Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 89 L (2011–2012)

Endringer i helseregisterloven mv. (opprettelse av nasjonal kjernejournal m.m.)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunn for forslaget

2.1 Bedre pasientsikkerhet - helsefaglige behov

Tilgang til livsviktig og kritisk informasjon om pasienten kan redusere risikoen for og forebygge uønskede hendelser, som utilsiktet forlenget lidelse, forringet behandlingsresultat, skade eller dødsfall.

Spesielt ved akuttinnleggelser eller øyeblikkelig hjelp til kronisk syke pasienter, vil det være viktig at helsepersonell har tilgang til opplysninger om pågående helsehjelp og relevant sykdomshistorie. I slike situasjoner er ikke dagens system for meldingsbasert informasjonsutveksling tilstrekkelig. Dersom pasientopplysningene ved innleggelse er fraværende eller utdaterte, må informasjon innhentes fra annen aktuell virksomhet (for eksempel sykehus eller fastlege). Noen pasienter er ute av stand til å meddele seg, og det kan være vanskelig og tidkrevende å spore opp hvor oppdaterte pasientopplysninger om disse pasientene finnes. Tilgang til opplysninger om sykdommer, pågående medisinske behandlinger og om legemiddelbruk og allergier kan i mange tilfeller også være vesentlige for å kunne tolke kliniske og radiologiske funn i munnhule/kjever/tenner, og dermed også være avgjørende for at tannlegen skal kunne stille riktig diagnose. Når opplysningene er mangelfulle, må pasienten gjennomgå flere, kanskje smertefulle, undersøkelser, og det vil ta lengre tid før behandling kan påbegynnes.

Eksempler på situasjoner hvor det ytes ikkeplanlagt helsehjelp er konsultasjon i legevakt, telefonkonsultasjon med sykepleier i legevaktsentral, ved mottak av pasienter i sykehusenes akuttmottak og ved utrykking av legevakt eller ambulanse. Det største antallet av ikke-planlagte pasientkontakter er knyttet til konsultasjoner ved legevakt og legevaktsentral. I disse situasjonene er som nevnt informasjonsutveksling basert på elektroniske meldinger lite egnet. I dag er pasienten selv den viktigste kilden til informasjon. Det er imidlertid krevende for mange pasienter å ha god oversikt over egen sykdomshistorie og legemiddelbruk.

Utveksling av informasjon om legemidler skjer i hovedsak ved forsendelse av papirbaserte meldinger. I enkelte tilfeller sendes også legemiddelinformasjon som elektroniske meldinger. Legemiddelinformasjon oversendes imidlertid i stor grad som ustrukturert tekst (fritekst).

Med meldingsbasert informasjonsutveksling menes her at informasjon sendes som melding fra en avsender, til en eller flere definerte mottakere. Dette til forskjell fra ”informasjonsdeling” hvor informasjon er tilgjengelig og søkbar. Erfaring tilsier at ren meldingsbasert informasjonsutveksling har enkelte svakheter. Ikke minst gjelder dette når det er mange og skiftende aktører. Det kan lett oppstå uoverensstemmelser mellom legemidler registrert i journaler hos de ulike aktørene som er involvert. I tillegg er meldingsbasert informasjonsutveksling lite egnet for uplanlagte hendelser fordi behandler ikke har kjennskap til hvilke andre behandlere som innehar vesentlig informasjon om den aktuelle pasient.

Opplysninger om pasientenes registrerte legemiddelbruk samordnes ikke automatisk mellom de ulike aktørene som deltar i helsehjelpen av en pasient. Fastlege, hjemmesykepleie, sykehus og ofte pasienten selv, har hver sin journal med opplysninger om bruk av legemidler. Oversikt over pasientens legemiddelbruk samordnes forsøksvis ved hjelp av blant annet epikriser, muntlig informasjon og resepter. Pasientjournalen, inkludert legemiddelinformasjon, er et dynamisk dokument som endres av helsepersonell som gir pasienten helsehjelp. Ved en sykehusinnleggelse kan en derfor ikke gå ut fra at journalens opplysninger om legemidler er den samme som ved forrige kontakt med sykehuset. Helsepersonellet må oppdatere journalen, også med hensyn til bruk av legemidler, basert på informasjon fra pasienten selv, pårørende, fastlegen, hjemmesykepleien, sykehjem eller andre.

