Prop. 71 L (2011–2012)

Endringer i kirkeloven m.m.

Til innholdsfortegnelse

3 Demokratireformen

3.1 Bakgrunn

Gjennom de gradvise reformene som i løpet av om lag hundre år har vært gjennomført i Den norske kirkes organisering er det blitt etablert kirkelig valgte organer på lokalt (menighetsråd, kirkelig fellesråd), regionalt (bispedømmeråd) og sentralt (Kirkemøtet, Kirkerådet) nivå i kirken. Dette har gitt grunnlag for å overføre stadig flere oppgaver og mer forvaltningsmyndighet fra kommunale og statlige myndigheter til de kirkelig valgte organene.

Gjennom denne prosessen er den organiserte prestetjenesten under Kongens styre, som grunnlovsbestemmelsene om statskirkeordningen i all hovedsak gjelder, blitt supplert med en demokratisk styringsstruktur i kirken. Dette er en utvikling som kirkens ulike organer og institusjoner har ønsket og gitt sin tilslutning til.

De grunnleggende elementene i de demokratiske ordningene som var etablert før demokratireformen, har ligget fast gjennom reformen. Ordningene er basert på at alle døpte er medlemmer og oppnår stemmerett ved en bestemt alder. Stemmeretten er knyttet til soknet som kirkens grunnenhet.

Før reformen hadde medlemmene stemmerett og var valgbare fra det året de fylte 18. Det ble avholdt direkte urnevalg av menighetsråd hvert fjerde år, samme høst som det var stortingsvalg. Det var adgang til forholdstallsvalg, men i praksis ble valget nesten alltid og alle steder gjennomført som flertallsvalg, dvs. at det bare var en kandidatliste.

Valg til kirkelig fellesråd, som er et fellesorgan for alle soknene i en kommune, skjedde ved at hvert menighetsråd valgte en eller flere representanter.

Også valg til bispedømmeråd foregikk indirekte. Menighetsrådsmedlemmene avga stemme på leke representanter til bispedømmerådet. Prestene som en gruppe, og kirkelige tilsatte for øvrig som den andre gruppen, valgte egne representanter. Biskopen hadde, og har, sete i bispedømmerådet i kraft av sitt embete.

Kirkemøtet besto, og består, i hovedsak av alle bispedømmerådsmedlemmene.

De valgte kirkelige organene har i etterkrigstida overtatt ansvar for en stadig større del av den kristelige virksomheten i lokalsamfunnene. Menighetsrådet framstår derfor i dag ikke bare som et organ som treffer beslutninger på vegne av soknet. Organet er i vel så stor grad kjennetegnet ved at det planlegger, iverksetter og drifter kirkelig virksomhet ved hjelp av ansatte og frivillige ressurser. For organene på regionalt og sentralt nivå i kirkestrukturen er dette aktivitetselementet en mindre omfattende del av oppgaveporteføljen, og innslaget av ulønnet frivillig virksomhet betydelig mindre.

Ved menighetsrådsvalgene i 2001, 2005 og 2007 ble det gjennomført forsøk og iverksatt ulike tiltak for å styrke oppslutningen om de kirkelige valgene. Dette er det gjort rede for i St.meld. nr. 17 (2007–2008), se sidene 101–105.

Som omtalt ovenfor, var det kirkeforlikets forutsetning at det skulle gjennomføres en demokratireform i kirken (se boks 2.1). Demokratireformens målsetting var at kirkens organer skulle få en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Det ble eksplisitt uttalt at reformen skulle ”gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling” og ”i samarbeid med Den norske kirke”. Den skulle inneholde ”etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med offentlige valg.” Det ble videre uttalt at det ”bør gjennomføres forsøk med ulike ordninger som evalueres i samarbeid med kirkens organer.”

3.2 Bakkevigutvalgets innstilling

13. februar 2008 nedsatte Kultur- og kirkedepartementet, i samarbeid med Kirkerådet, en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å foreslå tiltak som kunne styrke demokratiet i Den norske kirke. Gruppen ble særskilt bedt om å vurdere tiltak som kunne styrke oppslutningen om menighetsrådsvalgene i 2009, styrke den demokratiske legitimiteten til ulike kirkelige organer, og styrke prosessene rundt framtidig utvelgelse av proster og biskoper. Arbeidsgruppen ble ledet av prost Trond Bakkevig.

Bakkevigutvalgets forslag til tiltak var blant annet:

  • Det gjennomføres valg både i 2009 og 2011 – samtidig med henholdsvis stortings- og kommunevalg.

  • Valgene avvikles i lokaler i umiddelbar nærhet til de politiske valgene, og med samme åpningstid.

  • Valgkort og annen informasjon sendes alle stemmeberettigede.

  • Stemmerettsalderen senkes til 15 år.

  • Antall leke medlemmer i Kirkemøtet økes.

  • Ordningen med valg av fem medlemmer til Kirkemøtet på fritt grunnlag avvikles.

  • Det prøves ut ordninger med både direkte og indirekte valg til bispedømmeråd/Kirkemøtet.

  • Valg til bispedømmeråd/Kirkemøtet gjennomføres som preferansevalg (et valgsystem der velgerne prioriterer kandidater via stemmeseddelen).

  • Det gjennomføres en forskningsbasert evaluering av valgordningsforsøkene.

I samsvar med kirkeforlikets forutsetninger er det Bakkevigutvalgets ulike forslag til tiltak som har ligget til grunn og vært førende for innholdet i og gjennomføringen av demokratireformen.

3.3 Tilrettelegging av reformen

For at demokratireformen skulle kunne gjennomføres i samsvar med forutsetningene var det nødvendig å foreta endringer både i kirkelovens bestemmelser om valg og i valgreglene som i medhold av kirkeloven fastsettes av Kirkemøtet. De økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene gjorde det også nødvendig med budsjettmessige tilpasninger.

De største budsjettmessige konsekvensene ved kirkevalgene i 2009 og 2011 var knyttet til informasjonstiltak – i form av valgkortutsendinger, utvikling av nettsider, TV-informasjon for å gjøre kirkevalget kjent, informasjon om kandidatene osv.

Fra statens side ble det tilrettelagt for gjennomføring av reformen ved endringer i kirkeloven med sikte på nye valgregler (Ot.prp. nr. 34 (2008–2009), jf. Innst. O. nr. 57 (2008–2009)), og med endringer i statsbudsjettet for 2009 for gjennomføring av demokratireformen i 2009 (St.prp. nr. 39 (2008–2009), jf. Innst. S. nr. 183 (2008–2009)). Budsjettgrunnlag for gjennomføringen av valgene i 2011 ble omtalt i Prop. 1 S (2010–2011) (kapittel 1590, post 70).

I tråd med dagens myndighetsfordeling, kirkeforliket og Bakkevigutvalgets innstilling var det Kirkemøtet og Kirkerådet som fastsatte de innholdsmessige elementene i demokratireformen, blant annet ved Kirkemøtets vedtak om ”særskilte regler for de kirkelige valg 2009 (demokratireformen)”, jf. KM sak 11/08, og ved Kirkemøtets vedtak om justeringer av reglene for valg av menighetsråd, bispedømmeråd og Kirkemøtet med sikte på valget i 2011, jf. KM 11/10.

