Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 1 LS (2018–2019)

FOR BUDSJETTÅRET 2019 Skatter, avgifter og toll 2019

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Andre lovsaker

16 Bevissikring og skjult observasjon – anmodningsvedtak nr. 513 (2014–2015)

16.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår at skattemyndighetene skal få adgang til å foreta bevissikring. Bevissikring innebærer at skattemyndighetene ved tvang kan kreve adgang til lokaler mv. for å sikre bevis til bruk i skattesaker. Bevissikring ligner på de straffeprosessuelle tvangsmidlene ransaking og beslag. Formålet med forslaget er at skattemyndighetene skal bli i bedre stand til å avdekke alvorlige skatteunndragelser.

Det er ifølge forslaget et vilkår for bevissikring at det foreligger rimelig grunn til mistanke om at den skattepliktige har overtrådt reglene om tilleggsskatt. Bevissikring kan bare foretas når det er tilstrekkelig grunn til det. Bevissikring kan ikke foretas når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep. Ved bevissikring i hjemmet og hos tredjeparter kreves det i tillegg at det er særlig grunn til å tro at bevis oppbevares der.

Den skattepliktige som rammes av bevissikringen, skal ha de samme rettssikkerhetsgarantiene som når politiet foretar beslag etter straffeprosessloven. Bevissikringen må besluttes av tingretten og beslutningen kan ankes. Under gjennomføringen av bevissikringen er det et krav om at skattemyndighetene opptrer så skånsomt som mulig. Skatteetaten kan kreve bistand fra politiet under gjennomføringen av bevissikringen. Ved bevissikring i hjemmet skal politiet alltid bistå skattemyndighetene.

Forslaget vil føre til økt arbeidsbyrde for Skatteetaten i forbindelse med at det fremmes begjæringer om adgang til bevissikring for retten, men vil også føre til en mer effektiv skattekontroll. Forslaget foranlediger ingen endringer i bevilgningene til Skatteetaten. Forslaget vil samlet sett ha begrensede virkninger for øvrige offentlige etater.

Det vises til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven ny § 10-15.

Det foreslås at endringene trer i kraft 1. juli 2019.

Departementet vurderer også om Skatteetaten skal kunne foreta skjult observasjon i arbeidet med skattesaker. Skjult observasjon innebærer i denne sammenheng at Skatteetaten uten å gi seg til kjenne, observerer bestemte personer, grupper av person eller bestemte steder, når det foreligger mistanke om at det er eller vil bli begått skatteunndragelser. Skjult observasjon ligner på det straffeprosessuelle etterforskningsmiddelet spaning.

Departementet foreslår ikke en egen bestemmelse om skjult observasjon i skatteforvaltningsloven. Konsekvensen av dette standpunktet er at det er retten til privatliv, som er vernet etter Grunnloven § 102 og EMK art. 8, som setter grensen for hvilke observasjoner Skatteetaten kan foreta. Departementet tar i denne proposisjonen ikke stilling til hvor denne grensen går, men oppstiller – innenfor grensene etter de nevnte bestemmelsene – enkelte retningslinjer for hvilke observasjoner Skatteetaten bør gjøre bruk av. Departementet uttaler blant annet at skattemyndighetene kan foreta enkeltstående og tilfeldige observasjoner i det offentlige rom, men at de ikke bør foreta langvarige og systematiske observasjoner av skattepliktige uten at de gir seg til kjenne for den som observeres. Departementet antar at Skatteetaten i noen grad kan observere transaksjoner og foreta kontrollkjøp i bransjer der det er høy risiko for skatteunndragelser, for så senere å kontrollere at transaksjonene er registrert. Skatteetaten bør også kunne bruke opplysninger fra åpne kilder som aviser og nettsider som er tilgjengelig for allmennheten.

16.2 Bakgrunn og høringen

Ved behandlingen av Dokument 8:7 S (2014–2015) og den tilhørende Innst. 218 S (2014–2015) fattet Stortinget 28. april 2015 følgende anmodningsvedtak nr. 513:

«Stortinget ber regjeringen utrede om Skatteetaten kan få bedre muligheter til å innhente relevant informasjon og sikre bevis, blant annet gjennom beslag.»

Departementet anser vedtaket som fulgt opp gjennom vurderingene i dette kapittelet.

Skattemyndighetenes adgang til å innhente opplysninger er regulert gjennom flere regler. Disse kan deles i to grupper. For det første finnes det regler om at de opplysningspliktige skal gi opplysninger til skattemyndighetene ukrevet, dvs. uten at myndighetene har bedt om det. Disse reglene følger grunnkravet i personopplysningsregelverket om at personopplysninger skal være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig ut fra formålet (prinsippet om dataminimering), jf. personvernforordningen artikkel 5 bokstav c. Reglene pålegger bare de opplysningspliktige å gi opplysninger som myndighetene trenger for å løse sine oppgaver. For det andre finnes det regler om at de opplysningspliktige skal gi opplysninger på forespørsel fra skattemyndighetene. Prinsippet om dataminimering gjelder også når myndighetene praktiserer disse reglene. Skattemyndighetene skal bare be om opplysninger som er relevante og nødvendige for det spørsmålet de undersøker.

Skatteforvaltningsloven kapittel 8 har regler om opplysningsplikt for den skattepliktige. Av § 8-1 følger det blant annet at den som skal gi opplysninger, skal opptre aktsomt og lojalt slik at skatteplikten blir klarlagt og oppfylt i rett tid. I §§ 8-2 flg. er det detaljerte regler om plikt til å levere skattemelding for formues- og inntektsskatt, merverdiavgift osv.

Lovens kapittel 7 har regler som pålegger tredjeparter å gi opplysninger ukrevet til skattemyndighetene. Der er det regler om plikt for tredjeparter til å levere lønnsopplysninger, finansielle opplysninger og opplysninger om andre mellomværender med den skattepliktige.

I kapittel 10 er det regler om kontroll. Hovedreglene i §§ 10-1 og 10-2 fastsetter at skattemyndighetene kan kreve at den skattepliktige eller tredjeparter gir alle de opplysninger som kan være av betydning for beskatningen av den skattepliktige. I § 10-4 er det regler om såkalt «bokettersyn» eller «stedlig kontroll» hos de opplysningspliktige.

Etter departementets vurdering innebærer de nevnte reglene at Skatteetaten skal få de opplysningene som er nødvendige for å utføre oppgavene etaten er pålagt. Departementet viser særlig til at den skattepliktige skal levere skattemelding og plikten for tredjeparter til å gi alle opplysninger som kan være av betydning for noens skatteplikt. Reglene om skattekontroll som nå står i skatteforvaltningsloven kapittel 10, ble revidert i 2013. Departementet er derfor av den oppfatning at det ikke er behov for noen generell revisjon av reglene om opplysningsplikt til Skatteetaten.

Departementet vurderer for tiden om det er behov for endringer i reglene om opplysningsplikt på et mer avgrenset område. Det er spørsmål om opplysningsplikten på merverdiavgiftsområdet bør utvides sammenlignet med det som gjelder i dag. Forslag til regler om dette vil eventuelt bli sendt på egen høring og er derfor ikke med i proposisjonen her.

Skatteetatens utfordringer med skattekontrollen oppstår som oftest i tilfeller der de skattepliktige og tredjeparter ikke oppfyller sin opplysningsplikt. I arbeidet med Stortingets anmodningsvedtak nr. 513 har departementet derfor vurdert om skattemyndighetene bør få adgang til å bruke to kontrollmetoder som er utradisjonelle for deres del, henholdsvis bevissikring og skjult observasjon.

Bevissikring innebærer at skattemyndighetene ved tvang kan tilegne seg dokumenter som den skattepliktige eller andre opplysningspliktige nekter å utlevere. Bevissikring har likhetstrekk med de straffeprosessuelle tvangsmidlene ransaking og beslag. Bevissikring er en kontrollmetode som endrer måten skattemyndighetene kan innhente opplysninger på sammenlignet med det som gjelder etter dagens kontrollregler, men ikke hvilke opplysninger de kan innhente.

Skjult observasjon innebærer at skattemyndighetene uten å gi seg til kjenne, samler inn opplysninger ved å observere en bestemt person, en bestemt gruppe av personer eller et bestemt sted, dersom interessen skyldes mistanke om at det er eller vil bli begått skatteunndragelser. Skjult observasjon har likhetstrekk med den straffeprosessuelle etterforskningsmetoden spaning. Skjult observasjon er en kontrollmetode som både endrer måten skattemyndighetene innhenter opplysninger på sammenlignet med dagens lovregler om skattekontroll, og hvilke opplysninger de innhenter.

Den 23. mars 2018 sendte departementet på høring et forslag om at Skatteetaten skal få adgang til å foreta bevissikring i skattesaker. Departementet vurderte i høringsnotatet også om Skatteetaten bør få en egen lovhjemmel til å bruke skjult observasjon når de utfører skattekontroll. Departementet mente at det ikke bør gis en slik bestemmelse. Departementet gjorde i stedet rede for i hvilken grad Skatteetaten bør benytte seg av adgangen til å foreta skjult observasjon på ulovfestet grunnlag.

Høringsnotatet ble sendt til 51 høringsinstanser. Følgende instanser har uttalt seg om forslaget:

  • Byggenæringens Landsforening

  • Datatilsynet

  • Den norske revisorforening (Revisorforeningen)

  • Direktoratet for forvaltning og ikt

  • Norges Kemner- og Kommuneøkonomers forbund (NKKF)

  • Norsk Øko-Forum

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Politidirektoratet

  • Regelrådet

  • Regnskap Norge

  • Senter for skatteforskning ved Norges Handelshøyskole (Senter for skatteforskning)

  • Skattedirektoratet

  • Skatteetatens Landsforbund

  • Skatterevisorenes Forening

  • ØKOKRIM

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Politidirektoratet har lagt ved høringsuttalelsen fra Økokrim som vedlegg til sin uttalelse. Denne høringsinstansen har også lagt ved uttalelser fra Kripos og Oslo politidistrikt.

Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet uttaler at de ikke har merknader til forslaget.

Et flertall av høringsinstansene bestående av Byggenæringens Landsforening, Datatilsynet, Næringslivets Hovedorganisasjon, NKKF, Norsk Øko-Forum, Skattedirektoratet, Skatteetatens Landsforbund, Skatterevisorenes forening, ØKOKRIM og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund uttaler at de støtter forslaget om å innføre regler om bevissikring.

Revisorforeningen uttaler at den ikke støtter forslaget til regler om bevissikring. Regnskap Norge er også negativ til forslaget.

Politidirektoratet er av den oppfatning at reglene om bevissikring for Skatteetaten kan få en positivt samfunnsmessig effekt. Denne høringsinstansen mener likevel at en del prinsipielle utfordringer ved forslaget bør utredes nærmere.

Regelrådet mener prinsipielle spørsmål er tilstrekkelig utredet i høringsnotatet ved at hensynet til personvernet gjennomgående er vurdert, herunder retten til privatliv i Grunnloven § 102 og EMK art. 8. Denne høringsinstansen savner en overordnet vurdering av alternative tiltak for å sikre at opplysningsplikten til skattemyndighetene overholdes. Instansen mener det i utgangspunktet er fornuftig at reglene er utformet etter mønster fra konkurranseloven og verdipapirhandelloven, men uttaler at dette forutsetter at de berørte har gode erfaringer med disse reglene. Regelrådet uttaler at departementet også kunne sagt noe om hvordan reglene i Sverige og Danmark er og hvordan disse fungerer. Denne høringsinstansen savner videre en vurdering av positive og negative virkninger av forslaget for næringslivet. Instansen påpeker at hensynet til små virksomheter ikke er vurdert. Regelrådet uttaler at departementet blant annet kunne vurdert om små virksomheter har større behov for veiledning enn store virksomheter, og om det er grunn til å tro at små virksomheter i større grad enn store virksomheter misforstår reglene om opplysningsplikt, heller enn å bryte dem.

Departementet gjør i punkt 16.3 rede for hvordan høringsinstansene begrunner sine standpunkter. Der gjøres det også rede for hvilke øvrige merknader høringsinstansene har til forslaget til regler om bevissikring.

Datatilsynet og Politidirektoratet er enige med departementet i at skattemyndighetene ikke bør få en egen lovhjemmel for å foreta skjult observasjon.

Byggenæringens Landsforening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk Øko-Forum og Skatterevisorenes forening er på den annen side av den oppfatning at det bør gis en lovbestemmelse om skjult observasjon eller at skjult observasjon bør kunne benyttes i flere tilfeller enn det høringsnotatet legger opp til. Skattedirektoratet mener det er viktig at forslaget følges opp senere dersom det ikke gis en lovbestemmelse om skjult observasjon nå.

Departementet gjør i punkt 16.4 rede for hvordan høringsinstansene begrunner sine standpunkter, og hvilke øvrige merknader de har til spørsmålet om skjult observasjon.

16.3 Bevissikring

16.3.1 Gjeldende rett

Reglene om skattekontroll følger av skatteforvaltningsloven kapittel 10.

I § 10-1 er det regler om plikt for de skattepliktige og andre til å gi skattemyndighetene opplysninger som kan ha betydning for deres egen bokføring eller skatteplikt og kontrollen av disse. Skattemyndighetene kan kreve at de opplysningspliktige dokumenterer opplysningene ved for eksempel å gi innsyn i, legge fram, sammenstille, utlevere eller sende inn regnskapsmateriale med bilag, kontrakter, korrespondanse, styreprotokoller, elektroniske programmer og programsystemer. I § 10-2 er det lignende regler om plikt for tredjeparter til å gi opplysninger som kan ha betydning for noens skatteplikt.

I § 10-4 er det regler om Skatteetatens adgang til å foreta kontrollundersøkelser hos de skattepliktige og tredjeparter som har opplysningsplikt etter loven. Det er denne paragrafen som gir skattemyndighetene adgang til å foreta såkalt «stedlig kontroll» eller «bokettersyn». Den opplysningspliktige skal gi skattemyndighetene adgang til befaring, besiktigelse, gjennomsyn av arkiver, opptelling av eiendeler, taksering mv. av fast eiendom, anlegg, innretninger, transportmidler mv. Det er adgang til å kontrollere den opplysningspliktiges private hjem, men bare dersom næringsvirksomhet utøves derfra.

Bestemmelsen i § 10-4 gir ikke Skatteetaten hjemmel for å kreve opplysninger utlevert eller adgang til lokaler dersom de opplysningspliktige nekter å legge til rette for undersøkelsene eller aktivt søker å unndra opplysninger. I praksis er skattemyndighetene dermed avhengig av at den opplysningspliktige medvirker for at de skal kunne gjennomføre kontroller.

Skatteetaten kan be politiet om bistand ved kontroll etter § 10-4, jf. § 10-12. Politiet kan i den forbindelse kreve at de opplysningspliktige gir opplysninger og utleverer materiale i samsvar med § 10-4. Politiet kan ikke bruke tvang når de bistår skattemyndighetene på dette stadiet av saken. Bistand fra politiet etter § 10-12 fører altså ikke i seg selv til at kontroller kan gjennomføres hos opplysningspliktige som motsetter seg det.

I skattesaker er det dermed slik at myndighetene først kan bruke tvang for å fremskaffe opplysninger når sakene har kommet så langt at de etterforskes som straffesaker. Det er da politiet som innhenter opplysningene ved å foreta ransaking og beslag. Reglene om ransaking og beslag står i straffeprosessloven.

Konkurransetilsynet og Finanstilsynet er to forvaltningsorganer som i motsetning til Skatteetaten, har hjemmel for å sikre bevis ved å bruke tvang.

Konkurransetilsynet fikk slik adgang i 1994 ved en bestemmelse i den daværende konkurranseloven. Bestemmelsen er videreført i dagens konkurranselov § 25 som fastsetter at Konkurransetilsynet kan søke etter bevis når det er rimelig grunn til å anta at loven eller vedtak i medhold av loven er overtrådt, eller det er nødvendig for å kunne oppfylle Norges avtaleforpliktelser overfor en fremmed stat eller en internasjonal organisasjon. Konkurransetilsynet kan nærmere bestemt kreve å:

  • få adgang til lokaler, eiendommer, transportmidler og andre oppbevaringssteder hvor det kan finnes bevis for overtredelse,

  • få adgang til bolig dersom det er særlig grunn til å anta at bevis oppbevares der,

  • ta med ting som kan ha betydning som bevis for nærmere gransking og

  • forsegle forretningslokaler, bøker eller forretningspapirer så lenge undersøkelsen varer og dette anses nødvendig.

Paragrafen har detaljerte bestemmelser om hvordan Konkurransetilsynet skal gå frem for å få adgang til bevissikring, hvordan bevissikringen skal gjennomføres og hvilke rettigheter som gjelder for den som rammes av bevissikringen. Konkurransetilsynet kan kreve bistand fra politiet når de gjennomfører bevissikringen.

Verdipapirhandelloven § 15-5 har en tilnærmet likelydende bestemmelse om at Finanstilsynet kan sikre bevis når det er rimelig grunn til å anta at lovens kapittel 3 er overtrådt, eller det er nødvendig for å oppfylle Norges forpliktelser overfor en annen stat. I forarbeidene er det uttalt at bestemmelsen er basert på konkurranseloven § 25, jf. Ot. prp. nr. 12 (2004–2005) punkt 17.2.2.

16.3.2 Behov for bevissikring

Høringsnotatet

Departementet vurderte i høringsnotatet argumenter for og mot at skattemyndighetene bør få adgang til å foreta bevissikring i skattesaker.

Departementet tok på den ene siden utgangspunkt i at økonomisk kriminalitet er en stor utfordring for samfunnet og at skatteunndragelsene blir stadig mer komplekse. Departementet viste til at Konkurransetilsynet kan foreta bevissikring fordi beviser i saker etter konkurranseloven ofte ikke finnes i virksomhetenes ordinære arkiver og fordi bevisene enkelt lar seg ødelegge ved mistanke om kontroll. Hensynene som begrunner bevissikringsadgangen for Konkurransetilsynet gjorde seg etter departementets vurdering også gjeldende for skattemyndighetene.