En situasjon med flere og ukoordinerte journalnedtegnelser knyttet til legemidler, henholdsvis i fastlegens elektroniske pasientjournal (EPJ), hos private spesialister, på sykehus, i tannhelsetjenesten, i apotek og i kommunal pleie- og omsorgstjeneste, er en utfordring. Årlig oppstår et betydelig antall skader på grunn av feilmedisinering. Om lag halvparten av skadene kan knyttes til informasjonsformidling, det vil si mangelfull eller feil informasjon.

I Ot.prp. nr. 51 (2008-2009) ble det antydet at et regionalt register over kjerneopplysninger kunne være pilot for et senere nasjonalt register over kjerneopplysninger. Man så for seg at et regionalt register over kjerneopplysninger kunne etableres på en slik måte at det senere kunne kobles sammen til ett nasjonalt register, dersom dette var ønskelig. I ettertid ble det tydelig at det ikke lot seg gjøre, blant annet fordi det er en forutsetning for en reell pilotering av en nasjonal kjernejournal at totaliteten av det som skal piloteres er kjent.

Pasienter benytter helsetjenester over hele landet. Regionale begrensninger i kjernejournalens virkeområde ville medført økt risiko for at kjernejournalen ikke innholdt komplette og oppdaterte opplysninger, fordi oppdateringer ville måtte knyttes til hvilken region helsehjelpen ble ytt.

Departementet er derfor kommet til at det er mest hensiktsmessig med et regelverk for nasjonal kjernejournal, før denne piloteres i et begrenset geografisk område. Omfanget av piloteringen vil deretter kunne utvides gradvis til nasjonal utbredelse. Departementet foreslår på denne bakgrunn at regelverket for en nasjonal kjernejournal, og ikke en regional kjernejournal, ligger til grunn for pilotering av løsningen.

2.2 Samhandlingsreformen m.m.

Nasjonal kjernejournal er omtalt i flere overordnede nasjonale politiske dokumenter. Regjeringens politiske plattform for årene 2009 til 2013 sier blant annet at regjeringen skal:

”etablere sterkere nasjonal koordinering på e-helse området, tidsfrister for utviklingsmål og etablere en nasjonal kjernejournal for alle innbyggere. Informasjonssikkerhet skal prioriteres høyt slik at personvernet ikke utfordres.”

Videre står følgende i St.meld. nr. 47 (2008-2009) under punkt 14.6:

”Det er ofte i akutte situasjoner viktig å ha tilgang til vital informasjon om den enkelte pasient ved innleggelser eller ved annen behandling. En stor del av behovet i den sammenheng kan dekkes ved rask tilgang til samlet nødvendig og basal informasjon i strukturert form, heretter kalt kjernejournal.”

Stortingsmeldingen omtaler legemidler, oversikt over pasientens allergier, behandlinger som ikke må gis, kontaktinformasjon (for eksempel fastlege, pårørende) og kronologi over hvor pasienten har vært behandlet tidligere, eventuelt med informasjon om fagområde og om elektronisk epikrise finnes. Legevakten omtales som et område av stor viktighet og egnet bruksområde, for å unngå feilmedisinering og unødvendige sykehusinnleggelser. I siste avsnitt i punkt 14.6 anføres:

”Helse- og omsorgsdepartementet vil derfor utrede utvikling av såkalt Nasjonal kjernejournal, herunder behovet for tekniske løsninger og lovendringer (etablering av register, samtykkevurderinger mv.) og vil komme tilbake til Stortinget med opplegg for oppfølging av saken.”

Stortingets helse- og omsorgskomité gir i Innst. 212 S (2009–2010) støtte til ”at det foretas en utredning av såkalt Nasjonal kjernejournal som skal inneholde livbergende kritisk informasjon, medisinering og kontaktoversikt/epikriser.”

Et av tiltakene i departementets strategiplan Samspill 2.0 Nasjonal strategi for elektronisk samhandling i helse- og omsorgssektoren 2008-2013, er også å utrede og vurdere løsning for en nasjonal kjernejournal.