Hovedelementene i de nye valgreglene og i valgopplegget for øvrig var knyttet til å innfri de fire forutsetningene som var lagt i kirkeforliket. For å etablere reelle valgmuligheter ble det blant annet innført ordning med supplerende nominasjon ved valg av leke medlemmer, prester og leke kirkelig tilsatte til bispedømmeråd og Kirkemøtet. For å legge til rette for økt bruk av direktevalg ble det innført ordninger med helt eller delvis direkte valg av leke medlemmer til bispedømmeråd og Kirkemøtet. Forutsetningen om kirkevalg samtidig med offentlige valg ble ivaretatt ved at menighetsrådsvalget og det direkte valget av leke medlemmer til bispedømmeråd og Kirkemøtet ble lagt til samme dag(er) som stortingsvalget i 2009. Gjennomføringen av forsøk med forskjellige ordninger ved valg av leke medlemmer til bispedømmeråd og Kirkemøtet ble det lagt til rette for ved å åpne for enten å ha direkte valg eller en kombinasjon av direkte og indirekte valg.

Det ble også gjort vedtak om endringer i forbindelse med blant annet valgordning, valgperiode, stemmerettsalder, nominasjonsprosess og mulighetene for å avgi forhåndsstemme. Boks 3.1 gir en oversikt over tiltakene.

Boks 3.1 Forsøk ved kirkevalget i 2009

  • Det ble innført preferansevalg til bispedømmeråd og Kirkemøtet for å gi velgerne større innflytelse på resultatet, og for å ivareta mindretall og de mindre folkerike områdene bedre enn ved flertallsvalg.

  • Representativiteten i bispedømmeråd og Kirkemøtet skulle styrkes ved at antall leke medlemmer ble økt fra fire til sju.

  • Nominasjonsprosessen ved valg av bispedømmeråd/Kirkemøtet skulle gjøres mer tydelig og åpen. Valglisten skulle settes opp alfabetisk slik at det velgerne, og ikke nominasjonskomiteen, rangerte kandidatene.

  • Tilgjengeligheten skulle bli bedre ved at valgene ble lagt samtidig med kommunevalget og til lokaler i umiddelbar nærhet av kommunens valglokaler.

  • Perioden for forhåndsstemming ble utvidet i tid og ved at en kunne avgi stemme etter gudstjenester i perioden for forhåndsstemming der menighetsrådet bestemte det.

  • Stemmerettsalderen ble senket til det året man fyller 15, som er den religiøse myndighetsalderen. Valgbarhetsalder skulle fortsatt være det året man fyller 18.

  • Valgperioden ved kirkevalget i 2009 ble forkortet fra fire til to år med sikte på nytt forsøksvalg i 2011.

3.4 Evaluering av kirkevalget 2009

Kirkerådet fikk ansvar for å få gjennomført en bred og forskningsbasert evaluering av valget i 2009. Etter anbudskonkurranse ble Stiftelsen Kirkeforskning (KIFO) og Det teologiske Menighetsfakultet (MF) tildelt oppdraget. Rapporten Når alle stemmer teller… Evaluering av demokratireformen i Den norske kirke: Kirkevalget 2009 ble levert 19. april 2010.

I det følgende gjøres rede for innholdet i denne evalueringsrapporten, der kirkevalget 2009 vurderes i forhold til det som betegnes som ”de fire forutsetningene i kirkeforliket”.

Oppslutningen om menighetsrådsvalgene før demokratireformen hadde ligget på mellom tre og fire pst., mens bispedømmerådene ble valgt indirekte av menighetsrådene. Ved kirkevalget i 2009 hadde valget av menighetsråd en oppslutning på 13,1 pst. Det direkte valget av bispedømmeråd hadde en oppslutning på 10 pst.

Økt bruk av direkte valg

Forutsetningen om økt bruk av direkte valg ble i følge rapporten innfridd i og med at valgreglene la til rette for at det, etter vedtak i bispedømmerådet, kunne gjennomføres enten rent direkte valg eller en kombinasjon av direkte og indirekte valg på leke medlemmer av bispedømmerådet. Dette medførte at 68 pst. av de leke medlemmene ble valgt direkte av stemmeberettigede kirkemedlemmer, mens 32 pst. ble valgt av menighetsrådsmedlemmene. Evalueringen konkluderte med at ordningen med direkte valg er en demokratisk gevinst i seg selv. I tillegg ble de nye bispedømmerådene og Kirkemøtet bedre forankret hos kirkemedlemmene ikke bare i kraft av det direkte valget, men også i kraft av at menighetsrådene fikk et større velgergrunnlag enn tidligere.

Samme sted og tid som offentlige valg

Forutsetningen om sammenfall av tid og sted med offentlige valg ble vurdert som oppfylt i og med at både menighetsrådsvalget og det direkte valget av leke medlemmer til bispedømmeråd og Kirkemøtet ble lagt til samme dag(er) som stortingsvalget, og ved at det ikke var anledning til å avholde de kirkelige valgene på andre dager. Evalueringen viste også at menighetene i stor utstrekning fulgte anbefalingene om samordning av de to valgene, ved at valglokalene skulle ligge i umiddelbar nærhet til kommunenes valglokaler. 76 pst. avholdt valget i samme bygning eller samme rom som stortingsvalget, mens syv pst. avholdt valget i en annen bygning og åtte pst. i kirken. I tillegg viser evalueringen at menighetene i nær sagt alle tilfeller etterkom anmodningen om å sørge for at det var kirkelige valglokaler i de kommunale valgkretsene.

Ulike ordninger

Forutsetningen om forsøk med ulike ordninger ble vurdert som innfridd i og med at noen bispedømmer hadde direkte valg av alle leke medlemmer til bispedømmeråd, og noen kombinerte direkte og indirekte valg. Fire av bispedømmene gjennomførte et rent direktevalg av medlemmer til bispedømmeråd og Kirkemøtet, mens de resterende sju benyttet en kombinasjon av direkte og indirekte valg.

Reelle valgmuligheter

Av de fire forutsetningene som den politiske avtalen la til grunn for gjennomføringen av en demokratireform, var det imidlertid én som ifølge evalueringen ikke kunne betegnes som fullt ut innfridd. Dette var forutsetningen om reelle valgmuligheter. De formelle valgmulighetene ble regnet som forbedret, blant annet gjennom mulighetene for supplerende nominasjon. Utilstrekkelig kandidatpresentasjon både til menighetsråds- og bispedømmerådsvalg, og vanskelige valgregler for menighetsrådsvalget, ga likevel ikke i tilstrekkelig grad velgerne faktiske, reelle valgmuligheter.

