempel ved konkurs. Det stilles blant annet i dag krav om slike garantier i alle saker som gjelder avfallsdeponier og til virksomheter som håndterer farlig avfall. I tillegg stilles det krav om garantier i saker som gjelder eksport og import av farlig avfall.

Vannressursloven § 50 gir vassdragsmyndigheten adgang til å gi pålegg om at vassdragstiltak som kan volde betydelig skade skal ha forsikring for mulig erstatningsansvar.

Direktivet krever ikke endringer i nasjonalt regelverk på dette området.

Foreldelse

I henhold til norske foreldelsesregler regnes foreldelsesfristen for krav om refusjon fra det tidspunktet da skaden inntraff, eller da skadelidte skaffet seg eller burde ha skaffet seg kunnskap om skaden og den ansvarlige. Denne fristen er 3 år, jf. foreldelsesloven § 2, men etter foreldelsesloven § 10 kan den forlenges med inntil 10 år. Direktivets bestemmelser om foreldelse gjør det nødvendig med endringer i forurensningsloven, vannressursloven og genteknologiloven på dette punkt.

2.3 Reguleringen i enkelte andre land

Direktivet er et minimumsdirektiv og gir i tillegg landene adgang på enkelte områder til å velge mellom alternative reguleringer. I tillegg er direktivet i flere EU-land gjennomført på delstatsnivå. Dette har medført en betydelig variasjon i hvordan direktivet er gjennomført innen EU/EØS-området. Noen land har tradisjonelt hatt liten grad av regulering på dette området, og har derfor måttet gjøre store endringer i nasjonal rett. Andre land som for eksempel Sverige og Danmark, har i likhet med Norge allerede lovfestet det grunnleggende prinsippet om at forurenseren skal betale. For disse landene har det derfor kun vært behov for mindre endringer i nasjonal rett.

I Sverige er direktivet gjennomført ved endringer i den felles miljøloven «miljöbalken», og forpliktelsene etter direktivet er ikke begrenset til betydelig miljøskade, men gjelder miljøskade generelt. Ansvarsomfanget etter svensk rett er sammenlignbart med gjeldende norsk lovgivning.

I Danmark er direktivet gjennomført i en ny miljøskadelov samt i en rekke andre lover innenfor miljøansvarsdirektivets virkeområde. Ansvaret er begrenset til betydelig miljøskade.

2.4 Høringen

Miljøverndepartementet sendte 10. november 2011 forslaget om gjennomføring av EU-direktiv om miljøansvar – forslag til endringer om vassdragsreguleringsloven, forurensningsloven, genteknologiloven og vannressursloven på høring til følgende instanser:

  • Departementene

  • Direktoratet for naturforvaltning

  • Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

  • Domstolsadministrasjonen

  • Finanstilsynet

  • Fylkesmannen i Aust-Agder

  • Fylkesmannen i Buskerud

  • Fylkesmannen i Finnmark

  • Fylkesmannen i Hedmark

  • Fylkesmannen i Hordaland

  • Fylkesmannen i Møre og Romsdal

  • Fylkesmannen i Nordland

  • Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

  • Fylkesmannen i Oppland

  • Fylkesmannen i Oslo og Akershus

  • Fylkesmannen i Rogaland

  • Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

  • Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

  • Fylkesmannen i Telemark

  • Fylkesmannen i Troms

  • Fylkesmannen i Vestfold

  • Fylkesmannen i Vest-Agder

  • Fylkesmannen i Østfold

  • Klima- og forurensningsdirektoratet

  • Kystverket

  • Norges vassdrags- og energidirektorat

  • Regjeringsadvokaten

  • Statens innkrevingssentral

  • Statens strålevern

  • Statistisk sentralbyrå

  • Toll- og avgiftsdirektoratet

  • Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet

  • Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet

  • Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet

  • Økokrim

  • Akademikerne

  • Bedriftsforbundet

  • Den Norske Advokatforening

  • Den norske Dommerforening

  • Den norske Revisorforening

  • Finansforbundet

  • Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO)

  • Finansieringsselskapenes Forening

  • Framtiden i våre hender

  • Greenpeace

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • Huseiernes Landsforbund

  • Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

  • Natur og Ungdom

  • Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)

  • Norges Bondelag

  • Norges Eiendomsmeglerforbund

  • Norges Huseierforbund

  • Norges Juristforbund

  • Norges Miljøvernforbund

  • Norges Naturvernforbund

  • Norsk Bonde- og Småbrukarlag

  • Norsk Egeninkassoforening

  • Norske Boligbyggelags Landsforbund

  • Norske Inkassobyråers Forening

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Oljeindustriens landsforening

  • Tomtefesteforbundet

  • Verdens naturfond

  • YS

  • Zero

Følgende har uttalt at de ikke vil avgi uttalelse i saken, eller at de ikke har merknader til forslaget:

  • Arbeidsdepartementet

  • Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

  • Finansdepartementet

  • Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Nærings- og handelsdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

  • Domstolsadministrasjonen

  • Finanstilsynet

  • Statistisk sentralbyrå

  • Toll- og avgiftsdirektoratet

  • Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO)

  • Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Følgende har uttalt seg om realiteten i forslaget:

  • Fiskeri- og kystdepartementet

  • Klima- og forurensningsdirektoratet

  • Regjeringsadvokaten

  • Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

  • Advokatforeningen

  • Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK)

  • Norges Bondelag

  • Norsk Industri

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Oljeindustriens landsforening

Høringsinstansenes merknader til de konkrete endringsforslagene vil bli drøftet nærmere i de følgende kapitlene.

Fotnoter

1.

Direktiv 2000/60/EF (vanndirektivet) er gjennomført i norsk rett gjennom vannforskriften.
Til toppen
Til dokumentets forside