Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 1 LS (2018–2019)

FOR BUDSJETTÅRET 2019 Skatter, avgifter og toll 2019

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1.1 Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Regjeringen vil bruke skatte- og avgiftssystemet til å finansiere fellesgoder, sikre sosial mobilitet, oppnå mer effektiv ressursutnyttelse og gi bedre vilkår for norsk næringsliv. Det private eierskapet skal styrkes, og det skal lønne seg mer å jobbe, spare og investere.

Regjeringens hovedmål i skattepolitikken er å finansiere fellesgoder så effektivt som mulig. Regjeringen vil dessuten redusere skatte- og avgiftsnivået for å øke verdiskapingen og for å gi større frihet for familiene og den enkelte. Skatter og avgifter skal også stimulere til mer miljøvennlig atferd. Forbedringer av skatte- og avgiftssystemet er derfor en sentral del av regjeringens økonomiske politikk og et viktig virkemiddel for å fremme økonomisk vekst.

Brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til at ressursene utnyttes best mulig. Disse retningslinjene har vært førende for utformingen av skattesystemet siden skattereformen i 1992. Reformen bidro til at Norge fikk et mer vekstfremmende skattesystem. Skattegrunnlagene samsvarte bedre med selskapenes faktiske inntjening, og avkastningen på investeringene ble høyere. Stortinget har gjennom behandlingen av Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt – En skattereform for omstilling og vekst (skattemeldingen) sluttet seg til disse grunnleggende prinsippene.

Norges konkurranseevne avhenger av at vi har en omstillingsdyktig økonomi der ressursene utnyttes best mulig. Dette oppnås ved gode generelle rammebetingelser som gjør det attraktivt å investere i Norge. Særordninger og unntak i skatte- og avgiftssystemet vil ofte kanalisere ressurser til anvendelser som er mindre produktive.

Hovedresultater fra regjeringens skatte- og avgiftspolitikk

Regjeringen har redusert samlede skatter og avgifter med om lag 24 mrd. 2018-kroner påløpt siden den tiltrådte. Regjeringen har blant annet gjennomført følgende endringer til og med 2018:

  • Inntektsskatten for personer og selskap er redusert. Nedsettelsen av skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap fra 28 til 23 pst. bidrar til å stimulere sparing og investeringer og gjøre økonomien mer vekstkraftig. Reduksjon i marginalskattesatsene for personer og fjerningen av skatteklasse 2 styrker arbeidsinsentivene. Ved også å øke minstefradraget i lønn og trygd og pensjon har brede grupper av befolkningen fått del i skattelettelsene.

  • Formuesskatten er redusert med om lag 6,1 mrd. kroner. Lettelsene bidrar til å stimulere sparingen, tilførselen av norsk egenkapital og investeringer i næringsvirksomhet. Skattesatsen er redusert fra 1,1 til 0,85 pst., og bunnfradraget er økt fra 870 000 kroner til 1,48 mill. kroner. Det er innført en verdsettelsesrabatt på 20 pst. for aksjer og driftsmidler og tilordnet gjeld. Samtidig er formuesverdien av næringseiendom økt fra 50 til 80 pst. av anslått markedsverdi, formuesverdien av sekundærboliger er økt fra 50 til 90 pst., og formuesverdiene av fritidsbolig er økt med 10 pst. Det har bidratt til jevnere verdsettelse av formuesobjekter.

  • Skattefunnordningen, som stimulerer til forskning og innovasjon i næringslivet, er utvidet betydelig. Beløpsgrensen for egenutført FoU er hevet fra 5,5 mill. kroner til 25 mill. kroner, mens samlet beløpsgrense for egenutført FoU og FoU innkjøpt fra godkjente forskningsinstitusjoner er hevet fra 11 mill. kroner til 50 mill. kroner. I tillegg er den maksimale timesatsen for egne ansatte økt fra 530 kroner til 600 kroner.

  • Skatt på næringsvirksomhet, herunder selskapsskatt, er redusert med om lag 8,8 mrd. kroner.

  • Arveavgiften er fjernet. Det letter likviditetsbelastningen ved generasjonsskifte og er en stor forenkling.

  • Det har vært en klar dreining i retning av miljøbegrunnede avgifter.

  • Bilavgiftene er til sammen redusert med om lag 1,9 mrd. kroner.

  • Engangsavgiften er lagt om i miljøvennlig retning, og effektkomponenten er fjernet. Dette har bidratt til økende andel null- og lavutslippsbiler i nybilparken. Gjennomsnittlig engangsavgift for en ny personbil (medregnet elbiler) er redusert med vel 40 000 kroner fra 2013 til første halvår 2018.

  • Båtmotoravgiften, årsavgiften for campingvogner, engangsavgiften for veteranbiler og amatørbygde kjøretøy er fjernet.

1.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2019

Norsk økonomi er på rett kurs, jf. omtale i Meld. St. 1 (2018–2019) Nasjonalbudsjettet 2019. Den ekspansive finanspolitikken og en offensiv skatte- og avgiftspolitikk med brede skattelettelser til næringslivet og personer har gitt resultater.

Regjeringen vil fortsatt prioritere skatte- og avgiftsendringer som styrker vekstevnen i økonomien, letter omstillingene og skaper nye arbeidsplasser.

Lavere skattesats på alminnelig inntekt for personer og selskap er særlig vekstfremmende. Sammen med ytterligere økt verdsettelsesrabatt for aksjer og driftsmidler i formuesskatten blir det mer lønnsomt for norske eiere å investere i Norge.

Regjeringen fremmer også flere forslag som bidrar til å utvide skattegrunnlagene og forbedre skattesystemet.

Samlede nye skattelettelser i 2019 som følge av regjeringens forslag er om lag 1,1 mrd. kroner påløpt og 1,7 mrd. kroner bokført. Dynamiske virkninger av forslaget til skatteopplegg for 2019 er nærmere omtalt i punkt 1.3.

Skatter

Regjeringen legger vekt på at skattereformen følges opp i tråd med enigheten i Stortinget. Det innebærer blant annet å vurdere ytterligere lettelser i selskapsskatten i lys av utviklingen internasjonalt. Norge har i dag den høyeste selskapsskattesatsen i Norden. I Sverige har Riksdagen vedtatt at satsen skal reduseres fra 22 pst. i 2018 til 20,6 pst. i 2021. For å ta hensyn til den internasjonale utviklingen foreslås det å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap og personer fra 23 til 22 pst. Petroleumsskatten og grunnrenteskatten for vannkraft justeres innenfor en provenynøytral ramme. Dette innebærer at særskatten for petroleum økes med 1 prosentenhet til 56 pst., og friinntektssatsen reduseres fra 5,3 til 5,2 pst. per år. For vannkraftproduksjon økes grunnrenteskatten med 1,3 prosentenheter til 37,0 pst. Oppjusteringsfaktoren for aksjeutbytte mv. i alminnelig inntekt økes fra 1,33 til 1,44, slik at den samlede marginalskatten på utbytte opprettholdes omtrent på dagens nivå når en ser selskapsskatt og personlig utbytteskatt i sammenheng. Skattesatsen på overskudd i finansnæringen holdes på 25 pst.

Reduksjonen i selskapsskattesatsen dekkes inn gjennom grunnlagsutvidelser, blant annet gjennom endring av reglene for skattlegging av forsikrings- og pensjonsforetak. Det gjennomføres også målrettede tiltak for å motvirke overskuddsflytting, blant annet ved å endre rentebegrensningsregelen og skattereglene som bestemmer når et selskap anses hjemmehørende i Norge (hjemmehørendebegrepet).

Ny regnskapsstandard reduserer den samlede verdsettelsen av bankenes utlånsportefølje. Det foreslås at denne reduksjonen i sin helhet kan fradragsføres i innføringsåret 2018.

Marginalskattesatsen på arbeidsinntekt foreslås redusert for de aller fleste. Dette skjer ved at satsene i trinnskatten økes mindre enn reduksjonen i satsen på alminnelig inntekt. Satsene i trinnskatten økes med mellom 0,5 og 0,9 prosentenheter.

Regjeringen foreslår også å øke verdsettelsesrabatten for aksjer og driftsmidler i formuesskatten fra 20 til 25 pst. og å øke bunnfradraget til 1,5 mill. kroner (3 mill. kroner for ektepar).

Det foreslås endringer som vil forenkle skattesystemet. Blant annet innføres en felles beløpsgrense i reisefradraget for reiser henholdsvis innenfor og utenfor EØS-området. Skattebegrensning ved liten skatteevne foreslås lukket for nye brukere for å opprettholde arbeidsinsentivene for unge trygdemottakere og å bevare virkningene av uførereformen.

Regjeringen foreslår at arbeidsgiver pålegges å innrapportere, foreta forskuddstrekk og betale arbeidsgiveravgift for lønn i form av tips. Tips er skattepliktig inntekt, men har i for liten grad vært oppgitt til beskatning.

Det foreslås at selvstendig næringsdrivende skal kunne spare mer av sin inntekt til pensjon med fradrag i alminnelig inntekt.

Regjeringen foreslår flere endringer i eiendomsskattereglene for bolig og fritidseiendom. Den maksimale satsen reduseres fra 7 til 5 promille, og kommunene skal bruke formuesgrunnlagene for eiendomsskatteformål. Den obligatoriske reduksjonsfaktoren som skal begrense skattegrunnlaget, settes til 30 pst. av beregnet markedsverdi for både bolig og fritidsbolig. Endringene skal gjelde fra 2020.

Avgifter

Regjeringen foreslår flere endringer som forsterker klima- og miljøinnretningen av avgiftssystemet. Flypassasjeravgiften gis en miljøprofil ved å innføre avstandsdifferensiering med høyere sats ut av Europa. Det tas sikte på iverksettelse fra 1. april 2019. Det foreslås også å miljødifferensiere engangsavgiften for motorsykler ytterligere. Regjeringen foreslår å innføre vrakpantavgift for lastebiler, motorsykler, mopeder og campingvogner. Særfordelen i CO2-komponenten i engangsavgiften for drosjer foreslås avviklet. Dette gir sterkere insentiv til å anskaffe mer miljøvennlige biler også i drosjevirksomhet.

Omleggingen til ny målemetode for beregning av utslipp fra nye biler (WLTP) foreslås utsatt til 2020 fordi det foreligger for lite tilgjengelig informasjon om utslippsverdiene med den nye målemetoden.

Regjeringen foreslår videre at sjokolade- og sukkervareavgiften reduseres til (prisjustert) 2017-nivå.

Det foreslås også å redusere elavgiften med ett øre per kWh ut fra prisjustert sats. Dermed får blant annet husholdningene, tjenesteytende næringer og kommunene redusert sine strømregninger.

Andre forslag til endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også andre endringer i skatte- og avgiftsreglene med provenyvirkning i 2019:

  • De skattefrie satsene ved kostdekning på dagreiser innenlands reduseres.

  • Personfradraget lønnsjusteres.

  • Enkelte beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Dette gjelder blant annet fagforeningsfradraget, kilometersatsene i reisefradraget, foreldrefradraget, den skattefrie nettoinntekten og formuestillegget i skattebegrensningsregelen, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, jordbruksfradraget, fisker- og sjømannsfradragene og maksimal sparing med BSU.

  • Beløpsgrensen for skattefrie ansatterabatter settes til 7 000 kroner, og grensen for skattefri overtidsmat settes til 200 kroner.

  • Ordningen med aksjesparekonto endres slik at utsatt beskatning også omfatter utbytte fra aksjer og fondsandeler.

  • Satsen i produktavgiften på førstehåndsomsetning av fisk økes fra 2,3 til 2,4 pst.

  • Omsetningskravet for biodrivstoff økes.

  • Veibruksavgiften på LPG trappes opp til 40 pst. av veibruksavgiften på bensin, slik at en følger Stortingets plan om gradvis opptrapping til full veibruksavgift i 2025.

  • Redusert sats i elavgiften utvides til produksjon og omforming av energiprodukt.

  • Avgiftssatsene i nummeravgiften flyttes fra nummerforskriften til særavgiftsvedtaket og prisjusteres fra 2009 til 2019 som for andre særavgifter.

  • Overprisede gebyrer på rettsområdet reduseres.

  • Det innføres en sektoravgift for kontroll og sporing av tobakksvarer.

  • Sektoravgiftene for Petroleumstilsynet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet økes.

1.3 Dynamiske virkninger

Lavere skattesatser kan bidra til bedre ressursbruk og styrke grunnlaget for økonomisk vekst. Deler av det umiddelbare provenytapet vil da motvirkes av at skatte- og avgiftsgrunnlagene vokser. Skattelettelsen kan dermed ha en viss grad av selvfinansiering. En økning av skattegrunnlagene kan skje over mange år. Det kan derfor ikke budsjetteres med den tilhørende provenyøkningen i budsjettåret. Etter hvert som grunnlagene vokser og nivået på skatte- og avgiftsinntektene øker, vil handlingsrommet i budsjettene øke.

Ulike skatter og avgifter har ulik virkning på ressursbruken i økonomien. Enkelte skatter og avgifter bidrar til bedre ressursbruk. Det gjelder blant annet avgifter som fører til at helse- og miljøskadelige aktiviteter prises riktigere. Andre skatter kan virke nøytralt, slik som skatt på grunnrente. De fleste skatter fører derimot til at personer og bedrifter endrer sine beslutninger slik at ressursene utnyttes mindre effektivt. For eksempel gjør skatt på arbeid det mindre lønnsomt å arbeide. Tilsvarende blir det mindre lønnsomt å betale ned gjeld eller å sette penger i banken eller i aksjer dersom en del av avkastningen trekkes inn i form av skatt. Skatt på selskapsoverskudd fører til at færre investeringer blir lønnsomme.

Mesteparten av skatteinntektene må komme fra skatter som virker negativt på økonomien. For et gitt skattenivå blir de negative virkningene minst mulig dersom en legger størst vekt på skatter som i liten grad påvirker personers og bedrifters beslutninger, og dersom en har lave skattesatser på brede grunnlag fremfor høye satser på smale grunnlag. Høye skattesatser gir sterke motiver til å endre atferd og gjør det lønnsomt å omgå eller unndra skatten. Det hemmer den økonomiske veksten.

Skattereduksjoner kan derfor bidra til bedre ressursbruk og gi grunnlag for økt vekst. Noen skattereduksjoner vil virke mer positivt enn andre. Dette finnes det en del kunnskap om. For eksempel antyder økonomisk forskning at særlig lavere skattesatser på selskapsoverskudd og arbeid kan ha spesielt gunstige virkninger. Skatteutvalget viser til internasjonal forskning og legger til grunn at eiendomsskatt og konsumskatter hemmer den økonomiske veksten mindre enn andre typer skatter, jf. NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi. Utvalget peker på at tradisjonell selskapsskatt og personlige inntektsskatter (skatt på arbeid og skatt på kapitalinntekter) reduserer den økonomiske veksten mest.

Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2019 er i tråd med faglig godt forankrede anbefalinger om hvilke skattelettelser som vil bedre ressursbruken og styrke grunnlaget for økonomisk vekst. Regjeringen foreslår å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap og personer med 1 prosentenhet. Det vil støtte opp under vekstevnen i fastlandsøkonomien ved å stimulere til at investeringer og arbeidstilbud øker over tid. Særlig antas lavere selskapsskattesats å ha positiv virkning. Anslag fra Skatteutvalget tilsier at de gjennomførte endringene i selskapsskatten kan ha en selvfinansieringsgrad over tid på 20–40 pst.

Redusert skattesats på alminnelig inntekt for personer kombinert med en noe høyere trinnskatt vil redusere marginalskattesatsen på både arbeid og sparing. Samlet marginalskattesats på arbeid vil med regjeringens forslag reduseres med mellom 0,05 og 0,5 prosentenheter for de som betaler trinnskatt (de som har minst 174 500 kroner i personinntekt i 2019). Forslaget vil derfor stimulere til arbeid og kan ha en viss selvfinansiering over tid.

Det er stor usikkerhet om graden av selvfinansiering, men beregninger foretatt med SSBs simuleringsmodell LOTTE-Arbeid tyder på at kombinasjonen av redusert skattesats på alminnelig inntekt, ny trinnskatt og øvrige elementer av skatteopplegget som kan beregnes i modellen, kan ha en selvfinansieringsgrad på om lag 16 pst.

Regjeringens forslag om å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for personer vil isolert sett redusere marginalskatten på kapitalinntekter med 1 prosentenhet. Det vil øke renten etter skatt, øke verdien av renteinntekter og redusere verdien av rentefradraget. Empirisk forskning antyder at høyere avkastning etter skatt samlet sett øker sparingen, men det er usikkert hvor stor effekten er.