Som en oppfølging av de ovenfor nevnte dokumentene fikk Helsedirektoratet (direktoratet) i tildelingsbrevet for 2010 blant annet følgende oppdrag:

”Direktoratet skal i samarbeid med aktørene i sektoren iverksette tiltak for å følge opp Nasjonal strategi for elektronisk samhandling i helse- og omsorgssektoren 2008-2013.
[…]
Direktoratet skal lede et forprosjekt for planlegging av en nasjonal kjernejournal som skal innholde samlet nødvendig og basal informasjon om pasienten. Prosjektet må ha god og bred deltakelse fra interessentene i sektoren.”

2.3 Virksomhetsovergripende journaler og Personvernkommisjonens rapport

Stortinget vedtok 16. juni 2009 endringer i helseregisterloven og helsepersonelloven. Det vises til Ot.prp. nr. 51 (2008–2009) Om lov om endringer i helseregisterloven og helsepersonelloven (tilgang til behandlingsrettede helseregistre på tvers av virksomhetsgrenser og etablering av behandlingsrettede helseregistre på tvers av virksomheter) og Innst. O. nr. 110 (2008–2009).

Formålet med lovendringene var å fjerne juridiske hindre for effektiv kommunikasjon av pasientopplysninger i helsetjenesten, samtidig som taushetsplikten og den enkeltes personlige integritet skulle ivaretas. Lovvedtaket innebar blant annet en ny bestemmelse i helseregisterloven (§ 6a) om virksomhetsovergripende behandlingsrettede helseregistre. Bestemmelsen innebærer at Kongen i statsråd, ved forskrift, kan etablere slike virksomhetsovergripende løsninger, samt gi nærmere bestemmelser om blant annet drift og behandling av helseopplysninger i slike registre. Bestemmelsen gir rettsgrunnlag for etablering av regionale kjernejournaler. Bestemmelsen gir imidlertid ikke hjemmelsgrunnlag for en sentral (landsomfattende) kjernejournal.

Personvernkommisjonen utrykker i NOU 2009:1 Individ og integritet, at helsetjenesten er en ”[...] viktig søyle i velferdsstaten og kan kort beskrives som statens organiserte innsats for å ivareta borgernes helsemessige behov”. Videre uttales:

”Helse er vidt definert og i denne sammenheng er det ikke nødvendig med noe skarpt skille mellom helsetjenester på den ene siden og sosiale tjenester og tilbud på den andre. Behandling, forebygging og avhjelping av sykdom, funksjonshemming og skade er sentrale oppgaver, som må løses i takt med samfunnsutviklingen.”

Det uttrykkes videre at helsetjenesten skal løse mange oppgaver og er under et konstant press med tanke på både å gjøre mer (behandle flere), forbedre tjenestetilbudet (ta i bruk ny kunnskap og nye metoder, øke kvaliteten, fremme sikkerheten) og sørge for at tjenestene er kostnadseffektive. Kommisjonen skriver:

”Helsetjenesten er avhengig av tilgang på helseopplysninger for å kunne gi pasientene forsvarlig og individuelt tilpasset helsehjelp. Samtidig er personopplysninger om helseforhold og sosiale omstendigheter blant de mest private og sensitive, og det er derfor viktig at disse er godt beskyttet både rettslig og i praksis. I Personvernkommisjonens mandat pekes det nettopp på at helsesektoren er ett av flere områder der personvernutfordringene er mange og vanskelige. Pasientene må gi fra seg opplysninger om sykdom, uførhet, livsstil og andre personlige forhold av betydning for behandlingen for å nyte godt av slik helsehjelp. Hvis legen ikke har tilstrekkelige opplysninger om pasientens sykdomsbilde, forhistorie og situasjon ellers, vil behandlingen kunne lide, og pasienten kan i verste fall risikere å få gal behandling. Det er derfor et grunnleggende hensyn, og i pasientens interesse, at behandlende helsepersonell faktisk har tilgang til nødvendig informasjon om den pasienten de behandler. Mens få vil bestride dette, er det på den annen side flere kritiske røster som påpeker at «helsetjenesten lekker» og at det er en stadig videre personkrets som med rette eller urette får tilgang til sensitiv informasjon om pasienter.”