Ved utformingen av nye valgregler for kirkevalget i 2009 ble det gitt mulighet for supplerende nominasjon av kandidater til bispedømmeråd og Kirkemøtet. Begrunnelsen fra Kirkemøtets side var at dette ville være med på å sikre velgerne reelle valgmuligheter. Evalueringen viste at det i den supplerende runden kom inn ytterligere 29 kandidater fordelt på ni bispedømmer, i tillegg til de til sammen 231 kandidatene som opprinnelig var satt opp av nominasjonskomiteene. Elleve av de 29 ble innvalgt til fast plass, og åtte til varaplass. 14 pst. av de 77 leke medlemmene av bispedømmeråd og Kirkemøtet, var altså i utgangspunket foreslått gjennom supplerende nominasjon. Evalueringen konkluderte med at ordningen med supplerende nominasjon ga velgerne økte reelle valg- og påvirkningsmuligheter og slik ivaretok viktige hensyn og målsettinger i demokratireformen. Muligheten for supplerende nominasjon var likevel ikke tilstrekkelig i seg selv til å innfri forutsetningen om reelle valgmuligheter.

Et av de punktene som evalueringen fremhevet som et kjernepunkt for å sikre velgerne reelle valgmuligheter, var kandidatinformasjon og -presentasjon. Dette ble vektlagt som viktig i seg selv med tanke på demokratisk legitimitet og bred forankring, men ble i forbindelse med kirkevalget i 2009 enda viktigere fordi valget var utformet som et preferansevalg.

Intensjonen bak preferansevalgordningen var å overføre makt fra nominasjonskomiteene til velgerne. En ordning med preferansevalg stiller imidlertid store krav til informasjon om valgalternativer, og det stiller store krav til velgeren om å tilegne seg denne informasjonen. Evalueringen konkluderte med at kandidatpresentasjonen må bli vesentlig bedre for at den skal gi velgerne reelle valgmuligheter innenfor en ordning med preferansevalg. Kandidatene må fremstilles ut fra klart adskilte posisjoner, og informasjonen må være lett tilgjengelig, bredt distribuert og tydelig for velgerne. Evalueringsrapporten pekte på at preferansevalgordningen stiller Den norske kirke overfor to utfordringer: Det er et spørsmål i hvilken grad det finnes tydelige skillelinjer og posisjoner på området som kirkevelgerne forholder seg til, og det er et spørsmål om man overhodet ønsker en type informasjon som fokuserer sterkt på slike skillelinjer.

For bispedømmerådsvalget ble det dessuten påpekt at kandidater som sto høyt oppe på den uprioriterte kandidatlisten, viste seg å ha betydelig høyere sjanse til å bli valgt inn enn kandidater som sto lengre nede på listen (”alfabeteffekten”).

Evalueringen konkluderte likevel med at ordningen med preferansevalg burde prøves ut også ved valget i 2011, først og fremst for å gi muligheten til å prøve ordningen med en annerledes og vesentlig bedre informasjonsinnsats. Det ville også kunne gi et bedre grunnlag for å vurdere en eventuelt ny eller sterkt endret ordning for valg til bispedømmeråd og Kirkemøtet.

Vanskelige valgregler for menighetsrådsvalget, spesielt knyttet til reglene for stemmegivning og opptelling, var et annet element som evalueringen pekte på som hinder for å nå intensjonen om reelle valgmuligheter. Ifølge evalueringen lå ikke hovedproblemet i at omtrent halvparten av menighetene ikke klarte å skaffe nok kandidater til å tilby velgerne reelle valgmuligheter i form av overskytende kandidater. Hovedproblemet lå snarere i at rettelsene velgerne gjorde på stemmeseddelen ikke påvirket valgresultatet på en måte som sto i forhold til den innsatsen velgerne la i å sette seg inn i alternativene og rette på stemmesedlene. Det ble blant annet vist til at reglene for stemmegivning og opptelling gjorde at det skulle svært mye til for å flytte en kandidat som var nominert på varaplass, inn blant de faste medlemmene. Makten lå dermed i for stor grad hos nominasjonskomiteen, og ikke hos velgerne. Evalueringen konkluderte med at reglene for stemmegivning og opptelling til menighetsråd måtte endres på dette punktet dersom velgerne skal kunne påvirke sammensetningen av menighetsrådene på en måte som har reell, praktisk betydning.

Evalueringen av valget i 2009 konkluderte dermed med at det var behov for endring på flere punkter dersom demokratireformen fullt ut skulle kunne realiseres innenfor rammene av kirkevalget i 2011, se boks 3.2.

Boks 3.2 Evalueringsrapportens forslag til forbedringer etter 2009

  • ”Informasjon om og presentasjon av valgalternativer/kandidater bør ikke bare bli bedre, men grunnleggende forandres. Dette vil kreve:

    • andre regler for presentasjon

    • bedre og mer koordinert veiledning av kandidatene, først og fremst til bispedømmeråd, med tanke på profilering og presentasjon

    • en annen innstilling hos kandidatene, slik at de profilerer seg tydeligere

    • en bedre presentasjon også av menighetsrådskandidater, men ikke nødvendigvis på samme måte som bispedømmerådskandidater

  • Nominasjon til bispedømmeråd bør i noe større grad inkludere hensyn til holdningsrepresentativitet i nominasjonsprosessen

  • Reglene om valg av menighetsråd bør endres, slik at det blir enkelt for velgerne å påvirke sammensetningen av rådene

  • Det kan være gode grunner til å beholde preferansevalgordningen. Den gir velgerne gode påvirkningsmuligheter og tar vare på representasjon for mindretall, men det bør overveies om ordningen kan justeres noe slik at den er mindre krevende for velgere som i utgangspunktet ikke har så klare preferanser.”

Når alle stemmer teller… s. 294

3.5 Endringer i opplegget for kirkevalget 2011

I tillegg til den forskningsbaserte evalueringen gjennomførte også bispedømmerådene og Kirkerådet evalueringer av kirkevalget i 2009. På grunnlag av de erfaringene som ble innhentet, vedtok Kirkemøtet høsten 2010 en del endringer og justeringer i reglene og opplegget for valg av menighetsråd, bispedømmeråd/Kirkemøtet.

Endringer i reglene for valg av menighetsråd

Velgerens muligheter for å endre på stemmeseddelen ble forenklet og standardisert, slik at reglene i større grad samsvarte med de reviderte reglene i lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Storting, fylkesting og kommunestyrer (valgloven). Blant annet ble begrepene ”kumulering” og ”forhåndskumulering”, som ikke lenger benyttes ved kommune- og stortingsvalg, erstattet med begrepene ”tilleggsstemme” og ”stemmetillegg”. Mulighetene for å endre kandidatrekkefølgen ble tatt bort. Opptellingsreglene for forholdstallsvalg ble revidert slik at de samsvarte med opptellingsreglene i valgloven. Det ble også gjort forenklinger i prosedyrene ved forhåndsstemming.