Departementet viste videre til at det er forutsatt at skattemyndighetene skal avgjøre mange relativt sett alvorlige saker med tilleggsskatt, uten at de anmeldes til politiet. Departementet uttalte at skattemyndighetene må ha effektive virkemidler som setter dem i stand til å behandle denne typen saker.

På den andre siden viste departementet til at bevissikring er et sterkt inngrep i den private sfæren til den som utsettes for det. Departementet uttalte også at bevissikring er i strid med det prinsipielle utgangspunktet om at det er politiet, og ikke forvaltningen for øvrig, som kan bruke tvang i arbeidet med å avdekke og bekjempe kriminalitet.

Departementet konkluderte i høringsnotatet med at skattemyndighetene bør få adgang til bevissikring. Ved denne vurderingen la departementet vekt på at reglene kan utformes slik at bevissikring i praksis er et supplement til andre, mindre inngripende kontrollvirkemidler, at rettssikkerheten til de berørte kan ivaretas ved at de får de samme rettssikkerhetsgarantier som ved ransaking og beslag etter straffeprosessloven, og at det kan stilles krav om at bevissikringen skal gjennomføres så skånsomt som forholdene tillater.

Høringsinstansenes merknader

Som nevnt støtter Byggenæringens Landsforening, Datatilsynet, Næringslivets Hovedorganisasjon, NKKF, Norsk Øko-Forum, Skattedirektoratet, Skatteetatens Landsforbund, Skatterevisorenes forening, ØKOKRIM og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund forslaget om å innføre bevissikringsadgang for skattemyndighetene. Flere av disse høringsinstansene slutter seg til departementets vurdering av kriminalitetsutviklingen. Flere av instansene gir uttrykk for at skattemyndighetene har behov for bevissikring for å bekjempe skatteunndragelser, og at hensynet til de berørtes rettssikkerhet og personvern kan ivaretas på en tilfredsstillende måte.

Skattedirektoratet uttaler:

«Gjennom vårt arbeid med skattekontroller ser vi at etaten i mange sammenhenger kommer til kort i arbeidet med å avdekke skatteunndragelser. Skal skattemyndighetene på vegne av samfunnet forfølge grovere skatteunndragelser, må vi settes i stand til det gjennom regelverket. Det er viktig å holde fast ved det prinsipielle utgangspunktet om at bruk av tvang skal være forbeholdt politiet, men når politiet ikke har kapasitet til å bistå i alle saker med grovere skatteunndragelser kan ikke resultatet bli at illojale skattepliktige kan unndra seg kontroll. Bevissikring for å innhente opplysninger er en metode som bare vil bli benyttet der det ikke er mulig å få opplysninger på annen måte. Forslagets inngrep i personvernet kan etter vår oppfatning forsvares ved at beslutningen om bevissikring er lagt til tingretten og den skattepliktige er gitt de samme rettssikkerhetsgarantiene som i straffeprosessen.»

Norsk Øko-Forum uttaler blant annet:

«NØF har flere ganger bl.a. i forbindelse med høringer til [Tilleggsskatteutvalget i 2003 og Skatteunndragelsesutvalget i 2009] bedt om at det innføres en slik adgang for skattemyndighetene til å kunne sikre bevis i private hjem og til å bruke tvang ved å kunne kreve bistand fra politiet. Vi er derfor svært fornøyd med at det nå endelig fremmes forslag om dette, og kan slutte oss til departementets begrunnelse i høringsnotatet pkt. 3.3.2 om behovet for en slik lovhjemmel.»

Skatterevisorenes forening uttaler:

«Det er ingen hemmelighet at myndighetene ikke er i stand til å håndtere økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet i ønsket grad. Mørketallene er dessverre store. Å sette Skatteetaten i stand til selv å håndtere alvorligere saker innen sitt forvaltningsområde ser vi på som et viktig steg i kampen mot økonomisk kriminalitet. Bevissikringsadgang vil medføre at flere saker kan tas tak i, uten at politiets ressurser belastes like hardt som de ville blitt i dag. Vi vil kunne komme et steg nærmere likhet for loven ved at flere kriminelle kan bekjempes.»

ØKOKRIM støtter forslaget til tross for enkelte prinsipielle motforestillinger. Denne høringsinstansen uttaler:

«Regler om bevissikring bryter med utgangspunktet om at det er politiet, og ikke de ordinære forvaltningsorganer, som kan bruke tvang i arbeidet med å avdekke lovbrudd. Selv om bevissikring vil bli brukt i et fåtall alvorlige saker, er det verdt å påpeke at i motsetning til Konkurransetilsynet og Finanstilsynet driver Skatteetaten utstrakt masseforvaltning. I lys av dette er det interessant at bevissikring forbeholdes «relativt sett alvorlige saker», men tenkes brukt både i saker som senere blir anmeldt og etterforsket av politiet, og saker som forutsettes å ende med skatteetatens egne sanksjoner. Etter vårt syn bør det prinsipielle utgangspunktet fortsatt være at de mest alvorlige sakene blir gjenstand for straffeforfølgning. Det ville være opplysende for denne diskusjonen om en i de videre forarbeider belyser f. eks. antall saker med skjerpet tilleggsskatt kontra antall politianmeldelser skatteetaten inngir etter kontroll (bokettersyn).
Når ØKOKRIM, tross nevnte innvending, mener at skatteetaten bør få adgang til bevissikring, skyldes det utfordringene samfunnet har med å bekjempe alvorlig skatte- og avgiftskriminalitet slik disse lovbruddene organiseres og gjennomføres i dag. Det er liten tvil om at dette har endret seg i negativ retning siden Skatteunndragelsesutvalget (2009) og ikke minst Tilleggsskatteutvalget (2003).»

Datatilsynet uttaler at det støtter opp om forslaget under forutsetning av at de rettssikkerhetsgarantier som fremgår av forslaget blir gjennomført.

NKKF mener at de kommunale skatteoppkreverne også bør få hjemmel til å foreta bevissikring når de gjennomfører kontroll av arbeidsgivere etter skattebetalingsloven.

De høringsinstansene som ikke støtter forslaget, mener tvangsbruk bør være forbeholdt politiet. Disse instansene gir uttrykk for at Skatteetaten ikke bør sammenlignes med Konkurransetilsynet og Finanstilsynet ved vurderingen av om etaten skal få bevissikringsadgang.

Regnskap Norge uttaler blant annet:

«Prinsipielt mener vi at oppgaver som ransaking og beslag skal tilligge Politiet. Hvis Politiet ikke har nok ressurser til å bistå Skatteetaten, er vår oppfatning at man heller bør adressere ressurssituasjonen i Politiet enn å gi Skatteetaten hjemler til ransaking og beslag.
Når vi leser høringsnotatet merker vi oss at det stadig henvises til to offentlige etater som har fått lignende vidtrekkende hjemler, men som mangler Skatteetatens kontrollmiljø, sanksjonssystem og store antall automatiserte og manuelle kilder til informasjon. De aktuelle etatene utøver heller ikke massekontroll, slik som Skatteetaten bedriver.
Det blir etter vårt syn litt for enkelt å vise til andre etater som jobber under helt andre rammevilkår, og si at man vil ha likelydende hjemler. Det ligger i dagen at Skatteetatens anvendelse av disse hjemlene vil ha et helt annet omfang enn anvendelsen til etatene som Skatteetaten sammenlignes med i høringsnotatet. På et så viktig og inngripende felt som personvern og privatlivets fred savner vi konkrete vurderinger for Skatteetatens behov for slike vide hjemler.»

Revisorforeningen uttaler:

«Vi mener det er viktig å holde fast ved at det er politiet og ikke skatteetaten som skal ha adgang til å benytte tvang. Dette prinsippet må gjelde generelt for forvaltningen.
Det er vist til at Konkurransetilsynet og Finanstilsynet er to tilsynsorganer som har fått hjemmel til bevissikring. Konkurransetilsynet og Finanstilsynet har tilsyn med en begrenset del av næringslivet, mens skatteetatens kontrollvirksomhet gjelder hele næringslivet. En tilsvarende hjemmel for skatteetaten vil derfor være et sterkere inngrep i retten til privatliv, enn for Konkurransetilsynet og Finanstilsynet.»

Politidirektoratet viser til at Kripos og Økokrim støtter forslaget til regler om bevissikring for skattemyndighetene. Høringsinstansen er som et utgangspunkt av den oppfatning at reglene om bevissikring for Skatteetaten kan få en positiv samfunnsmessig effekt, spesielt på området for arbeidslivskriminalitet. Instansen legger vekt på at oppdagelsesrisikoen ventelig vil øke, noe som normalt fører til at risikoen for kriminalitet synker.

Politidirektoratet er likevel enig med Oslo politidistrikt i at en adgang til ransaking og beslag for Finanstilsynet og Konkurransetilsynet, ikke kan begrunne at Skatteetaten skal få tilsvarende virkemidler. Høringsinstansen mener de prinsipielle utfordringene knyttet til å overføre denne virksomheten fra politiet til Skatteetaten, bør utredes nærmere.

Politidirektoratet uttaler for det første at forslaget fraviker prinsippet om enhetspoliti som det gjennomgående, også i nærpolitireformen, er lagt til grunn at Norge skal ha. Høringsinstansen mener at forslaget om at Skatteetaten skal etterforske og foreta bevissikring medfører en særprioritering av skattesakene, utenfor det prioriteringsregime politiet og påtalemyndigheten har i dag.

Politidirektoratet uttaler for det andre at regler om bevissikring vil føre til at politimesteren fratas noe av den totale oversikten over den politivirksomhet som utøves i distriktet. Dette innebærer ifølge høringsinstansen en fare for at politioperasjoner på uønsket vis griper inn i hverandre. Instansen mener også at politimesteren fratas noe av den helhetlige styringen av politiressursene i sitt distrikt, både som følge av at Skatteetaten sitter på sine skjermede ressurser, og ved at Skatteetaten skal kunne kreve at politiet bistår ved bevissikringen.

Politidirektoratet uttaler også at det i de videre forarbeider må utredes nærmere hvilke kompetansebehov det er i Skatteetaten for å ivareta etterforskningsrollen på en god måte. Høringsinstansen uttaler at det ved å skille ut en liten del av etterforskningen, åpnes for økt bevisforspillelsesfare og svekket rettsikkerhet for vedkommende som utsettes for sikring/ransaking. Instansen viser til at politiet i mange saker vil foreta avhør av både direkte involverte og vitner. Ved behov pågripes også siktede i en ransakingsfase. Dette vil sikre at vedkommende ikke samkjører sine forklaringer, og gir siktede en større troverdighet for at forklaringen ikke er tilpasset med tanke på å unndra seg et straffeansvar. Politidirektoratet uttaler også at Skatteetaten antakelig ikke har kapasitet og kompetanse til å identifisere tekniske spor på ransakingsobjektet. Instansen uttaler at politiet fortsatt må håndtere fingeravtrykk, alternative sporkilder mv. på ransakingsstedet.

Politidirektoratet mener det bør vurderes nærmere om det er uproblematisk å benytte bevis sikret av Skatteetaten inn i en etterfølgende straffesak. Høringsinstansen uttaler at vernet mot selvinkriminering uthules, idet den skattepliktige har plikt til å forklare seg for Skatteetaten, men ikke til politiet.

Etter Politidirektoratets syn er det nødvendig å styrke politiet for å oppnå ytterligere resultater i etterforskning av skattesaker. Høringsinstansen uttaler at politiet kan se skattesaker i sammenheng med andre former for kriminalitet på en måte som Skatteetaten ikke kan gjøre:

«Etter Politidirektoratets oppfatning er en av hovedutfordringene med forslaget om å overføre politiets etterforskning for de avgrensede typer saker til Skatteetaten, innslaget av multikriminalitet. Forslaget om at Skatteetaten skal ta innledende bevissikring kan skape utfordringer for politiet i forhold til bevisforspillelsesfare. Når kriminelle oppdager at de blir etterforsket for økonomisk kriminalitet, kan forklaringer samordnes og penger hvitvaskes. Politiet samordner ofte sin bevissikring med pågripelse og avhør. Denne muligheten har ikke Skatteetaten, og det bør den etter Politidirektoratets oppfatning heller ikke ha. Videre har påtalemyndigheten mulighet til å beslutte å fryse penger på egen kompetanse (hefte eller beslag). En slik hastekompetanse har ikke Skatteetaten.»

Politidirektoratet viser til at et utvalg i 2016 var delt i spørsmålet om Tolletaten skulle få etterforsknings- og påtalekompetanse. Høringsinstansen uttaler at de argumentene som taler mot å gi Skatteetaten etterforskningskompetanse, veier tyngre for Skatteetaten enn for Tolletaten siden Skatteetaten har et større virksomhetsområde.

Politidirektoratet er enig med ØKOKRIM i at det bør belyses nærmere hvor mange saker som sanksjoneres med tilleggsskatt og hvor mange politianmeldelser Skatteetaten inngir.

Departementets vurderinger og forslag

Økonomisk kriminalitet er en stor utfordring for samfunnet. Skatteunndragelsene blir stadig mer komplekse og forekommer ofte samtidig med andre former for kriminalitet. Kriminelle aktører skjuler i større grad enn tidligere aktiviteten bak tilsynelatende lovlig virksomhet. Denne kriminalitetsutviklingen har som konsekvens at Skatteetaten oftere enn før mangler effektive virkemidler for å få opplysninger fra skattepliktige som selv ikke oppfyller sin opplysningsplikt. En adgang for Skatteetaten til å foreta bevissikring vil bidra til å avhjelpe dette.

Både Tilleggsskatteutvalget i 2003 og Skatteunndragelsesutvalget i 2009 foreslo at Skatteetaten skulle få adgang til bevissikring, uten at dette har blitt fulgt opp med forslag til lovendringer.

Departementet har i arbeidet med anmodningsvedtak fra Stortinget foretatt en ny vurdering av spørsmålet om skattemyndighetene bør få adgang til bevissikring. Redegjørelsen for reglene i konkurranseloven og verdipapirhandelloven viser at tilsynsmyndighetene kan gis begrenset adgang til inngripende tiltak som bevissikring dersom forholdene tilsier det. Etter departementets vurdering er forholdene i dag slik at skattemyndighetene bør få hjemmel til bevissikring på samme måte som Konkurransetilsynet og Finanstilsynet.

I forarbeidene til bestemmelsen i konkurranseloven, Ot. prp. nr. 41 (1992–1993) punkt 6.6.5.2, er bevissikringsadgangen begrunnet med at det er vanskelig for myndighetene å finne bevis i offisielle regnskaper og ordinære arkiver. Det uttales:

«Erfaringsmessig finnes ikke bevis i offisielle regnskaper og dokumenter som oppbevares i bedriftenes ordinære arkiver. Bevisene finnes regelmessig i notater og opptegnelser som holdes utenfor bedriftens vanlige skriftlige materiale. De er dels blandet sammen med personlige dokumenter, f.eks. i private mapper, skuffer eller notisbøker. Bevisenes art gjør at de meget lett kan ødelegges når de berørte får den minste mistanke om at de vil bli gjenstand for kontroll.»

I forarbeidene uttales det videre at disse utfordringene er særegne for konkurransemyndighetene og at andre kontrollmyndigheter som oftest kan søke etter bevis i dokumenter som bedriftene plikter å utarbeide eller oppbevare. Samfunnsforholdene har endret seg siden disse forarbeidene ble skrevet. I dag er kriminalitetsbildet slik at Skatteetaten møter de samme utfordringene som konkurransemyndighetene.

Skatteetaten erfarer at den alvorlige skattekriminaliteten blir mer organisert og vanskeligere å avsløre. I mange tilfeller utarbeider de skattepliktige ikke regnskaper og andre pliktige dokumenter som skattemyndighetene trenger for å foreta kontroller og fastsette riktig skatt. Det forekommer også ofte at dokumentasjon på virksomhetenes omsetning er sammenblandet med personlige dokumenter på PC, nettbrett osv., eller finnes i materiale som holdes utenfor virksomhetenes vanlige arkiver. Når dokumentasjon lagres på denne måten, kan den enkelt ødelegges eller flyttes ved kontroll fra skattemyndighetene.

En bevissikringsadgang for Skatteetaten vil være i strid med utgangspunktet om at det er politiet, og ikke forvaltningen for øvrig, som kan bruke tvang i arbeidet med å avdekke og bekjempe kriminalitet. Dette reiser enkelte prinsipielle spørsmål om forholdet mellom Skatteetaten og politiet og mellom Skatteetaten og de skattepliktige.

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at det ikke er mulig å sammenligne Skatteetaten med Konkurransetilsynet og Finanstilsynet ved vurderingen av om den bør få bevissikringsadgang.

Departementet er enig i at det er enkelte forskjeller mellom de tre nevnte etatene. Skatteetaten er en stor etat som forvalter et regelverk som gjelder for alle næringsdrivende og privatpersoner. En bevissikringsadgang for Skatteetaten kan dermed påvirke forholdet mellom Skatteetaten og politiet og mellom Skatteetaten og de skattepliktige på en sterkere måte enn bevissikringsadgangen for de andre etatene. Etter departementets vurdering tilsier likevel ikke dette i seg selv at Skatteetaten ikke bør få adgang til å sikre bevis ved tvang. Det avgjørende spørsmålet blir om behovet for bevissikring er tilstrekkelig stort til at det veier opp for ulempene det medfører, og om reglene om bevissikring kan utformes på en slik måte at de ivaretar de ulike hensynene som gjør seg gjeldende.

Ansvarsfordelingen mellom kontrollmyndighetene og politiet bygger på et utgangspunkt om at politiet skal behandle de alvorligste sakene. Skatteetaten anmelder mange saker om overtredelse av skattelovgivningen til politiet som kan foreta ransaking og beslag under etterforskningen.