I utredningen peker kommisjonen på økt samarbeid mellom ulike velferdsetater som et karakteristisk trekk ved den moderne velferdsstaten. Dette kommer også til uttrykk i lovgivningen, som i økende grad har åpnet opp for samarbeid mellom ulike velferdsetater og for utveksling av personopplysninger på tvers av etatene. Kommisjonen påpeker at dette reiser viktige personvernspørsmål:

”Det forventes i mange tilfeller at helsepersonell samarbeider med andre fagfolk for å kunne gi et helhetlig og koordinert tilbud til grupper med behov for langvarig og sammensatt hjelp. Dette kan gi pasientene bedre behandling og oppfølgning, men «prisen» er at flere får kunnskap om intime forhold vedrørende pasienten. Samarbeid på tvers av instanser og disipliner er blitt et honnørord for dagens velferdsstat, men det er viktig å påpeke at medaljen har en bakside, og da særlig i relasjon til personvern.”

Videre uttaler kommisjonen:

”Det er ikke tvil om at økt tilgang til pasientjournalen utfordrer pasientens interesse i integritet og konfidensialitet. En ivaretakelse av de ulike hensynene forutsetter at det iverksettes tiltak som imøtekommer behovet for å ha nok opplysninger når det er nødvendig, samtidig som det ikke gis tilgang til flere opplysninger enn det som er relevant. Før det åpnes for journaltilgang på tvers av virksomheter, må det foretas en grundig avveining av både fordeler og potensielle ulemper. En del av pasientene som benytter seg av retten til fritt sykehusvalg og fornyet vurdering, gjør dette nettopp for å kunne starte med blanke ark. Disse pasientene vil ofte være opptatt av at journalopplysninger fra tidligere behandlingssted ikke skal følge dem videre til andre behandlere.”

2.4 Høringsprosessen

2.4.1 Rapport fra forprosjekt nasjonal kjernejournal

Rapport fra forprosjekt nasjonal kjernejournal, utarbeidet av Helsedirektoratet, ble sendt på kommentarrunde 9. februar 2011. Til sammen 22 instanser ga tilbakemelding i kommentarrunden til rapporten. Av disse avga 20 kommentar og 19 uttalte seg positivt til etablering av nasjonal kjernejournal.

Av de 19 instansene som uttalte seg positivt, så ønsket Datatilsynet og Den norske legeforening at etablering av nasjonal kjernejournal skulle baseres på samtykke fra den enkelte pasient. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og Apotekforeningen ønsket begrenset lagringstid av opplysningene som skulle inngå i kjernejournalen. FFO ønsket i likhet med legeforeningen, at bare nødvendige opplysninger skulle lagres. FFO og Kreftforeningen etterlyste større brukerdelaktighet i den videre prosess. De ulike instansene så for seg en gradvis innføring, og noen ønsket sterkere fokus på pleie– og omsorgssektoren i første fase. Det var stor enighet om at legemiddeloversikt var det viktigste i første fase.

2.4.2 Nærmere om høringen av lovforslaget

Etter et videre arbeid og vurdering av innspillene fra kommentarrunden, sendte Helse- og omsorgsdepartementet forslag til endring i helseregisterloven ved tilføyelse av ny § 6d om etablering av nasjonal kjernejournal på høring 4. juli 2011. Frist for tilbakemelding var satt til 17. oktober s.å.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

  • Departementene

  • Bioteknologinemnda

  • Datatilsynet

  • Den nasjonale forskningsetiske komité for medisin og helsefag (NEM)

  • Helsedirektoratet

  • Kompetansesenter for IT i helse- og sosialsektoren (KITH AS)

  • Kreftregisteret

  • Norges forskningsråd

  • Pasientskadenemnda

  • Personvernnemnda

  • Statens autorisasjonskontor for helsepersonell

  • Statens Helsepersonellnemnd

  • Statens institutt for rusmiddelsforskning (SIRUS)