Endringer i reglene for valg av bispedømmeråd og Kirkemøtet

I tråd med anbefalingene fra evalueringen av valget i 2009 vedtok Kirkemøtet 2010 at ordningen med preferansevalg skulle videreføres i 2011 for å få en bedre utprøving av ordningen og et bredere erfaringsgrunnlag før det skal konkluderes om framtidig valgordning. Det ble imidlertid gjort endringer i ordningen for å gjøre stemmegivningen enklere for velgeren, slik at velgeren lettere kunne gjøre seg kjent med kandidatene og treffe et valg. Blant annet skulle kandidatpresentasjonen inneholde kandidatenes syn på aktuelle kirkelige spørsmål. Oppsettet på stemmeseddelen ble forenklet. En reduserte også antallet leke kandidater som skulle nomineres av nominasjonskomiteen fra 21 til 18, for at velgerne ikke skulle ha uforholdsmessig mange kandidater å forholde seg til. Ordningen med supplerende nominasjon ble beholdt, men justert. Antallet kirkemedlemmer som må stå bak forslag om en supplerende kandidat ble økt fra 50 til 100 for å redusere muligheten for at enkelte grupper kunne ”kuppe” valget, og for å gi velgerne færre kandidater å skaffe seg kunnskap om.

Man vurderte også å gå bort fra ordningen med alfabetisk oppsatte kandidatlister, men valgte å beholde den. Forsøksordningene med kombinasjon av direkte og indirekte valg og rent direkte valg ble videreført i 2011.

Andre tiltak

I tillegg til de formelle endringene i valgreglene ble det gjennomført en rekke tiltak i forbindelse med valgene i 2011 for å komme i møte utfordringene som evalueringen etter valget i 2009 hadde pekt på.

Sammenlignet med 2009, hadde en i 2011 bedre tid og forutsetninger til å forberede kirkevalget. Erfaringene fra valget i 2009 var ennå friskt i minne, systemer var etablert og prøvd ut, og både på lokalt, regionalt og sentralt plan i kirken brukte en 2010 til å legge til rette for å nå målsettingene om større valgoppslutning, reelle valgmuligheter og styrket engasjement og deltakelse.

Gjennomføringen av kirkevalget 2011

Kirkevalget i 2011 ble avholdt 11. og 12. september, samtidig med kommune- og fylkestingsvalget. Som i 2009 var det kontakt mellom Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og Kirkerådet om tilrettelegging av valgene. I forbindelse med forberedelse og gjennomføring av valgene i 2009, og i etterkant av valgene, kom det enkelte steder til uttrykk en viss skepsis til ”samlokalisering” av valgene, blant annet knyttet til rekruttering av stemmestyrer, forvirring blant velgerne på grunn av ulike åpningstider til de forskjellige valgene, for dårlig samordning av skilting om hvor velgerne skulle avgi stemme etc. I 2011 ble disse spørsmålene i hovedsak betraktet og håndtert som praktiske utfordringer som lot seg løse.

Forut for kirkevalget i 2011 utarbeidet Kirkerådet en egen kommunikasjonsstrategi for å bedre informasjonen om valget og gjøre kandidatene bedre kjent. Blant annet ble det utarbeidet nytt veiledningsmateriell for kandidatpresentasjon, kandidatene ble oppfordret til å være aktive på sosiale medier, nye nettsider for valget ble lansert, det ble annonsert i storparten av landets aviser og på nett som annonser med digitale innstikk, og det ble som i 2009 kjørt informasjonsfilmer på TV, i 2011 med budskapet ”Hvis kirken er viktig…” I tillegg til dette ble det holdt kurs for lokale valgteam og valgfunksjonærer, det ble utarbeidet en introduksjonsfilm for valget og det ble sendt ut valgkort til alle medlemmer av Den norske kirke med forenklet informasjon om hvor og hvordan man skulle stemme.

3.6 Evaluering av kirkevalget 2011

Oppdraget med å evaluere kirkevalget i 2011 og levere sluttrapport for begge valgene ble lyst ut av Kirkerådet. Stiftelsen Kirkeforskning (KIFO) ble tildelt oppdraget. Institutt for samfunnsforskning har deltatt i oppdraget som faglig samarbeidspartner og leverandør av en delrapport.

Rapporten Kirkevalget 2011. Evaluering forelå 31. desember 2011. Rapporten er delt inn i tre deler som tar opp ulike problemstillinger. Del 1 omhandler valgdeltakelse, men den overordnede problemstillingen knytter seg til hvordan regler, tiltak og gjennomføring av kirkevalget i 2011 har bidratt til å innfri forutsetningene i kirkeforliket, med særlig henblikk på etableringen av reelle valgmuligheter. Del 2 ser på samordningen av de kirkelige og offentlige valgene. I Del 3 har Institutt for samfunnsforskning gjort en analyse av velgerne med tanke på hvilken informasjon de mottok, hvilke kunnskaper om valget og kirken de satt med, og analysert valgdeltakelse og holdninger blant velgerne. Funnene i den siste delen er blant annet sett opp mot kravene preferansevalgordningen stiller til informasjon og kunnskap hos velgerne.

Valgdeltakelse

Det var en svak økning i valgdeltakelsen fra 2009 til 2011. Valgdeltakelsen ved menighetsrådsvalget økte fra 13,1 pst. i 2009 til 13,5 pst. i 2011, mens deltakelsen ved bispedømmerådsvalget økte fra 10,0 til 10,6 pst. Velgerundersøkelsen viser at ca. ¼ stemte for første gang ved valget i 2011, og at det dermed har vært en ytterligere mobilisering av velgere ved 2011-valget. KIFO har gjort et anslag på at rundt 16 pst. av medlemmene har stemt ved begge eller ett av de to reformvalgene. Det hevdes i evalueringen at den delen av medlemsmassen som kan betraktes som ”berørte parter”, og som utgjør det reelle valgdeltakelsespotensialet, ligger et sted mellom 25 og 30 pst. (sluttrapporten side 15).

Nominasjon

Heller ikke ved valget i 2011 klarte man å få flere lister med overskytende kandidater til menighetsrådene. Tvert imot sank antallet menigheter som klarte å få flere kandidater enn nødvendig inn på listene.

Når det gjelder nominasjon til bispedømmerådsvalget, er konklusjonen at tiltaket med å innhente kandidatenes syn på aktuelle kirkelige spørsmål ikke har fungert godt nok, med noen få unntak. Nominasjonskomiteene har i flertallet av bispedømmene enten ikke fått svarene, eller i realiteten avsluttet nominasjonen før de fikk dem.

Informasjon

Evalueringen av valget i 2011 konkluderer med at man tross tiltak for å bedre informasjonen om bispedømmerådskandidatene, ikke har greid å imøtekomme de behovene som ordningene og reglene for valg til bispedømmeråd skaper. Ordningen med preferansevalg krever at man klarer å sammenligne og tydelig skille kandidatene fra hverandre. Under valget i 2011 ble det ikke i tilstrekkelig grad tydeliggjort forskjeller mellom kandidatene når det gjaldt deres syn på aktuelle kirkelige spørsmål. Tilretteleggingen av denne informasjonen på kirkevalgets nettsider var heller ikke egnet til å sammenligne så mange kandidater, og kandidatene utnyttet i liten grad slike plattformer som legger til rette for mer individuell informasjon (facebook etc.). Evalueringen understreker imidlertid at noen bispedømmer hadde kandidatbrosjyrer som karakteriseres som vellykkede informasjonsmessig sett, og at det generelt er en svært krevende oppgave å dekke det behovet for informasjon som preferansevalgordningen skaper.