Det er likevel slik at politiet på langt nær har kapasitet til å behandle alle brudd på skattelovgivningen. I skatteforvaltningsloven er det regler om administrativ ileggelse av tilleggsskatt som forutsetter at mange relativt sett alvorlige saker skal avgjøres av skattemyndighetene uten at de anmeldes til politiet. I Ot. prp. nr. 82 (2008–2009) punkt 9.3 er det uttalt at reaksjonen skjerpet tilleggsskatt skal være et alternativ til straffeforfølgelse når den skattepliktige har handlet forsettlig eller grovt uaktsomt.

I årene 2015 til 2017 ila Skatteetaten ordinær tilleggsskatt i 3 393 saker om formues- og inntektsskatt, mens det ble benyttet skjerpet tilleggsskatt i 3 583 saker. I samme periode ble det anmeldt 627 saker til politiet. Det sistnevnte taller inkluderer også anmeldelser for overtredelse av merverdiavgiftsloven. Tallene gjelder saker om tilleggsskatt og anmeldelser som følge av kontroller Skatteetaten har gjennomført. Reaksjoner for manglende levering av oppgaver er dermed ikke inkludert i statistikken.

Skatteetaten må ha virkemidler som setter dem i stand til å behandle de sakene det er forventet at den skal løse. Etter departementets oppfatning kan Skatteetaten gis adgang til å sikre bevis ved tvang uten at det endrer den eksisterende ansvarsfordelingen mellom Skatteetaten og politiet. Skatteetaten skal gjennomføre skattekontroll. Bevissikring vil kunne være ett av virkemidlene etaten kan ta i bruk i den forbindelse. Skatteetaten skal videre avgjøre mange saker ved å ilegge tilleggsskatt, men de alvorligste sakene skal fremdeles anmeldes til politiet for etterforskning og straffeforfølgning.

Personvernhensyn taler mot at skattemyndighetene bør få adgang til bevissikring. Bevissikring er et sterkt inngrep i den private sfæren til den som utsettes for det. Det er på det rene at bevissikring utfordrer retten til privatliv som er vernet etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Departementet er likevel av den oppfatning at en bevissikringsadgang for Skatteetaten er så viktig for arbeidet med skatteunndragelser at det kan begrunne inngrepet i retten til privatliv. Etter departementets vurdering er derfor vilkåret om forholdsmessighet som følger av Grunnloven § 102 første ledd første punktum og EMK artikkel 8 oppfylt. Ved denne vurderingen har departementet lagt vekt på flere forhold.

For det første kan reglene utformes på en slik måte at bevissikring i praksis bare er et supplement til andre, mindre inngripende kontrollmetoder når disse ikke er tilstrekkelige. Bevissikring vil dermed bare bli benyttet i få, alvorlige tilfeller der den opplysningspliktige unnlater å medvirke til alminnelig lovpålagt kontroll, eller det er grunn til å tro at den opplysningspliktige vil unnlate å medvirke til slik kontroll. Vilkårene for bevissikring kan knyttes opp til om det foreligger et mislighold av opplysningsplikten som rammes av bestemmelsene om tilleggsskatt. Ved bevissikring i hjemmet bør vilkårene være særlig strenge.

For det andre har departementet lagt vekt på at rettssikkerheten til de berørte kan ivaretas på en god måte. De berørte bør ha de samme rettssikkerhetsgarantier som gjelder ved ransaking og beslag etter straffeprosessloven, herunder at bevissikring skal besluttes av tingretten, at beslutningen kan påankes og at det ikke skal være adgang til å ta beslag i dokumenter som omfattes av taushetsplikt.

For det tredje kan det stilles krav om at bevissikringen gjennomføres på en så skånsom måte som forholdene tillater, og at politiet alltid skal bistå skattemyndighetene ved bevissikring i hjemmet. Disse kravene medfører at bevissikringen er så lite inngripende som mulig for de berørte.

Forholdet til Grunnloven § 102 første ledd annet punktum blir vurdert i punkt 16.3.4.

Departementet er på bakgrunn av dette av den oppfatning at skattemyndighetene bør få adgang til å foreta bevissikring. Bestemmelsen om bevissikring i skatteforvaltningsloven bør utformes etter mønster fra de tilsvarende bestemmelsene i konkurranseloven og verdipapirhandelloven. Det er likevel behov for enkelte tilpasninger som følge av enkelte særlige forhold som gjør seg gjeldende på skatteområdet. Vilkårene for bevissikring må knyttes til spørsmålet om den skattepliktige har overtrådt sine plikter på skatteområdet. Ettersom Skatteetaten er en etat med større nedslagsfelt enn Konkurransetilsynet og Finanstilsynet, bør det også vurderes om det skal stilles særlige krav om at bevissikring bare kan gjennomføres når det er et nødvendig og forholdsmessig inngrep.

Politidirektoratet har uttalt at det må utredes nærmere hvilke kompetansebehov det er i Skatteetaten for å ivareta etterforskningsrollen på en god måte. Høringsinstansen har påpekt at en ved å skille ut en liten del av etterforskningen, åpner for økt bevisforspillelsesfare og svekket rettsikkerhet for den som utsettes for bevissikringen. Departementet legger til grunn at Skatteetaten må utarbeide retningslinjer for bevissikring. Retningslinjene må ta for seg spørsmålet om i hvilke tilfeller Skatteetaten skal benytte bevissikring og i hvilke tilfeller saksansvaret bør overlates til politiet fordi det foreligger mistanke om lovbrudd utenfor etatens ansvarsområde etc. Retningslinjene må også ta for seg spørsmålet om hvordan bevissikringen skal gjennomføres i praksis. Departementet foreslår at ikraftsettingen av regelverket utsettes til 1. juli 2019 for at Skatteetaten skal få tid til nødvendige forberedelser, jf. punkt 16.3.11.

NKKF har i sin høringsuttalelse tatt opp at de kommunale skatteoppkreverne bør få bevissikringsadgang. Bevissikringsadgang for skatteoppkreverne var ikke en del av høringen. De øvrige høringsinstansene har derfor ikke hatt foranledning til å uttale seg om dette spørsmålet. Etter departementets oppfatning er det på det nåværende tidspunktet ikke hensiktsmessig å vurdere om skatteoppkreverne skal få bevissikringsadgang.

16.3.3 Vilkår for bevissikring

Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at skattemyndighetene skal kunne foreta bevissikring dersom det foreligger rimelig grunn til å anta at det foreligger overtredelse av skatteforvaltningsloven § 14-3 første ledd (reglene om tilleggsskatt).

Departementet uttalte at bevissikring skal være et supplement til de alminnelige kontrollreglene som fortrinnsvis bør benyttes når det ikke er mulig å skaffe til veie opplysningene på annen måte. Departementet antok at bevissikring bare vil bli brukt i et lite antall tilfeller hvert år.

Høringsinstansenes merknader

Direktoratet for forvaltning og ikt, Næringslivets Hovedorganisasjon, Politidirektoratet, Regnskap Norge og Revisorforeningen mener vilkårene for bevissikring bør være strengere enn det departementet foreslår. Flere av disse høringsinstansene mener det ikke er samsvar mellom uttalelsene i høringsnotatet om at bevissikring bare skal brukes i et lite antall alvorlige tilfeller og de vilkårene som oppstilles i den foreslåtte bestemmelsen.

Norsk Øko-Forum mener de foreslåtte vilkårene for bevissikring er for strenge.

Regnskap Norge uttaler:

«Når det gjelder handlingens alvorlighetsgrad har vi merket oss at forslaget baserer seg på skatteforvaltningsloven § 14-3. Dette er hjemmelen Skatteetaten anvender for å ilegge tilleggsskatt på objektivt skyldgrunnlag. Skatteetaten ilegger tilleggsskatt på objektivt skyldgrunnlag for nær sagt alle typer hendelige, uaktsomme eller bevisste feil. Bruker man skatteforvaltningsloven § 14-3 som terskel vil det i praksis ikke foreligge noen alvorlighetsgrense for når ransaking kan foretas.
Når det gjelder mistankens styrke merker vi oss at man foreslår sannsynlighetskravet «rimelig grunn til å anta». Dette er et lavere sannsynlighetskrav enn Politiets «skjellig grunn til mistanke» (mer enn 50 %) og innebærer derfor at Skatteetaten får hjemmel til ransaking og beslag også i tilfeller hvor det mest sannsynlig ikke er begått lovbrudd som kan gi tilleggsskatt.»

Regnskap Norge uttaler videre at begrepet «rimelig grunn til å anta» ikke er en innarbeidet juridisk størrelse og at det er høyst uklart hva som ligger i dette begrepet.

Regnskap Norge mener kombinasjonen av vilkårene om alvorlighetsgrad og mistankens styrke gir en altfor lav terskel for å foreta bevissikring. Høringsinstansen ser ingen grunn til at Skatteetaten skal ha videre hjemler enn politiet. Instansen mener en eventuell hjemmel om bevissikring bør kreve skjellig grunn til mistanke om lovbrudd som kan medføre frihetsstraff.

Revisorforeningen mener det i hvert fall må være krav om at det foreligger et forhold som kvalifiserer for skjerpet tilleggsskatt. I motsatt fall vil det ifølge denne høringsinstansen være adgang til å sikre bevis ved tvang også ved mindre overtredelse av skattelovgivningen.

Politidirektoratet har følgende innledende merknad til forslaget om å knytte vilkårene for bevissikring til reglene om tilleggsskatt:

«Etter Politidirektoratets vurdering innebærer det å knytte bevissikring opp mot reglene for tilleggsskatt ikke noen reell begrensning for Skatteetatens adgang til bevissikring. Det objektive vilkår for både straff og tilleggsskatt er de samme, og forskjellen er den subjektive siden (om det foreligger uaktsomhet/forsett). Hvorvidt det er tale om en handling som kan straffes eller ikke, beror ofte på etterforskning av den subjektive siden av saken. Den subjektive siden har man gjerne liten innsikt i før ransaking, og i så måte vet man ofte lite om saken burde bli behandlet i straffesakssporet eller skatteforvaltningssporet før ransakingen.»

Politidirektoratet opplyser at Kripos støtter forslaget om at det skal være adgang til bevissikring når det er rimelig grunn til å anta det foreligger overtredelse av reglene om tilleggsskatt. Direktoratet viser på den annen side til at Oslo politidistrikt mener det foreslåtte mistankekravet er for lavt. Oslo politidistrikt uttaler:

«Departementet legger i høringsnotatet til grunn at bevissikring fra skatteetaten er mindre belastende enn ransaking. Vår erfaring er at for den som utsettes for inngrepet vil terminologien være av liten betydning.
[...]Straffeprosesslovens vilkår for å bruke tvangsmidler er at det må foreligge skjellig grunn til å mistenke det aktuelle lovbruddet. OPD forstår «rimelig grunn» til å innebære et lavere krav til mistanke. OPD vurderer den foreslåtte terskelen for å bruke bevissikring som for lav. Vi viser til det som er sagt innledningsvis om at skatteetatens nedslagsfelt er samtlige virksomheter og borgere i Norge.
OPD mener at ransaking etter en lavere terskel for tvangsmiddelbruk er problematisk på prinsipielt grunnlag ut fra et rettssikkerhetsperspektiv og hva som er etablert i norsk rett. Særlig når resultatet kan være en pønal reaksjon som tilleggsskatt.»

Politidirektoratet er enig i Oslo politidistrikts uttalelse. Høringsinstansen kan vanskelig se at det utgjør noen forskjell om saken innledes i skatteforvaltningssporet eller straffesporet, all den tid de alvorligste sakene ventelig blir overført til politiet. Instansen mener man bør vente med å ta stilling til vilkårene for bevissikring til det 1. oktober 2018 kommer en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Riksadvokatembetet, som gjennomgår kontrolletatenes anmeldelsesinstrukser og spesielt vurderer hvilke saker som bør behandles i tilleggsskattesporet og i straffesakssporet.

Direktoratet for forvaltning og ikt uttaler:

«I høringsnotatet antas det at «bevissikring bare vil bli aktuelt i et lite antall tilfeller hvert år». Vi antar bruken primært vil gjelde alvorlige tilfeller. Vårt inntrykk er således at forslaget til lovtekst synes å gå vesentlig lenger enn hva motivene begrunner. Vi foreslår at man justerer bestemmelsen, slik at den bedre speiler den tiltenkte bruken, jf. at bestemmelsen – som notatet påpeker – griper inn i borgernes rett til privatliv, jf. Grunnloven § 102 og EMK art. 8.»

Næringslivets Hovedorganisasjon mener det bør oppstilles vilkår om at bevissikring bare skal kunne gjennomføres når det er tilstrekkelig grunn til det, og at bevissikring ikke skal kunne brukes når det etter sakens art og forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep. Denne høringsinstansen viser til at det gjelder et slikt krav ved ransaking og beslag etter straffeprosessloven. Høringsinstansen mener at bevissikring fra Skatteetaten vil være tilnærmet samme type inngrep som ransaking og beslag. Instansen mener derfor at de samme vilkårene om nødvendighet og forholdsmessighet av inngrepet bør gjelde.

Norsk Øko-Forum som mener de foreslåtte vilkårene for bevissikring er for strenge, uttaler følgende om vilkåret om at reglene om tilleggsskatt er overtrådt:

«Bestemmelsen [..] er utformet etter mønster fra konkurranseloven § 25 og verdipapirhandelloven § 15-5. Av lovtolkningsmessige og håndhevelsesmessige grunner mener vi bestemmelsen i skatteforvaltningsloven bør være mest mulig lik disse bestemmelsene som allerede har virket en tid. I disse lovene gjelder adgangen til å foreta bevissikring «ved brudd på loven …» og ved «overtredelse av bestemmelse i …», mens vilkårene for bevissikring etter skatteforvaltningsloven knyttes til reglene om tilleggsskatt og til mistanke om overtredelse av skatteforvaltningsloven § 14-3. Det kan etter dette synes å være en høyere terskel for å kunne foreta bevissikring etter skatteforvaltningsloven enn etter konkurranseloven og verdipapirhandelloven, noe vi er spørrende til.»

Norsk Øko-Forum uttaler om mistankevilkåret:

«Etter forslaget skal det stilles samme krav til mistanke som i konkurranseloven og verdipapirhandelloven, selv om det etter skatteforvaltningsloven § 10-4 ikke er noe krav til mistanke for at skattemyndighetene skal kunne iverksette ordinær skattekontroll. Selv om reglene om bevissikring er mer inngripende enn alminnelig skattekontroll, kan det forsvares at det ikke bør være et mistankekrav når vilkåret skal være overtredelse av reglene om tilleggsskatt, som kan synes å ha en høyere terskel enn overtredelse av loven.»

Departementets vurderinger og forslag

Bestemmelsen om bevissikring må angi hvilken lovovertredelse som skal utløse bevissikring (kriminalitetsvilkåret) og hvilken mistanke som eventuelt må foreligge for at bevissikringen skal kunne gjennomføres (mistankevilkåret). Departementet vurderer først kriminalitetsvilkåret.

Hensynet til den skattepliktiges rettssikkerhet taler for at kriminalitetskravet bør være strengt. I de tilsvarende bestemmelsene i konkurranseloven og verdipapirhandelloven er terskelen likevel ikke veldig høy. Etter konkurranseloven § 25 er det bevissikringsadgang «ved brudd på loven eller vedtak i medhold av loven», mens verdipapirhandelloven § 15-5 krever at det foreligger overtredelse av «bestemmelse i kapittel 3, jf. forskrift gitt i medhold av slik bestemmelse». Kapittel 3 som bestemmelsen viser til, inneholder generelle atferdsbestemmelser ved behandling av finansielle instrumenter.

På skatteområdet er den skattepliktiges opplysningsplikt et grunnleggende prinsipp. Skattemyndighetene er avhengig av å få opplysninger fra den skattepliktige for at skattefastsettingen skal bli korrekt. Det følger av skatteforvaltningsloven § 8-1 at den skattepliktige som skal levere skattemelding, skal gi Skatteetaten riktige og fullstendige opplysninger og bidra til at skatteplikten blir klarlagt.

Tilleggsskatt ilegges den skattepliktige som gir uriktige eller ufullstendige opplysninger til skattemyndighetene, eller unnlater å gi opplysninger, når opplysningssvikten kan føre til skattemessige fordeler, jf. § 14-3 første ledd. Tilleggsskatt ilegges i utgangspunktet på objektivt grunnlag. Tilleggsskatt skal likevel ikke ilegges når den skattepliktiges forhold må anses unnskyldelig, jf. § 14-3 annet ledd. Straffeloven § 378 har regler om skattesvik som har de samme objektive vilkårene som reglene om tilleggsskatt. Skattesvik kan straffes med bot eller fengsel inntil to år.

Departementet foreslo i høringsnotatet å knytte vilkårene for bevissikring til reglene om opplysningsplikt og tilleggsskatt. Departementet foreslo nærmere bestemt at bevissikring skal kunne foretas dersom det foreligger en overtredelse av skatteforvaltningsloven § 14-3 (reglene om tilleggsskatt).

Enkelte høringsinstanser har uttalt at dette vilkåret ikke er strengt nok. Departementet viser i den forbindelse til at reglene om tilleggsskatt og skattesvik har de samme objektive vilkårene. For så vidt gjelder den objektive siden av saken har det derfor liten betydning om vilkårene for bevissikring knytter seg til det ene eller andre regelverket. Tilleggsskatt er den av de to sanksjonene som Skatteetaten kan ilegge selv.

Revisorforeningen mener det i hvert fall må være krav om at det foreligger et forhold som kvalifiserer for skjerpet tilleggsskatt. Departementet påpeker i den forbindelse at det er kravet til utvist skyld som avgjør om et forhold kan sanksjoneres med tilleggsskatt, skjerpet tilleggsskatt eller straff etter bestemmelsen om skattesvik. Som Politidirektoratet påpeker i sin høringsuttalelse, er den subjektive siden av saken noe man gjerne har liten innsikt i før kontrollen finner sted. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å knytte vilkårene for bevissikring til spørsmålet om hvilken grad av skyld den skattepliktige har utvist.