Den foreslåtte reduksjonen i verdsettelsen av aksjer og driftsmidler i formuesskatten vil også øke avkastningen etter skatt av å investere i aksjer og driftsmidler for de som er i formuesskatteposisjon. Videre dempes favoriseringen i formuesskatten av investeringer i primærbolig og fritidsboliger fremfor investering i næringsvirksomhet. På den annen side øker favoriseringen av aksjer og driftsmidler noe sammenlignet med sekundærbolig, bankinnskudd og obligasjoner. Forslaget kan bidra til at en større del av sparingen kanaliseres til investeringer i næringsvirksomhet. Det kan også bidra til økte investeringer blant virksomheter som er avhengige av norsk egenkapital for å få gjennomført sine prosjekter. Regjeringens forslag om lavere formuesskatt antas på denne bakgrunn å ha en positiv langsiktig virkning på norsk økonomi og arbeidsplasser.

Departementet antar at det tar tid før dynamiske virkninger av regjeringens forslag til endringer i inntekts- og formuesskatt påvirker skatteinntektene. Departementet budsjetterer derfor ikke med dynamiske virkninger av disse endringene i 2019-budsjettet. Derimot antas det at endringer i avgifter påvirker priser og etterspørsel allerede i 2019. I provenyanslagene for endringer i de fleste særavgiftene er det derfor tatt hensyn til at avgiftsgrunnlaget endres når avgiftssatsene endres.

1.4 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 1.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag. Provenyvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget beregnes i forhold til referansesystemet for 2019. Referansesystemet for 2019 er basert på 2018-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- eller formuesvekst.

Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i referansesystemet i hovedsak justert til 2019-nivå med anslått lønnsvekst på 3,25 pst. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått konsumprisvekst fra 2018 til 2019 på 1,5 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 3,25 pst., får da om lag samme gjennomsnittlig inntektsskatt i referansesystemet for 2019 som i 2018. I referansesystemet er alle mengdeavgifter justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2018 til 2019. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2018 til 2019.

Tabell 1.1 Anslåtte provenyvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget for 2019. Negative tall betyr lettelser. Anslagene er regnet i forhold til referansesystemet for 2019. Mill. kroner

Påløpt

Bokført

Skatt på inntekt for personer

-619

-485

Redusere satsen på alminnelig inntekt for personer til 22 pst., inkl. justert utbytteskatt1

-11 460

-9 170

Øke trinnskatten2

10 580

8 465

Redusere skattefrie satser ved kostdekning på dagsreiser innenlands

80

65

Justere reisefradraget. Utgifter til bom og ferge inngår i øvre tak

15

12

Lukke ordningen med skattebegrensning ved liten skatteevne for nye brukere

0

15

Pålegge arbeidsgiver å innrapportere, foreta forskuddstrekk og betale arbeidsgiveravgift for tips

350

280

Sette beløpsgrenser for ansatterabatter til 7 000 kr og for overtidsmat til 200 kr

-160

-128

Lønnsjustere personfradraget

-90

-75

Øke grensen for skattefavorisert pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende

-80

-65

Videreføre satser og beløpsgrenser nominelt, inkl. samspill og avrundinger

146

116

Formuesskatt

-690

-550

Øke rabatten for verdsettelse av aksjer og driftsmidler (inkl. næringseiendom) til 25 pst. Øke bunnfradraget til 1,5 mill. kroner

-690

-550

Næringsbeskatning

1 650

450

Redusere satsen på alminnelig inntekt for selskap til 22 pst.

-2 700

0

Justere petroleumsskatten provenynøytralt3

0

0

Justere skatten for vannkraft provenynøytralt4

0

0

Øke finansskatten ved at skattesatsen på overskudd i næringen holdes på 25 pst.

700

0

Endre rentebegrensningsregelen

600

0

Endre hjemmehørendebegrepet

50

0

Skattlegge forsikrings- og pensjonsforetak

3 000

1 000

Ny regnskapsstandard for banker og finansforetak fra 2018 – økte fradrag (engangseffekt)

0

-550

Miljø- og bilavgifter

295

271

Øke omsetningskravet for biodrivstoff

235

215

Øke veibruksavgiften på LPG

2

2

Avvikle særfordelen for drosjer i CO2-komponenten i engangsavgiften

18

17

Legge om flypassasjeravgiften provenynøytralt

0

0

Ikke innføre omsetningskrav på 0,5 pst. for avansert biodrivstoff til luftfart

0

0

Legge om engangsavgiften for MC i miljøvennlig retning

0

0

Innføre vrakpantavgift for lastebiler, motorsykler, mopeder og campingvogner

40

37

Andre avgifter og toll

-1 661

-1 397

Redusere avgiftsøkningen på sjokolade- og sukkervarer til (prisjustert) 2017-nivå

-1 000

-900

Redusere elavgiften med 1 øre per kWh

-650

-490

Utvide redusert sats i elavgiften for produksjon og omforming av energi

-20

-15

Inflasjonsjustere nummeravgiftene

4

4

Forbedre tollpreferansene for de nest fattigste utviklingslandene (GSP+-landene)

0

0

Oppjustere reduserte satser pga. svak krone5

5

4

Sektoravgifter og overprisede gebyrer

-29

-26

Redusere overprisede gebyrer

-80

-77

Øke sektoravgifter for Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

29

29

Øke sektoravgift Petroleumstilsynet

7

7

Ny sektoravgift – kontroll av tobakksvarer

15

15

Samlede nye skatte- og avgiftslettelser i 2019

-1 054

-1 737

Virkning av vedtak ifm. Nasjonalbudsjettet 2018

-125

-2 157

Virkning av vedtak ifm. Revidert nasjonalbudsjettet 2018

-72

-63

Samlede foreslåtte og vedtatte skatte- og avgiftsendringer i 2019

-1 251

-3 957

1 Oppjusteringsfaktoren for utbytte økes fra 1,33 til 1,44.

2 Trinnskattesatsene for 2019 settes til 1,9 pst. i trinn 1, 4,2 pst. i trinn 2, 13,2 pst. i trinn 3 og 16,2 pst. i trinn 4. Skattefradraget for pensjonister er justert for å opprettholde innslagspunktet for å betale inntektsskatt for pensjonister.

3 Målt som nåverdi av fremtidige skatteinntekter er endringen provenynøytral. Provenyet reduseres med 150 mill. kroner påløpt og 75 mill. kroner bokført i 2019. Overføringen til Statens pensjonsfond utland reduseres tilsvarende. Handlingsrommet i budsjettet for 2019 påvirkes dermed ikke av denne endringen.

4 Økt grunnrenteskattesats gir et merproveny på om lag 305 mill. kroner påløpt i 2019, bokført i 2020. Virkningen er provenynøytral når dette ses i sammenheng med redusert sats på alminnelig inntekt for vannkraftnæringen.

5 De reduserte satsene må ikke være lavere enn minstesatsene i EUs energiskattedirektiv fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. Avgift på elektrisk kraft økes med om lag 4 mill. kroner påløpt og 3 mill. kroner bokført, grunnavgift på mineralolje mv. med om lag 0,1 mill. kroner og CO2-avgift på naturgass med om lag 1 mill. kroner påløpt og bokført.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.2 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2019 samt anslag for 2018 og regnskapstall for 2017, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.2 Bokførte skatte- og avgiftsinntekter fordelt på kapittel og post. Mill. kroner

Budsjettanslag 2018

Kap.

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett

Anslag NB 2019

Forslag 2019

5501

Skatter på formue og inntekt

70

Trinnskatt, formuesskatt mv.1

53 757

66 396

66 900

74 700

72

Fellesskatt1

198 870

178 131

177 400

105 600

74

Selskapsskatt

-

-

-

83 600

5502

Finansskatt

70

Skatt på lønn

1 563

1 840

1 975

2 050

71

Skatt på overskudd

-

460

700

1 435

5506

70

Avgift på arv og gaver

91

-

80

-

5507

Skatt og avgift på utvinning av petroleum

71

Ordinær skatt på formue og inntekt

23 688

31 300

42 500

52 800

72

Særskatt på oljeinntekter

41 361

52 900

74 200

103 300

74

Arealavgift mv.

939

1 300

1 500

1 600

5508

70

Avgift på utslipp av CO2 i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen

5 182

5 600

5 400

5 600

5509

70

Avgift på utslipp av NOX i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen

7

5

2

2

5511

Tollinntekter

70

Toll

3 271

3 200

3 430

3 000

71

Auksjonsinntekter fra tollkvoter

227

250

310

300

5521

70

Merverdiavgift

267 433

291 500

294 000

310 000

5526

70

Avgift på alkohol

13 692

13 800

14 100

14 200

5531

70

Avgift på tobakkvarer mv

7 027

7 100

6 600

6 600

5536

Avgift på motorvogner mv.

71

Engangsavgift

16 227

15 935

15 000

14 600

72

Trafikkforsikringsavgift

9 606

7 100

7 000

9 400

73

Vektårsavgift

339

350

340

350

75

Omregistreringsavgift

1 474

1 450

1 450

1 480

5538

Veibruksavgift på drivstoff

70

Veibruksavgift på bensin

5 575

5 100

5 600

5 700

71

Veibruksavgift på autodiesel

9 850

9 900

10 600

10 900

72

Veibruksavgift på naturgass og LPG

4

8

5

7

5541

70

Avgift på elektrisk kraft

10 884

11 100

11 400

11 000

5542

Avgift på mineralolje mv.

70

Grunnavgift på mineralolje mv

1 815

1 700

1 900

1 850

71

Avgift på smøreolje mv

109

115

118

120

5543

Miljøavgift på mineralske produkter mv.

70

CO2-avgift

7 093

7 939

8 600

8 700

71

Svovelavgift

18

10

6

6

5547

Avgift på helse- og miljøskadelige kjemikalier

70

Trikloreten (TRI)

0

1

1

1

71

Tetrakloreten (PER)

1

1

1

1

5548

70

Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK)

429

560

350

370

5549

70

Avgift på utslipp av NOX

52

50

52

54

5550

70

Miljøavgift plantevernmiddel

39

65

65

65

5551

Avgift knyttet til mineralvirksomhet

70

Avgift knyttet til andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum

1

1

1

1

71

Avgift knyttet til undersøkelses- og utvinningsrett av mineraler etter mineralloven

3

2

2

2

5555

70

Avgift på sjokolade og sukkervarer mv

1 411

2 520

2 200

1 500

5556

70

Avgift på alkoholfrie drikkevarer mv

2 091

3 170

2 900

3 050

5557

70

Avgift på sukker mv

206

210

200

210

5559

Avgift på drikkevareemballasje

70

Grunnavgift på engangsemballasje

1 834

1 950

1 900

1 980

71

Miljøavgift på kartong

48

40

55

55

72

Miljøavgift på plast

34

35

37

40

73

Miljøavgift på metall

9

10

11

10

74

Miljøavgift på glass

74

80

82

85

5561

70

Flypassasjeravgift

1 813

1 850

1 950

2 040

5562

70

Totalisatoravgift

-

135

135

135

5565

70

Dokumentavgift

9 259

9 300

9 300

9 700

Sektoravgifter2

3 536

3 429

3 435

3 586

5583

70

Avgifter på frekvenser mv

292

294

293

302

5584

70

Utgåtte avgifter

4

-

-

-

5700

Folketrygdens inntekter

71

Trygdeavgift

137 747

144 613

144 600

150 700

72

Arbeidsgiveravgift

175 773

182 205

183 100

191 800

Sum skatter og avgifter til statsbudsjettet

1 014 754

1 065 010

1 101 787

1 194 587

1 Fra 2019 skatter fra personlig skattytere, før 2019 inkludert også selskapsskatter.

2 Dette er en samlepost for sektoravgifter under de ulike departementene, som berører flere kapitler og poster. Se tabell 15.1 for nærmere oversikt.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.3 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2019, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.3 Anslåtte bokførte provenyvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget for 2019 fordelt på kapittel og post. Regnet i forhold til referansesystemet for 2019. Mill. kroner

Kap.

Post

Betegnelse

Endring

5501

Skatter på formue og inntekt1

70

Trinnskatt, formuesskatt mv

7 444

72

Fellesskatt2

-8 663

73

Skatt på opparbeidede forpliktelser i rederiene

0

74

Selskapsskatt

414

5502

Finansskatt

70

Skatt på lønn

0

71

Skatt på overskudd

36

5507

Skatt og avgift på utvinning av petroleum3

71

Ordinær skatt på formue og inntekt

0

72

Særskatt på oljeinntekter

0

74

Arealavgift mv

0

5508

70

Avgift på utslipp av CO2 i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen

0

5509

70

Avgift på utslipp av NOX i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen

0

5511

Tollinntekter

70

Toll

0

71

Auksjonsinntekter fra tollkvoter

0

5521

70

Merverdiavgift

0

5526

70

Avgift på alkohol

0

5531

70

Avgift på tobakkvarer mv

0

5536

Avgift på motorvogner mv.

71

Engangsavgift

54

72

Trafikkforsikringsavgift

0

73

Vektårsavgift

0

75

Omregistreringsavgift

0

5538

Veibruksavgift på drivstoff

70

Veibruksavgift på bensin

0

71

Veibruksavgift på autodiesel

215

72

Veibruksavgift på naturgass og LPG

2

5541

70

Avgift på elektrisk kraft

-502

5542

Avgift på mineralolje mv.

70

Grunnavgift på mineralolje mv

0

71

Avgift på smøreolje mv

0

5543

Miljøavgift på mineralske produkter mv.

70

CO2-avgift

1

71

Svovelavgift

0

5547

Avgift på helse- og miljøskadelige kjemikalier

70

Trikloreten (TRI)

0

71

Tetrakloreten (PER)

0

5548

70

Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK)

0

5549

70

Avgift på utslippav NOX

0

5550

70

Miljøavgift plantevernmiddel

0

5551

Avgift knyttet til mineralvirksomhet

70

Avgift knyttet til andre undersjøiske naturforekomster enn

petroleum

0

71

Avgift knyttet til undersøkelses- og utvinningsrett av mineraler etter mineralloven

0

5555

70

Avgift på sjokolade og sukkervarer mv.

-900

5556

70

Avgift på alkoholfrie drikkevarer mv

0

5557

70

Avgift på sukker mv

0

5559

Avgift på drikkevareemballasje

70

Grunnavgift på engangsemballasje

0

71

Miljøavgift på kartong

0

72

Miljøavgift på plast

0

73

Miljøavgift på metall

0

74

Miljøavgift på glass

0

5561

70

Flypassasjeravgift

0

5565

70

Dokumentavgift

0

Sektoravgifter og overprisede gebyrer4

-26

5583

70

Avgift på frekvenser mv

4

5700

Folketrygdens inntekter

71

Trygdeavgift

134

72

Arbeidsgiveravgift

50

Sum endringer i skatter, avgifter og inntekter til statsbudsjettet

-1 737

1 Virkninger gjelder for staten og kommunesektoren. Det vises til punkt 5.8 for omtale av de kommunale skatteørene.

2 Fra 2019 gjelder denne posten personlige skattytere.

3 Målt som nåverdi av fremtidige skatteinntekter er justeringen i petroleumsskatten provenynøytral. Provenyet reduseres med 150 mill. kroner påløpt og 75 mill. kroner bokført i 2019. Overføringen til Statens pensjonsfond utland reduseres tilsvarende. Handlingsrommet i budsjettet for 2019 påvirkes dermed ikke av denne endringen.

4 Hvilke sektoravgifter og overprisede gebyrer som endres fremkommer i tabell 1.1 og kapittel 15.

Kilde: Finansdepartementet.

1.5 Fordelingsprofilen på skatteopplegget

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Utbytteskatten, som ble innført ved skattereformen 2006, bidrar til å øke den gjennomsnittlige skatten i prosent av inntekt for de øverste inntektsgruppene, jf. punkt 2.6.

Regjeringens skattepolitikk kjennetegnes av vekstfremmende lettelser som brede grupper av befolkningen har fått del i. Trolig blir det en betydelig forskjell mellom fordelingsvirkningene på noe lengre sikt, når effektene av forslaget fullt ut er innfaset, og fordelingsvirkningene for budsjettåret 2019. I analysene som gjengis nedenfor, er det de helt kortsiktige fordelingsvirkningene som tallfestes.

Regjeringens skatteopplegg for 2019 gir lettelser til brede grupper av befolkningen. Om lag 87 pst. av skattyterne får lavere eller om lag uendret skatt med forslaget, mens om lag 13 pst. av skattyterne får økt skatt. Andelen personer som får skatteskjerpelse, er størst i de høyeste inntektsgruppene, hovedsakelig som følge av økt skatt på utbytte. Beregningene tar ikke hensyn til virkninger på fordelingen av lavere selskapsskatt. I de laveste inntektsgruppene får en stor andel av personene om lag uendret skatt. Det må ses i sammenheng med at disse betaler relativt lite skatt. Samlet anslås det at om lag 1,3 pst. av skattyterne får en skatteøkning på mer enn 2 000 kroner. Disse har i gjennomsnitt en bruttoinntekt på 1,7 mill. kroner og får i gjennomsnitt økt skatten med i overkant av 8 800 kroner.

Beregningene inkluderer alle endringer i inntekts- og formuesbeskatningen av personer som det er mulig å regne på i SSBs skattemodell LOTTE-Skatt, til sammen en netto skattelettelse på 1,5 mrd. kroner påløpt. I beregningene av hvordan skatteopplegget slår ut for ulike grupper, sammenlignes skatten som følger av regjeringens forslag, med skatten som følger av referansesystemet for 2019.