Når det gjelder informasjon om menighetsrådskandidatene, konkluderer evalueringen med at denne ikke har blitt vesentlig bedre siden 2009, men at det ikke kan stilles samme krav til informasjon til dette valget på grunn av valgordningen og valgets lokalkirkelige karakter. Likevel er det fortsatt et stykke å gå for å komme opp på et tilfredsstillende nivå.

Forkastede stemmer

Ved valget i 2011 ble 9,2 pst. av de avgitte stemmene til bispedømmerådsvalget forkastet, mens 0,9 pst. av stemmene til menighetsrådsvalget ble forkastet. For menighetsrådsvalget var dette en liten økning fra 0,6 pst. forkastede stemmer i 2009. For bispedømmerådsvalget er det en kraftig økning fra en allerede høy andel på 5 pst. forkastede stemmer i 2009. I evalueringsrapporten karakteriseres omfanget av forkastede stemmer som såpass dramatisk at forholdet er gjort til gjenstand for en særskilt analyse. Rapporten skisserer flere faktorer som kan ha medvirket til at så mange stemmer ble feilutfylt/levert blanke, og understreker at det ikke avtegner seg én enkelt, avgjørende forklaringsfaktor. Mye tyder likevel på at manglende eller ikke god nok informasjon er en viktig forklaring. Valgordningen med preferansevalg er ukjent for folk flest. Den innebærer at velgeren selv må rangerer kandidatene på stemmeseddelen for at stemmen skal anses som gyldig. Dette skaper et stort behov for informasjon og veiledning. Rapporten reiser kritikk mot en del sentrale kommunikasjonsvalg som ble gjort, som å fjerne all informasjon om stemmegivning fra valgkortet og heller henvise velgerne til det som omtales som ”en noe utilgjengelig informasjon” på nettsidene. Funnene understøttes av en spørreundersøkelse til de lokalt ansvarlige for kirkevalget, der hele 85 pst. oppgir at velgerne var usikre på hvordan de skulle stemme ved bispedømmerådsvalget i en slik grad at det skapte forvirring og usikkerhet (Evalueringen 2011 side 129, jf. tabell 43 s. 130).

Fra valg til råd

Også i 2011 viste det seg at kandidater høyt oppe på listen for bispedømmerådsvalget hadde langt høyere sjanse til å bli valgt inn enn kandidater som sto lengre nede på listen. 78 pst. av dem som ble valgt inn, sto på plassene 1 til 10, bare 22 pst. sto på plassene 11 til 20. Dette mønsteret er tydelig også blant dem som ble valgt for første gang, og skyldes altså ikke gjenvalg og ”ettervirkning” fra 2009. Evalueringsrapporten peker videre på at denne effekten må ses i sammenheng med analysen av kandidatinformasjonen, jf. ovenfor, og det kan tyde på at velgerne i realiteten valgte blant de øverste kandidatene.

Når det gjelder sammensetningene av menighetsrådene etter valget, peker evalueringen på at endringene i valgreglene til menighetsråd som ble gjennomført forut for 2011-valget, i stor grad har fungert som tilsiktet og dermed gjort det lettere for velgeren å påvirke sammensetningen av menighetsrådene.

Samordning av kirkelige valg og offentlige valg

I 2011 ble kirkevalget lokalisert i samme bygning som kommune- og fylkestingsvalget, men i et annet rom, i 82 pst. av valgkretsene. Kirkevalg i samme rom som kommunevalget forekom i 9 pst. av valgkretsene. Evalueringsrapporten sier at både kommunale og kirkelige instanser mener at koordineringen og planleggingen av samlokaliseringen nå har gått greit. Det store flertallet av kommunalt ansvarlige for kommunevalget rapporterte at samlokaliseringen ikke skapte problemer for avviklingen av valget i deres kommune, og at de ikke hadde noen innvending mot at kirkevalget legges i nærheten av kommunevalget. Det store flertallet, både på kirkelig og kommunalt hold, mener også at valgene har vært tilstrekkelig adskilt i deres kommune/menighet.

Blant Den norske kirkes medlemmer er det et klart flertall som støtter at kirkevalg og offentlige valg holdes på samme dag og sted. Også blant dem som ikke er medlem av Den norske kirke, støtter den største gruppen på 41 pst. at kirkelige og offentlige valg holdes på samme dag og sted. 36 pst. av de spurte ikke-medlemmene har ingen oppfatning om dette spørsmålet, mens 23 pst. er mot en slik samordning. Helhetsinntrykket er, ifølge evalueringsrapporten, at en samordning av kirkevalget med offentlige valg betraktes som et pragmatisk spørsmål.

Velgerne – informasjon, kunnskap, valgdeltakelse og holdninger

I evalueringen av kirkevalget i 2011 er det foretatt en egen analyse av stemmeberettigede; hvem de er, hvilken informasjon de har mottatt, hvorfor de stemmer/ikke stemmer og hvilken holdningsrepresentativitet de utgjør. Hensikten har vært både å undersøke nærmere om informasjonsbehovet ved særlig bispedømmerådsvalget har vært tilstrekkelig dekket til å oppfylle kriteriet om reelle valgmuligheter og å se nærmere på om det har skjedd en demokratiseringsprosess i videre forstand ved at velgerne representerer en bredere sammensatt gruppe enn de gjorde før demokratireformen.

Når det gjelder informasjonskanalenes betydning for hvorfor velgerne stemte/ikke stemte ved valget i 2011, fremstår valgkort med informasjonsvedlegg som den klart viktigste informasjonskanalen for alle velgere. Unntaket er velgere som i særlig grad er lokalkirkelig interesserte. For denne gruppen var menighetsbladet viktigste informasjonskanal.

Evalueringsrapporten viser at ”jeg visste ikke nok om kandidatene” også i 2011 oppgis som den nest viktigste grunnen til ikke å stemme. 43 pst. av de som ikke deltok i valget oppgir dette som en viktig eller svært viktig grunn til ikke å stemme. Tilsvarende andel i 2009 var 45 pst.. Evalueringsrapporten karakteriserer dette funnet som ”skuffende”, tatt i betraktning Den norske kirkes satsning på informasjonstiltak i forbindelse med 2011-valget.

Den klart viktigste grunnen til ikke å stemme er imidlertid, som i 2009, at man vil overlate dette til de mer kirkelig aktive. 59 pst. nevner dette som en viktig eller svært viktig grunn til ikke å stemme i 2011, og andelen er ikke redusert nevneverdig siden 2009. Evalueringsrapporten tolker dette som et uttrykk for at Den norske kirke ikke har klart å mobilisere den store gruppen av medlemmer som oppfatter seg selv som passive.