Departementet fastholder på denne bakgrunnen forslaget fra høringsnotatet om at bevissikring skal kunne foretas når «det foreligger en overtredelse av skatteforvaltningsloven § 14-3», jf. forslag til ny § 10-15 første ledd første punktum.

For det andre må det tas stilling til hvilken mistanke som eventuelt må foreligge for at bevissikring skal kunne gjennomføres.

Skatteforvaltningsloven § 10-4 stiller ikke krav til mistanke for at skattemyndighetene skal kunne iverksette ordinær skattekontroll. Norsk Øko-Forum foreslår at det samme bør gjelde ved bevissikring. Departementet kan ikke slutte seg til dette forslaget. Bevissikring er et inngripende virkemiddel som Skatteetaten ikke bør kunne ta i bruk på objektivt grunnlag. Spørsmålet blir derfor hvor sterk mistanke om opplysningssvikt som skal kreves.

Hensynet til de opplysningspliktiges rettssikkerhet taler for at mistanken bør være sterk. Jo høyere grad av sannsynlighet for opplysningssvikt som kreves, desto lavere blir risikoen for at det foretas bevissikring hos noen som ikke har brutt opplysningsplikten. Kravet til sannsynlighet kan likevel ikke settes for høyt ettersom formålet med reglene nettopp er å avklare om det foreligger lovbrudd eller ikke.

Straffeprosessloven § 192 stiller krav om «skjellig grunn til mistanke» for at politiet skal kunne gjennomføre ransaking, det vil si et krav om sannsynlighetsovervekt. Et slikt krav vil etter departementets vurdering være for strengt for skattemyndighetenes del. Tilleggsskatteutvalget inntok det samme standpunktet i NOU 2003:7 punkt 12.2.3.2. Departementet legger til grunn at bevissikring fra en kontrolletat som Skatteetaten, normalt vil være noe mindre inngripende enn at politiet foretar ransaking og beslag. Ved ransaking og beslag er det innledet straffesak etter straffeprosessloven. Dette kan forsvare et noe lavere krav til mistanke etter skatteforvaltningsloven enn straffeprosessloven.

I konkurranseloven § 25 og verdipapirhandelloven § 15-5 er det krav om at det foreligger «rimelig grunn til å anta» at lovene er overtrådt før bevissikring kan settes i verk. Det innebærer at det ikke er nødvendig med sannsynlighetsovervekt for lovbrudd, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) punkt 9.3. Det er nok at myndighetene har indikasjoner på ulovligheter.

Departementet foreslår at bevissikringsreglene i skatteforvaltningsloven skal ha det samme kravet til mistanke som konkurranseloven og verdipapirhandelloven. Kravet om at det må være «rimelig grunn til å anta» at det foreligger overtredelse av reglene om tilleggsskatt, fremgår av forslaget til skatteforvaltningsloven § 10-15 første ledd første punktum.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at bevissikring skal være et supplement til de alminnelige kontrollreglene. Flere høringsinstanser har påpekt at det ikke er samsvar mellom denne forutsetningen og de vilkårene som oppstilles i lovteksten. Næringslivets hovedorganisasjon har foreslått at bevissikring bare skal kunne gjennomføres når det er tilstrekkelig grunn til det, og at bevissikring ikke skal kunne brukes når det etter sakens art og forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep. Straffeprosessloven § 170 a har bestemmelser om dette som gjelder ved ransaking og beslag.

Departementet er enig med Næringslivets Hovedorganisasjon i at det bør gjelde et krav om at bevissikring etter skatteforvaltningsloven bare bør kunne brukes når det er tilstrekkelig grunn til det og det ikke vil være et uforholdsmessig inngrep. Departementet foreslår derfor at det i skatteforvaltningsloven § 10-15 annet ledd tas inn bestemmelser om det etter mønster fra straffeprosessloven § 170 a.

Ved vurderingen av om det er «tilstrekkelig grunn» til å ta i bruk bevissikring, må det tas hensyn til at skattemyndighetene kan foreta alminnelig skattekontroll uten å bruke tvang, jf. skatteforvaltningsloven § 10-4. Departementet legger til grunn at bevissikring i første rekke skal benyttes når det ikke er mulig å skaffe til veie opplysningene i medhold av § 10-4. Det kan likevel ikke gjelde noe absolutt krav om at skattemyndighetene skal ha prøvd å gjennomføre alminnelig skattekontroll før de tar i bruk bevissikring. Omstendighetene i den konkrete saken kan være slik at det er grunn til å velge bevissikring uten at den alminnelige kontrollhjemmelen er forsøkt benyttet.

Departementet legger videre til grunn at kravet om at bevissikring «etter sakens art eller forholdene for øvrig» ikke må være et «uforholdsmessig inngrep», vil være særlig aktuelt ved bevissikring i bolig. Etter § 10-4 kan Skatteetaten ikke foreta kontroll i private hjem, med mindre det utøves næringsvirksomhet derfra. Denne bestemmelsen er et utslag av at kontroller i private hjem er mer inngripende enn andre kontroller. Det tilsier også at Skatteetaten ikke bør benytte reglene om bevissikring i bolig ved mindre alvorlige overtredelser i skattelovgivningen.

Konkurranseloven § 25 og verdipapirhandelloven § 15-5 har ikke tilsvarende bestemmelser som de som foreslås i skatteforvaltningsloven § 10-15 annet ledd. Særreglene i skatteforvaltningsloven kan begrunnes med de faktiske forskjellene det er mellom Skatteetaten på den ene siden og Konkurransetilsynet og Finanstilsynet på den andre siden. Skatteetaten kontrollerer et relativt stort antall objekter hvert år. Skatteetatens virksomhet retter seg også i større grad mot private parter enn de andre etatenes virksomhet. Det kan derfor argumenteres for at Skatteetaten bør ha noe snevrere adgang til å gjennomføre bevissikring enn Konkurransetilsynet og Finanstilsynet.

Departementet viser til forslag til bestemmelser i skatteforvaltningsloven § 10-15 første ledd første punktum og annet ledd.

16.3.4 Hvilke steder det skal kunne søkes etter bevis

Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at skattemyndighetene skal kunne søke etter bevis i lokaler, eiendommer, transportmidler og andre oppbevaringssteder. Det skal ifølge forslaget også være adgang til å foreta bevissikring i bolig. Ved bevissikring i bolig er det et vilkår at det er særlig grunn til å anta at bevis oppbevares der.

Høringsinstansenes merknader

Politidirektoratet mener ransaking av private hjem bør være forbeholdt politiet. Denne høringsinstansen ser at mulighetene for å unndra seg kontroll gjennom å oppbevare dokumentasjon mv. på bopel, er til stede. Instansen mener likevel at de sakene der det er behov for bredere bevissikring i form av ransaking på bopel, bør tilligge politiet.

Politidirektoratet mener videre at beviskravet ved bevissikring i bolig er for lavt. Denne høringsinstansen anerkjenner likevel at å senke terskelen sammenlignet med det som følger av straffeprosessloven, vil gjøre reglene mer effektive, og vil redusere mulighetene for å unndra seg kontroll. Denne høringsinstansen viser til Oslo politidistrikt som uttaler:

«Bevissikring hos private kan – i saker mot private skattytere – alltid gjennomføres i private hjem fordi det alltid vil være «særlig grunn til å anta» at det er der bevisene finnes. OPD er enig i at det relevante stedet å søke etter bevis er der det er «særlig grunn til å anta» at slike finnes. En tilsvarende bestemmelse finnes i straffeprosessloven § 192 tredje ledd nr. 3. OPD kan imidlertid ikke se at det er tilstrekkelig grunn til å fravike kravet til skjellig grunn slik det er oppstilt i straffeprosessloven»

Departementets vurderinger og forslag

Konkurranseloven § 25 fastsetter at Konkurransetilsynet kan få adgang til «lokaler, eiendommer, transportmidler og andre oppbevaringssteder» der det kan finnes bevis. Verdipapirhandelloven § 15-5 gir Finanstilsynet tilgang til «lokaler, eiendommer og andre oppbevaringssteder».

Departementet foreslår at skatteforvaltningslovens bestemmelse om hvor man skal kunne søke etter bevis skal utformes på samme måte som bestemmelsen i konkurranseloven, jf. forslaget til bestemmelse i § 10-15 første ledd første punktum.

Både etter konkurranseloven og verdipapirhandelloven er det adgang til å foreta bevissikring i bolig dersom det er «særlig grunn til å anta» at bevis oppbevares der. I forarbeidene til konkurranseloven, Ot. prp. nr. 6 (2003–2004) punkt 9.3.4, er det uttalt at det skjerpede beviskravet for kontroll i boliger er et resultat av en avveining av hensynet til effektiv håndheving av lovgivningen, og hensynet til borgernes behov for beskyttelse av og respekt for sitt privatliv. Forarbeidene gjør rede for at Konkurransetilsynet i praksis har erfart at bevis for lovovertredelser har blitt oppbevart i hjemmene til sentrale aktører, samtidig som bevissikring i private hjem ansees å være et større inngrep i den private rettssfære enn bevissikring hos et foretak.

Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet om at det også etter skatteforvaltningsloven skal være adgang til å foreta bevissikring i bolig dersom det er «særlig grunn til å anta» at bevis oppbevares der, jf. forslag til bestemmelse i § 10-15 første ledd annet punktum. Departementet viser til punkt 16.3.2 der det fremgår at det også i skattesaker forekommer at bevis oppbevares i hjemmet og at det dermed er behov for å kunne sikre bevis der. Uten en adgang til å sikre bevis i bolig, vil det bli for enkelt for den som bevisst ønsker å unndra opplysninger, å skjule disse for skattemyndighetene.

Samtidig er det på det rene at bevissikring i boliger er et sterkt inngrep i den private rettssfære. Vilkåret om at det må foreligge særlig grunn til å anta at bevis oppbevares i hjemmet, kommer derfor i tillegg til vilkåret om at det må være rimelig grunn til å anta at det foreligger opplysningssvikt som kan føre til skattemessige fordeler. Vilkåret gjør at skillet mellom bevissikring hos foretak og bevissikring i hjemmet blir tydelig, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) punkt 9.3.4.

Politidirektoratet og Oslo politidistrikt gir uttrykk for at høringsnotatets terskel for å søke etter bevis i bolig er for lav. Departementet påpeker i den forbindelse at det i 16.3.3 foreslås en bestemmelse om at bevissikring ikke kan brukes dersom det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep. Departementet legger som nevnt til grunn at denne bestemmelsen, som altså er ny sammenlignet med forslaget i høringsnotatet, er særlig viktig i saker der det er spørsmål om å sikre bevis i boliger.

Adgangen til å foreta bevissikring i bolig gjelder selv om det ikke drives næringsvirksomhet derfra. Regelen om bevissikring skiller seg på dette punktet fra det som gjelder ved alminnelig skattekontroll etter § 10-4. Det er hensynet til effektiv håndheving av reglene som tilsier dette. Ved vurderingen av om bevissikring skal kunne foretas i private hjem der det ikke drives næringsvirksomhet, har departementet også sett hen til kravet om at bevissikring skal besluttes av tingretten, og at politiet alltid skal være til stede ved bevissikring i hjemmet.

Departementet vurderer i punkt 16.3.7 spørsmålet om politiet skal bistå skattemyndighetene ved bevissikring i bolig.

Det følger av Grunnloven § 102 at: «Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.» Det er antatt at bestemmelsen oppstiller et absolutt vern mot inngrep som er å anse som «[h]usransakelse», med mindre det foreligger «kriminelle tilfeller», jf. Prop. 68 L (2015–2016) s. 34. Det er klart at ransaking etter straffeprosessloven utgjør «[h]usransakelse» i bestemmelsens forstand. Departementet antar at det samme gjelder bevissikring etter reglene som foreslås i dette høringsnotatet. Spørsmålet blir derfor om vilkåret om «kriminelle tilfeller» er oppfylt.

I Stub, Tilsynsforvaltningens kontrollvirksomhet (2011) s. 132, er det antatt at Grunnloven § 102 bygger på et materielt straffebegrep. Dette innebærer at også andre saker enn om straff i straffelovgivningens forstand, kan utgjøre «kriminelle tilfeller». På den annen side er det antatt at husundersøkelser av mer forvaltningsmessig karakter ikke er å anse som «kriminelle tilfeller», jf. Andenæs, Statsforfatningen i Norge (10. utg. ved Fliflet, 2006) s. 408–409. Det avgjørende synes derfor å være hvor alvorlig forholdet man undersøker er.

Stub s. 136 oppstiller i den forbindelse to vilkår for at forvaltningssaker kan omfattes av unntaket for kriminelle tilfeller.

For det første kreves det at det er tale om en sak der det er adgang til å ilegge en pønalt begrunnet sanksjon, ikke bare en reaksjon som har en annen begrunnelse. Saker om tilleggsskatt oppfyller dette kravet. Tilleggsskatt er en pønalt begrunnet sanksjon for brudd på opplysningsplikten i skatteforvaltningsloven. Som nevnt i punkt 16.3.2 er opplysningsplikten helt nødvendig for at skattesystemet skal fungere, og de objektive vilkårene for tilleggsskatt er de samme som de objektive vilkårene for skattesvik etter straffeloven. Det er forutsatt at tilleggsskatt skal brukes i stedet for straff i mange relativt sett alvorlige saker. Tilleggsskatt beregnes med 20 prosent av den skattemessige fordelen som er eller kunne vært oppnådd som følge av opplysningssvikten.

For det andre må det foretas en konkret vurdering der behovet for undersøkelser veier tyngre enn de hensynene de griper inn i. På den ene siden innebærer bevissikring et betydelig inngrep i den enkeltes privatliv. På den andre siden er skatteunndragelser et samfunnsskadelig lovbrudd som det er vanskelig å oppdage. Bevissikring skal i første rekke brukes i tilfeller der den skattepliktige ikke har bidratt til å oppfylle sin opplysningsplikt. Behovet for å foreta bevissikring er derfor stort.

Det stilles krav til bevissikringen. Bevissikring kan bare brukes når det er tilstrekkelig grunn til det. Bevissikring kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep. Ved bevissikring i hjemmet er det et vilkår om at det er «særlig grunn» til å tro at det oppbevares bevis der. Videre er det mulig å utforme reglene om gjennomføring av bevissikringen på en slik måte at bevissikringen blir så skånsom som mulig.

Etter departementets vurdering er derfor de bevissikringsreglene som foreslås i denne proposisjonen, forenlige med Grunnloven § 102.

Stub uttaler at Grunnloven neppe er til hinder for at Konkurransetilsynet foretar bevissikring hjemme hos en ansatt i en sak om overtredelse av konkurranseloven. Skatteforvaltningslovens bestemmelse om bevissikring er utformet etter mønster fra bestemmelsen i konkurranseloven.

Departementet viser til forslag til bestemmelser i skatteforvaltningsloven § 10-15 første ledd første og annet punktum.

16.3.5 Hvem bevissikring kan rettes mot – særlig om bevissikring hos tredjeparter

Høringsnotatet

Departementet uttalte i høringsnotatet at det er på det rene at bevissikring skal kunne foretas hos den skattepliktige som mistenkes for å ha overtrådt reglene om tilleggsskatt.

Departementet vurderte i tillegg om det bør være adgang til å foreta bevissikring hos tredjeparter. Departementet foreslo at det skal være adgang til å foreta bevissikring hos tredjeparter som ledd i saken mot den skattepliktige. Det betyr at Skatteetaten kan sikre bevis hos en tredjepart fordi han eller hun har relevante opplysninger om den skattepliktige som kontrolleres. Departementet mente på den annen side at det ikke bør være adgang til å foreta bevissikring hos en tredjepart som ledd i en sak mot tredjeparten selv. Det betyr at det ikke kan sikres bevis hos en tredjepart i en sak der det kontrolleres om tredjeparten har overtrådt sin plikt til å gi opplysninger om den skattepliktige.

Høringsinstansenes merknader

Byggenæringens Landsforening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Skattedirektoratet, Senter for skatteforskning og Skatterevisorenes Forening støtter forslaget om at det skal være adgang til å foreta bevissikring hos tredjeparter som ledd i kontrollen av den skattepliktige. Disse høringsinstansene viser til at tredjeparter har opplysninger som er sentrale for beskatningen og at det er fare for at skattepliktige kan unndra opplysninger ved å oppbevare dem hos tredjeparter.

Politidirektoratet og Regnskap Norge er på den annen side negativ til at det skal være bevissikringsadgang hos tredjeparter.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler blant annet:

«Viktig dokumentasjon befinner seg ofte andre steder enn som del av regnskapsmateriale eller hos den skattepliktige selv. En regel om bevissikring vil kunne undergraves dersom skattepliktige kan unndra seg bevissikring ved å oppbevare materialet hos andre.

Skattedirektoratet uttaler:

«Etter vår oppfatning er det nærliggende at illojale skattepliktige kan unndra opplysninger ved å plassere disse hos tredjeparter. Bevissikring hos tredjepart som ledd i kontroll av den skattepliktige, er derfor nødvendig for at reglene skal håndheves effektivt. Tredjeparter spiller ofte en sentral rolle ved beskatningen av den skattepliktige og kan oppbevare dokumentasjon som er relevant for beskatningen. Særlig gjelder det der det foreligger en tilknytning mellom tredjeparten og den skattepliktige [..]»

Byggenæringens Landsforbund og Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at det er særlig viktig at taushetsplikten overholdes når det gjennomføres bevissikring hos tredjeparter.

Skatterevisorenes forening uttaler at det bør drøftes nærmere hvem som kan være tredjepart etter reglene om bevissikring, herunder om familie, nærmeste krets, aksjonærer eller styremedlemmer omfattes.

Politidirektoratet uttaler:

«Etter Politidirektoratets vurdering er tredjemannsransakinger så vidt inngripende, at man kan stille spørsmål om dette uansett burde vært forbeholdt politiet. Eksempelvis bør ransaking på advokatkontor, med de prosedyrer som i dag gjelder, være politiets oppgave.»