Noen av forslagene som gjelder skatt på inntekt for personer, har det ikke vært mulig å ta inn i fordelingsberegningene. Det gjelder endringer i skattefrie satser for kostdekning, reisefradraget, lukking av skattebegrensningsregelen ved liten skatteevne, maksimal beløpsgrense for personalrabatter, skattlegging av tips og skattefavorisert pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende. Disse forslagene øker provenyet samlet med netto om lag 200 mill. kroner påløpt i 2019. Virkninger av endringer i næringsbeskatningen, avgifter og sektoravgifter og overprisede gebyrer inngår heller ikke.

Beregning av fordelingsvirkninger utføres på dagens skattegrunnlag. Anslagene må derfor forstås som virkninger på kort sikt. Det er en utfordring at en med anslag kun på kortsiktige fordelingsvirkninger ikke får tallfestet virkningene av tilpasninger over tid. Et hovedmål med regjeringens skattepolitikk har vært å gjøre det mer lønnsomt å investere, arbeide og spare. En rekke skatteendringer vil gi tilpasninger som har betydning for fordelingen over tid. Det er en fare for at tiltak som enkelt lar seg regne på, får for stor oppmerksomhet, på bekostning av positive virkninger av en skattepolitikk som øker investeringer og arbeidstilbud. Disse virkningene vil komme gradvis og lar seg ikke like lett tallfeste.

Det oppstår dermed en forskjell mellom fordelingseffektene på noe lengre sikt, når den samlede virkningen av en skatteendring er fullt uttømt, og på helt kort sikt for det enkelte budsjettåret. Skatteendringer som stimulerer arbeidstilbudet, kan derfor bidra til utjevning. Lavere marginalskatter og lukking av skattebegrensning ved liten skatteevne for nye brukere styrker insentivene til arbeid, og vil over tid bidra til jevnere fordeling dersom flere kommer i arbeid. Lavere selskapsskatt tilfaller i første omgang eierne som følge av at overskuddet øker. Over tid er det imidlertid rimelig å anta at selskapsskattelettelsen gir økte investeringer. Økte investeringer bidrar til å gjøre arbeidskraften mer produktiv og dermed til økt reallønn. Over tid er det derfor rimelig å anta at en andel av selskapsskattelettelsen tilfaller arbeidstakerne.

Tabell 1.4 viser hvordan regjeringens forslag til personskatteendringer for 2019 på kort sikt slår ut i gjennomsnitt for ulike grupper. Om lag halvparten av lettelsene går til personer med bruttoinntekt under 600 000 kroner.

Skattelettelsen som andel av bruttoinntekten utgjør om lag 0,1 pst. i gjennomsnitt. Gjennomsnittlig lettelse målt i kroner er nokså lik for de fleste inntektsgruppene, men stiger for inntekter over 750 000 kroner. For den aller høyeste inntektsgruppen skyldes lettelsene i all hovedsak lettelsene i formuesskatten.

I gjennomsnitt for alle reduseres skatten med om lag 300 kroner, hvorav redusert formuesskatt utgjør om lag 200 kroner. I forslaget økes både bunnfradraget i formuesskatten og rabatten for verdsettelse av aksjer og driftsmidler.

Tabell 1.4 Anslåtte fordelingsvirkninger av endringer i personbeskatningen for alle personer som er 17 år eller eldre. Negative tall betyr lettelser. Anslagene er regnet i forhold til referansesystemet for 2019

Bruttoinntekt

Antall

Gjennomsnittlig skatt i referansealternativet. Prosent

Gjennomsnittlig skatt i referansealternativet. Kroner

Gjennomsnittlig endring i skatt. Kroner

Endring i pst. av bruttoinntekten

Herav: Gjennomsnittlig endring i formuesskatt. Kroner

0–150 000 kr

541 700

4,8

2 800

0

0,0

0

150 000–200 000 kr

227 700

5,7

10 000

-200

-0,1

0

200 000–250 000 kr

296 100

8,6

19 300

-200

-0,1

0

250 000–300 000 kr

329 200

13,0

35 800

-300

-0,1

0

300 000–350 000 kr

350 800

16,4

53 400

-300

-0,1

0

350 000–400 000 kr

331 200

18,9

70 900

-300

-0,1

-100

400 000–450 000 kr

336 400

20,7

88 200

-300

-0,1

-100

450 000–500 000 kr

317 400

22,0

104 600

-300

-0,1

-100

500 000–600 000 kr

547 200

23,4

128 300

-300

-0,1

-100

600 000–750 000 kr

487 600

25,6

170 100

-400

-0,1

-100

750 000–1 mill.kr

334 100

28,9

246 600

-700

-0,1

-200

1 mill. kr og over

270 800

34,9

572 500

-1 200

-0,1

-1 500

I alt

4 370 200

24,5

118 300

-300

-0,1

-200

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt.

Selvstendig næringsdrivende kommer som gruppe godt ut av skatteendringene. Samlede lettelser for denne gruppen utgjør om lag 170 mill. kroner. Dette innebærer en gjennomsnittlig lettelse på om lag 1 600 kroner, hvorav 500 kroner kan tilskrives formuesskattelettelsene.

For gruppen lønnstakere anslås samlet lettelse til om lag 925 mill. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på 400 kroner, herav om lag 200 kroner i redusert formuesskatt.

Alderspensjonister får samlet sett en skattelettelse på om lag 180 mill. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på om lag 200 kroner, hvorav nesten 90 pst. kan tilskrives formuesskattelettelsene.

Trygdede får samlet sett en skattelettelse på nesten 200 mill. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på nesten 400 kroner, hvorav lettelsene i formuesskatten kun utgjør en liten andel.

Enkelte forslag som gjelder skatt på inntekt for personer, er ikke inkludert i fordelingsberegningene, jf. omtale ovenfor. Disse endringene utgjør i gjennomsnitt om lag 50 kroner fordelt på alle skattytere over 17 år, men endringene kan ikke fordeles etter bruttoinntekt eller sosioøkonomisk gruppe.

1.6 Skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser

Tabell 1.5 viser skattesatser, fradrag og beløpsgrenser i 2018 og med regjeringens forslag for 2019. Etter justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller pris fra 2018 til 2019 blir de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 3,25 pst., konsumprisveksten til 1,5 pst. og veksten i ordinær alderspensjon til 2,5 pst. For øvrig vises det til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets internettside.

Tabell 1.5 Skattesatser, fradrag og beløpsgrenser i 2018 og forslag for 2019

2018-regler

Forslag 2019

Endring 2018–2019

Skatt på alminnelig inntekt

Personer1

23 pst.

22 pst.

-1 pst.enhet

Bedrifter2

23 pst.

22 pst.

-1 pst.enhet

Skatt på grunnrentenæringer

Petroleum (særskatt)3

55 pst

56 pst.

1 pst.enhet

Vannkraft (grunnrenteskatt)

35,7 pst.

37,0 pst

1,3 pst.enheter

Trinnskatt

Trinn 1

Innslagspunkt

169 000 kr

174 500 kr

3,3 pst.

Sats

1,4 pst.

1,9 pst.

0,5 pst.enheter

Trinn 2

Innslagspunkt

237 900 kr

245 650 kr

3,3 pst.

Sats

3,3 pst.

4,2 pst.

0,9 pst.enheter

Trinn 3

Innslagspunkt

598 050 kr

617 500 kr

3,3 pst.

Sats4

12,4 pst.

13,2 pst.

0,8 pst. enheter

Trinn 4

Innslagspunkt

962 050 kr

993 300 kr

3,3 pst.

Sats

15,4 pst.

16,2 pst.

0,8 pst. enheter

Trygdeavgift

Nedre grense for å betale trygdeavgift

54 650 kr

54 650 kr

-

Opptrappingssats

25 pst.

25 pst.

-

Sats

Lønnsinntekt

8,2 pst.

8,2 pst.

-

Fiske, fangst og barnepass5

8,2 pst.

8,2 pst.

-

Annen næringsinntekt

11,4 pst.

11,4 pst.

-

Pensjonsinntekt mv

5,1 pst.

5,1 pst.

-

Sats på bruttoinntekt for utenlandske arbeidstakere (kildeskatt)

-

25 pst.

ny

Arbeidsgiveravgift

Sone I

14,1 pst.

14,1 pst.

-

Sone Ia6

14,1/10,6 pst.

14,1/10,6 pst.

-

Sone II

10,6 pst.

10,6 pst.

-

Sone III

6,4 pst.

6,4 pst.

-

Sone IV

5,1 pst.

5,1 pst.

-

Sone IVa

7,9 pst.

7,9 pst.

-

Sone V

0 pst.

0 pst.

-

Maksimale effektive marginale skattesatser

Lønnsinntekt ekskl. arbeidsgiveravgift

46,6 pst.

46,4 pst.

-0,2 pst.enheter

Lønnsinntekt inkl. arbeidsgiveravgift

53,2 pst.

53,0 pst.

-0,2 pst.enheter

Pensjonsinntekt7

43,5 pst.

43,3 pst.

-0,2 pst.enheter

Næringsinntekt8

49,8 pst.

49,6 pst.

-0,2 pst.enheter

Utbytte8

46,6 pst.

46,7 pst.

0,1 pst.enheter

Personfradrag

54 750 kr

56 550 kr

3,3 pst.

Minstefradrag i lønnsinntekt

Sats

45 pst.

45 pst.

-

Nedre grense

4 000 kr

4 000 kr

-

Øvre grense9

97 610 kr

100 800 kr

3,3 pst.

Minstefradrag i pensjonsinntekt

Sats

31 pst.

31 pst.

-

Nedre grense

4 000 kr

4 000 kr

-

Øvre grense

83 000 kr

85 050 kr

2,5 pst.

Særskilt fradrag i arbeidsinntekt 10

31 800 kr

31 800 kr

-

Særfradrag for enslige forsørgere

51 804 kr

51 804 kr

-

Særskilt skattefradrag for pensjonister

Maksimalt beløp

29 950 kr

30 000 kr

0,2 pst.

Nedtrapping, trinn 1

Innslagspunkt

193 250 kr

198 200 kr

2,6 pst.

Sats

15,3 pst.

15,3 pst.

-

Nedtrapping, trinn 2

Innslagspunkt

290 700 kr

297 900 kr

2,5 pst.

Sats

6 pst.

6 pst.

-

Skattebegrensningsregelen

Avtrappingssats

55 pst.

55 pst.

-

Skattefri nettoinntekt

Enslig

147 450 kr

147 450 kr

-

Gift

135 550 kr

135 550 kr

-

Formuestillegget

-

Sats

1,5 pst.

1,5 pst.

-

Enslig

200 000 kr

200 000 kr

-

Gift

100 000 kr

100 000 kr

-

Særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms

15 500 kr

15 500 kr

-

Sjømannsfradraget

Sats

30 pst.

30 pst.

-

Øvre grense

80 000 kr

80 000 kr

-

Fiskerfradraget

Sats

30 pst.

30 pst.

-

Øvre grense

150 000 kr

150 000 kr

-

Særskilt fradrag i næringsinntekt for jordbruk mv.

Inntektsuavhengig fradrag

63 500 kr

63 500 kr

-

Sats utover inntektsuavhengig fradrag

38 pst.

38 pst.

-

Maksimalt samlet fradrag

166 400 kr

166 400 kr

-

Særfradrag for store sykdomsutgifter 11

Nedre grense

9 180 kr

9 180 kr

-

Maksimalt årlig fradrag for innbetaling til individuell pensjonsordning 12

40 000 kr

40 000 kr

-

Fradrag for reiser mellom hjem og arbeid

Sats per km

1,56/0,76 kr

1,56/0,76 kr

-

Nedre grense for fradraget

22 350 kr

22 700 kr

1,6 pst.

Maksimalt fradrag for gaver til frivillige organisasjoner

40 000 kr

40 000 kr

-

Maksimal verdi av skattefri rabatt for personalrabatter

-

7 000 kr

ny

Maksimalt fradrag for innbetalt fagforeningskontingent mv.

3 850 kr

3 850 kr

-

Boligsparing for ungdom under 34 år (BSU)

Sats for skattefradrag

20 pst.

20 pst.

-

Maksimalt årlig sparebeløp

25 000 kr

25 000 kr

-

Maksimalt samlet sparebeløp i ordningen

300 000 kr

300 000 kr

-

Foreldrefradrag for legitimerte utgifter til pass og stell av barn

Øvre grense

Ett barn

25 000 kr

25 000 kr

-

Tillegg per barn utover det første

15 000 kr

15 000 kr

-

Formuesskatt 13

Kommune

Innslagspunkt

1 480 000 kr

1 500 000 kr

1,4 pst.

Sats

0,7 pst.

0,7 pst.

-

Stat

Innslagspunkt

1 480 000 kr

1 500 000 kr

1,4 pst.

Sats

0,15 pst.

0,15 pst.

-

Verdsettelsesrabatter14

Primærbolig

75 pst.

75 pst.

-

Sekundærbolig (og tilordnet gjeld)

10 pst.

10 pst.

-

Aksjer og driftsmidler (inkl. næringseiendom) og tilordnet gjeld

20 pst.

25 pst.

5 pst. enheter

Finansskatt

Finansskatt på lønn

5 pst.

5 pst.

-

Avskrivningssatser

Saldogruppe a (kontormaskiner o.l.)

30 pst.

30 pst.

-

Saldogruppe b (ervervet forretningsverdi)

20 pst.

20 pst.

-

Saldogruppe c (vogntog, lastebiler, busser, varebiler mv.)15

24/30 pst.

24/30 pst.

-

Saldogruppe d (personbiler, maskiner og inventar mv.)

20 pst.

20 pst.

-

Saldogruppe e (skip, fartøyer, rigger mv.)

14 pst.

14 pst.

-

Saldogruppe f (fly, helikopter)

12 pst.

12 pst.

-

Saldogruppe g (anlegg for overføring og distribusjon av el. kraft og elektroteknisk utrustning i kraftforetak)

5 pst.

5 pst.

-

Saldogruppe h (bygg og anlegg, hoteller mv.)16, 17

4 (6/10) pst.

4 (6/10) pst.

-

Saldogruppe i (forretningsbygg)

2 pst.

2 pst.

-

Saldogruppe j (tekniske installasjoner i forretningsbygg og andre næringsbygg)

10 pst.

10 pst.

-

1 For skattytere i Nord-Troms og Finnmark reduseres satsen fra 19,5 pst. i 2018 til 18,5 pst. i 2019.

2 Skatt på alminnelig inntekt for finansskattepliktige virksomheter er 25 pst. i 2018 og videreføres på samme nivå i 2019.

3 Friinntekten i særskatten reduseres fra 5,3 pst. i 2018 til 5,2 pst. i 2019.

4 For skattytere i Nord-Troms og Finnmark er satsen 10,4 pst. i trinn 3 i 2018 og økes til 11,2 pst. i 2019.

5 Næringsdrivende innenfor fiske og fangst samt barnepass i eget hjem (barn under 12 år eller med særlig behov for omsorg og pleie) har 8,2 pst. trygdeavgift på næringsinntekten. Lavere trygdeavgiftssats for fiske og fangst har sammenheng med at disse næringene betaler produktavgift som blant annet skal dekke differansen mellom 8,2 pst. og 11,4 pst. trygdeavgift.

6 I sone 1a skal det betales arbeidsgiveravgift med en sats på 10,6 pst. inntil differansen mellom det foretaket betaler i arbeidsgiveravgift etter denne satsen, og det foretaket ville ha betalt i arbeidsgiveravgift med en sats på 14,1 pst., er lik fribeløpet. For det overskytende avgiftsgrunnlaget brukes satsen på 14,1 pst. I 2019 er fribeløpet 500 000 kroner per foretak. For godstransport på vei i sone 1a er fribeløpet 250 000 kroner.

7 For personer som omfattes av skattefradraget for pensjonsinntekt, kan den høyeste effektive marginale skattesatsen bli opptil 46,6 pst.

8 Inkluderer selskapsskatt og oppjusteringsfaktor for utbytte mv. I 2018 er selskapsskatten 23 pst. og oppjusteringsfaktoren for utbytte mv. 1,33. I 2019 er selskapsskatten med regjeringens forslag 22 pst. og oppjusteringsfaktoren for utbytte mv. 1,44.

9 Summen av minstefradraget i lønnsinntekt og minstefradraget i pensjonsinntekt begrenses oppad til øvre grense i minstefradraget i lønnsinntekt, dvs. 100 800 kroner for 2019.

10 Skattyter som kun har lønnsinntekt, får det høyeste av minstefradraget i lønnsinntekt og det særskilte fradraget i arbeidsinntekt.

11 Særfradraget for store sykdomsutgifter videreføres med 2018-regler.

12 I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2017 ble det innført en ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon. Maksimalt fradragsbeløp i denne ordningen er 40 000 kroner. Den gamle IPS-ordningen videreføres med 15 000 kroner i maksimalt fradrag (samordnes med innskudd i den nye ordningen slik at samlet fradrag ikke kan overstige 40 000 kroner) for de som allerede sparer i ordningen.