  • Statens helsetilsyn

  • Statens legemiddelverk

  • Stortingets ombudsmann for forvaltningen

  • Haraldsplass diakonale høgskole

  • Helsetilsynet i fylkene

  • Landets helseforetak

  • Landets regionale helseforetak

  • Landets universiteter

  • Regional komité for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk sør-øst

  • Regional komité for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk vest

  • Regional komité for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk midt

  • Regional komité for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk nord

  • Senter for medisinsk etikk (UiO)

  • Senter for klinisk dokumentasjon og evaluering (SKDE)

  • Sysselmannen på Svalbard

  • Aleris Helse

  • Apotekforeningen

  • Borgestadklinikken

  • Colosseumklinikken – Allmennlegene

  • DELTA

  • Den Norske Jordmorforening

  • Den Norske Tannlegeforening

  • Den Norske Legeforening

  • Drammen private sykehus

  • Farmasi Forbundet

  • Forskningsstiftelsen FAFO

  • Fürst medisinske laboratorium AS

  • Gynlab AS

  • Kliniske ernæringsfysiologers forening

  • Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

  • Nettverket for private helsevirksomheter

  • Norsk Forskerforbund

  • Norsk Fysioterapeutforbund

  • Norsk Helsesekretærforbund

  • Norsk Kiropraktorforening

  • Norsk Manuellterapeutforening

  • Norsk Pasientskadeerstatning (NPE)

  • Norsk Psykologforening

  • Norsk Psykiatrisk Forening

  • Norsk Radiografforbund

  • Norsk Sykepleierforbund

  • Norsk Sykehus- og helsetjenesteforening (NSH)

  • Norsk Tannpleierforening

  • Norske Fotterapeuters Forbund

  • PARAT Helse

  • PRISY – Privatsykehusenes fellesorganisasjon

  • Røntgeninstituttenes Fellesorganisasjon

  • Stiftelsen Norsk Luftambulanse

  • Volvat Medisinske Senter AS

Til sammen 51 høringsinstanser svarte på departementets høringsnotat. Av disse hadde 40 høringsinstanser merknader til ett eller flere av spørsmålene høringsforslaget tok opp. Høringsinstansene er i hovedsak positive, og kritiske merknader er knyttet til enkeltelementer i forslaget.

Høringsinstansene som hadde merknader er:

  • Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

  • Bioteknologinemnda

  • Datatilsynet

  • Helsedirektoratet

  • Kompetansesenter for IT i helse- og sosialsektoren (KITH AS)

  • Kreftforeningen

  • Kreftregisteret

  • Nasjonal kompetanseenhet for minoritetshelse

  • Nasjonalt kompetansesenter for helsetjenestens kommunikasjonsberedskap

  • Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin

  • Norsk Helsenett SF

  • Riksarkivet

  • Statens helsetilsyn

  • Statistisk Sentralbyrå

  • Sykehusapotekene i Midt-Norge HF

  • Sørlandet Sykehus HF

  • Universitetet i Oslo

  • Universitetet i Tromsø

  • Helse Midt-Norge RHF

  • Helse Vest RHF

  • Holmestrand kommune

  • Oslo universitetssykehus HF

  • Regionalt prosjekt Elektronisk kurve Helse Sør-Øst RHF

  • Apotekforeningen

  • Delta

  • Den norske jordmorforening

  • Den norske legeforening

  • Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

  • Fürst Medisinsk Laboratorium

  • IKT-Norge

  • Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

  • Norges Farmaceutiske Forening

  • Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

  • Norsk Epilepsiforbund

  • Norsk Manuellterapeutforening

  • Norsk Psykologforening

  • Norsk Radiografforbund

  • Norske Sykehusfarmasøyters Forening

  • Norsk Sykepleierforbund

  • Stiftelsen Norsk Luftambulanse

Følgende høringsinstansene har avgitt uttalelse, men uttaler at de ikke har merknader, eller innvendinger til høringsforslaget eller at de ikke ønsker å avgi høringsuttalelse.

  • Arbeidsdepartementet

  • Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

  • Justis- og politidepartementet

  • Kulturdepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Landbruks- og matdepartementet

  • Miljøverndepartementet

  • Nærings- og handelsdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Statens legemiddelverk

  • Utenriksdepartementet

Til toppen
Til dokumentets forside