Politidirektoratet opplyser at Kripos har uttalt seg om bevissikringsadgang hos tredjeparter:

«Kripos uttaler i sitt høringsinnspill at en mulig løsning kan være et regelverk hvor Skatteetaten ikke får anledning til å foreta bevissikring i tredjeparters private hjem, men at dette bare kan gjøres i saker som etterforskes av politiet. Kripos viser imidlertid at det foreligger et klart behov for Skatteetaten til å kunne foreta bevissikring hos tredjeparter, og at en slik begrensning i Skatteetatens adgang til bevissikring kan medføre at muligheten til håndheving av Skatteetatens kontrolloppgaver ikke blir effektiv innenfor arbeidslivskriminaliteten. Kripos viser til at man risikerer et lite effektivt regelverk, og bemerker at et regelverk uten adgang til bevissikring hos tredjeparter kan skape uheldige avgrensningsproblemer rundt hvem bevissikring kan foretas hos.»

Politidirektoratet viser videre til at Oslo politidistrikt uttaler:

«Lovteksten utpeker så vidt vi kan se ikke noe subjekt. Den viser ikke til noen, et foretak, en skatteyter eller en tredjemann e.l. Slik forslaget er formulert er skatteetatens hjemmel for bevissikring for vid.
I tillegg kommer at skatteetaten kan kreve at politiet sikrer et «åsted» inntil rettens beslutning om bevissikring er fattet. Konsekvensen kan da bli at politiet med denne hjemmelen pålegges å hindre en privatperson og dennes familiemedlemmer å besøke eget hjem, uten at de alminnelige vilkårene for bruk av tvangsmidler er tilstede. Vi ser flere betenkeligheter ved å innføre en slik ordning, både for dem saken gjelder og for tredjeparter.»

Oslo politidistrikt gir også uttrykk for at det ut fra høringsnotatet og forslaget til lovtekst er vanskelig å se hvem som kan være tredjeparter. Høringsinstansen viser til prinsippet om at man må ha klar hjemmel for å utsette borgerne for inngrep og uttaler at forslaget bør omformuleres.

Regnskap Norge uttaler:

«Regnskap Norge støtter ikke forslaget om at Skatteetaten skal gis hjemmel til ransaking hos en tilnærmet ubegrenset krets av tredjeparter etter skatteforvaltningsloven § 10-2. [Bestemmelsen] lyder: «Enhver tredjepart plikter etter krav fra skattemyndighetene å gi opplysninger som kan ha betydning for noens skatteplikt» En ransakingshjemmel basert på en slik åpen plikt hos alle tredjeparter er etter vårt syn ikke forsvarlig. En eventuell hjemmel om bevissikring hos tredjepart bør i tilfelle begrenses til ledelse og nærstående.»

Tre høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om det bør være adgang til å foreta bevissikring hos en tredjepart som ledd i en sak mot tredjeparten selv.

Skattedirektoratet er enig i vurderingen i høringsnotatet. Denne høringsinstansen uttaler at den ikke kan se at det foreligger behov for å sikre bevis for å undersøke om en tredjepart selv har oppfylt sine plikter etter loven.

Norsk Øko-Forum og Senter for skatteforskning mener på den andre siden at det bør være bevissikringsadgang i slike tilfeller.

Norsk Øko-Forum uttaler blant annet:

«Opplysningsplikten for tredjeparter er svært sentral for etterlevelsen av skattereglene og den blir stadig viktigere med flere opplysningspliktige tredjeparter. Det er også nær sammenheng mellom den skattepliktiges kostnader og kontrollen av denne og av innrapporteringsplikten for eksempel av lønnskostnader og av utbetalinger til selvstendige oppdragstakere, av utbytte eller naturalytelser til ledende ansatte eller aksjonærer, samt at det kamufleres lønn ved bruk av fiktive underleverandører som sender fiktive fakturaer (såkalt arbeidslivskriminalitet). Erfaringer viser at omfanget av dette er stort, og det er svært krevende å avdekke slike forhold i praksis. Det er nettopp på disse områdene behovet for egne hjemler for bevissikring for Skatteetaten har aktualisert seg. Formelt sett fremstår dette som transaksjoner med tredjeparter, og en begrensning i adgangen til å foreta bevissikring hos tredjeparter vil kunne føre til at skattemyndighetene ikke vil kunne avdekke slike alvorlige skatteunndragelser og annen alvorlig økonomisk kriminalitet eller arbeidslivskriminalitet.»

Senter for skatteforskning uttaler:

«Departementets begrunnelse [for ikke å foreslå bevissikringsadgang overfor tredjeparter] er at et slikt behov ikke er godtgjort. Det er etter vårt syn naturlig at behovet ikke er godtgjort da informasjon som kunne godtgjort et slik behov ofte er skjult. Det ligger derfor i sakens natur at et slikt behov kun vil bli dokumentert ved at man får adgang til å undersøke om tredjepart har oppfylt sin opplysningsplikt. Vi mener at hensynet til skattesystemets virkemåte og finansiering av den norske velferdsstaten er så viktige hensyn at vi foreslår at det gis adgang til bevissikring hos tredjepart ved mistanke om brudd på dennes opplysningsplikt».

Departementets vurderinger og forslag

Det er på det rene at bevissikring bør kunne foretas hos den skattepliktige som mistenkes for å ha gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger som kan føre til skattemessige fordeler. Det er mer usikkert om det også bør være adgang til å sikre bevis hos tredjeparter.

Tredjeparter har en betydelig mengde informasjon som har betydning for den skattepliktiges skattefastsetting. Tredjeparter har etter skatteforvaltningsloven en helt sentral rolle for beskatningen. Reglene i kapittel 7 pålegger ulike tredjeparter som arbeidsgivere, banker osv. plikt til ukrevet å gi opplysninger om den skattepliktige etter nærmere bestemte regler. I § 10-2 er det en adgang for skattemyndighetene til å be om opplysninger fra tredjeparter som kan tenkes å ha informasjon om den skattepliktige. I § 10-5 er det regler om stedlig kontroll som også gjelder hos tredjeparter.

Spørsmålet om det skal være adgang til å foreta bevissikring hos tredjeparter kan deles opp i to underspørsmål. For det første må det tas stilling til om det skal være adgang til bevissikring hos tredjeparten som ledd i skattesaken mot den skattepliktige, altså om tredjeparten skal underlegges bevissikring fordi vedkommende sitter med relevante opplysninger om en annen person. For det andre må det tas stilling til om det skal være adgang til å sikre bevis hos tredjeparten som gir grunnlag for å vurdere om tredjeparten har brutt forpliktelsene sine. Det er da tredjeparten selv, ikke en annen skattepliktig, som er gjenstand for Skatteetatens undersøkelser.

Departementet vurderer først spørsmålet om bevissikring hos tredjepart, herunder tredjeparts bolig, som ledd i kontroll av en annen skattepliktig.

Etter konkurranseloven § 25 er det adgang til slik bevissikring. I forarbeidene, Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) s. 163, uttalte departementet at det antar at bevissikring hos noen som ikke er involvert i lovbruddet, ikke vil være særlig praktisk, blant annet fordi loven har andre regler om opplysningsplikt for tredjeparter. Departementet viste videre til at bevisene er skjøre og at faren for bevisforspillelse ikke gjør seg gjeldende i like stor grad hos tredjeparter. Departementet mente likevel til at et forbud mot bevissikring hos tredjeparter kan skape avgrensningsproblemer og konkluderte derfor med at bevissikring hos tredjeparter skal være tillatt når det er behov for dette.

Departementet legger som et utgangspunkt til grunn at mange av de samme hensynene for og mot å tillate bevissikring hos tredjeparter gjør seg gjeldende også på skatteområdet. Det er imidlertid en praktisk viktig forskjell mellom bevissikring etter konkurranseloven og skatteforvaltningsloven. Tredjeparter spiller en sentral rolle ved beskatningen av den skattepliktige og kan ha betydelige mengder dokumentasjon som er relevant for beskatningen. I mange tilfeller er det nær sammenheng mellom tredjeparter og den skattepliktige, for eksempel forholdet mellom et aksjeselskap og aksjonær eller daglig leder. Det er derfor grunn til å anta at bevissikring hos tredjeparter vil være mer praktisk for Skatteetaten enn det konkurranselovens forarbeider legger opp til for Konkurransetilsynets del. Hensynet til effektiv håndheving av lovgivningen taler da for at det skal være adgang til bevissikring.

Samtidig er det slik at jo oftere Skatteetaten kan gjøre bruk av bevissikring som virkemiddel, desto sterkere gjør de hensynene som taler mot ordningen seg gjeldende, først og fremst hensynet til privatlivets fred. Mothensynene er særlig sterke når det er tale om å sikre bevis i tredjeparts hjem.

Høringsuttalelsene fra Næringslivets Hovedorganisasjon og Skattedirektoratet på den ene siden, og Politidirektoratet, og Regnskap Norge på den andre siden, illustrerer de motstridende hensynene som gjør seg gjeldende.

Departementet viderefører i denne proposisjonen forslaget fra høringsnotatet om at skattemyndighetene bør ha adgang til å foreta bevissikring hos tredjeparter som ledd i kontrollen av den skattepliktige. Den foreslåtte bestemmelsen i skatteforvaltningsloven § 10-15 skiller derfor i utgangspunktet ikke mellom bevissikring for å lete etter bevis hos den skattepliktige og bevis hos tredjeparter. Bevissikringsadgangen hos tredjepart gjelder på samme måte som ved bevissikring hos den skattepliktige, i lokaler og eiendommer, herunder bolig, transportmidler og andre oppbevaringssteder.

Etter straffeprosessloven § 192 tredje ledd bokstav c kan ransaking hos tredjepart bare foretas dersom det er særlig grunn til å anta at mistenkte kan pågripes der,​ eller at det kan finnes bevis eller ting der som kan beslaglegges​ eller som det kan tas heftelse​ i. Departementet foreslår at det i skatteforvaltningsloven § 10-15 første ledd annet punktum skal tas inn en lignende bestemmelse om at bevissikring bare kan foretas hos tredjepart når det er «særlig grunn til å anta» at det oppbevares bevis der. Det finnes ikke noe tilsvarende kvalifikasjonskrav ved alminnelig skattekontroll hos tredjepart etter § 10-4. Det er bevissikringens inngripende karakter som begrunner vilkåret.

Skatterevisorenes forening og Oslo politidistrikt har på hver sin måte tatt opp spørsmålet om hvem som kan anses som tredjepart etter § 10-15. Departementet viser til at reglene om kontroll hos tredjeparter i §§ 10-2 og 10-4 ikke skiller mellom tredjeparter som har opplysningsplikt etter lovens kapittel 7, og andre tredjeparter. Det innebærer at alle tredjeparter som har opplysninger av betydning for beskatningen av den skattepliktige, kan kontrolleres etter de nevnte bestemmelsene. Det samme bør etter departementets vurdering gjelde ved bevissikring etter § 10-15. Skatteetaten kan dermed både sikre bevis hos tredjeparter som har plikt til å gi opplysninger til skattemyndighetene ukrevet, og hos tredjeparter som bare skal gi opplysninger på forespørsel.

Byggenæringens Landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon har uttalt at det er viktig at taushetsplikten overholdes ved bevissikring hos tredjepart. Departementet er enig i dette. Skatteetaten kan bare gi tredjeparten de opplysningene som er nødvendig for å gjennomføre bevissikringen, se punkt 16.3.7.

Den andre formen for bevissikring hos tredjepart gjelder sikring av bevis for å undersøke om tredjeparten selv har oppfylt sine plikter etter loven. Tredjeparter spiller som nevnt en viktig rolle i beskatningen. Tredjeparter kan ikke ilegges tilleggsskatt når de misligholder opplysningsplikten sin, men i skatteforvaltningsloven § 14-12 er det regler om straffeansvar for tredjeparter.

Departementet foreslo i høringsnotatet ikke noen adgang for skattemyndighetene til å foreta bevissikring hos tredjepart ved mistanke om brudd på dennes opplysningsplikt. Årsaken til dette er at departementet er usikker på hvor stort behov det er for en slik adgang.

Skattedirektoratet er enig i departementets forslag. Norsk Øko-Forum og Senter for skatteforskning mener på den andre siden at det bør være adgang til å sikre bevis mot tredjeparter i en sak der det undersøkes om tredjeparten har oppfylt sin opplysningsplikt.

Departementet viderefører forslaget om at det ikke skal være adgang til å foreta bevissikring hos en tredjepart i en sak mot tredjeparten selv. Departementet understreker at dette ikke innebærer at skattemyndighetene står uten adgang til å undersøke om tredjeparten har overholdt sin opplysningsplikt. Bestemmelsen om alminnelig skattekontroll i § 10-4 gir hjemmel for slike undersøkelser, men altså uten bruk av tvang. Departementet påpeker også at det i det konkrete tilfelle kan foreligge mistanke om at tredjeparten har brutt sin egen opplysningsplikt som skattepliktig samtidig som han eller hun har misligholdt tredjepartsforpliktelser. Et eksempel på dette er en tredjepart som ikke har innrapportert lønnsopplysninger om de ansatte, samtidig som han eller hun selv har unndratt arbeidsgiveravgift. I slike tilfeller kan det være bevissikringsadgang mot tredjeparten som skattepliktig etter § 10-15.

Departementet viser til forslag til bstemmelse i skatteforvaltningsloven § 10-15 første ledd annet punktum.

16.3.6 Beslutning om bevissikring

Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at avgjørelsen om bevissikring må fattes av tingretten. Skattemyndighetene må ifølge forslaget fremsette en begjæring om bevissikring for retten som fatter sin avgjørelse ved beslutning før bevissikringen settes i verk. Beslutningen må angi hvor bevissikring kan gjennomføres og hvilken overtredelse som antas å foreligge. Departementet foreslo at den bevissikringen retter seg mot, ikke skal ha adgang til å uttale seg før retten fatter sin beslutning. Avslutningsvis foreslo departementet at skattemyndighetene skal kunne kreve at politiet avstenger området der bevisene kan være, inntil rettens beslutning om bevissikring foreligger.

Høringsinstansenes merknader

Politidirektoratet støtter forslaget om at beslutningen om bevissikring skal foretas av domstolene og at Skatteetaten gis en hastekompetanse til å foreta bevissikring med bistand fra politiet. Denne høringsinstansen uttaler imidlertid at man i politiet har et tosporet system i denne typen saker, der de ansvarlige for påtale både har en kontrollfunksjon og leder etterforskningen. Etter denne instansens vurdering bør fullmaktsforhold internt i Skatteetaten være tydelige, og man bør ha en uavhengig kontrollfunksjon i saker om bevissikring. Politidirektoratet uttaler at dette særlig gjelder i de tilfellene domstolene skal fatte beslutninger uten kontradiksjon.

Senter for skatteforskning støtter forslaget om at den bevissikringen retter seg mot, ikke skal ha adgang til å uttale seg før beslutningen fattes og at beslutningen ikke skal meddeles før den iverksettes.

Skatterevisorenes forening uttaler at muligheten til å stenge av lokaler mv. i påvente av rettens beslutning om bevissikring i saker der den opplysningspliktige motsetter seg kontroll, effektivt vil medvirke til en god balansering av ressursbruk og antall saker hvor bevissikring blir førstevalget.

Departementets vurderinger og forslag

Det bør etter departementets vurdering ikke være opp til skattemyndighetene selv å bestemme at de skal ta i bruk bevissikring. Departementet går inn for at avgjørelsen må fattes av domstolene, på samme måte som ved bevissikring etter konkurranseloven § 25 og verdipapirhandelloven § 15-5.

Departementet foreslår nærmere bestemt at skattemyndighetene må fremsette begjæring om bevissikring for tingretten på det sted hvor det mest praktisk kan skje, jf. forslag til bestemmelse i skatteforvaltingsloven § 10-15 fjerde ledd. Begjæringen må være skriftlig og begrunnet. Begjæringen må angi kontrollens formål og hvilke lokaler mv. skattemyndighetene krever adgang til.

Tingretten skal treffe sin avgjørelse ved beslutning før bevissikringen settes i verk. Når begjæringen tas til følge, må beslutningen angi hvor bevissikringen skal gjennomføres og hvilken overtredelse som antas å foreligge jf. forslag til bestemmelser i § 10-15 femte ledd første og annet punktum.

Departementet foreslår at retten kan treffe beslutning uten at den bevissikringen rettes mot, gis adgang til å uttale seg på forhånd. Begrunnelsen for dette er faren for bevisforspillelse. Erfaringsmessig finnes ikke bevis i offisielle regnskaper og dokumenter som oppbevares i virksomhetenes ordinære arkiver. Bevisene finnes derimot gjerne i notater og opptegnelser som holdes utenfor foretakets vanlige skriftlige materiale. De kan også være blandet sammen med personlige dokumenter, for eksempel i private mapper, skuffer eller notisbøker. Bevisene er dermed av en slik art at de lett ødelegges dersom de berørte får mistanke om at de vil bli gjenstand for kontroll.

Departementet nevner at også en alminnelig skattekontroll etter skatteforvaltningsloven § 10-4 kan gjennomføres uten forvarsel når det er nødvendig for at formålet med kontrollen ikke skal settes i fare, jf. § 10-11.

Det kan tenkes tilfeller der skattemyndighetene ikke har tid til å vente på tingrettens beslutning om bevissikring uten at formålet med kontrollen settes i fare. Et eksempel er at den opplysningspliktige motsetter seg kontroll etter skatteforvaltningsloven § 10-4. Det er da risiko for at den opplysningspliktige vil ødelegge beviser før tingretten rekker å behandle en begjæring om bevissikring. Skattemyndighetene skal i slike tilfeller kunne kreve at politiet avstenger området der bevisene kan være, inntil rettens beslutning foreligger, jf. forslag til bestemmelse i § 10-15 syvende ledd. Tilsvarende bestemmelser finnes i konkurranseloven § 25 sjette ledd og verdipapirhandelloven § 15-4 fjerde ledd.