13 Innslagspunktene er for enslige skattytere. For ektefeller, som lignes under ett for felles formue, er innslagspunktet det dobbelte av hva tabellen viser.

14 Verdsettelsesrabattene gjelder for eiendeler eid direkte av formuesskattepliktige.

15 Ordinær avskrivningssats for saldogruppe c er 24 pst., med forhøyet sats på 30 pst. for varebiler som bare bruker elektrisk kraft til fremdrift.

16 Bygninger med så enkel konstruksjon at brukstiden må antas å ikke overstige 20 år, kan avskrives med 10 pst. Satsen på 10 pst. gjelder også anlegg hvor brukstiden må antas å ikke overstige 20 år.

17 Husdyrbygg i landbruket kan avskrives med en forhøyet sats på 6 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.6 viser gjeldende satser for merverdiavgift og særavgifter samt forslag til satser for 2019. Alle særavgiftene er i utgangspunktet oppjustert med 1,5 pst. for å ta hensyn til forventet prisvekst. Små avvik kan skyldes avrundinger av satsene. For øvrig vises det til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.

Tabell 1.6 Avgiftssatser i 2018 og foreslåtte satser for 2019

Avgiftskategori

2018-regler

Forslag 2019

Endring i pst.

Merverdiavgift, pst. av omsetningsverdien

Generell sats

25

25

-

Redusert sats

15

15

-

Lav sats

12

12

-

Avgift på alkoholholdige drikkevarer

Brennevinsbaserte drikkevarer over 0,7 vol.pst., kr/vol.pst. og liter

7,58

7,69

1,5

Annen alkoholholdig drikke over 4,7 til og med 22 vol.pst., kr/vol.pst. og liter

4,94

5,01

1,4

Annen alkoholholdig drikke til og med 4,7 vol.pst., kr/liter

a) 0,0–0,7 vol.pst.

-

-

-

b) 0,7–2,7 vol.pst.

3,39

3,44

1,5

c) 2,7–3,7 vol.pst.

12,74

12,93

1,5

d) 3,7–4,7 vol.pst.

22,07

22,40

1,5

Avgift på tobakkvarer

Sigarer, kr/100 gram

259

263

1,5

Sigaretter, kr/100 stk.

259

263

1,5

Røyketobakk, kr/100 gram

259

263

1,5

Snus, kr/100 gram

105

107

1,9

Skrå, kr/100 gram

105

107

1,9

Sigarettpapir, kr/100 stk

3,96

4,02

1,5

Engangsavgift på kjøretøy

Personbiler mv. Avgiftsgruppe A1

Egenvekt, kr/kg

første 500

0

0

-

neste 700 kg

25,04

25,42

1,5

neste 200 kg

62,41

63,35

1,5

neste 100 kg

195,03

197,96

1,5

resten

226,83

230,23

1,5

NOX-utslipp, kr per mg/km

72,06

73,14

1,5

CO2-utslipp, kr per g/km

første 70 g/km

0

0

-

neste 25 g/km

929,34

943,28

1,5

neste 30 g/km

1 041,42

1 057,04

1,5

neste 70 g/km

2 728,96

2 769,89

1,5

resten

3 505,00

3 557,58

1,5

fradrag for utslipp under 70 g/km, gjelder ned til 40 g/km og kun for kjøretøy med utslipp under 70 g/km

952,20

966,48

1,5

fradrag for utslipp under 40 g/km, gjelder kun kjøretøy med utslipp under 40 g/km

1 120,29

1 137,09

1,5

Varebiler klasse 2. Avgiftsgruppe B,2

egenvekt, pst. av personbilavgift

20

20

-

NOX-utslipp, pst. av personbilavgift

75

75

-

CO2-utslipp, pst. av personbilavgift

varierer

varierer

-

Campingbiler. Avgiftsgruppe C,3

pst. av personbilavgift

22

22

-

Beltebiler. Avgiftsgruppe E,

pst. av verdiavgiftsgrunnlaget

36

36

-

Motorsykler. Avgiftsgruppe F,4

Slagvolumavgift, kr/cm3

første 125 cm3

0

0

-

neste 775 cm3

34,14

28,76

-15,8

resten

74,86

63,06

-15,8

CO2-utslipp, kr per g/km

første 70 g/km (75 g/km i 2018)

0

0

-

neste 60 g/km (65 g/km i 2018)

640,08

701,66

9,6

resten

812,80

923,99

13,7

Snøscootere. Avgiftsgruppe G

Egenvekt, kr/kg

første 100 kg

14,01

14,22

1,5

neste 100 kg

28,02

28,44

1,5

resten

56,02

56,86

1,5

Motoreffekt, kr/kW

første 20 kW

22,50

22,84

1,5

neste 20 kW

45,01

45,69

1,5

resten

90,00

91,35

1,5

Slagvolum, kr/cm3

første 200 cm3

2,47

2,51

1,6

neste 200 cm3

4,94

5,01

1,4

resten

9,85

10,00

1,5

Drosje. Avgiftsgruppe H,5

egenvekt, pst. av personbilavgift

40

40

-

NOX-utslipp, pst. av personbilavgift

100

100

-

CO2-utslipp, pst. av personbilavgift

varierer

100

-

Minibusser. Avgiftsgruppe J,6

pst. av personbilavgift

40

40

-

Trafikkforsikringsavgift, kr/døgn7

Bensinbiler og dieselbiler med fabrikkmontert partikkelfilter

7,85

7,97

1,5

Dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter

9,15

9,29

1,5

Motorsykler

5,46

5,54

1,5

Traktorer, mopeder mv

1,27

1,29

1,6

Vektårsavgift, kr/år

varierer

varierer

-

Omregistreringsavgift

varierer

varierer

-

Veibruksavgift på drivstoff

Bensin, kr/liter8

5,17

5,25

1,5

Autodiesel, kr/liter9

3,75

3,81

1,6

Bioetanol som omfattes av omsetningskravet, kr/liter

5,17

5,25

1,5

Biodiesel som omfattes av omsetningskravet, kr/liter

3,75

3,81

1,6

Naturgass, kr/Sm3

0

0

-

LPG, kr/kg

2,23

2,98

33,6

Avgift på elektrisk kraft, øre/kWh

Generell sats

16,58

15,83

-4,5

Redusert sats

0,48

0,50

4,2

Grunnavgift på mineralolje mv.

Mineralolje, kr/liter

1,63

1,65

1,2

Mineralolje i treforedlingsindustrien, produksjon av fargestoffer og pigmenter, kr/liter

0,20

0,21

5,0

Avgift på smøreolje, kr/liter

2,20

2,23

1,4

CO 2 -avgift

Bensin, kr/liter

1,16

1,18

1,7

Mineralolje

generell sats, kr/liter

1,33

1,35

1,5

innenriks kvotepliktig luftfart, kr/liter

1,28

1,30

1,6

innenriks luftfart, kr/liter

1,28

1,30

1,6

fiske og fangst i nære farvann, kr/liter

0,29

0,29

-

Innenlandsk bruk av gass

naturgass, kr/Sm3

1,00

1,02

2,0

LPG, kr/kg

1,50

1,52

1,3

redusert sats naturgass, kr/Sm3

0,057

0,060

5,3

Kontinentalsokkelen

mineralolje, kr/liter

1,06

1,08

1,9

naturgass, kr/Sm3

1,06

1,08

1,9

naturgass som slippes ut til luft, kr/Sm3

7,30

7,41

1,5

Svovelavgift, kr/liter

0,131

0,133

1,5

Avgift på utslipp av NO x, kr/kg

21,94

22,27

1,5

Avgift på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER), kr/kg

72,29

73,37

1,5

Avgift på HFK og PFK, kr/tonn CO2-ekvivalenter

500

508

1,6

Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv., kr/kg

36,92

20,82

-43,6

Avgift på alkoholfrie drikkevarer

Ferdigvare, kr/liter

4,75

4,82

1,5

Konsentrat (sirup), kr/liter

28,91

29,34

1,5

Saft og sirup basert på frukt, bær eller grønnsaker, uten tilsatt sukker, kr/liter

1,70

1,73

1,8

Konsentrat (sirup basert på frukt, bær eller grønnsaker), uten tilsatt sukker, kr/liter

10,32

10,47

1,5

Sukkeravgift, kr/kg

7,93

8,05

1,5

Avgift på drikkevareemballasje, kr/stk.

Grunnavgift, engangsemballasje

1,19

1,21

1,7

Miljøavgift

a) Glass og metall

5,79

5,88

1,6

b) Plast

3,50

3,55

1,4

c) Kartong og papp

1,43

1,45

1,4

Flypassasjeravgift, kr/passasjer10

83

84

1,2

Totalisatoravgift, pst. av bruttoomsetning

3,7

3,7

-

Dokumentavgift, pst. av salgsverdi

2,5

2,5

-

1 Gruppe A: Personbiler, varebiler klasse 1 og busser under 6 meter med inntil 17 seteplasser. For kjøretøy der CO2-utslipp ikke er oppgitt, brukes slagvolum som avgiftskomponent.

2 Gruppe B: Varebiler klasse 2. Høyeste trinn i CO2-komponenten gjelder ikke for gruppe b, nest høyeste trinn er på 25 pst. av avgiften for personbiler og øvrige trinn er på 30 pst. av avgiften for personbiler.

3 Gruppe C: Campingbiler. Ilegges ikke NOX-komponent.

4 Gruppe F: Motorsykler. Kjøretøy der CO2-utslipp ikke er registrert, ilegges stykkavgift og avgift på motoreffekt i tillegg til avgift på slagvolum.

5 Gruppe H: Drosje og transport av funksjonshemmede.

6 Gruppe J: Busser under 6 meter med inntil 17 sitteplasser, hvorav minst 10 er montert i fartsretningen. Høyeste trinn i CO2-komponenten gjelder ikke for gruppe j. Ilegges ikke NOX-komponent.

7 Avgiften som den enkelte forsikring utløser, beregnes ut fra de avgiftsatser som gjaldt da forsikringen startet å løpe. For forsikringer som er tegnet eller hadde hovedforfall før 1. mars 2018, gjelder 2017-satser. For forsikringer som tegnes eller har hovedforfall fra 1. mars 2018, til 28. februar 2019, gjelder 2018-satser. For forsikringer som tegnes eller har hovedforfall fra 1. mars 2019 gjelder 2019-satser.

8 Bensin som har et svovelinnhold på 10 ppm eller lavere.

9 Diesel som har et svovelinnhold på 10 ppm eller lavere.

10 Fra den tid departementet bestemmer foreslås en provenynøytral omlegging av avgiften slik at flyreiser ut av Europa får en sats på 200 kroner, mens andre flyreiser får en sats på 75 kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

1.7 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.7 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 1 396 mrd. kroner i 2018. Av dette tilfaller om lag 85 pst. staten, i overkant av 13 pst. kommunene og om lag 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om lag 35 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 26 pst. av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer fra personlige skattytere, mens om lag 23 pst. kommer fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 13 pst. av statens inntekter i 2018 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter til staten inkludert finansskatt utgjør om lag 4 pst.

Tabell 1.7 Påløpte skatter og avgifter fordelt på skattekreditorer. Anslag for 2018. Mrd. kroner

I alt

Stat

Kommune

Fylke

Personlige skattytere

503,6

311,8

158,8

33,0

Skatt på alminnelig inntekt

284,8

105,1

146,8

33,0

Trinnskatt

60,5

60,5

-

-

Trygdeavgift

143,7

143,7

-

-

Formuesskatt

14,5

2,6

12,0

-

Bedrifter (etterskuddspliktige)

84,1

82,5

1,4

0,2

Inntektsskatt (medregnet kraftverk)

83,8

82,2

1,4

0,2

Formuesskatt

0,3

0,3

-

-

Finansskatt

3,4

3,4

-

-

Skatt på lønn

2,0

2,0

-

-

Skatt på overskudd

1,4

1,4

-

-

Eiendomsskatt

14,0

-

14,0

-

Arbeidsgiveravgift

186,0

186,0

-

-

Avgifter

410,3

410,3

-

-

Merverdiavgift

300,0

300,0

-

-

Særavgifter og toll

110,3

110,3

-

-

Petroleum

154,5

154,5

-

-

Skatt på inntekt

147,5

147,5

-

-

Avgift på utvinning mv.

7,0

7,0

-

-

Andre skatter og avgifter

40,5

39,9

0,6

-

Trygde- og pensjonspremier, andre stats- og trygderegnskaper1

27,1

27,1

-

-

Skatt på utbytte til utenlandske aksjonærer

3,3

3,3

-

-

Arveavgift

0,0

0,0

-

-

Andre skatter og avgifter2

10,2

9,6

0,6

-

Samlede skatter og avgifter

1 396,4

1 188,4

174,7

33,2

Herav direkte skatter

986,1

778,1

174,7

33,2

1 Blant annet Statens pensjonskasse.

2 Herunder en del inntektsposter som grupperes som skatteinntekt i nasjonalregnskapet, men som ikke føres som skatteinntekt i statsbudsjettet.

Kilde: Finansdepartementet.

2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftssystemet

2.1 Innledning

Skatter og avgifter kan hemme effektiviteten i økonomien, men er nødvendige for å finansiere offentlige tjenester og overføringer. Skattesystemet bør innrettes slik at det bidrar til høy verdiskaping og en god utnyttelse av ressursene i samfunnet. Det vil bidra til å gjøre det samfunnsøkonomiske tapet ved beskatning lavest mulig. Det må videre unngås at skattesystemet påfører skattyterne og myndighetene unødig store administrative kostnader. Skattesystemet bidrar til å omfordele inntekt. Skatter og avgifter spiller dessuten en rolle i konjunkturreguleringen. Skattesystemet bidrar til en automatisk stabilisering av økonomien fordi innbetalingen av skatt går opp i gode tider og ned i dårlige. Avgifter som priser negative eksterne virkninger, som for eksempel forurensning, gir bedre utnyttelse av samfunnets ressurser.

I dette kapitlet gis det en oversikt over hovedreglene i skatte- og avgiftssystemet. Beskrivelsen tar utgangspunkt i reglene for 2018. Det finnes også noen unntak fra hovedreglene, såkalte skatteutgifter. Skatteutgiftene er omtalt i punkt 2.7 og er nærmere beskrevet i vedlegg 1. Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner for 2018. Figuren illustrerer tallene i tabell 1.7 og viser at de største skatteinntektene kommer fra skatt på alminnelig inntekt for personer, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift.

Figur 2.1 Påløpte skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner. Anslag for 2018. Mrd. kroner

Figur 2.1 Påløpte skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner. Anslag for 2018. Mrd. kroner

Kilde: Finansdepartementet.

De ulike skatteartene kan deles inn i direkte skatter og indirekte skatter.

Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, arbeidsgiveravgift, formuesskatt og eiendomsskatt. De direkte skattene utgjør i 2018 i overkant av 70 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene. Inntektsskatt for personer, inkludert trygdeavgift og toppskatt utgjør 36 pst. av samlede skatte- og avgiftsinntekter, mens inntektsskatt og arbeidsgiveravgift for bedrifter, inkludert petroleumsvirksomhet og finansskatt, utgjør i overkant av 30 pst. Skatteinntektene fra fastlandsbedriftene inkludert arbeidsgiveravgiften utgjør 22 pst. av skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge.

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter, toll og sektoravgifter og utgjør 30 pst. av samlede skatter og avgifter. Merverdiavgiften utgjør 21 pst. av samlede skatter og avgifter, mens særavgiftene samlet utgjør 8 pst. Toll har liten betydning for statens inntekter.

2.2 Retningslinjer for et godt skattesystem

Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. Da er det viktig at skattesystemet er utformet med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper for at ressursene i samfunnet kan utnyttes mest mulig effektivt. Dette kan oppnås ved å

  • først benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter),

  • deretter benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatt i petroleums- og vannkraftnæringene) og

  • til slutt bruke vridende skatter for å oppnå tilstrekkelige inntekter til fellesskapet og mål om omfordeling.

De samfunnsøkonomiske kostnadene som oppstår ved vridende beskatning, bør holdes så lave som mulig. Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen i 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag som fanger opp alle typer inntekter, er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at det progressive skattessystemet faktisk skal bidra til omfordeling. Endringene i skattesystemet som følge av skattereformen i 1992 og endringer i etterfølgende år utvidet skattegrunnlaget slik at det ble bedre samsvar mellom skattbar inntekt og reell inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag og relativt lave satser ble videreført ved skattereformene fra 2006 og 2016.

Unntak og særordninger som avviker fra de generelle reglene, gjør skattesystemet mindre effektivt. De kan også gjøre skattesystemet mer komplisert og krevende, både for skattyterne og for Skatteetaten. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt med økte skattesatser. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer treffsikre. Inntektene fra enkeltskatter og -avgifter bør som hovedregel ikke øremerkes bestemte utgiftsformål. Slike bindinger hindrer effektiv prioritering av midler over budsjettets utgiftsside.