Evalueringsrapporten konkluderer på dette punktet med at utilstrekkelig kunnskap om kandidatene også i 2011 synes å være en viktig grunn for mange til ikke å delta ved valget. Gruppen av medlemmer som ikke deltok ved valget, opplever også generelt å være dårligere informert i 2011 enn i 2009. Også blant dem som stemte, er det forholdsvis mange som har oppgitt at de ikke synes kandidatinformasjonen var informativ. Det gjelder i særlig grad informasjonen om bispedømmerådskandidatene. Mange velgere oppga også at de var i tvil om hvordan stemmeseddelen ved kirkevalget skulle fylles ut. Dette gjaldt særlig bispedømmerådsvalget. Det understrekes imidlertid at kunnskapstilegnelse ikke bare betinges av tilgjengelig informasjon, men også av vilje til å oppsøke og tilegne seg informasjon. Dette understøttes av at lokalkirkelig interesse, på samme måte som i 2009, viser seg å ha stor betydning for om velgeren opplever å være godt informert.

Velgergruppen – hvem stemmer og hvem stemmer ikke?

I evalueringen av 2009-valget kom det fram at kirkens romslighet særlig ble vektlagt av de nye velgerne, og at en langt større andel av de etablerte velgerne enn av de nye velgerne, anså seg selv som ”personlig kristne”.

Deltagelse ved kirkevalg er især betinget av om medlemmene er lokalkirkelig interessert og om de har kunnskap om kandidatene og kandidatenes syn på viktige saker. Deltagelse på arrangementer i regi av Den norske kirke har bare liten betydning.

«Mobiliseringsprosenten» i reformperioden er også noe høyere enn det den samlede valgdeltagelsen gir uttrykk for, siden en del av de nye velgerne fra 2009 satt hjemme i 2011, mens en annen gruppe velgere stemte for første gang i 2011. Dette understreker at velgermobilisering er noe man må gjøre gang på gang, for også å holde fast på dem som har stemt ved tidligere valg.

Evalueringen konkluderer videre med at det generelle bildet er at kirkevelgerne i dag representerer et bredere spektrum av kirkepolitiske holdninger enn det som var tilfellet før reformperioden.

Velgermobiliseringen i reformperioden har med hensyn til velgernes kristne selvoppfatning bidratt til en jevnere fordeling enn det som var tilfellet tidligere. De som ikke betrakter seg selv som ”personlig kristne” er bedre representert blant velgerne. Samtidig er det slik at de som stemte, i større grad karakteriserer seg som ”personlig kristne” enn det hjemmesitterne gjør.

Når det gjelder partipolitiske preferanser blant velgerne, konkluderer evalueringsrapporten med at man gjennom de to seneste kirkevalgene totalt sett har oppnådd en bredere sammensetning blant medlemmene som deltar ved kirkevalg enn det som var tilfellet ved valgene før demokratireformen. Mens Høyre og Arbeiderpartiet sto sterkt blant nye velgere i 2009, viser evalueringen fra 2011 at nye velgere i 2011 i større grad hadde stemt på Senterpartiet, Fremskrittspartiet og ”Andre partier/lister”. Kristelig Folkeparti står sterkere blant de etablerte, stabile velgerne, dvs. de som har stemt både før og under begge reformvalgene.

Sett under ett konkluderer rapporten med at bredden blant kirkevelgerne med hensyn til kirkepolitiske holdninger, kristen selvoppfatning og partipolitisk preferanse er større etter reformperioden enn det som var tilfellet før demokratireformen ble iverksatt.

3.7 Sluttevalueringen – Stiftelsen Kirkeforsknings konklusjon

På grunnlag av rapporten om kirkevalget i 2009 (U. Schmidt, S.D. Mogstad: Når alle stemmer teller… Evaluering av demokratireformen i Den norske kirke: Kirkevalget 2009) og rapporten om kirkevalget i 2011 (U. Schmidt: Kirkevalget 2011. Evaluering) har Stiftelsen Kirkeforskning utarbeidet en sluttrapport som sammenfatter evalueringene av kirkevalgene i 2009 og 2011. Den gir en oppsummerende evaluering av demokratireformen i Den norske kirke, med særlig henblikk på hvordan forutsetningene i kirkeforliket er oppfylt (U. Schmidt: Evaluering av demokratireformen i Den norske kirke. Sluttrapport). Sluttrapportens konklusjon er i det følgende gjengitt i sin helhet:

Samordning av kirkevalg med offentlige valg
  • Både i 2009 og 2011 er kirkevalg gjennomført samtidig med og i de fleste valgkretsene også på samme sted som offentlige valg. De fleste valglokalene for kirkevalget ligger i samme bygg som det offentlige valget, men i et annet rom. Kirker blir stort sett ikke brukt som valglokaler.

  • Kirkelige og kommunale valgarrangører finner praktiske og stort tilfredsstillende løsninger for begge parter. Ordningen vekker liten motstand hos de ansvarlige for de offentlige valgene.

  • Borgerne oppfatter samordning som et pragmatisk spørsmål. Det er aksept for ordningen med kirkelige valg samme dag og samme sted som offentlige valg, størst blant kirkemedlemmene og dem som har stemt, men også aksept blant dem som ikke er medlemmer av Den norske kirke.

  • Bedret tilgjengelighet gjennom samordning med offentlige valg har bidratt til økt valgdeltakelse, men det er likevel ikke en én-til-én-sammenheng mellom kirkelig og offentlig valgdeltakelse.

Økt bruk av direkte valg
  • Ved valget i 2009 ble 52 av 77 leke medlemmer av bispedømmerådene og Kirkemøtet valgt direkte av kirkemedlemmene, og i 2011 55 av 77. Før reformen ble ingen leke bispedømmeråds- og kirkemøtemedlemmer valgt på denne måten.

  • Muligheten til å stemme direkte på bispedømmeråds- og kirkemøtemedlemmer er en lite viktig grunn for velgerne til å delta i kirkevalget, sammenlignet med andre grunner. Det er også betydelig lavere deltakelse i valget til bispedømmeråd og Kirkemøtet enn til menighetsråd.

  • Bruken av direkte valg og velgernes vurdering av den må sees i sammenheng med hvordan ordningen er blitt utformet, satt i verk og har fungert.

Forsøk med ulike ordninger
  • Både i 2009 og i 2011 har flere bispedømmer benyttet henholdsvis direkte valg og en kombinasjon av direkte og indirekte valg av leke bispedømmerådsmedlemmer. Rent direkte valg har vært benyttet i fire bispedømmer i 2009 og fem i 2011.

  • Det er ingen systematiske forskjeller i valggjennomføring eller valgdeltakelse i bispedømmer med ulik valgform.

  • Derimot er effekten av kandidatenes listeplassering for valgresultatet betydelig mindre i den indirekte enn den direkte valgomgangen i 2009, i bispedømmene med kombinasjonsordning.

Reelle valgmuligheter
  • Etablering av reelle valgmuligheter bør forstås som et spørsmål om i hvilken grad de er etablert, ikke et ja – nei-spørsmål. Flere faktorer har betydning: i hvilket omfang det finnes flere alternativer å velge blant i de ulike valgene, i hvilken grad velgerne har mulighet til å sette seg inn i hva disse valgalternativene innebærer, og i hvilken grad valgordninger og valgregler gjør det reelt mulig for velgeren å uttrykke og søke innflytelse for sitt valg.