Det skal være opp til skattemyndighetenes frie skjønn å avgjøre om avstengning er nødvendig. Departementet forutsetter imidlertid at avstengningen blir helt kortvarig ettersom spørsmålet om bevissikring må fremmes for tingretten så raskt som mulig. Departementet foreslår heller ikke noen egen klageadgang på beslutningen om midlertidig avstengning, da det må forutsettes at tingretten raskt avgjør spørsmålet om bevissikring.

Departementet viser til forslag til bestemmelser i skatteforvaltningsloven § 10-15 fjerde ledd, § 10-15 femte ledd første til tredje punktum og § 10-15 syvende ledd.

16.3.7 Gjennomføring av bevissikring

Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at beslutningen om bevissikring skal leses opp eller vises frem for den som beslutningen rammer, før den settes i verk.

Departementet foreslo videre at Skatteetaten skal kunne kreve bistand fra politiet for å iverksette bevissikringen. Departementet utalte at politiet alltid skal være til stede ved bevissikring i bolig.

Bevissikringen foregår ifølge forslaget rent praktisk ved at Skatteetaten søker etter bevis som kan ha betydning for om opplysningsplikten er misligholdt.

Departementet foreslo bestemmelser om at Skatteetaten skal ha adgang til å ta med seg bevis for nærmere undersøkelse. Originale dokumenter skal ifølge forslaget kunne tas med når originalen i seg selv anses å ha særskilt bevisverdi, når bevisverdien vil reduseres ved kopiering eller når dokumentet antas å være et særlig sentralt bevis for lovovertredelse.

Departementet foreslo avslutningsvis at den som rammes av bevissikringen, skal ha mange av de samme rettssikkerhetsgarantiene ved gjennomføring av bevissikringen som ved ransaking og beslag. Departementet foreslo blant annet at reglene om beslagsforbud skal gis tilsvarende anvendelse i saker om bevissikring.

Høringsinstansenes merknader

Flere høringsinstanser uttaler seg om politiets rolle ved gjennomføringen av bevissikringen.

Politidirektoratet uttaler at Skatteetaten vanskelig kan gis noen instruksmyndighet over politiet. Denne høringsinstansen uttaler at Skatteetatens krav om bistand, vil måtte vurderes opp imot kriminalitetsbildet og akutte hendelser på det aktuelle tidspunktet. Instansen viser til uttalelsen fra Oslo politidistrikt der det heter:

«Politiets bistand foreslås å være «skal-regel» ved bevissikring i private hjem. Dette kan bli et svært krevende vilkår for oss å etterleve rent kapasitets- og ressursmessig. Formuleringen fremstår som for streng og er uheldig. I prinsippet kan vi få samtidighetskonflikter der politiet selv ikke kan vurdere prioriteringen. Dersom skatteetaten gis myndighet til å foreta bevissikring må teksten endres til at politiet skal «på anmodning» bistå, slik det fremgår i någjeldende skatteforvaltningslov § 10-12.
Skal-regelen fremstår som obligatorisk og vil være noe nytt i forhold til slik vi i dag har regulert politiets bistandsplikt.
[...]
Videre fremgår at skattemyndighetene «kan kreve» at politiet avstenger områder i påvente av rettens beslutning. All den stund dette innebærer ressursbruk for politiet må også dette gjøres til gjenstand for planlegging og rolleavklaringer. Erfaringsmessig kan sikring av åsted innebære store utgifter og mannskapsuttak f. eks. i helg. Her må man se på hvem som skal bære kostnaden for bevissikringen.»

Politidirektoratet og ØKOKRIM er også opptatt av spørsmålet om rolleavklaring mellom Skatteetaten og politiet. Politidirektoratet slutter seg til ØKOKRIM som påpeker at det er viktig at politiets rolle er avklart i forkant av at bevissikring skjer. ØKOKRIM viser til at Skatteetaten, politiet og andre etater samarbeider tett i flere saker. Ryddighetshensyn tilsier da ifølge denne instansen at politiets rolle som enten ren (og passiv) bidragsyter til Skatteetatens kontroll, eller som deltaker i en fleretatlig aksjon, er avklart fra starten av. ØKOKRIM uttaler at spørsmålet om hvilken rolle politiet innehar, også kan få betydning for om etatene kan utveksle informasjon i den konkrete saken.

Revisorforeningen mener det er viktig å holde fast ved at skattemyndighetene ikke skal kunne kreve tilgang til private hjem på egenhånd, men at det er en form for politifullmakt som fortsatt bør forbeholdes politiet.

Politidirektoratet og ØKOKRIM mener forholdet til EU-direktiv 2016/680 som gjelder beskyttelse av fysiske personer ved behandling av personopplysninger for å forebygge, etterforske, avdekke eller straffeforfølge lovbrudd eller gjennomføring av straffereaksjoner mv., bør vurderes nærmere. ØKOKRIM viser til at direktivet er gjennomført i norsk rett i politiregisterloven og gjelder ved politiets behandlinger av opplysninger til politimessige formål, jf. politiregisterloven § 2 nr. 13. Ved politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål, gjelder likevel personvernforordningen. ØKOKRIM savner en nærmere vurdering av om Skatteetatens bevissikring kan falle under direktiv 2016/680.

Departementets vurderinger og forslag

Formålet med bevissikringen er at skattemyndighetene skal lete etter bevis på at den opplysningspliktige har misligholdt opplysningsplikten overfor skattemyndighetene på en slik måte at det kan føre til skattemessige fordeler. Dette følger forutsetningsvis av vilkåret om at bevissikring kan foretas når det er rimelig grunn til å anta at noen har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger eller unnlatt å gi opplysninger.

Før beslutningen om bevissikring settes i verk, skal beslutningen leses opp eller vises frem for den som beslutningen rammer, jf. forslag til bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 10-15 femte ledd femte punktum som gir straffeprosessloven § 200 tilsvarende anvendelse.

Departementet foreslår at skattemyndighetene skal kunne kreve bistand av politiet for å iverksette bevissikringen, jf. forslag til bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 10-15 sjette ledd første punktum. Politiets bistand består i å sikre at undersøkelsen kan gjennomføres som planlagt. Tilsvarende regler finnes i konkurranseloven § 25 og verdipapirhandelloven § 15-5 tredje ledd. Etter departementets vurdering bør politiet alltid være til stede dersom det skal sikres bevis fra privat bolig, jf. forslag til bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 10-15 sjette ledd annet punktum.

Politidirektoratet har uttalt at Skatteetaten vanskelig kan gis noen instruksmyndighet over politiet. Oslo Politidistrikt mener den foreslåtte bestemmelsen om at politiet «skal» bistå skattemyndighetene er for streng.

Departementet påpeker at politiet allerede i dag har plikt til å bistå skattemyndighetene ved alminnelige skattekontroller når skattemyndighetene ber om det, jf. skatteforvaltningsloven § 10-12. Den bistandsplikten som foreslås i § 10-15, innebærer dermed ikke at skattemyndighetene får noen myndighet over politiet som den ikke har etter gjeldende rett. Departementet antar at bevissikring først og fremst vil bli benyttet i saker der det i dag er aktuelt for skattemyndighetene å be om bistand fra politiet i forsøk på å gjennomføre alminnelige skattekontroll.

Bestemmelsen om bistand fra politiet ved bevissikring i bolig skiller seg fra § 10-12 i den forstand at skattemyndighetene ikke kan velge å avstå fra å be politiet om bistand. Det er hensynet til de berørtes rettssikkerhet som begrunner dette absolutte kravet. Etter departementets vurdering bør skattemyndighetene ikke få adgang til å sikre bevis i bolig uten bistand fra politiet.

Det er ikke til å komme fra at politiet må bruke noe ressurser på å bistå skattemyndighetene i saker om bevissikring. Politiet må imidlertid prioritere saker etter ressurssituasjonen. Departementet presiserer i den forbindelse at Skatteetaten har et ansvar for at reglene om bevissikring forvaltes på en måte som er hensiktsmessig for samfunnet. Det påhviler blant annet Skatteetaten å ta stilling til om det er nødvendig å foreta bevissikring og å avklare ressursspørsmålet med politiet på forhånd. Departementet understreker at hensynet til den samlede ressursbruken tilsier at alminnelig skattekontroll bør vurderes først. Det er mer ressurskrevende å gjennomføre bevissikring enn alminnelig kontroll, blant annet fordi det krever rettens beslutning.

Skatteetaten og politiet må løse spørsmålet om hvordan politiets bistandsplikt skal gjennomføres i praksis, som en del av det løpende samarbeidet mellom etatene. Reglene som foreslås i denne proposisjonen er ikke ment å forskyve balansen i dette samarbeidet.

Departementet er enig med Politidirektoratet og ØKOKRIM i at det er viktig at Skatteetaten og politiet har klart for seg om politiet bistår Skatteetaten ved bevissikring etter skatteforvaltningsloven eller om det utøver myndighet i medhold av straffeprosessloven. Det må også gjøres klart for den som utsettes for bevissikringen, hvorfor politiet er til stede. Som ØKOKRIM påpeker i sin høringsuttalelse, har spørsmålet om hvilken rolle politiet innehar, blant annet betydning for hvilken adgang de ulike organene har til bevisene som tas i forvaring ved kontrollen.

Politidirektoratet og ØKOKRIM har stilt spørsmål ved om det er personvernforordningen eller direktiv 2016/680 som kommer til anvendelse når Skatteetaten foretar bevissikring. Direktiv 2016/680 har regler om beskyttelse av fysiske personer ved behandling av personopplysninger for å forebygge, etterforske, avdekke eller straffeforfølge lovbrudd eller gjennomføring av straffereaksjoner mv. Direktivet kommer til anvendelse når organer som er en «kompetent myndighet», behandler personopplysninger. Ifølge artikkel 3 nr. 7 er kompetent myndighet «any public authority competent for the prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, including the safeguarding against and the prevention of threats to public security» (bokstav a) og «any other body or entity entrusted by Member State law to exercise public authority and public powers for the purposes of the prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, including the safeguarding against and the prevention of threats to public security» (bokstav b). Ettersom Skatteetaten ikke er kompetent myndighet i direktivets forstand, vil det være personvernforordningen som kommer til anvendelse ved behandling av personopplysninger ved Skatteetatens bevissikring.

Skattemyndighetene skal kunne forsegle forretningslokaler, bøker, forretningspapirer eller elektroniske lagringsmedier så lenge undersøkelsen varer og dette anses nødvendig, jf. forslag til skatteforvaltningsloven § 10-15 tredje ledd første punktum. Tilsvarende bestemmelser finnes i konkurranseloven § 25 og verdipapirhandelloven § 15-5.

Bevissikringen skjer ved at skattemyndighetene søker etter bevis som kan ha betydning for om opplysningsplikten er misligholdt. Det kan blant annet være gjennomgang av arkiv, regnskapsmateriale og datautstyr, men ikke dokumenter eller eiendeler som kun er av personlig karakter.

Skattemyndighetene må ha adgang til å ta med seg bevis for nærmere undersøkelse. Departementet foreslår at skattemyndighetene skal kunne ta med seg «ting, herunder kopi av dokumenter og annen informasjon og elektronisk lagret informasjon, som kan ha betydning som bevis, for nærmere granskning», jf. forslag til skatteforvaltningsloven § 10-15 tredje ledd annet punktum. Departementet legger til grunn at det er mest praktisk at bevissikringen vil gjelde dokumenter i en eller annen form, men det overordnede begrepet «ting» viser at bestemmelsen omfatter en vid krets av gjenstander, så lenge de kan tjene som bevis. Det at det er adgang til å ta med «kopi» av «dokumenter og annen informasjon og elektronisk lagret informasjon» innebærer blant annet at skattemyndighetene kan kopiere innhold på harddisk etc. over på annet datalagringsmedium og ta det med seg. Skattemyndighetene har en tilsvarende kopiadgang når de foretar alminnelig skattekontroll, jf. § 10-4 annet ledd fjerde punktum.

Originale dokumenter kan tas med når originalen i seg selv antas å ha særskilt bevisverdi, når bevisverdien vil reduseres ved kopiering eller når dokumentet antas å være et særlig sentralt bevis for lovovertredelse. Hvis skattemyndighetene tar med originaldokumenter, skal de kontrollerte gis kopi av dokumentene, så fremt det kan skje uten skade eller fare for etterforskningen, jf. forslag til § 10-15 tredje ledd tredje og fjerde punktum. En tilsvarende regel står i konkurranseloven § 25.

Skattemyndighetene skal kunne bruke bevisene i arbeidet med skattefastsettingen til den skattepliktige, herunder når de vurderer om de skal ilegge tilleggsskatt eller anmelde saken til politiet. Bevis mot tredjepart som har brutt sin opplysningsplikt, skal på tilsvarende måte kunne brukes i en administrativ sak eller straffesak mot denne.

Som nevnt flere ganger er bevissikring et inngripende tiltak som har likhetstrekk med de straffeprosessuelle virkemidlene ransaking og beslag. Reglene om beslagsforbud i straffeprosessloven § 204 bør derfor gis tilsvarende anvendelse, jf. forslag til skatteforvaltningsloven § 10-15 fjerde ledd femte punktum. Det innebærer at bevissikring ikke kan foretas i dokumenter som inneholder opplysninger som omfattes av begrensningene i vitneplikten, jf. straffeprosessloven §§ 117 til 121 og §§ 124 og 125. Disse bestemmelsene fastsetter at retten ikke kan ta imot vitnemål om opplysninger som skal holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet (§ 117), opplysninger som omfattes av lovbestemt taushetsplikt (§ 118), opplysninger som er betrodd advokater mv. i deres stilling (§ 119), taushetsplikt pålagt av domstol (§ 120), betroelser under sjelesorg og sosialt arbeid (§ 121), forretnings- og driftshemmeligheter (§ 124) og redaktørers kildevern (§ 125). Straffeprosessloven § 205 tredje ledd om beslagsretten når vitneplikten er betinget av rettens kjennelse, bør også gis tilsvarende anvendelse.

Likheten med ransaking og beslag tilsier også at de berørte bør ha mange av de andre rettssikkerhetsgarantiene som følger av straffeprosessloven.

Bestemmelsen i straffeprosessloven § 200 om at rettens beslutning skal leses opp eller forevises, er allerede nevnt. I tillegg foreslår departementet at reglene i straffeprosessloven § 201 første ledd om at undersøkelsen skal skje så skånsomt som mulig mv., § 207 om opptegnelse av det som beslaglegges, § 208 om adgang til en rettslig prøving av om beslaget skal opprettholdes, § 209 om at beslag kan unnlates mot løfte om eller sikkerhet for at opplysningene vil bli utlevert frivillig og § 213 om at beslag skal oppheves så snart det ikke lenger er behov for at det opprettholdes, gis tilsvarende anvendelse. Tilsvarende regler finnes i konkurranseloven § 15 og verdipapirhandelloven § 15-5.

Departementet viser til forslag til bestemmelser i skatteforvaltningsloven § 10-15 tredje ledd første punktum, tredje ledd og femte ledd.

16.3.8 Anke over beslutning om bevissikring

Departementet foreslo i høringsnotatet at rettens beslutning om samtykke til bevissikring skal kunne ankes.

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til forslaget.

Departementet viderefører forslaget i denne proposisjonen. En anke skal ikke ha oppsettende virkning da det ville medført fare for bevisforspillelse. Ved ankebehandlingen skal reglene i straffeprosessloven kapittel 26 om anke over kjennelser og beslutninger gjelde tilsvarende. Ved overprøving av beslutninger om bevissikring gjelder dermed straffeprosessens regler, ikke klagereglene i forvaltningsloven. Det samme gjelder ved bevissikring etter konkurranseloven § 25 og verdipapirhandelloven § 15-5.

Departementet viser til forslag til bestemmelser i skatteforvaltningsloven § 10-15 femte ledd fjerde og femte punktum.

16.3.9 Forskriftshjemmel

Departementet foreslo i høringsnotatet at det skal gis en hjemmel til å gi forskrift om gjennomføring av bevissikring.

I skatteforvaltningsforskriften § 10-14 er det utfyllende regler om alminnelig skattekontroll. Forskriften gir blant annet bestemmelser om hvordan skattemyndighetene skal håndtere elektronisk informasjon som er kopiert hos den opplysningspliktige og papirdokumenter. Adgangen til å sikre bevis skal ikke strekke seg lenger enn det som ellers kan kreves utlevert eller kopiert for så vidt gjelder elektronisk arkiv etter skatteforvaltningsloven, dersom vedkommende hadde medvirket til kontrollen. Departementet foreslo i høringsnotatet at forskriftsreglene om alminnelig skattekontroll også skal gjelde ved bevissikring, så de berørte ikke har videre rettigheter enn etter reglene i straffeprosessloven som skal gjelde tilsvarende i bevissikringssaker.

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til forslaget.

Departementet viderefører forslaget i denne proposisjonen.

Departementet viser til forslag til bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 10-15 åttende ledd.

16.3.10 Administrative og økonomiske konsekvenser

Skatteetaten vil på den ene siden få økt arbeidsbyrde fordi de må fremme begjæringer om adgang til bevissikring for retten. På den annen side vil forslaget bidra til at Skatteetaten kan gjennomføre skattekontroll på en mer effektiv måte enn i dag. Årsaken til det er at Skatteetaten får tilgang til relevante dokumenter mv. som de ikke får tilgang til i dag. Skatteetaten må fortløpende vurdere om de tilgjengelige kontrollressursene skal brukes til å gjennomføre alminnelig skattekontroll eller bevissikring. Forslaget foranlediger derfor ingen endringer i bevilgningene til Skatteetaten.

Forslaget har administrative konsekvenser for politiet og domstolene. Ved vurderingen av disse konsekvensene må det tas utgangspunkt i at bevissikring skal være et supplement til alminnelig skattekontroll etter gjeldende regler. Bevissikring vil først og fremst bli tatt i bruk i de tilfellene der alminnelig skattekontroll ikke er tilstrekkelig. Departementet legger derfor til grunn at bevissikring bare vil bli aktuelt i et lite antall tilfeller hvert år.