I en del tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør en enkelt skatte- og avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

I Norge gjør offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. En del skatter og avgifter skal også ivareta andre viktige hensyn utover å skaffe staten inntekter. Det gjelder i første rekke ønsket om å omfordele inntekt og hensynet til helse og miljø.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, og skattesystemet bør så langt som mulig bidra til gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg. Empirisk forskning indikerer at lavinntektsgruppenes arbeidstilbud påvirkes mer av endringer i timelønn etter skatt enn arbeidstilbudet til høyinntektsgrupper.

Personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Endringer i skattesystemet har derfor liten betydning for denne gruppen. Mange med vedvarende lav inntekt er ikke i arbeid. Skattereglene bør i størst mulig grad utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for (midlertidig) tapt arbeidsinntekt som følge av helseproblemer eller arbeidsledighet, er dessuten samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.1, som viser at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide fremfor å motta trygd.

Boks 2.1 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av eventuelle netto overføringer den enkelte mottar. Inntektssikringssystemet i Norge (i første rekke folketrygden) består av en rekke overføringsordninger som gjør at personer som av ulike grunner står utenfor arbeidsmarkedet, har en inntekt å leve av. Eksempler er uføretrygd og dagpenger ved arbeidsledighet. Disse ordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide, og de virker dermed som en ekstra «skatt» på arbeid. For å illustrere hva dette betyr for insentivene til å arbeide beregnes ofte effektiv gjennomsnittsskatt på arbeid. De effektive skattesatsene tar både hensyn til skatt og det som faller bort av netto overføringer når en begynner å arbeide. Slike satser er nyttige, men de må tolkes med forsiktighet. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene. Andre sider ved ordningene, for eksempel tidsbegrensning av ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne, vil også ha betydning for insentivene til arbeid.

Figur 2.2 viser noen gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2016. Beregningene er gjort for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med to barn hvor den ene er hjemmeværende. Figuren viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. Eksempelvis vil en enslig forsørger med to barn og inntekt på 67 pst. av gjennomsnittet reelt skattlegges med i underkant av 80 pst. av brutto arbeidsinntekt når man inkluderer bortfall av dagpenger ved arbeidsledighet.

Figur 2.2 Effektiv gjennomsnittsskatt ved overgang fra dagpenger ved arbeidsledighet til fulltidsjobb. 2016. Prosent

Figur 2.2 Effektiv gjennomsnittsskatt ved overgang fra dagpenger ved arbeidsledighet til fulltidsjobb. 2016. Prosent

1 Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Tax and Benefit 2016. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

2 Tar utgangspunkt i 67 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

3 Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Miljøavgifter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelig aktivitet og motiverer enkeltpersoner og bedrifter til mer miljøvennlig atferd. Bruk av miljøavgifter samsvarer dessuten med prinsippet om at forurenseren skal betale. Inntekter fra miljøavgifter kan benyttes til å styrke velferdsordningene og fellesgodene eller til å redusere andre skatter og avgifter.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å sikre staten inntekter og ikke hindre sunn forretningsmessig atferd. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at ressursbruken ikke påvirkes av for eksempel skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes, bør svare til faktisk verdiskaping.

I bedrifts- og kapitalbeskatningen må det også legges vekt på forutsigbarhet. Manglende stabilitet kan påvirke bedriftenes investeringer på en uheldig måte og svekke verdiskapingen.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er viktig å sikre fellesskapet en høy andel av den ekstra avkastningen. Inntekter fra nøytrale skatter, slik som grunnrenteskatter, reduserer isolert sett behovet for vridende skatter. Norge har en særskilt beskatning av overskuddet fra petroleumsvirksomheten og vannkraftanlegg. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) sørger for at staten får en stor andel av de høye inntektene på kontinentalsokkelen uten å hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. SDØE virker som en kontantstrømskatt på felt der staten har beholdt en eierandel, men inntektene regnes formelt ikke som skatteinntekter.

Figur 2.3 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) for ulike land og gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlig sektor mellom land og forskjeller i det samlede skattenivået. En slik sammenligning tar ikke hensyn til andre inntektskilder enn skatt og heller ikke at andelen skatte- og avgiftsinntekter vil variere noe avhengig av blant annet i hvilken grad offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige. Figur 2.3 viser at Norge har et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD, men lavere enn flere av de andre nordiske landene. I EU var andelen skatter og avgifter i prosent av BNP (vektet gjennomsnitt) om lag på nivå med andelen for Norge i 2016. I Norge finansieres en del av de totale utgiftene over offentlige budsjetter av olje- og fondsinntekter fra Statens pensjonsfond utland. For 2018 utgjør dette vel 13 pst. av totale utgifter over offentlige budsjetter.

Figur 2.3 Skatte- og avgiftsinntekter i prosent av BNP i utvalgte land og OECD1. 2016. Prosent

Figur 2.3 Skatte- og avgiftsinntekter i prosent av BNP i utvalgte land og OECD1. 2016. Prosent

1 Uveid gjennomsnitt for OECD.

Kilde: OECD Revenue Statistics.

Siden 1985 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 38 og 44 pst. av BNP. I Sverige har andelen ligget mellom 43 og 50 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 44 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 32 og 34 pst. av BNP.

Den økte mobiliteten av kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler for å beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. Lokaliseringsbeslutninger avhenger imidlertid av mer enn skatt. Politisk stabilitet, god infrastruktur, tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft, godt fungerende finansielle markeder, eiendomsrett og et stabilt og forutsigbart regelverk betyr også mye for de samlede rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

Boks 2.2 Særlig om arbeidet med EØS og skatt

EØS-avtalen inneholder ingen plikt til å harmonisere norske skatte- og avgiftsregler med EUs forordninger og direktiver. Vi behøver derfor ikke ha felles skattesatser med EU, og vi bestemmer selv hvilke inntekter og transaksjoner vi vil inkludere i våre skatte- og avgiftsgrunnlag. Likevel setter EØS-avtalens generelle bestemmelser om plikt til å overholde de fire friheter og forbudet mot statsstøtte klare begrensninger på innholdet i de norske skattereglene. Ved at Norge overholder disse EØS-forpliktelsene også på skatteområdet, er vi med på å sikre norske personer og selskap deltakelse i det indre markedet på lik linje med personer og selskap i de øvrige EØS-statene. EFTAs overvåkningsorgan i Brussel (ESA) og EFTA-domstolen i Luxembourg har det overordnede kontrollansvaret for at EØS-avtalen overholdes. ESA kan ta opp saker om norske skatteregler på eget initiativ eller på bakgrunn av klager til ESA fra norske eller utenlandske personer og selskap som mener en norsk skatteregel er i strid med EØS-retten. I tillegg håndheves skattereglenes samsvar med EØS-retten gjennom enkeltsaker som blir brakt inn for norske domstoler.

De fire friheter – retten til fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer/etableringer – innebærer at vi i utgangspunktet ikke kan ha regler som behandler grenseoverskridende bevegelser og transaksjoner mellom Norge og andre EØS-stater strengere enn rent nasjonale bevegelser og transaksjoner. Slik forskjellsbehandling vil anses som et hinder for den frie bevegeligheten over landegrensene. På området for indirekte skatt innebærer reglene om fri bevegelse av varer og tjenester at disse må ilegges samme merverdiavgift på det norske markedet uavhengig av om varene er produsert, eller om tjenesteyter er etablert, i Norge eller i en annen EØS-stat. På området for direkte skatt er reglene om utbyttebeskatning et eksempel på at norsk skattelovgivning har blitt endret som følge av EØS-avtalen. Her medførte kapitalfriheten og etableringsfriheten at vi ikke kunne skattlegge aksjeutbytte betalt mellom Norge og andre EØS-stater strengere enn tilsvarende utbyttebetalinger mellom skattytere i Norge.

I visse tilfeller kan Norge opprettholde eller innføre regler som i utgangspunktet innebærer et element av diskriminering, dersom det foreligger såkalte rettferdiggjørelsesgrunner. Det er særlig EU-domstolen som gjennom rettspraksis har utpenslet hvilke legitime hensyn som kan forsvare skatteregler som i utgangspunktet forskjellsbehandler nasjonale og grenseoverskridende bevegelser. På skatteområdet er det spesielt hensynet til å sikre balansert fordeling av skatteinntekter mellom statene og å motvirke skatteomgåelse som kan begrunne en restriktiv regel. Effektiv skatteinnkreving er også et relevant hensyn. Vilkåret er at den restriktive skatteregelen er egnet og nødvendig for å tilgodese det aktuelle hensynet, og ikke går lenger enn dette hensynet tilsier.

Ut fra slike rettferdiggjørelsesgrunner har Norge for eksempel rett til å beskatte aksjeeiere som flytter ut av Norge for den del av aksjegevinsten som er opparbeidet mens skattyter var bosatt i Norge, til tross for at aksjen ikke blir realisert ved utflyttingen. Her utløses altså gevinstbeskatningen ved selve bevegelsen over landegrensen, mens en skattyter som kun flytter internt i Norge, først ville blitt gevinstbeskattet ved faktisk realisasjon. Grunnen til at denne forskjellsbehandlingen aksepteres EØS-rettslig, er hensynet til å sikre en balansert fordeling av skattegrunnlaget mellom EØS-statene og å motvirke omgåelse. Men selv om norske skattemyndigheter i slike tilfeller kan fastsette latent gevinst ved utflytting til en annen EØS-stat, kan de ikke automatisk kreve betaling av skatten på dette tidspunktet. Plikt til å betale den fastsatte skatten utsettes til aksjen faktisk realiseres. Dette sikrer at den restriktive skatteregelen ikke går lenger enn hensynet til riktig allokering/bekjempelse av tilpasninger tilsier.

I den senere tid har EU vedtatt direktiver som ikke bare tillater, men også pålegger medlemsstatene å innføre skatteregler som i utgangspunktet er restriktive. Dette illustrerer at hensynet til fri flyt i visse tilfeller må vike for hensynet til å motvirke skatteomgåelse. Som nevnt krever ikke EØS-avtalen harmonisering av norske regler med disse skattedirektivene, men direktivenes innhold er viktige som indikasjon på hvor langt hensynet til de fire friheter anses å rekke når det er i konflikt med behovet for å bekjempe skattetilpasninger.

Statsstøtteforbudet innebærer at Norge ikke kan ha skatteregler som gir enkeltforetak, eller grupper av foretak, gunstigere skattemessig behandling enn hovedregelen for slike foretak tilsier. Bakgrunnen er at statsstøtte kan ha uønskede konkurransemessige virkninger. Både fordeler for enkeltforetak og fordeler for visse sektorer eller geografiskeområder rammes. Forbudet gjelder selv om støtten gis likt til både norske og utenlandske foretak, og forutsetter altså ikke diskriminering.

Den nærmere vurderingen av om en skatteregel utgjør statsstøtte, følger en fast EØS-rettslig prosedyre. Først vurderes om skatteunntaket utgjør en økonomisk fordel, dernest om fordelen er selektiv, dvs. begunstiger enkelte foretak eller bestemte foretaksgrupper. Videre må fordelen påvirke konkurransen og ha en påvirkning på samhandelen mellom EØS-statene. Når skatteregler er under vurdering, er ofte selektivitetsvurderingen den mest krevende. Selektivitetsvurderingen foretas i tre trinn: 1) Fastleggelse av referansesystemet, dvs. hva er hovedregelen? 2) Utgjør skatteregelen under vurdering et avvik fra referansesystemet? og 3) Selv om regelen utgjør et avvik, kan det begrunnes ut fra referansesystemets logikk?

Selv om man etter en slik vurdering konkluderer med at en skatteregel innebærer statsstøtte (dvs. utgjør en selektiv fordel, vrir konkurransen og påvirker samhandelen), finnes det hjemmel i EØS-avtalen for likevel å anse statsstøtten lovlig. Dette kalles «forenlig støtte» («compatible aid»). Kommisjonen og ESA har gitt utfyllende retningslinjer for hva som kan anses som støtte forenlig med EØS-avtalen, blant annet støtte til regionale formål, miljøformål, opplæringsformål, forskning og utvikling, og til små og mellomstore bedrifter. Retningslinjene er ofte svært omfattende og setter strenge betingelser og begrensninger for at støtten skal kunne anses forenlig. Norske myndigheter må notifisere ESA om skatteregler de mener utgjør forenlig støtte, og ESA må godkjenne støtten før den kan iverksettes, med hjemmel i retningslinjene eller direkte i EØS-avtalens statsstøttebestemmelse. I visse tilfeller kan notifikasjonsprosessen ta noen måneder, mens den kan ta flere år i mer komplekse saker. Noen typer støtte kan på nærmere betingelser meldes under en forenklet prosedyre hjemlet i den såkalte gruppeunntaksforordningen. I visse tilfeller kan støtten være tillatt uten notifikasjon, dersom kriteriene for bagatellmessig støtte er oppfylt. Eksempler på at skatteregler kan bli ansett som forenlig støtte, er differensiert arbeidsgiveravgift (regionalstøtte), støtte til el-kjøretøy (miljøstøtte) og støtte gjennom Skattefunn (gruppeunntatt som støtte til forskning og utvikling).

Finansdepartementet behandler hvert år en rekke skattesaker med sider mot EØS-avtalen. Vi har i den forbindelse jevnlig møter og korrespondanse med blant andre ESA og Europakommisjonen. Dette arbeidet er med på å sikre Norges interesser på skatteområdet, samtidig som forpliktelsene etter EØS-avtalen overholdes.

2.3 Direkte skatter

2.3.1 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 23 pst. av «alminnelig inntekt» fratrukket personfradrag og enkelte særfradrag. Alminnelig inntekt består av alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, trygdeytelser, pensjon, netto næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket minstefradrag, fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv., foreldrefradrag og andre fradrag.

For det andre betales trygdeavgift og trinnskatt av «personinntekt», som består av brutto arbeids-, trygde- og pensjonsinntekt, uten fradrag. Også beregnet personinntekt for selvstendig næringsdrivende inngår i personinntekten.

Personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen oppnås gjennom nedre grense for å betale trygdeavgift, bunnfradrag (minstefradrag og personfradrag) og satsstrukturen i trinnskatten. Trinnskatten har fire trinn der satsene øker for hvert innslagspunkt. Boks 2.3 viser hvordan marginal- og gjennomsnittsskatten stiger ved økende lønnsinntekt. Høyeste marginalskatt på lønn uten arbeidsgiveravgift er 46,6 pst. i 2018. Dersom arbeidsgiveravgiften inkluderes, øker høyeste marginalskatt til 53,2 pst. av samlet lønnskostnad. Figur 2.4 viser høyeste marginalskatt på lønnsinntekt i enkelte land. Her inngår arbeidstakers bidrag til trygdeordninger (trygdeavgiften i Norge), mens arbeidsgivers bidrag til trygdeordninger for arbeidstaker (arbeidsgiveravgiften i Norge) holdes utenfor. Figuren viser at høyeste marginalskatt i Norge er på nivå med høyeste marginalskatt i land som Tyskland og Storbritannia, mens en del av de andre nordiske landene har høyere marginalskatt på lønnsinntekt.

Figur 2.4 Høyeste marginalskatt på lønnsinntekt eksklusive arbeidsgivers bidrag til arbeidstakers trygdeordninger. Noen utvalgte land i 2017. Prosent

Figur 2.4 Høyeste marginalskatt på lønnsinntekt eksklusive arbeidsgivers bidrag til arbeidstakers trygdeordninger. Noen utvalgte land i 2017. Prosent

Kilde: OECD Tax database.

Boks 2.3 Beregning av skatt på lønnsinntekt

Marginalskatt er den skattesatsen som gjelder for den siste kronen skattyteren har tjent. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye han eller hun velger å jobbe. Dersom marginalskatten er høy, kan det svekke arbeidstakernes motivasjon til å øke arbeidsinnsatsen. Slike vridninger av arbeidstilbudet innebærer at ressursene utnyttes mindre effektivt. Jo høyere skattesatsene er, desto større blir disse vridningene.

Gjennomsnittsskatt er skatt som andel av den skattbare inntekten. I et skattesystem med bunnfradrag, andre fradrag og en progressiv satsstruktur er marginalskatten alltid høyere enn gjennomsnittsskatten på samme inntektsnivå, og de med høyest inntekt betaler størst andel av inntekten i skatt.

Figurene nedenfor viser henholdsvis marginalskatt og gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt med 2018-regler.

Figur 2.5 viser at marginalskatten varierer med nivået på inntekten. Skatten er null opp til nedre grense for å betale trygdeavgift (dvs. om lag ved den såkalte frikortgrensen). Deretter betales trygdeavgift etter en opptrappingssats (25 pst.). Opptrappingssatsen benyttes inntil det lønner seg å betale trygdeavgift etter ordinær sats på 8,2 pst. av hele lønnsinntekten. Når lønnsinntekten overstiger summen av personfradraget og minstefradraget (45 pst. av inntekten), begynner skattyter å betale skatt på alminnelig inntekt (23 pst.). Så lenge det gis minstefradrag etter sats og inntekten er under det første innslagspunktet i trinnskatten, blir marginalskatten på 20,85 pst. (8,2 pst. + 23 pst. * (1–0,45)). Satsen i trinn 1 i trinnskatten øker marginalskatten med 1,4 prosentenheter til 22,25 pst. Når skattyter har høy nok inntekt til å få maksimalt minstefradrag, blir marginalskatten 32,6 pst. (8,2 pst. + 23 pst. + 1,4 pst.). Marginalskattesatsen øker til 34,5 pst. i trinn 2, 43,6 pst. i trinn 3 og 46,6 pst. i trinn 4.