  • I menighetsrådsvalget er det et problem for reelle valgmuligheter at det mangler overskytende kandidater i mer enn halvparten av soknene. I bispedømmerådsvalget er det mange kandidater å velge mellom, men både på grunn av nominasjonsprosessen og ut fra analyser av hva kandidatene sier de står for og vil satse på, er det usikkert i hvilken grad de representerer forskjellige valgalternativer.

  • Når det gjelder velgernes mulighet til å sette seg inn i valgalternativene, det vil si hvem kandidatene er og hva de står for, er det betydelige svakheter både ved menighetsrådsvalget og ved bispedømmerådsvalget. Kandidatinformasjonen er enten utilstrekkelig, eller den er lite tilpasset velgerens behov. At kandidater høyt oppe på kandidatlistene har hatt mye større sjanser for å bli valgt inn enn kandidatene lenger ned, er et uttrykk for dette.

  • Valgordning og valgregler for menighetsrådsvalget sikrer reelle valgmuligheter ganske godt, selv om disse svekkes igjen av mangel på kandidater og mangel på informasjon om kandidatene. Valgordning og valgregler for bispedømmerådsvalget sikrer reelle valgmuligheter på papiret, men ikke i praksis. Valgordningen er ukjent og komplisert for velgerne og skaper et veiledningsbehov som hverken sentrale eller lokale kirkelige aktører har greid å dekke. En uakseptabel høy andel forkastede stemmer vitner om det. Ordningen skaper også et informasjonsbehov om valgalternativene som de involverte aktørene har store vanskeligheter med å innfri, og det er et spørsmål om det overhodet er mulig å innfri det. Vi har pekt på noen mulige alternative retninger for endring av valgordninger/valgregler som bedre skal kunne sikre reelle valgmuligheter også i praksis.

Alt i alt må vi konkludere med at det er betydelige svakheter når det gjelder velgernes reelle valgmuligheter etter at demokratireformen er gjennomført.
Bildet av hvordan kirkens organer har fått sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene gjennom demokratireformen, bør samtidig utfylles:
  • Ved begge valg (2009 og 2011) har det vært en valgdeltakelse på 13,1 – 13,5 pst., som er en betydelig økning fra før reformen. I alt har ca 16 pst. av de stemmeberettigede kirkemedlemmene stemt ved et kirkevalg i løpet av reformen.

  • Det er mobilisert en bredere sammensatt gruppe av velgere i løpet av reformen, både når det gjelder kirkelig tilhørighet og selvoppfatning, og når det gjelder partipolitisk tilhørighet.

  • Menighetsrådsmedlemmene utgjør en ganske smalt sammensatt kirkelig kjernegruppe etter valget i 2009. Men de som ble valgt første gang i 2009 har likevel litt andre kjennetegn enn resten, og er litt bredere sammensatt både hva angår kirkelig tilhørighet og partipolitisk tilhørighet.

  • Samtidig som det har vært problemer med å sikre velgernes reelle valgmuligheter, effektive deltakelse og mulighet for å sette seg inn i valgalternativer gjennom demokratireformen, har reformen også bidratt til økt bredde og deltakelse.

3.8 Kirkerådets uttalelse

Kirkemøtet vil behandle en sak om evaluering av demokratireformen (KM 12/12) under sitt møte 12.–17. april 2012. Kirkerådet har i brev 23. januar 2012 til departementet uttalt:

”Kirkerådet har mottatt evalueringsrapport for Kirkevalget 2011 samt en sluttrapport for demokratireformen fra Stiftelsen Kirkeforskning. Sluttrapporten konkluderer med at økt valgdeltagelse og større bredde både i velgergrunnlag og mellom de valgte medlemmene av rådene, bidrar til at de kirkelige organ har fått sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Med det er et sentralt mål i demokratireformen langt på vei oppnådd. Denne konklusjonen er basert på følgende vurderinger (Sluttrapport KIFO, side 44):
  • «Ved begge valg (2009 og 2011) har det vært en valgdeltakelse på 13,1 – 13,5 pst., som er en betydelig økning fra før reformen. I alt har ca. 16 pst. av de stemmeberettigede kirkemedlemmene stemt ved et kirkevalg i løpet av reformen.

  • Det er mobilisert en bredere sammensatt gruppe av velgere i løpet av reformen, både når det gjelder kirkelig tilhørighet og selvoppfatning, og når det gjelder partipolitisk tilhørighet.

  • Menighetsrådsmedlemmene utgjør en ganske smalt sammensatt kirkelig kjernegruppe etter valget i 2009. Men de som ble valgt første gang i 2009 har likevel litt andre kjennetegn enn resten, og er litt bredere sammensatt både hva angår kirkelig tilhørighet og partipolitisk tilhørighet.

  • Samtidig som det har vært problemer med å sikre velgernes reelle valgmuligheter, effektive deltakelse og mulighet for å sette seg inn i valgalternativer gjennom demokratireformen, har reformen også bidratt til økt bredde og deltakelse».

Kirkerådet vil i tillegg understreke at valgordningen til bispedømmerådsvalget må gjennomgås. Preferansevalget ble en krevende valgordning både for kirkens valgapparat, kandidatene og velgerne. Spesielt har informasjonsbehovet om kandidater vært vanskelig å innfri. Kirken skal fortsatt jobbe for å legge bedre til rette for god informasjon om kandidater. Det er likevel viktig å understreke at kirken har en kultur for å søke konsensus i beslutninger. Det ligger i kirkens egenart. Selv om vi er uenige, søker vi løsninger som kan ivareta alle og ta vare på fellesskapet.
Dersom preferansevalg ikke ligger i en fremtidig valgordning, kan viktige element fra demokratireformen likevel videreføres. Fra menighetsrådsvalget vet vi at velgerne har lang tradisjon for å endre på den forhåndsprioriterte stemmeseddelen. Fra valget i 2011 fikk disse endringene større innflytelse ved at opptellingsreglene ble endret. Etter disse regelendringene blir det overført mer reell makt fra nominasjonskomité til velger, selv om listen er prioritert på forhånd. Disse erfaringene er nyttige i vurderingen av ny valgordning for bispedømmeråd/Kirkemøte.
Til sist: som trosopplæringsreformen, kan også demokratireformen kalles en kommunikasjonsreform. Denne kommunikasjonsoppgaven må kirken tenke stort om. Kirkevalgene har gitt kirken en sjelden sjanse til utvidet kontakt med medlemmene. Valgkortet, som både i 2009 og 2011 ble sendt til alle stemmeberettigede medlemmer i kirken, er det enkelttiltaket som utvilsomt har hatt størst effekt når det gjelder å gjøre medlemmene oppmerksomme på deres demokratiske rettigheter i kirken. I tillegg har kirken gjort seg gjeldende i mediebildet, i reklamekampanjer og gjennom sosiale medier. Gjennom demokratireformen har kirken lykkes, ikke bare i å gjøre valget mer kjent for langt flere av medlemmene, men også å markere en kirkelig tilstedeværelse på en ny måte.”