Politiet vil på den ene siden få noe økte administrative kostnader fordi de får plikt til å bistå skattemyndighetene under bevissikringen når skattemyndighetene krever det. Det er imidlertid verdt å merke seg at politiet allerede i dag har plikt til å bistå Skatteetaten i forbindelse med skattekontroller, jf. skatteforvaltningsloven § 10-12. Det er grunn til å tro at bevissikring først og fremst vil bli benyttet i saker der det i dag er aktuelt for Skatteetaten å be om bistand fra politiet i forsøk på å gjennomføre alminnelig skattekontroll.

På den andre siden er det mulig at en bevissikringsadgang for Skatteetaten vil føre til at politiet ikke trenger å gjennomføre ransaking og beslag i like mange tilfeller som i dag. Forslaget er blant annet begrunnet med at bevissikringsadgangen vil sette Skatteetaten i bedre stand til selv å avgjøre saker ved å ilegge tilleggsskatt i stedet for å anmelde dem til politiet. I de tilfellene saker anmeldes etter at skattemyndighetene har foretatt bevissikring, kan politiets etterforskning bli mindre ressurskrevende enn den ellers ville blitt. Disse forholdene trekker i retning av at politiet vil få reduserte administrative kostnader som følge av forslaget.

Departementet antar samlet sett at de foreslåtte reglene om bevissikring vil ha nokså begrensede administrative konsekvenser for politiet.

Domstolene vil få noe økte administrative kostnader som følge av forslaget fordi de må ta stilling til begjæringer om bevissikring fra skattemyndighetene. Departementet antar imidlertid at disse kostnadene er av begrenset omfang. Departementet viser til at bevissikring bare vil bli aktuelt i et begrenset antall saker og at det ikke er tale om å gi domstolene ansvar for å behandle en helt ny type saker. Domstolene behandler allerede i dag begjæringer om bevissikring fra Konkurransetilsynet og Finanstilsynet.

16.3.11 Ikrafttredelse

Skatteetaten har behov for noe tid til å forberede at reglene om bevissikring tas i bruk. Departementet foreslår derfor at reglene trer i kraft 1. juli 2019.

16.4 Skjult observasjon

16.4.1 Gjeldende rett

Skatteforvaltningsloven kapittel 10 har regler om skattekontroll som gir Skatteetaten adgang til å be om opplysninger fra de opplysningspliktige og gjennomføre stedlig kontroll hos disse. Skatteforvaltningsloven regulerer ikke i hvilken grad skattemyndighetene uten å gi seg til kjenne, kan observere en bestemt person, bestemte grupper av personer eller et bestemt sted for å kontrollere skattefastsettingen. I loven er det heller ikke regulert hvorvidt skattemyndighetene kan benytte seg av åpne informasjonskilder i sitt kontrollarbeid, for eksempel papiraviser og internett.

Departementet legger til grunn at det i praksis er retten til privatliv, som er vernet etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, som setter grenser for hvilke åpne kilder Skatteetaten kan benytte seg av. Departementet er ikke kjent med rettskilder som belyser disse grensene nærmere.

Heller ikke for politiets del er det lovregler om spaning. Politiets adgang til å foreta spaning ble behandlet både av Politimetodeutvalget (NOU 2004: 6) og Straffeprosesslovutvalget (NOU 2016: 24).

Politimetodeutvalget trekker grensene for politiets myndighet blant annet på bakgrunn av hvor langvarig observasjonsaktiviteten er. Spørsmålet om hvor intens spaningsaktiviteten er, synes derfor å være av betydning for om aktiviteten er lovlig eller ikke. I punkt 7.2.3.3 uttaler utvalget:

«Å iaktta og trekke slutninger på grunnlag av det observerte, er allmennmenneskelig atferd som alle og enhver kan gjennomføre. Så lenge det ikke brukes tekniske hjelpemidler under overvåking av det offentlige rom, er det klart at metoden kan anvendes i kraft av den alminnelige handlefrihet. Politiet trenger således ikke lovhjemmel for å foreta generelle observasjoner i det offentlige rom, slik som når den patruljerende konstabel generelt holder øye med sine omgivelser eller når trafikkpolitiet holder øye med trafikken i sivil politibil. Tilsvarende trenger ikke politiet hjemmel i lov for å konsentrere overvåkingen til et bestemt sted. På samme måte som enhver borger, kan også politiet i kraft av den alminnelige handlefrihet overvåke offentlig tilgjengelige møter, opptog og demonstrasjoner.
Det vil heller ikke være overvåking som trenger hjemmel i lov om polititjenestemannen kortvarig retter sin oppmerksomhet mot bestemte personer. Men dersom han holder oppmerksomheten vedvarende mot samme person, vil det gli over i spaning som kan kreve hjemmel i lov. Politiet kan også i kraft av den alminnelige handlefrihet overvåke privat område som gårdsplass og have, og også innendørs hvis stedet ikke er skjermet for allment innsyn. Politiet kan således i sin overvåking kaste et blikk gjennom vinduet. Men dersom polititjenestemannen fatter nærmere interesse for noe som skjer der, vil det fort være spaning. Tilsvarende kan polititjenestemannen når han går forbi et åpent vindu, kortvarig lytte på samtaler som føres i det private rom. Men hvis han fatter nærmere interesser for hva som sies og fortsetter å lytte, vil det være spaning.
Det hører også med til den alminnelige handlefrihet å kunne gjøre seg kjent med innholdet i åpne kilder som avisartikler, opprop, valglister og alminnelig tilgjengelige registre. Det samme gjelder informasjon på Internett som er lagret åpent tilgjengelig; såkalt «open source computer data». Politiet kan derfor «surfe» like fritt som den vanlige borger.»

Straffeprosessutvalget foreslo en lovbestemmelse om spaning med følgende ordlyd:

«Det kan uten hensyn til mistankekravet i § 14-1 første ledd foretas systematisk eller langvarig observasjon av mistenkte på offentlig sted, og mot privat lukket sted dersom den som observerer befinner seg utenfor. Det kan anvendes optisk utstyr.»

Utvalget uttalte at lovutkastets bestemmelser om spaning, infiltrasjon, provokasjonslignende etterforskningsmetoder og bruk av uriktig legitimasjon, deriblant altså den nevnte bestemmelsen om spaning, i det alt vesentlige er en kodifikasjon av ulovfestet rett, jf. punkt 14.10.1.

NOU 2016:24 er for tiden til behandling i Justis- og beredskapsdepartementet. Det er dermed ikke avklart om politiet vil få en egen lovhjemmel for spaning.

16.4.2 Høringsnotatets forslag

Departementet vurderte i høringsnotatet om skattemyndighetene bør få en egen lovhjemmel til å drive spaning eller spaningslignende aktivitet. Departementet kalte kontrollmetoden «skjult observasjon» for språklig sett å skille den fra politiets spaningsvirksomhet.

På den ene siden mente departementet at det at skatteunndragelser blir stadig vanskeligere å avdekke, taler for at skattemyndighetene bør ha adgang til skjult observasjon. Illojale skattepliktige benytter mye ressurser og avanserte metoder for å hindre at midler kommer til beskatning. På den andre siden pekte departementet på at det å observere noen over tid og på en planmessig måte, uten at den som observeres gjøres oppmerksom på det, er et sterkt inngrep i den enkeltes privatliv. Departementet konkluderte derfor med at det ikke bør gis regler om skjult observasjon i skatteforvaltningsloven.

Departementet la til grunn at det er retten til privatliv, som er vernet etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, som setter grenser for hvilke slike «åpne» kilder Skatteetaten kan benytte seg av. Departementet tok ikke stilling til hvor denne grensen går, men uttalte at det med utgangspunkt i de foreliggende rettskildene og det ansvaret Skatteetaten har for å håndheve lovgivningen på et avgrenset samfunnsområde, kan oppstilles enkelte retningslinjer for bruken av «åpne» kilder.

Departementet la innledningsvis til grunn at skattemyndighetene, på samme måte som politiet, bør kunne trekke slutninger på bakgrunn av kortvarige og tilfeldige observasjoner i det offentlige rom.

Skattemyndighetene har i dag praksis for å foreta kortvarige observasjoner av et sted som ledd i forberedelsen av en kontroll, for eksempel for å vurdere om det er behov for spesielle sikkerhetstiltak for kontrollørene eller om det er aktivitet på stedet på det aktuelle tidspunktet. Departementet uttalte at det ikke er behov for egen lovhjemmel for denne praksisen fordi den må ansees som en integrert del av selve kontrollen.

Departementet var på den annen side av den oppfatning at skattemyndighetene ikke skal foreta mer systematiske og planmessige observasjoner av bestemte personer eller steder i det offentlige rom.

Departementet uttalte avslutningsvis at skattemyndighetene bør kunne bruke åpne kilder som aviser, internettsider osv. som er tilgjengelig for allmennheten. Departementet la til grunn at det at en nettside krever innlogging, ikke i seg selv innebærer at siden ikke er tilgjengelig for allmennheten. For eksempel er nettutgavene til mange aviser kun tilgjengelig med abonnement. Departementet mente at Skatteetaten må kunne benytte disse som kilde på samme måte som papiraviser.

16.4.3 Høringsinstansenes merknader

Datatilsynet og Politidirektoratet er enige i at skattemyndighetene ikke bør få en egen lovhjemmel for å foreta skjult observasjon.

Datatilsynet uttaler:

«Datatilsynet støtter departementets vurdering av at det ikke foreslås en adgang for skatteetaten til å foreta skjult observasjon. Som departementet selv tilkjennegir er dette et virkemiddel som representerer et meget alvorlig inngrep i den private sfære, og som må være forbeholdt politiet og gjøres i samsvar med straffeprosessloven og dens rettssikkerhetsgarantier.»

Politidirektoratet uttaler:

«Politidirektoratet er enig med Finansdepartementet i at det ikke bør innføres en bestemmelse som gir Skatteetaten hjemmel til skjult observasjon. Kripos peker i sin høringsuttalelse på at spørsmålet om lovfesting av politiets spaningsvirksomhet er til behandling i Justis- og beredskapsdepartementet og at en eventuell regulering av en tilsvarende virksomhet for andre offentlige kontrollorganer må gjøres etter at dette arbeidet er sluttført. Politidirektoratet er enig med Kripos.»

Byggenæringens Landsforening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk Øko-Forum og Skatterevisorenes forening er på den annen side av den oppfatning at det bør gis en lovbestemmelse om skjult observasjon eller at skjult observasjon bør kunne benyttes i flere tilfeller enn det høringsnotatet legger opp til.

Næringslivets Hovedorganisasjon er enig med departementet i at dagens praksis slik den er beskrevet i høringsnotatet, ikke trenger lovhjemmel. Denne høringsinstansen mener likevel det bør vurderes om skjult observasjon utover dette bør lovreguleres. Instansen uttaler:

«Ikke all skjult observasjon vil utgjøre (sterke) inngrep i personvernet. Det kan for eksempel være forskjell på intensiteten i observasjoner, og man kan vurdere om det er grunn til å skjelne mellom observasjoner av aktiviteter knyttet til næringsvirksomhet – der personers aktivitet primært er knyttet til arbeidsgiver – og der det er snakk om typiske privatlivsaktiviteter. Det er ikke opplagt at skjult observasjon vil være omfattet av personvernforordningen, jf. artikkel 2 nr. 1 som gjelder bruken av opplysninger og nr. 2 bokstav b om anvendelsesområde. Likevel setter både Grunnloven og EMK grenser for kontrollaktiviteter. Sammenligningen med politiets aktiviteter er heller ikke nødvendigvis treffende. Blant annet kan de ulike konsekvensene av hhv. politiets og Skatteetatens aktiviteter være relevante ved vurderingen av personvernet.
Eksempler kan være kontrollvirksomhet i form av restaurantbesøk for å undersøke kassehåndtering mv., besøk på utesteder og lignende kartlegging, under dekke av å være ordinære gjester, og som reelt sett er å anse som skjult observasjon. Det er en kjent sak at Skatteetaten som ledd i sin kontrollaktivitet i noen tilfeller utfører denne type kartlegging, observasjon. Departements beskrivelse av innholdet i slik observasjon kan tyde på at denne typen kontrollhandlinger, der Skatteetatens kontrollører opptrer under dekke av å være ordinære gjester, kan være en form for skjult observasjon.»

Byggenæringens Landsforening uttaler i det vesentlige det samme som Næringslivets Hovedorganisasjon.

Norsk Øko-Forum mener også at skattemyndighetene ikke uten videre kan sammenlignes med politiet ved vurderingen av om de skal kunne foreta skjult observasjon. Høringsinstansen uttaler:

«Vi mener at skattemyndighetenes kontroller ikke uten videre kan sammenlignes med politiets oppgaver som er å forhindre og straffe kriminalitet. Straff er en pønal reaksjon og borgerne har da et særlig rettsvern og beskyttelse gjennom lovgivningen. Skattekontrollen har en helt annen funksjon, ved at vi har et maskebasert selvdeklareringssystem hvor etterkontroll er et nødvendig virkemiddel for å kunne etterprøve om innrapporteringsplikten er oppfylt. Formålet med etterkontrollen er ikke å avdekke mulige straffbare forhold, men om det er gitt riktige og fullstendige opplysninger til skattemyndighetene. Det er derfor ikke noe mistankekrav for at skattemyndighetene skal kunne iverksette kontroll.
Denne forskjellen er etter vår oppfatning vesentlig når det skal vurderes om hvor inngripende skjult observasjon er overfor borgerne. Vi ser derfor ingen grunn til at departementet bør vente på en avklaring av hvilken adgang politiet har til å foreta spaning mv. og om straffeprosessloven får egne regler om dette. […] Det er nettopp [en bestemmelse som den som er foreslått i NOU 2016:24] som er ønskelig for skattemyndighetene og som Skatteetaten har bedt om. Når en slik bestemmelse allerede er utredet for politiet og foreslått av et offentlig utvalg, samt at terskelen er høyere for at politiet skal kunne bruke slike inngripende metoder enn for skattemyndighetene, bør det ikke være noen tungtveiende grunner for ikke å innføre en slik regel for Skatteetaten.»

Norsk Øko-Forum mener skjult observasjon er et helt nødvendig og adekvat virkemiddel i skattemyndighetenes kontrollarbeid. Høringsinstansen uttaler at mange og store unndragelser ikke vil være mulig å avdekke eller forhindre dersom det ikke skulle være en slik adgang til å foreta skjul observasjon. Instansen beskriver dagens praksis som følger:

«Praksis har vært at skattemyndighetene har foretatt såkalte prøvekjøp i restauranter eller i andre utsalgssteder, observert kundebesøk i butikker, serveringssteder og vaskehaller og foretatt telling av biler som har blitt vasket, for deretter å kontrollere om omsetningen har blitt registrert i kassasystemet og bokført. Innen risikobransjene er slike kontroller viktige og nødvendige, og i mange tilfeller kan det være den eneste kontrollmuligheten man har, for eksempel dersom det ikke brukes kassaapparat. Gjennom slike kontroller ved skjult observasjon er det avdekket betydelig svart omsetning, svarte lønninger, herunder at ansatte har jobber svart mens de mottar trygd, og annen alvorlig arbeidslivskriminalitet.
Skjult observasjon benyttes også i saker som gjelder fiktiv fakturering hvor det tas ut store kontantbeløp fra minibanker. Dette er ofte personer med falsk ID som har etablert fiktive underleverandørforetak og som kun har som oppgave å produsere fiktive fakturaer. Dette har vært en effektiv kontrollmetode for å kunne bevise hvem som rent faktisk tar ut pengene og at virksomheten ikke er reell (fiktiv). Skjult observasjon av bl.a. uttak fra minibanker er også benyttet i mange saker som gjelder bruk av utenlandske betalingskort i Norge. Disse sakene gjelder personer som hevder at de oppholder seg i utlandet for å unngå beskatning i Norge for seg personlig eller for virksomhet som reelt drives herfra, og hvor skjult observasjon vil kunne avdekke at de faktisk oppholder seg i Norge og benytter det aktuelle betalingskortet.»

Norsk Øko-Forum uttaler at det i betydelig grad vil kunne sette tilbake arbeidet med å bekjempe svart økonomi og arbeidslivskriminalitet dersom disse kontrollmetodene ikke lenger kan benyttes.

Norsk Øko-Forum uttaler videre at det ofte er helt nødvendig at det foretas observasjoner av fysiske lokaliteter mv. i forkant av aksjoner og uanmeldte kontroller, blant annet for å finne ut hvor kontorlokaler befinner seg, hvor mange dører det er inn til lokalene, om det finnes flere aktuelle lokaler. Høringsinstansen mener at skjult observasjon også er viktig av hensyn til sikkerheten til tjenestepersonene. For eksempel har man behov for å undersøke om aktuelle kontrollobjekter har tilknytning til kriminelle miljøer.