Figur 2.5 Marginalskatt på lønnsinntekt (utenom arbeidsgiveravgift) med 2018-regler for en lønnstaker som kun har lønnsinntekt og standard fradrag. Tusen kroner

Figur 2.5 Marginalskatt på lønnsinntekt (utenom arbeidsgiveravgift) med 2018-regler for en lønnstaker som kun har lønnsinntekt og standard fradrag. Tusen kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.6 viser at gjennomsnittsskatten er vesentlig lavere enn marginalskatten.

Figur 2.6 Gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt (utenom arbeidsgiveravgift) med 2018-regler for en lønnstaker som kun har lønnsinntekt og standard fradrag. Tusen kroner

Figur 2.6 Gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt (utenom arbeidsgiveravgift) med 2018-regler for en lønnstaker som kun har lønnsinntekt og standard fradrag. Tusen kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler fører til at pensjonister og mottakere av enkelte trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnstakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere i pensjonsinntekt enn i lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for personer med avtalefestet pensjon (AFP) og alderspensjonister. Skattefradraget medfører at det ikke betales skatt av en pensjonsinntekt på inntil om lag 197 700 kroner i 2018, som er noe høyere enn minste pensjonsnivå for enslige. Over dette innslagspunktet betales det mindre samlet skatt av pensjon enn av lønn. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt når den er over et nivå som om lag tilsvarer minstepensjon, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre når pensjonsinntekten stiger.

Figur 2.7 viser andel skatt med 2018-regler på henholdsvis pensjonsinntekt for AFP-/alderspensjonister og lønnsinntekt for lønnstakere. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis lønn og pensjon. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standard fradrag. Skatten på en alderspensjon på 300 000 kroner utgjør 13,7 pst. av pensjonsinntekten, mens andelen skatt på samme lønnsinntekt er 20,5 pst.

Figur 2.7 Andel skatt på ulike brutto inntektsnivå for henholdsvis lønnstakere og AFP- og alderspensjonister med 2018-regler.1 Prosent

Figur 2.7 Andel skatt på ulike brutto inntektsnivå for henholdsvis lønnstakere og AFP- og alderspensjonister med 2018-regler.1 Prosent

1 Det er forutsatt at skattyterne kun har henholdsvis lønn og pensjon og ikke har fradrag utover standard fradrag.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjonærmodellen skal bidra til at forskjellen mellom de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt og aksjeinntekt ikke skal bli for stor. Med stor forskjell i marginalskattesatser på aksjeinntekt og lønnsinntekt vil det lønne seg å fremstille faktisk arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt (inntektsskifting). I 2018 er forskjellen mellom høyeste marginalskatt på lønn og aksjeutbytte 6,6 prosentenheter, se figur 2.8.

Aksjonærmodellen innebærer at aksjeinntekter til personlige aksjonærer som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges på eierens hånd. Aksjeinntekter som overstiger skjermingsfradraget, multipliseres først med en oppjusteringsfaktor og legges deretter til alminnelig inntekt. Oppjusteringsfaktoren ble innført i 2016 for å motvirke at motivet til inntektsskifting økte da skattesatsen på alminnelig inntekt ble redusert fra 27 til 25 prosent. I 2018 er oppjusteringsfaktoren 1,33.

Hovedformålet med skjermingsfradraget er å hindre uheldige vridninger i investeringene og selskapenes finansieringsstruktur som følge av utbytteskatten. Skjermingsfradraget utregnes ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget, som er aksjens kostpris tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år, med en skjermingsrente. Skjermingsrenten er renten på tre måneders statskasseveksler med et tillegg på 0,5 prosentenheter.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag fremføres med rente. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan trekkes fra i senere utbytter og gevinster på aksjen.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. desember et år som får skjermingsfradraget det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag faller bort.

Fra 1. juli 2017 er det innført en ordning med aksjesparekonto der gevinster ved realisasjon av aksjer og fondsandeler ikke blir beskattet løpende, men først når midlene tas ut av kontoen. Ubeskattet gevinst som ikke tas ut av kontoen, regnes ikke med i grunnlaget for beregning av skjermingsfradrag. Skatteutsettelsen er derfor ingen skattekreditt, men motsvares av en høyere skatt på tidspunktet for uttak. Aksjeutbytte går ikke inn på kontoen, men utbetales løpende og skattlegges direkte på aksjonærens hånd.

Figur 2.8 Maksimal marginalskatt på lønn og utbytte med 2018-regler. Prosent

Figur 2.8 Maksimal marginalskatt på lønn og utbytte med 2018-regler. Prosent

Kilde:  Finansdepartementet.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i selskap med deltakerfastsetting (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor skjermingsfradraget, kun skal skattlegges én gang som alminnelig inntekt. Det gjør at det er stor grad av skattemessig likebehandling ved ulike måter å organisere virksomhet på.

Overskudd i selskap med deltakerfastsetting skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd.

Inntekt fra enkeltpersonforetak ut over skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt og ilegges trinnskatt og trygdeavgift. Den beregnede personinntekten blir altså skattlagt løpende. Aksjeinntekt blir derimot skattlagt som alminnelig inntekt først ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Denne forskjellen må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi.

Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke selvstendig næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Samtidig har selvstendig næringsdrivende i en del tilfeller lavere sosiale ytelser enn lønnstakere. Næringsdrivende fiskere betaler trygdeavgift etter mellomsats (som lønnstakere), men ilegges i tillegg en produktavgift.

2.3.2 Bedriftsbeskatning

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor plikter å betale arbeidsgiveravgift av lønnskostnader. Satsen for arbeidsgiveravgiften avhenger av hvor bedriften er lokalisert.

Overskudd i selskap skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 23 pst. i 2018. Underskudd kan fremføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og kostnader (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig faller fradragsretten bort for tilsvarende tap. Målet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, det vil si at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for aksjer som eies av selskap.

Selskapsskattesatsen i Norge lå uendret på 28 pst. i perioden 1992–2013. Satsen ble redusert til 27 pst. i 2014, deretter til 25 pst. i 2016, 24 pst. i 2017 og videre til 23 pst. i 2018. En selskapsskattesats på 23 pst. er om lag på linje med gjennomsnittet i OECD, men noe høyere enn gjennomsnittet for Sverige, Danmark og Finland, se figur 2.9.

Figur 2.9 Formelle selskapsskattesatser.1 1981–2018. Prosent

Figur 2.9 Formelle selskapsskattesatser.1 1981–2018. Prosent

1 Uveide gjennomsnitt for Sverige, Danmark og Finland og for OECD.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskap vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den er lavere enn den formelle skattesatsen hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmuligheter. Det er den effektive gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge hvilket land det skal investere i. Den effektive marginale skattesatsen er mest relevant når et selskap skal velge nivået på investeringen.

Tabell 2.1 viser formelle skattesatser og beregnede effektive gjennomsnittlige og marginale skattesatser i noen utvalgte land i 2017. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning mv. og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). I beregningen er det forutsatt en tenkt investering fordelt på noen utvalgte investeringsobjekter samt at investeringen delvis er finansiert med egenkapital og delvis med gjeld.

Tabell 2.1 Formelle og beregnede effektive selskapsskattesatser i 2017. Prosent

Land

Formell skattesats

Effektiv gjennomsnittsskattesats

Effektiv marginalskattesats

Irland

12,5

14,1

12,3

Storbritannia

19,0

20,5

23,6

Finland

20,0

19,5

18,5

Sveits

21,1

18,6

12,4

Sverige

22,0

19,4

14,5

Danmark

22,0

20,0

15,4

Norge

24,0

22,7

19,8

Nederland

25,0

22,5

16,8

Østerrike

25,0

23,1

18,8

Spania

25,0

30,1

36,0

Canada

26,7

24,2

21,8

Italia

27,8

23,5

14,8

Hellas

29,0

27,6

24,7

Tyskland

29,8

28,8

23,0

Japan

30,0

34,2

38,2

Belgia

34,0

29,3

18,8

Frankrike

34,4

33,4

30,1

USA

38,9

36,5

34,3

Kilde: OECD, Centre for European Economic Research (ZEW) (TAXUD/2013/CC/120, Final Report 2017).

Selskapenes overskudd skattlegges også på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, jf. punkt 2.3.1. Figur 2.10 viser samlet formell marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2017.

Figur 2.10 Samlet marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i noen utvalgte land. 2017. Prosent

Figur 2.10 Samlet marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i noen utvalgte land. 2017. Prosent

Kilde: OECD.

Økt økonomisk integrasjon og økte investeringer over landegrensene har gjort det lettere for flernasjonale selskap å flytte overskudd mellom land. Flere land har innført særlig gunstige skatteordninger, for eksempel for en del immaterielle eiendeler, som innebærer at de reelle effektive skattesatsene kan bli langt lavere enn det som fremkommer av tabell 2.1. OECD og EU har utarbeidet konkrete anbefalinger og planer for å motvirke internasjonal skatteplanlegging. Som oppfølgning av skattereformen blir det gjennomført regelendringer i Norge som skal motvirke overskuddsflytting, både ved å redusere selskapsskattesatsen og ved målrettede tiltak som for eksempel begrensninger i rentefradraget og tiltak for å lette informasjonsutvekslingen med andre land.

Petroleumsbeskatning

Det er en betydelig meravkastning (grunnrente) ved utvinning av olje og gass. Det er derfor en særskatt på inntekter fra petroleumsutvinning, i tillegg til den ordinære overskuddsskatten. Særskattesatsen er 55 pst. i 2018.

Petroleumsbeskatningen bygger i utgangspunktet på reglene for den ordinære bedriftsbeskatningen. På enkelte punkter skiller petroleumsbeskatningen seg fra den ordinære bedriftsbeskatningen. Inntekter fra salg av råolje verdsettes med administrativt fastsatte normpriser. Investeringer avskrives over seks år. I særskattegrunnlaget trekkes det i tillegg fra en friinntekt, som skal kompensere selskapene for at investeringskostnaden ikke kommer til fradrag umiddelbart, men gradvis gjennom avskrivningene. Dersom et selskap går med underskudd, kan underskuddet og ubenyttet friinntekt fremføres med et rentetillegg. Dersom selskapet aldri får tilstrekkelig skattemessig overskudd, vil staten refundere skatteverdien av underskuddet ved opphør av virksomheten på norsk sokkel. Systemet er dermed utformet slik at selskapene har sikkerhet for å få full verdi av skattefradragene. Sikre fremtidige skattefradrag skal verdsettes med en risikofri rente etter ordinær skatt. Verdsatt med en risikofri rente etter ordinær skatt er verdien av investeringsfradragene (avskrivning, friinntekt og rentefradrag i særskatt), høyere enn ved en nøytral petroleumsskatt, jf. vedlegg 1 punkt 3 og Prop. 150 LS (2012–2013) punkt 5.4.

SDØE, hvor staten deltar finansielt direkte i lisenser, er også en viktig del av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har samme egenskaper som en feltvis kontantstrømskatt, ved at staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andel av inntektene.

Figur 2.11 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Statens inntekter tar utgangspunkt i netto overskudd i virksomheten, og skatteinntektene vil dermed automatisk tilpasse seg endret oljepris og endret lønnsomhet i næringen.

Figur 2.11 Samlede netto inntekter til staten fra petroleumssektoren og oljeprisutvikling. 2019-kroner1

Figur 2.11 Samlede netto inntekter til staten fra petroleumssektoren og oljeprisutvikling. 2019-kroner1

1 Anslag for 2018 og 2019.

Kilde: Finansdepartementet.

Kraftverksbeskatning

Overskuddet i kraftforetak skattlegges som alminnelig inntekt på samme måte som i andre foretak. Det beregnes i tillegg skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Grunnrenteskattesatsen er 35,7 pst. i 2018. Kraftverk med generatorer under 10 MVA er fritatt for grunnrenteskatt. Grunnrenten beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift, eiendomsskatt, avskrivninger samt friinntekt. Friinntekten beregnes som den risikofrie avkastningen av den nedskrevne verdien på driftsmidlene. Selskapene har sikkerhet for å få utbetalt full skatteverdi av investeringsfradragene i grunnrenteskatten. Negativ grunnrenteinntekt i ett kraftverk kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk i samme skattekonsern. Videre utbetales skatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinntekt etter samordning mellom kraftverk. En friinntekt fastsatt på bakgrunn av en risikofri rente sikrer dermed at nåverdien av skattefradragene tilsvarer investeringskostnaden, og at lønnsomme prosjekter før grunnrenteskatt også er lønnsomme etter grunnrenteskatt.

Kraftforetakene ilegges også en naturressursskatt (betales til kommune og fylkeskommune) på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatt er fradragsberettiget krone for krone mot fastsatt skatt til staten. I tillegg betaler kraftprodusentene konsesjonsavgift og (vanligvis) eiendomsskatt til vertskommunene. De må også avstå konsesjonskraft.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskap har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Tonnasjeskatten er en årlig avgift som beregnes på grunnlag av skipenes nettotonnasje, og satsen varierer med ulike tonnasjeintervaller. Satsen kan reduseres for skip mv. som tilfredsstiller miljøkrav fastsatt av Sjøfartsdirektoratet.

Finansskatt

Det ble i 2017 innført en finansskatt på lønninger og overskudd til erstatning for manglende merverdiavgift i finansnæringen. Omsetning og formidling av finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, først og fremst fordi det ville vært krevende å fastsette et egnet grunnlag for å beregne avgift på marginbaserte tjenester, eksempelvis bankenes rentemarginer. Finansskatten omfatter finansielle virksomheter og består av en skatt på 5 pst. på lønninger (grunnlaget for arbeidsgiveravgift) og en skatt på selskapsoverskudd ved at skattesatsen på alminnelig inntekt er to prosentenheter høyere enn for annen virksomhet.

2.3.3 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 0,85 pst. av skattepliktig nettoformue, det vil si bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 1,48 mill. kroner i 2018. Ektefeller får et felles bunnfradrag på 2,96 mill. kroner. Formuesskatten fører til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn ved inntektsbeskatning alene. Figur 2.12 illustrerer dette.

Figur 2.12 Skatt som andel av bruttoinntekt i 2016. Prosent

Figur 2.12 Skatt som andel av bruttoinntekt i 2016. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Flere formuesobjekter verdsettes imidlertid til dels betydelig lavere enn markedsverdi. For primærbolig (boligen en bor i) er ligningsverdien 25 pst. av beregnet markedsverdi, mens den er 90 pst. for sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom). En sikkerhetsventil skal sikre at ingen primærboliger eller fritidseiendommer får høyere ligningsverdi enn 30 pst. av markedsverdi som kan dokumenteres av skattyter. For sekundærboliger tilsvarer sikkerhetsventilen dokumentert markedsverdi. Verdsettelsesrabatten for aksjer og driftsmidler, inkludert næringseiendom, er 20 pst. i 2018. Næringseiendom har en sikkerhetsventil på 96 pst. Det gis fradrag for gjeld ved fastsettelse av formuesskatt. Gjeld tilordnet bolig, fritidseiendom, bankinnskudd mv. verdsettes fullt ut. Gjeld tilordnet næringseiendom, sekundærboliger, aksjer og driftsmidler verdsettes med samme formelle rabatt som eiendelen. Gjelden fordeles forholdsmessig ut fra hvor stor andel de ulike formueseiendelene utgjør av brutto formue (i fordelingen inngår bolig, næringseiendom, aksjer og driftsmidler uten formelle verdsettingsrabatter).

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert de siste årene som følge av økt bunnfradrag. Det anslås at om lag 11,8 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2018, jf. figur 2.13. Gjennomsnittlig skattebeløp blant de som betaler formuesskatt, har økt over perioden.

Figur 2.13 Andel personer (av bosatte personer 17 år og eldre) som betaler formuesskatt1 og gjennomsnittlig formuesskatt. 1998–2018. Anslag for 2017 og 2018. 2018-kroner

Figur 2.13 Andel personer (av bosatte personer 17 år og eldre) som betaler formuesskatt1 og gjennomsnittlig formuesskatt. 1998–2018. Anslag for 2017 og 2018. 2018-kroner

1 Formuesskatt før eventuelle nedsettelser som følge av 80-prosentregelen (kun relevant for årene 1998–2008).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Eiendomsskatt

Eiendomsskatten skrives ut av, og tilfaller i sin helhet, kommunen. Den enkelte kommune avgjør selv om det skal skrives ut eiendomsskatt innenfor de rammene eigedomsskattelova setter. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 2 og 7 promille av takstgrunnlaget, som skal fastsettes ved taksering hvert tiende år. Kommunene kan alternativt velge å bruke formuesskattegrunnlagene ved taksering av bolig. 72 kommuner benytter seg av denne muligheten i 2018. Kommunene kan videre velge om de vil bruke en reduksjonsfaktor ved verdsetting av eiendommene. For bolig kan de også bruke et bunnfradrag for å redusere takstgrunnlaget. Fra 2017 kan kommunene velge å frita fritidseiendommer for eiendomsskatt. Fire kommuner benytter seg av denne muligheten i 2018. For eiendomsskatt på kraftanlegg gjelder egne takseringsregler, som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsgrense.