3.9 Sammenfatning

Kirkeforliket legger til grunn at det skal gjennomføres en tilfredsstillende demokratireform i Den norske kirke før det vedtas endringer i Grunnlovens bestemmelser om statskirkeordningen.

Demokratireformen skal gi kirkens organer en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Den skal gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling og inneholde etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med offentlige valg. Det bør også gjennomføres forsøk med ulike ordninger ved valgene, og reformen skal evalueres i samarbeid med kirkens organer. Forliket legger til grunn at en tilfredsstillende demokratireform ut fra de nevnte forholdene er gjennomført i løpet av 2011.

Ved Stortingets og Kirkemøtets endringer i lov- og regelverk er det lagt til rette for at demokratireformen kunne gjennomføres i tråd med forutsetningene i kirkeforliket. Kirkelige organer har hatt ansvar for forberedelsen og gjennomføringen av valgene.

Reformen har inneholdt følgende hovedelementer:

  • Kirkevalg ble avholdt både i 2009 og 2011 – samtidig med henholdsvis stortings- og kommunevalgene. Kirkevalgene ble også avviklet i lokaler i umiddelbar nærhet til de politiske valgene og med samme åpningstid.

  • Valgkort og annen informasjon ble sendt ut til alle stemmeberettigede.

  • Stemmerettsalderen ble senket fra 18 til 15 år.

  • Det ble prøvd ut ordninger med direkte valg til og en kombinasjon av direkte og indirekte valg til bispedømmeråd/Kirkemøtet.

  • Valg til bispedømmeråd/Kirkemøtet ble gjennomført som preferansevalg.

  • Det er gjennomført en forskningsbasert evaluering av valgordningsforsøkene.

Den faglige sluttrapporten, som sammenfatter og diskuterer resultatene fra evalueringene av kirkevalgene i 2009 og 2011 med tanke på hvorvidt forutsetningene i kirkeforliket er innfridd, konkluderer med at tre av de fire forutsetningene er oppfylt, men at det fortsatt er utfordringer knyttet til etableringen av reelle valgmuligheter:

  • Kirkevalgene er gjennomført samtidig med, og i de fleste valgkretsene også på samme sted som, offentlige valg. En slik ordning av valget er det bred og alminnelig aksept for. Samordningen har bidratt til økt valgdeltakelse. Tidligere har deltakelsen ved menighetsrådsvalgene ligget på 3–4 pst., men i reformvalgene er den løftet til i overkant av 13 pst.

  • Direkte valg til bispedømmeråd ble første gang prøvd ut ved valget i 2009, og det finnes derfor ikke noen sammenlignbare ”før-tall” for valgoppslutning. Valgdeltakelsen ved bispedømmerådsvalget endte på 10 pst. i 2009 og 10,6 pst. i 2011. 55 av 77 leke medlemmer av Kirkemøtet ble valgt direkte av kirkemedlemmene i 2011. Tilsvarende tall i 2009 var 52 av 77.

  • Det er gjennomført forsøk med ulike valgordninger. Både i 2009 og 2011 er det bispedømmer som har benyttet henholdsvis direkte valg og en kombinasjon av direkte og indirekte valg. I bispedømmer som har gjennomført et kombinasjonsvalg, har antallet medlemmer som velges direkte og indirekte, variert. Det er ikke funnet systematiske forskjeller i gjennomføringen eller deltakelsen ved valget i bispedømmer med ulik valgform.

Sluttrapporten framholder at flere faktorer har betydning for vurderingen av om valgene gir velgerne reelle valgmuligheter. Det manglende antallet overskytende kandidater er et problem ved menighetsrådsvalget. I mange menigheter er det vanskelig å få mange nok kandidater til listene, men sluttrapporten understreker at dette er mer et generelt samfunnsmessig enn et spesifikt kirkelig problem. Ved menighetsrådsvalget er derfor konklusjonen at de reelle valgmulighetene er ganske godt sikret, i og med endringene i valgreglene som ble foretatt forut for valget i 2011.

Ordningen for bispedømmerådsvalg (preferansevalg) sikrer de reelle valgmulighetene på papiret, men ikke i praksis. Valgordningen er ukjent og komplisert for velgerne og skaper et veiledningsbehov man ikke har klart å dekke. Kandidatinformasjonen er utilstrekkelig og lite tilpasset de behovene velgerne har ved et preferansevalg. Stiftelsen Kirkeforskning, som sammen med Institutt for samfunnsforskning står bak sluttrapporten, konkluderer dermed med at det er betydelige svakheter ved reformen når det gjelder å sikre velgernes reelle valgmuligheter, og spør om det overhodet er mulig å innfri det informasjonsbehovet som preferansevalgordningen skaper.

Samtidig pekes det på at flere forhold ved demokratireformen har bidratt til å gi kirkens organer en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. I denne sammenhengen understrekes særlig den økte valgdeltakelsen og at det i reformvalgene er mobilisert en bredere sammensatt gruppe av velgere når det blant annet gjelder kirkelig tilhørighet, kristen selvforståelse og partipolitisk tilhørighet.

”Mobiliseringseffekten” ved valgene har også vært større enn det valgdeltakelsen tilsier. Noen velgere som stemte ved 2009-valget, unnlot å stemme ved 2011-valget, og nye kom til i 2011-valget. Sluttrapporten viser til at dette er et uttrykk for at man til sammen har klart å mobilisere rundt 16 pst. av medlemmene ved de to valgene, men at det samtidig vitner om at velgermobilisering ikke er noe man gjør en gang for alle. Gruppen som ble valgt inn i menighetsrådene i 2009 er bredere sammensatt kirkelig og partipolitisk enn tidligere. Hovedkonklusjonen fra rapporten er derfor at reformen alt i alt har bidratt til økt bredde og deltakelse.

3.10 Departementets vurderinger

Formålet med dette kapitlet har vært å gi Stortinget grunnlag for å ta stilling til om forutsetningene er til stede for å vedta forslagene til endringer i Grunnloven som er framsatt i tråd med kirkeforliket.

Departementet fremmer i det følgende forslag om endringer i kirkeloven som er umiddelbare og nødvendige konsekvenser av de eventuelle grunnlovsendringene.

Det er, etter departementets vurdering, behov for å foreta endringer i reglene for kirkevalg, ikke minst når det gjelder måten valget av bispedømmerådsmedlemmer og Kirkemøtet gjennomføres på. Ordningen med preferansevalg har ikke fungert godt nok. Den ledet blant annet til at for mange stemmer måtte forkastes, og den ga i praksis ikke velgerne den tilsiktede innflytelsen. Departementet vil sammen med kirkelige organer arbeide videre med utformingen av valgreglene. Siktemåket med dette arbeidet vil være å legge bedre til rette for at velgerne får reelle valgmuligheter. Eventuelle forslag til lovbestemmelser om kirkevalg vil bli fremmet før neste kirkevalg skal avholdes i 2015.

Til dokumentets forside