I 2018 har 370 av 422 kommuner innført eiendomsskatt, hvorav 290 har eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 13,6 mrd. kroner i 2017, hvorav 7,1 mrd. kroner var eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendommer. Figur 2.14 viser utviklingen i samlede eiendomsskatteinntekter til kommunene i perioden 2005–2017.

Figur 2.14 Kommunenes eiendomsskatteinntekter 2005–2017. Mrd. 2017-kroner

Figur 2.14 Kommunenes eiendomsskatteinntekter 2005–2017. Mrd. 2017-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA).

Skatt på eiendom internasjonalt

Boks 2.4 gir en oversikt over inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene.

Boks 2.4 Inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på eiendom omfatter skatter på bruk, eierskap og overføring av eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge er både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt og dokumentavgift omfattet.

For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på eiendom. Det gjelder for eksempel i USA, hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt ved beregning av den føderale inntektsskatten. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.

Figur 2.15 viser inntektene fra skatt på eiendom i utvalgte OECD-land. I Norge utgjør skatteinntektene fra eiendom 3,2 pst. av de samlede skatteinntektene. Dette er godt under OECD-gjennomsnittet på 5,8 pst. Anslaget for Norge inkluderer som nevnt de samlede inntektene fra formuesskatt og omfatter dermed også skatt på formuesobjekter som aksjer mv. Den faktiske skatten på fast eiendom utgjør trolig under 2 pst. av de samlede skatteinntektene. I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved det ubegrensede fradraget for gjeldsrenter i inntektsskatten.

Figur 2.15 Skatt på eiendom. Prosent av samlede skatteinntekter. 20161

Figur 2.15 Skatt på eiendom. Prosent av samlede skatteinntekter. 20161

1 Tall for OECD er for 2015.

Kilde: OECD Revenue Statistics Database.

2.4 Indirekte skatter

2.4.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester og har som formål å skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiften oppkreves og innbetales av avgiftspliktige næringsdrivende. Merverdiavgiften beregnes i alle omsetningsledd. Merverdiavgiftspliktige virksomheter får fradragsført inngående merverdiavgift på sine anskaffelser. Dette bidrar til at avgiften ikke belaster avgiftspliktige virksomheter i omsetningskjeden, og at den dermed beskatter det endelige forbruket av varer og tjenester. Ved at avgiften bare beskatter sluttforbruk, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen.

Den generelle merverdiavgiftssatsen i Norge er 25 pst. Danmark og Sverige har også en generell sats på 25 pst. Satsene i de skandinaviske landene er høye i internasjonal sammenheng. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene, men noe lavere enn i Danmark og Sverige. I boks 2.5 sammenlignes merverdiavgiftssystemene i ulike OECD-land.

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunktet er en generell avgift på forbruk, er det flere unntak, fritak og reduserte satser. I Norge er matvarer omfattet av redusert sats på 15 pst., mens flere tjenester er omfattet av lav sats på 12 pst. Enkelte varer og tjenester har fritak ved såkalt nullsats, som innebærer full fradragsrett for merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats, men at det ikke beregnes merverdiavgift av omsetningen. Flere tjenester står utenfor merverdiavgiftssystemet, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Virksomheter som står utenfor merverdiavgiftssystemet, får ikke fradrag for merverdiavgift på varer og tjenester som de anskaffer.

Bruk av reduserte satser, fritak og unntak medfører at en fjerner seg fra et enkelt, generelt system med én sats på alt forbruk av varer og tjenester. Dermed vil merverdiavgiften påvirke sammensetningen av forbruk og produksjon og valget mellom egenproduksjon og eksternleveranser i sektorer som er unntatt fra avgiftsplikten. I tillegg blir de administrative kostnadene høyere. Merverdiavgiftssystemet er lite egnet til å ivareta fordelingshensyn, støtte bestemte formål eller til å vri forbruket i en ønskelig retning. Hvis for eksempel hensikten er å redusere forbruket av goder som anses skadelige for den enkelte og samfunnet, vil det være mer effektivt å benytte særavgifter.

Boks 2.5 Satser og grunnlag for merverdiavgiften i OECD-land

Merverdiavgiften er innført i mer enn 160 land. I OECD-landene utgjør nå merverdiavgiftsinntektene i gjennomsnitt 20 pst. av samlede skatteinntekter.

OECD sammenligner merverdiavgiftssystemene i de enkelte medlemslandene og de ulike systemenes evne til å skaffe inntekter. Dette gjøres ved å sammenligne de faktiske merverdiavgiftsinntektene for et land med hva inntektene hadde vært om alt forbruk, både privat og offentlig, var ilagt den generelle satsen i landet. Hvis alt forbruk beskattes med den generelle merverdiavgiftssatsen, vil også inntektene fra merverdiavgiften som andel av forbruket være lik merverdiavgiftssatsen. Lavere inntektsandel enn den generelle satsen kan skyldes flere forhold. Bruk av reduserte satser, fritak og unntak bidrar for eksempel til å redusere inntektsandelen. Forhold ved skatteinnkreving og etterlevelse, herunder omfanget av skatteplanlegging, unndragelse og svindel, kan også påvirke inntektsandelen. Selv om inntektsandelen som en indikator på effektivitet i merverdiavgiftssystemet må tolkes med forsiktighet, kan den gi et bilde av hvor effektivt merverdiavgiftssystemet fungerer. En avvikling av reduserte satser, fritak og unntak ville dessuten gjort det mulig å opprettholde statens inntekter med en lavere sats.

Figur 2.16 viser de generelle merverdiavgiftssatsene for Norge, OECD-gjennomsnittet og utvalgte andre land. Figuren viser også inntekt fra merverdiavgiften som andel av forbruk. Norge har en like høy generell merverdiavgiftssats som Danmark og Sverige, men inntektene fra merverdiavgift som andel av forbruk er likevel noe lavere. New Zealand har et svært bredt merverdiavgiftssystem med én felles sats og få unntak og fritak. Dermed beskattes tilnærmet alt forbruk med den generelle satsen, også offentlig forbruk.

Figur 2.16 Generell merverdiavgiftssats og merverdiavgiftsinntekter i prosent av samlet forbruk. 2014

Figur 2.16 Generell merverdiavgiftssats og merverdiavgiftsinntekter i prosent av samlet forbruk. 2014

Kilde: OECD (2016) Consumption Tax Trends og Finansdepartementet.

2.4.2 Særavgifter

Særavgiftene skal finansiere offentlige utgifter, men brukes også som virkemiddel for å prise samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av helse- og miljøskadelige produkter og for å påvirke atferden til forbrukerne i ønsket retning.

Særavgifter på enkelte produkter vil, i motsetning til generelle forbruksavgifter, vri forbruket bort fra avgiftsbelagte produkter. Særavgifter er dermed et egnet virkemiddel for å redusere samfunnsøkonomiske kostnader ved produkter som er skadelige for miljø eller helse. Enkelte særavgifter har kun som formål å skaffe staten inntekter. Et eksempel på en slik avgift er dokumentavgiften på omsetning av fast eiendom. Andre avgifter har også som formål å påvirke forbruk eller atferd. Dette gjelder i første rekke miljøavgiftene og avgiftene på alkohol og tobakk.

Avgiftenes formål er av betydning for hvordan avgiften utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på produserte innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot omfatte alle kilder til miljøproblemet, og avgiftssatsen bør avspeile miljøskaden.

Miljøavgifter

Norges første avgift med miljøformål var avgiften på svovelinnholdet i mineralolje, som ble innført i 1970. Først mot slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene ble bruken av miljøavgifter mer omfattende.

Miljøavgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter. Det bidrar til å redusere de miljøskadelige aktivitetene. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som bruker miljøgoder, også skal betale kostnadene den miljøskadelige aktiviteten påfører samfunnet.

Kostnaden ved å redusere utslipp eller annen miljøskadelig aktivitet kan variere mellom ulike sektorer i økonomien, og myndighetene har ikke full informasjon om hvor store disse kostnadene er for ulike bedrifter og husholdninger. En riktig utformet miljøavgift bør omfatte alle kilder til et bestemt utslipp med én felles sats. Det legger til rette for å redusere utslippene til lavest mulig kostnad for samfunnet (kostnadseffektivitet). Kvoter er et annet sektorovergripende virkemiddel som kan virke på tilsvarende måte som miljøavgifter. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.6.

Boks 2.6 Sammenhengen mellom avgifter og kvoter

Miljøavgifter priser de kostnadene miljøskadelig aktivitet påfører samfunnet. Det blir økonomisk lønnsomt for aktørene å gjennomføre tiltak som reduserer utslipp, enten i form av redusert produksjon, omlegging av produksjonsmetoder eller ved rensetiltak som koster mindre enn avgiften. Med en avgift setter myndighetene en pris på forurensende utslipp, men styrer ikke mengden utslipp direkte. I et kvotesystem fastsetter derimot myndighetene utslippsmengden, mens priser på utslipp blir markedsbestemt. Kostnaden ved rensetiltakene som gjennomføres, vil imidlertid bestemmes av prisen på kvoter som etableres i kvotemarkedet, og vil avhenge av tilbudet av og etterspørselen etter kvoter.

Når prisen på kvoter tilsvarer avgiften, vil miljøavgifter og kvoter gi de samme utslippsreduksjonene. Hvis kvotene auksjoneres ut, kan disse gi tilsvarende inntekter til staten som avgifter. Det skyldes at restutslippet vil tilsvare det samlede omfang av kvoter. Aktørene vil dermed være villige til å betale en pris for kvotene som tilsvarer avgiften. Hvis kvotene deles ut gratis, vil myndighetene gå glipp av inntektene og miste muligheten til å oppnå eventuelle ytterligere samfunnsøkonomiske gevinster gjennom å redusere andre skatter.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere miljøskadelig aktivitet. Dette gjør at inntektene til staten reduseres. Dette kan forklare deler av fallet i inntekter fra miljøavgifter de senere årene. Erstattes miljøavgifter med utslippskvoter som ikke selges (såkalte gratiskvoter), eller andre virkemidler, bidrar dette til ytterligere fall i statens inntekter. Reduserte inntekter fra miljøavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde nivået på skatteinntektene. Figur 2.17 sammenligner inntekter fra miljøavgifter i ulike land.

Figur 2.17 Inntekter fra miljørelaterte avgifter som andel av BNP i ulike land. 2014. Prosent

Figur 2.17 Inntekter fra miljørelaterte avgifter som andel av BNP i ulike land. 2014. Prosent

1 Veid gjennomsnitt.

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Det kan være flere grunner til at miljøavgifter eller kvotesystemer ikke er kostnadseffektivt utformet. Ofte skyldes det et ønske om å skjerme bestemte grupper eller næringer. Pris på utslipp av klimagasser i ulike sektorer i Norge er vist i figur 2.18. Ulike priser på utslipp av klimagasser øker de samlede kostnadene ved å redusere nasjonale utslipp.

Figur 2.18 Pris på utslipp av klimagasser i ulike sektorer. Avgiftsnivå i kroner per tonn CO2-ekvivalenter i 2018 og kvotepris på 200 kroner per tonn CO2. Utslippstallene er fra 2016

Figur 2.18 Pris på utslipp av klimagasser i ulike sektorer. Avgiftsnivå i kroner per tonn CO2-ekvivalenter i 2018 og kvotepris på 200 kroner per tonn CO2. Utslippstallene er fra 2016

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Miljøavgifter på energiprodukter kommer ofte i tillegg til avgifter som priser andre samfunnsøkonomiske kostnader ved energibruken. Miljøeffekten vil være et resultat av det samlede avgiftsnivået. Veibruksavgiften på drivstoff bidrar også til å begrense forbruket av bensin og diesel og dermed til å redusere utslipp av blant annet CO2. Grunnavgiften på mineralolje bidrar til å hindre en miljømessig uheldig overgang fra oppvarming med elektrisk kraft til fyringsolje.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på motorvogner, som blant annet er differensiert etter CO2- og NOX-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk av andre goder enn miljøgoder kan også medføre kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakk er eksempler på dette. Avgiftene på alkohol og tobakk gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken medfører for samfunnet. Disse kostnadene er knyttet til helseutgiftene som dekkes av fellesskapet, og ulempene ved røyking og alkoholforbruk for andre enn de som bruker varene.

I tillegg er det kostnader knyttet til at forbrukere selv ikke tar tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket sitt, eller at de ignorerer uheldige virkninger. Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan omgås ved grensehandel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Helseeffektene ved avgiftsleggingen må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved disse aktivitetene.

2.4.3 Toll

Toll har til formål å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse fra utlandet. Importtoll fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Toll kan i tillegg begrense forbrukernes vareutvalg. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn. Norge er i dag et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er bare enkelte typer klær og tekstiler ilagt toll.

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar blant annet til å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en betydelig del av den samlede støtten til norsk jordbruk. Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO1 har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at de enkelte industrilandene gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en ensidig ordning, og den kan i prinsippet trekkes tilbake eller endres.

2.5 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet, men på noen områder brukes gebyrer og sektoravgifter. Finansdepartementet fastsatte i 2006 overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, som ble revidert i 2015. Gebyrordninger kan etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer. Følgelig er en kostnadsriktig gebyrfinansiering ikke å anse som beskatning. Gebyrer som er satt høyere enn kostnaden ved å produsere og levere tjenesten, vil derimot ha et element av skjult skattlegging.

Sektoravgifter har et videre finansieringsformål, og endring av grunnlag eller sats for sektoravgifter regnes derfor som en del av skatte- og avgiftsopplegget. Ifølge bestemmelsene bør det utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter. Sektoravgifter kan likevel anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren. For eksempel finansieres virksomheten til flere tilsynsorganer helt eller delvis med sektoravgifter.

2.6 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

Det er mange og sammensatte faktorer som påvirker utviklingen i ulikhet. Økonomiske konjunkturer og strukturelle forhold som innvandring, globalisering og endringer i husholdnings- og alderssammensetning i befolkningen påvirker utviklingen i ulikhet. Dette avsnittet handler i hovedsak om betydningen av skatte- og avgiftssystemet for fordeling. I Nasjonalbudsjettet 2019 kapittel 6 om Norges oppfølging av FNs bærekraftsmål omtales mål 10 om å redusere ulikhet i og mellom land.

Personskattenes betydning for inntektsfordelingen

Figur 2.19 viser ulikhet målt med Gini-koeffisienten både for markedsinntekt og disponibel inntekt for OECD-land. Gini-koeffisienten angitt i prosent vil ha en verdi mellom 0 og 100. Ulikheten er større jo høyere Gini-koeffisienten er. Ved beregning av Gini-koeffisenten brukes ofte inntektsbegrepet «ekvivalent inntekt». Det er et inntektsbegrep som tar hensyn til at enkelte i husholdningen ikke har inntekt, og at det er stordriftsfordeler knyttet til at flere bor sammen. Det siste innebærer at den enkelte i en flerpersonshusholdning tilordnes en høyere inntekt enn husholdningens faktiske inntekt per person. Denne forhøyede inntekten anses som «ekvivalent» med inntekten til en enslig person (selv om faktisk inntekt er lavere).

Figur 2.19 Gini-koeffisienter for markedsinntekter og inntekt etter overføringer og skatt. Ekvivalent inntekt (OECD-skala). 2016 eller senest tilgjengelige år. Prosent

Figur 2.19 Gini-koeffisienter for markedsinntekter og inntekt etter overføringer og skatt. Ekvivalent inntekt (OECD-skala). 2016 eller senest tilgjengelige år. Prosent

Kilde: OECD.

Figur 2.19 viser at overføringer og skatter i betydelig grad bidrar til å redusere ulikhet i de fleste land. Norge er blant landene med relativt lav ulikhet. Høy yrkesdeltakelse, lav arbeidsledighet og et stort innslag av sentraliserte lønnsforhandlinger bidrar til at Norge har små inntektsforskjeller før skatt og overføringer. Et godt utbygd, offentlig finansiert utdanningssystem gir også et viktig bidrag til utjevning av sosiale forskjeller.2

Offentlige overføringsordninger forsikrer mot bortfall av inntekt ved sykdom, uførhet, høy alder og tap av arbeid. Offentlige overføringer og skatter reduserer Gini-koeffisienten med om lag 40 pst. i 2016, jf. figur 2.20. Skattesystemet bidrar til omfordeling først og fremst ved å finansiere brede og gode velferdstjenester og ordninger for å sikre inntekt. I tillegg bidrar skattesystemet direkte til omfordeling ved å fordele finansieringsbyrden etter inntekt og formue.

Figur 2.20 viser at inntektsulikheten målt ved Gini-koeffisienten har økt noe over den siste 30-årsperioden. En stor del av økningen skjedde tidlig i perioden. Svingninger rundt årene 2000, 2005 og 2015 må sees i sammenheng med endringer i skattereglene som har ført til midlertidige skattetilpasninger. I 2005 førte endringer i aksjebeskatningen til store uttak av aksjeutbytte som senere ble tilbakeført til bedriftene som egenkapital. I 2015 ble det gjort store uttak av utbytte for å unngå økt personskattesats på utbytte fra 2016. En flytting av inntekter frem og tilbake mellom selskap og personlig eier påvirker ikke de reelle inntektsforskjellene. Den slår likevel ut i ulikhetsmålet (Gini-koeffisienten), der utbytter til personlige eiere inngår i inntekt, men inntekter opparbeidet i selskap ikke gjør det. Overførings- og skattesystemets omfordelende betydning har vært forholdsvis stabil over perioden. Omfordelingen gjennom overføringer og skatt har redusert inntektsulikheten med rundt 40 pst. i de fleste år i perioden.

Figur 2.20 Gini-koeffisienten for inntekt før og etter overføringer og skatt. Prosent. Ekvivalent inntekt (EU-skala). 1986–2016

Figur 2.20 Gini-koeffisienten for inntekt før og etter overføringer og skatt. Prosent. Ekvivalent inntekt (EU-skala). 1986–2016

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 2.21 viser gjennomsnittlig fastsatt skatt som andel av bruttoinntekt for ulike inntektsgrupper i utvalgte år. Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig frem ved at gjennomsnittlig skatt i prosent av inntekten stiger med inntektsnivået. De med aller høyest inntekt betalte i 1994 og 2004 prosentvis mindre i skatt enn andre høy- og mellominntektsgrupper. Særlig har innføringen av utbytteskatt i skattereformen i 2006 økt den gjennomsnittlige skatten i prosent av inntekt for de øverste inntektsgruppene. Likevel faller gjennomsnittlig skatt i prosent av inntekt noe med nivået på inntekten i den øverste inntektsgruppen i 2016. Det har sammenheng med at kapitalinntekt utgjør en relativt stor andel av inntekten for høyinntektsgruppene.

Figur 2.21 Gjennomsnittlig skatt som andel av bruttoinntekt. Prosent

Figur 2.21 Gjennomsnittlig skatt som andel av bruttoinntekt. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 2.22 viser samlet skatt i 2017 og skattelettelser i perioden 2013–2017. Figuren viser at alle inntektsgruppene har fått skattelettelser, og at skattesystemet er tydelig progressivt både før og etter skattelettelsene i perioden. Skattelettelsene utgjør en liten andel av det samlede skattenivået for de ulike inntektsgruppene og påvirker progressiviteten i skattesystemet i begrenset grad. Figur 2.23 viser anslag på samlet skatt i 2018.

Figur 2.22 Samlet skatt i 2017 og endring i skatt fra 2013 til 2017 i prosent av ekvivalent inntekt etter inntektsdesiler. 2017-regler sammenlignet med 2013-regler fremskrevet til 2017

Figur 2.22 Samlet skatt i 2017 og endring i skatt fra 2013 til 2017 i prosent av ekvivalent inntekt etter inntektsdesiler. 2017-regler sammenlignet med 2013-regler fremskrevet til 2017

1 Beregningen omfatter skatteendringer som kan beregnes i Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt, om lag 21,5 mrd. kroner netto. I beregningene er skattereglene i 2013 fremført til 2017-nivå for å anslå hva skatten ville vært i 2017 med 2013-regler. Dette sammenlignes så med skattereglene for 2017. Beregningene bruker datagrunnlag fra 2015. Beregningene er mer usikre enn de ordinære ettårige analysene som gjennomføres i forbindelse med budsjettene, men gir likevel en indikasjon på betydningen av skatteendringene i perioden 2013–2017.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (LOTTE-Skatt) og Finansdepartementet.

Figur 2.23 Samlet skatt i 2018 i prosent av ekvivalent inntekt etter inntektsdesiler

Figur 2.23 Samlet skatt i 2018 i prosent av ekvivalent inntekt etter inntektsdesiler

Kilde: Statistisk sentralbyrå (LOTTE-Skatt) og Finansdepartementet.

Avgiftenes betydning for inntektsfordelingen

Når en skal se på hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker husholdningenes forbruksmuligheter og velferd, bør man ideelt sett ta hensyn til at også avgifter påvirker forbruksmulighetene. Avgifter er indirekte skatter som til forskjell fra direkte skatter normalt ikke ilegges forbruker direkte, men indirekte via avgiftspliktige produsenter og importører. I hvor stor grad avgiftsbelastningen overveltes i prisene til forbrukerne avhenger blant annet av tilbud og etterspørsel etter varene og tjenestene som omfattes av avgiften. Det foreligger imidlertid ingen informasjon som viser om avgiftene belastes henholdsvis privatpersoner eller næringsdrivende eller hvordan avgiftsinnbetalingen fordeler seg på ulike inntektsintervaller. Departementet gir ikke anslag på fordelingsvirkninger av endringer i enkeltavgifter. Departementet har i figur 2.24 fordelt aggregerte avgiftsinntekter etter inntektsdesiler basert på modellen LOTTE-Konsum.

I figuren er alle personer i befolkningen rangert etter stigende inntekt (ekvivalent inntekt) i ti like store grupper (inntektsdesiler). Tilsvarende er alle personer tilordnet en andel av husholdningenes innbetalte skatter og avgifter.

Figur 2.24 Skatt og avgift per person i prosent av ekvivalent inntekt. 2017-regler. Prosent

Figur 2.24 Skatt og avgift per person i prosent av ekvivalent inntekt. 2017-regler. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figuren viser at personer med lave inntekter har lavere samlet skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye inntekter. Samtidig bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene.

2.7 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

I skatte- og avgiftssystemet er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenlignet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene.

Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, underliggende størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan dette være et uttrykk for politiske prioriteringer.

Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Også slik ekstrabeskatning er et uttrykk for politiske prioriteringer. Et eksempel er fiskale avgifter på innsatsfaktorer i næringsvirksomhet.

I motsetning til tilsvarende tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og skattesanksjoner i de årlige budsjettene. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon om det som er innarbeidet i skatte- og avgiftsreglene. Oversikten over skatteutgifter er ikke fullstendig, blant annet har det ikke vært mulig å kvantifisere alle skatteutgiftene. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene i 1992 og i 2006. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier. Ved beregningene ser en bort fra atferdsendringer. Beregningene vil derfor i mange tilfeller ikke tilsvare et realistisk anslag på provenytapet av skatteutgiften.

Figur 2.25 viser hvordan netto skatteutgifter i 2018 fordeles på ulike områder. Som figuren viser, er unntak i merverdiavgiftssystemet den største skatteutgiften og utgjør om lag 26 pst. av de samlede skatteutgiftene. Lavere inntektsskatt av bolig utgjør om lag 19 pst. av de samlede skatteutgiftene, mens rabatter i formuesskatten utgjør 15 pst. Skatteutgifter ved selskapsbeskatningen for petroleumsvirksomhet utgjør om lag 12 pst. Skatteutgifter ved finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 7 pst. av samlede skatteutgifter, mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør henholdsvis 9 pst. og 6 pst. Særavgiftene utgjør 5 pst. av de samlede netto skatteutgiftene.

Figur 2.25 Netto skatteutgifter i 2018 fordelt på ulike områder. Prosent

Figur 2.25 Netto skatteutgifter i 2018 fordelt på ulike områder. Prosent

Kilde: Finansdepartementet.

2.8 Metoder for provenyberegninger

Endringer i skatte- og avgiftsregelverket vil som regel påvirke statens inntekter fra skatter og avgifter. Virkningene på statens inntekter av endringer i skatte- og avgiftsregelverket omtales ofte som provenyvirkninger, til forskjell fra endringer i skatte- og avgiftsinntektene som skyldes andre utviklingstrekk, herunder de økonomiske konjunkturene. Et godt beslutningsgrunnlag må inneholde informasjon om hvilke provenyvirkninger forslag til endringer i skatte- og avgiftsregelverket har.

Finansdepartementet anslår provenyvirkninger av skatte- og avgiftsendringer ved hjelp av en rekke ulike metoder. Metodene varierer fra avanserte modeller til enkle anslag basert utelukkende på statistikk. Hvilken metode som brukes, avhenger av hvilke modeller som er utviklet, hvilke datagrunnlag som er tilgjengelige og hvilken tidsfrist beregningen gjøres under.

Nedenfor oppsummeres beregningsmetodene.

2.8.1 Referansesystem og referansealternativ

Referansesystem for skatte- og avgiftsreglene

Provenyvirkningene av endringer i skatte- og avgiftsreglene i budsjettåret beregnes i forhold til et referansesystem for skatte- og avgiftsregelverket. Referansesystemet er kjennetegnet ved at skatter og avgifter holdes reelt sett uendret fra året forut for budsjettåret. Det innebærer at grenser og satser3 i skatte- og avgiftsregelverket justeres hvert år i takt med anslag for den relevante vekstfaktoren, for eksempel veksten i konsumpriser, lønninger, pensjoner eller formuesverdier.

Referansesystemet for skatt er basert på gjeldende skatteregler for inneværende år, hvor fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert med anslått lønnsvekst. En skattyter som kun har standard fradrag (personfradrag og minstefradrag) og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt som er identisk med anslått lønnsvekst, får da tilnærmet samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet som i inneværende år. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet som i inneværende år, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og enkelte andre grenser i personbeskatningen justeres med anslått prisvekst.

I referansesystemet for særavgiftene justeres alle kvantumssatsene med anslått prisvekst (endring i konsumprisindeksen). Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret. Referansesystemet for merverdiavgiften baseres på gjeldende merverdiavgiftsregelverk.

Referansealternativ for skatte- og avgiftsinntektene

Provenyet som tilsvarer at alle skatter og avgifter holdes reelt sett uendret, omtales gjerne som referansealternativet for skatte- og avgiftsinntektene. Referansealternativet bestemmes av referansesystemet for skatte- og avgiftsregelverket og anslått utvikling i skatte- og avgiftsgrunnlagene. Fremskrivningen av skatte- og avgiftsgrunnlagene bygger blant annet på anslag for den makroøkonomiske utviklingen.

2.8.2 Provenyberegninger uten atferdsvirkninger

Ved den enkleste formen for provenyberegning forutsettes det at skatte- eller avgiftsendringen ikke endrer husholdningenes eller bedriftenes atferd. Provenyvirkningen gjenspeiler da kun den direkte virkningen på skatteinntektene. For eksempel beregnes provenyvirkningen av en satsendring som skattegrunnlaget multiplisert med endringen i skatte- eller avgiftssatsen.

Provenyberegninger som kun inkluderer direkte virkninger, vil i mange tilfeller være en god tilnærming til provenyvirkningen i budsjettåret som regelen endres. Dette gjelder i de tilfellene hvor det er liten grunn til å anta at endringen vil gi vesentlige atferdsendringer på kort sikt eller påvirke andre skattegrunnlag nevneverdig.

2.8.3 Provenyberegninger med atferdsvirkninger

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Det skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. For eksempel vil en økning i en særavgift normalt føre til at prisen på varen øker, og at etterspørselen etter varen reduseres.

Det er rimelig å anta at det vil ta tid før endringer i beskatningen av arbeids- og trygdeinntekter vil slå ut i atferdsendringer som gir et varig endret arbeidstilbud. Mange har fast arbeidstid og kan derfor ikke endre arbeidstiden uten å finne seg ny jobb eller reforhandle eksisterende arbeidskontrakter. På denne bakgrunn vil som regel provenyvirkningen uten atferdsendringer være den mest relevante å innarbeide i budsjettet.

I en del tilfeller kan det imidlertid være relevant å legge til grunn atferdsvirkninger allerede første året. Generelt skjer finansielle tilpasninger forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001. I 2015 var det en sterk vekst i utbyttene, blant annet som en følge av den varslede økningen i utbytteskatten. Også ved avgiftsendringer kan tilpasninger i konsumet skje ganske fort. Generelt innarbeider departementet derfor atferdsvirkninger i budsjettanslagene for avgifter. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å legge til grunn relativt raske tilpasninger ved enkelte endringer i inntektsskatten for personer. Ett eksempel er omleggingen av pensjonistbeskatningen i 2011, der departementet antok en viss virkning på arbeidstilbudet første året.

I enkelte tilfeller vil tilpasningene kunne komme før skatteendringen har trådt i kraft. Et eksempel er utbytteskatten som ble innført som en del av skattereformen i 2006. Mange personlige aksjonærer tilpasset seg den varslede utbytteskatten ved å ta ut store, skattefrie utbytter før reformen trådte i kraft. De ekstraordinære utbyttene før reformen ble i stor grad tilbakeført til selskapene i form av lån og ny egenkapital. På denne måten fikk aksjonærene omgjort tilbakeholdt overskudd, som ville blitt skattepliktig ved utdeling etter reformen, til innbetalt lån og ny egenkapital som kan tas ut uten utbyttebeskatning også etter reformen. Et annet eksempel er omleggingen av engangsavgiften. Da budsjettforslaget ble lagt frem i oktober 2006, ble det klart at biler med lave CO2-utslipp ville få lavere engangsavgift etter 1. januar 2007, mens biler med høye CO2-utslipp ville få høyere engangsavgift. Dette førte til at kjøp av bilmodeller som ville få lavere avgift, ble utsatt, mens kjøp av bilmodeller som ville få høyere avgift, ble fremskyndet.

Normalt vil en provenyberegning som inkluderer atferdsvirkninger, kun inneholde den direkte virkningen på skatteinntektene gjennom det skattegrunnlaget som blir direkte påvirket av regelendringen. Provenyberegningen vil da både ta hensyn til regelendringen og hvordan atferdsendringer hos husholdninger og bedrifter vil påvirke skattegrunnlaget.

I enkelte tilfeller bør en ta hensyn til at endringer i ett skattegrunnlag vil gi atferdsvirkninger som også vil påvirke andre skattegrunnlag. Regelendringen vil da ha en indirekte virkning på skatteprovenyet via et skattegrunnlag som ikke er direkte berørt av regelendringen. For eksempel vil en økning i avgiftene på brennevin ikke bare øke prisen og redusere etterspørselen etter brennevin. Økningen kan også vri alkoholkonsumet fra brennevin til vin eller øl. En økning i avgiften på brennevin kan derfor øke provenyet fra avgiftene på vin og øl.

2.8.4 Virkninger av ekspansiv finanspolitikk

Alle skattelettelser må før eller siden finansieres. Det skjer enten ved å øke andre skatter og avgifter, redusere utgiftene eller ved å betale rentekostnader på offentlig gjeld (eller tapte renteinntekter ved at formuen blir lavere). Atferdsvirkninger ved skattelettelser kan bidra til å redusere det langsiktige finansieringsbehovet. Finansieringen av en skattelettelse kan også påvirke skattegrunnlagene, som for eksempel ved reduksjon i offentlige utgifter.

En skattelettelse som i utgangspunktet er ufinansiert, vil på kort sikt kunne føre til at disponibel inntekt øker.4 Økte inntekter i privat sektor vil kunne øke etterspørselen og aktiviteten i økonomien. Dermed øker også skatteinntektene, og den initiale svekkelsen av statsbudsjettet dempes. Aktivitetsutslaget vil blant annet avhenge av hvor mye ledige ressurser det er i økonomien. I en høykonjunktur vil aktivitetsutslaget være lite, mens det i en lavkonjunktur kan være stort. Over tid må alle skattelettelser uansett finansieres gjennom økte skatteinntekter eller reduserte utgifter. Det vil isolert sett redusere etterspørselen etter varer og tjenester, og således motvirke utslaget på aktivitetsnivå og budsjettbalanse av den initiale skattelettelsen. Kortsiktig økning i etterspørselen ved ufinansierte skatte- og avgiftslettelser må ikke forveksles med varige virkninger av atferdsendringer. Det er de varige atferdsendringene som er relevante å måle ved vurderinger av om en skatteendring bidrar til å gjøre skattesystemet mer effektivt eller ikke. Aktivitetsutslaget av en eventuell ekspansiv finanspolitikk tas normalt hensyn til i departementets modellberegninger av hele statsbudsjettet.

Fotnoter

1.

Verdens handelsorganisasjon (WTO) ble etablert i 1995, til avløsning av den tidligere Generalavtalen om tariffer og handel (GATT) fra 1947.

2.

OECD (2016) In It Together. Why less Inequality Benefits All. OECD Publishing, Paris.

3.

Prosentsatser, som for eksempel merverdiavgiftssatsen og trygdeavgiftssatsene, holdes i referansesystemet uendret fra året forut.

4.

Tilsvarende vil økte trygder også øke disponibel inntekt i privat sektor. Etterspørselsvirkninger er derfor et generelt resultat av en ekspansiv finanspolitikk, og er ikke spesielt knyttet til skattepolitikken.

Til toppen
Til dokumentets forside