Skatterevisorenes forening uttaler:

«[Skjult observasjon] vil være et effektivt virkemiddel som vil sette Skatteetaten bedre i stand til faktumavklaringer. Saker vil også kunne tas nærmere i sanntid. Skadevirkningene av kriminaliteten vil dermed minske. Som eksempel vil dette også kunne være et effektivt virkemiddel i arbeidet med å bekrefte eller avkrefte tips innen rimelig tid. Vi ser det som en naturlig utvikling at dette virkemiddelet gjøres tilgjengelig,»

Skattedirektoratet mener det er viktig at spørsmålet om skattemyndighetenes adgang til å benytte «åpne kilder» følges opp senere dersom det i denne omgang ikke fremmes forslag om hjemmel for skjult observasjon. Denne høringsinstansen uttaler:

«Gjennom praktisk erfaring har for eksempel de tverretatlige a-krimsentrene utviklet og tilpasset innsats og arbeidsmetode. Sentrale forhold som søkes avklart kan blant annet være hvem som jobber for en virksomhet, hvor arbeidet utføres (byggeplass) og hvem som er oppdragsgivere. Dette kan ofte kartlegges ved gjennomgang av offentlige registre. Utføres arbeidet «svart» vil de imidlertid ikke være meldt inn i A-registeret. I slike tilfeller er det behov for å gå på konkrete adresser hvor arbeid skal ha blitt utført eller utføres for å kartlegge faktum. Når arbeidssted og oppdragstakers oppholdssted/adresse ikke er kjent, vil eneste mulighet for å avdekke arbeidsstedet være å følge etter arbeidstakerne fra bolig til arbeidssted. Slik det er i dag vil spaning måtte utføres av politiet som ledd i tverretatlige aksjoner i regi av A-krimsamarbeidet. Politiet har ikke alltid ressurser til å gjennomføre dette. En adgang for skattemyndighetene til å kunne foreta slike skjulte observasjoner vil derfor være et viktig verktøy for å kunne foreta en effektiv bekjempelse av arbeidsmarkedskriminalitet.
Høringsnotatets omtale av skattemyndighetenes adgang til å foreta observasjoner har medført usikkerhet rundt adgangen til å bruke observasjoner som ikke gjelder systematisk og planmessig observasjoner av bestemte personer og steder i det offentlige rom. Dette gjelder for eksempel det å observere byggeplasser i en kort periode for om mulig å se hvilke virksomheter som utfører arbeid eller hvor mange ansatte som er på jobb i en virksomhet, eller observere over en viss periode om en forretning eller restaurant slår omsetningen inn på kassen, eller telle antall kunder i en frisørsalong eller antall biler som blir vasket i en vaskehall over en periode for så å sjekke om all omsetning blir registrert.»

Skattedirektoratet synes det er positivt at departementet oppstiller enkelte retningslinjer for bruken av «åpne» kilder. Denne høringsinstansen uttaler at det er ønskelig at lovforarbeidene også omtaler andre forhold og andre kilder, for eksempel eksterne databaser hvor det betales for tilgang til opplysninger som benyttes til utvelgelse og kontroll.

NKKF tar til etterretning at departementet ikke fremmer noe forslag til lovbestemmelse om skjult observasjon. Denne høringsinstansen legger til grunn at uttalelsene i høringsnotatet om i hvilken grad Skatteetaten bør foreta observasjoner på ulovfestet grunnlag, også vil gjelde for skatteoppkreverne. Instansen uttaler også at dersom departementet senere vil foreslå en egen hjemmel for skjult observasjon, så må en tilsvarende hjemmel gis i skattebetalingsloven.

Skattedirektoratet og Norsk Øko-Forum har merknader til om spørsmålet om Skatteetaten bør bruke «åpne» kilder på internett mv. i skattekontrollen.

Skattedirektoratet ser positivt på at departementet oppstiller enkelte retningslinjer for bruken av «åpne» kilder. Høringsinstansen uttaler at det er ønskelig at lovforarbeidene også omtaler andre forhold og andre kilder, for eksempel eksterne databaser hvor det betales for tilgang til opplysninger som benyttes til utvelgelse og kontroll.

Norsk Øko-Forum viser til at Skatteetaten har interne retningslinjer som forbyr saksbehandlere å bruke Facebook og andre sosiale medier for å hente ut offentlig informasjon, samtidig som avisoppslag viser at saksbehandlere i UDI bruker både Facebook, Twitter og Instagram til systematisk å sjekke utlendinger. Norsk Øko-Forum forstår det også slik at NAV bruker sosiale medier for å avdekke misbruk av trygdeordninger og trygdebedragerier. Høringsinstansen uttaler i forlengelsen av dette:

«Erfaringer fra bl.a. UDI og NAV, samt tips fra privatpersoner og bransjeorganisasjoner viser at bruk av sosiale medier er et nyttig verktøy i kontrollarbeidet. Det foregår mye aktivitet på disse mediene som ikke fremgår andre steder bl.a. om økonomisk aktivitet som formidling og salg av varer og tjenester. Det drives ordinær forretningsvirksomhet med handel av varer og tjenester hvor salgskanalen helt eller delvis er på sosiale medier. Om Skatteetaten ikke skal kunne undersøke og hente ut slike opplysninger vil det være svært uheldig, det vil skape kontrolltomme rom hvor det vil være fritt fram for skatteunndragelser og konkurransevridning overfor andre som driver lovlydig i de samme bransjene.»

Norsk Øko-Forum stiller spørsmål ved hvorfor etater som NAV og UDI kan bruke sosiale medier i kontrollarbeidet, mens Skatteetaten ikke kan gjøre det. Høringsinstansen uttaler at de tre etatene har noenlunde det samme hjemmelsgrunnlaget for kontroller. Norsk Øko-Forum ber departementet om å klargjøre om Skatteetaten skal kunne bruke sosiale medier slik som andre statlige etater kan gjøre. Instansen ber om at hjemmelsgrunnlaget endres dersom det er lovmessige hindre i veien for at Skatteetaten benytter seg av slike kilder.

16.4.4 Vurderinger og forslag

Det at skatteunndragelser blir stadig vanskeligere å avdekke taler for at skattemyndighetene bør ha adgang til skjult observasjon. Illojale skattepliktige benytter mye ressurser og avanserte metoder for å hindre at midler kommer til beskatning. Skatteetatens kontrolladgang etter reglene i skatteforvaltningsloven kapittel 10 er i dag begrenset til å undersøke dokumentasjon og be om forklaringer på allerede foretatte transaksjoner. Kontrollhjemlene strekker ikke til når det ikke blir produsert dokumentasjon (kvitteringer, kontobevegelser etc.) for økonomiske transaksjoner, og når det ikke er mulig å knytte den dokumentasjonen som faktisk foreligger, til noen bestemt skattepliktig. Skattemyndighetene kan i slike tilfeller bare avdekke de faktiske forholdene dersom de gis adgang til å observere hendelser i sanntid.

På den annen side er det å observere noen over tid og på en planmessig måte uten at den som observeres gjøres oppmerksom på det, et sterkt inngrep i den enkeltes privatliv. Inngrepet rammer ikke bare den som mistenkes å ha begått skatteunndragelser, men også andre skattepliktige som observeres uten at de har brutt skattelovgivningen. Etter departementets vurdering er hensynet til den enkeltes privatliv et svært tungtveiende argument mot at Skatteetaten skal få hjemmel for å benytte en kontrollmetode som ligner på spaning.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det ikke bør gis regler om skjult observasjon i skatteforvaltningsloven. Datatilsynet og Politidirektoratet er enig i dette forslaget. Byggenæringens Landsforening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk Øko-Forum, Skattedirektoratet og Skatterevisorenes forening er av den oppfatning at det bør gis en lovbestemmelse om skjult observasjon eller at skjult observasjon bør kunne benyttes i flere tilfeller enn det høringsnotatet legger opp til.

Politidirektoratet uttaler at man uansett bør vente med å gi regler om skjult observasjon til spørsmålet om politiet skal få spaningshjemmel er avgjort. Skattedirektoratet mener det er viktig at spørsmålet om skjult observasjon tas opp til ny vurdering senere dersom det ikke gis regler nå.

Departementet fastholder i denne proposisjonen standpunktet om at det ikke bør gis regler om skjult observasjon i skatteforvaltningsloven. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig å vente til det er avklart om politiet vil få en egen hjemmel for spaning før det tas stilling til det samme spørsmålet for Skatteetaten.

Departementet legger til grunn at vurderingen av i hvilken grad politiet kan foreta spaning vil være retningsgivende for hva skattemyndighetene skal kunne gjøre. Det er imidlertid enkelte forskjeller mellom de to etatene som innebærer at vurderingene ikke trenger å bli sammenfallende.

På den ene siden er utgangspunktet for skattemyndighetenes arbeid bare at de skal kontrollere at skattefastsettingen er riktig. Arbeidet utføres uten at det er opprettet straffesak. Det kan derfor argumenteres for at skjult observasjon ikke er like inngripende som spaning, og at adgangen til skjult observasjon bør være videre enn spaningsadgangen.

På den annen side kan det argumenteres for at skjult observasjon er et inngripende virkemiddel som skattemyndighetene ikke bør kunne benytte i samme grad som politiet. Politiet har ansvar for å håndheve regler på et bredere samfunnsområde enn skattemyndighetene. I en del av disse reglene er strafferammene betydelig høyere enn det som gjelder for skatteunndragelser.

Konsekvensen av departementets standpunkt er at det fortsatt vil være retten til privatliv, som er vernet etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, som setter grenser for hvilke «åpne» kilder Skatteetaten kan benytte seg av i kontrollarbeidet. Departementet ser det i denne sammenheng ikke som nødvendig å ta nærmere stilling til hvor grensen går. Etter departementets oppfatning kan det innenfor grensene som følger av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og med utgangspunkt i det ansvaret skattemyndighetene har for å håndheve lovgivningen på dette avgrensede samfunnsområdet, oppstilles enkelte retningslinjer for bruken av «åpne» kilder.

Retningslinjene bør gjelde tilsvarende for skatteoppkreverne som foretar kontroll etter skattebetalingsloven.

Departementet legger til grunn at skattemyndighetene, på samme måte som politiet, kan trekke slutninger på bakgrunn av tilfeldige og kortvarige observasjoner i det offentlige rom. Det er imidlertid grunn til å anta at den praktiske betydningen av denne observasjonsadgangen er noe mindre for skattemyndighetene enn for politiet ettersom skattemyndighetene ikke driver patruljerende virksomhet.

Skattemyndighetene har i dag praksis for å foreta kortvarige observasjoner av et sted som ledd i forberedelsen av en kontroll, for eksempel for å vurdere om det er behov for spesielle sikkerhetstiltak for kontrollørene eller om det er aktivitet på stedet på det aktuelle tidspunktet. Norsk Øko-Forum uttaler at slike observasjoner også gjøres for blant annet å kartlegge hvor mange dører det finnes inn til lokalet og om det finnes andre aktuelle lokaler. Departementet legger til grunn at det ikke er behov for en egen hjemmel for denne praksisen fordi den må ansees som en integrert del av kontrollen. Praksisen har dermed hjemmel i den bestemmelsen som gir rettslig grunnlag for kontrollen.

Departementet er på den annen side av den oppfatning at skattemyndighetene ikke skal foreta systematiske og langvarige observasjoner av bestemte personer eller steder.

Observasjoner som er planlagte, men av relativt kortvarig karakter, befinner seg i en posisjon mellom tilfeldige og kortvarige observasjoner og systematiske og langvarige observasjoner. Flere høringsinstanser har påpekt at skattemyndighetene i praksis observerer transaksjoner i utelivsbransjen og andre bransjer der det er vanlig å betale med kontanter, for så senere å kontrollere at transaksjonene er registrert. Skattemyndighetene gjennomfører også kontrollkjøp. Disse eksemplene kjennetegnes ved at de gjelder kontroll av skattepliktige som utøver næringsvirksomhet. Eksemplene kjennetegnes også ved at de gjelder bransjer der risikoen for skatteunndragelser er høy. Behovet for slike observasjoner er dermed stort. Departementet antar at skattemyndighetene i noen grad kan foreta slike observasjoner uten særskilt lovhjemmel. Det går imidlertid også her en grense for hvor langvarige observasjoner skattemyndighetene bør gjennomføre.

Departementet legger avslutningsvis også til grunn at skattemyndighetene kan bruke åpne kilder som aviser og nettsider som er tilgjengelig for allmennheten. Det at en nettside krever innlogging innebærer ikke i seg selv at siden ikke er tilgjengelig for allmennheten. For eksempel er mange nettaviser og nettsteder som retter seg mot allmenheten, kun tilgjengelig mot registrering eller betaling. Skatteetaten må kunne benytte disse som kilde på samme måte som tilsvarende publikasjoner på papir.

Det er i praksis vanskelig å foreta noen fullstendig gjennomgang av medier og nettsider som finnes, og ta stilling til om Skatteetaten skal kunne bruke informasjon fra disse eller ikke. En nærmere regulering av dette må gjøres i retningslinjer.

Spørsmålet om adgang for Skatteetaten til å bruke «åpne» kilder kan komme opp på nytt, for eksempel når det er avklart om politiet vil få en bestemmelse om spaning i straffeprosessloven.

17 Utlevering av opplysninger til andre offentlige myndigheter – anmodningsvedtak nr. 514 (2014–2015)

17.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår endringer i reglene om utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til andre offentlige myndigheter.

Departementet foreslår for det første at det skal gis en generell lovbestemmelse om når skattemyndighetene kan gi taushetsbelagte opplysninger til andre offentlige myndigheter. Ifølge bestemmelsen skal opplysninger kunne gis ut dersom det er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Utleveringen må ikke være uforholdsmessig ut fra de ulempene den medfører i form av inngrep i personvernet og fare for at opplysninger av konkurransemessig betydning kommer på avveie.

Det skal gis utfyllende regler i forskrift. Forskriften skal angi hvilke momenter det skal legges vekt på ved vurderingen av om utleveringen er forholdsmessig. I tillegg skal forskriften ha en oppregning av enkelte praktisk viktige utleveringstilfeller der vilkårene for utlevering alltid skal anses oppfylt. Oppregningen består i det vesentlige av de tilfellene som er regulert i skatteforvaltningsloven § 3-3 i dag.

Forslaget er en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak 28. april 2015 nr. 514 der regjeringen ble bedt om å utrede om Skatteetaten skal få bedre mulighet til å dele informasjon med andre offentlige etater for å bekjempe svart virksomhet.

Departementet foreslår for det andre at Skatteetaten og Tolletaten skal få utvidet adgang til å gi taushetsbelagte opplysninger til andre offentlige myndigheter for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. De to etatene skal kunne gi taushetsbelagte opplysninger til de andre etatene som deltar i samarbeidet ved Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter og a-krimsentrene. Skattemyndighetene og tollmyndighetene skal også få adgang til å gi taushetsbelagte opplysninger til offentlige myndigheter som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen. Skatteetaten har i dag en noe snevrere adgang til å utlevere slike opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene enn det som følger av forslaget, mens Tolletaten ikke har noen adgang til å gi arbeidsmiljømyndighetene opplysninger etter gjeldende rett.

Forslaget er en oppfølging av Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet.

Forslagene har ingen administrative eller økonomiske konsekvenser for de skattepliktige. For offentlige myndigheter antas forslagene samlet sett å ha begrensede administrative og økonomiske konsekvenser, og vil føre til en mer effektiv oppgaveløsning.

Det vises til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven §§ 3-3 og 3-9 og tolloven § 12-1 annet ledd og nye bestemmelser i skatteforvaltningsloven §§ 3-10 og 3-11. Det må også fastsettes noen endringer i skatteforvaltningsforskriften.

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

17.2 Bakgrunn

Ved behandlingen av Dokument 8:7 S (2014–2015) og den tilhørende Innst. 218 S (2014–2015), fattet Stortinget 28. april 2015 følgende anmodningsvedtak nr. 514:

«Stortinget ber regjeringen utrede forslag som kan gi Skatteetaten bedre mulighet til å dele informasjon, som for eksempel ileggelse av skjerpet tilleggsskatt og manglende levering av selvangivelse, med andre offentlige etater, for å bekjempe svart virksomhet.»

Departementet anser vedtaket som fulgt opp gjennom vurderingene i dette kapittelet.

I Regjeringens strategi for å styrke innsatsen mot arbeidslivskriminalitet, som ble lansert i 2015 og revidert i 2017, fremgår det at kriminalitet i arbeidslivet er en økende utfordring som medfører alvorlige konsekvenser for berørte arbeidstakere, virksomheter og samfunnet for øvrig. Det uttales videre at dersom vi skal ha et godt og seriøst arbeidsliv i Norge, må arbeidslivets spilleregler følges, og arbeidslivskriminalitet forhindres og bekjempes.

I strategien er begrepet «arbeidslivskriminalitet» definert slik:

«Handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter, gjerne utført organisert, som utnytter arbeidstakere eller virker konkurransevridende og undergraver samfunnsstrukturen.»

Kontroll og oppfølging er et eget hovedområde i strategien.

Tiltak nr. 7 i strategien er Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES), som ble opprettet i 2016. Politiet, Skatteetaten, Tolletaten, NAV og Arbeidstilsynet deltar i dette samarbeidet. NTAES skal utarbeide nasjonale trussel- og risikovurderinger og samle etterretning.

Tiltak nr. 8 i strategien er styrket informasjonsdeling mellom kontrolletatene og mellom kontrolletatene og politiet. Det er blant annet etablert syv tverretatlige, samlokaliserte a-krimsentre med medarbeidere fra Arbeidstilsynet, NAV, politiet, Skatteetaten, skatteoppkreveren og, i noen tilfeller, Tolletaten. En del andre etater deltar i samarbeidet ved sentrene fra sak til sak, for eksempel Fiskeridirektoratet, Statens Vegvesen, Mattilsynet og ulike kommunale etater. Ved a-krimsentrene kartlegger etatene i fellesskap aktører og nettverk, de velger ut kontrollobjekter, gjennomfører kontroller eller andre tiltak, før de til slutt overfører sakene til de etatene som deltar i samarbeidet. Det er de respektive etatene som ilegger sanksjoner mv. for lovbrudd som blir avdekket av a-krimsentrene.

For at samarbeidet ved NTAES og a-krimsentrene skal være effektivt, må etatene ha adgang til å dele relevant informasjon.

17.3 Høringen

Departementet sendte 23. mars 2018 på høring et forslag til endringer i reglene om hvilke taushetsbelagte opplysninger skattemyndighetene og tollmyndighetene kan utlevere til andre offentlige myndigheter.

Endringsforslagene kan deles inn i to deler. Departementet foreslo for det første en generell bestemmelse om når skattemyndighetene skal kunne gi opplysninger til slike mottakere. Bestemmelsen skal ifølge forslaget utfylles i forskrift, blant annet med de bestemmelsene om utlevering av opplysninger i enkelttilfeller som fremgår av loven i dag.

For det andre foreslo departementet å utvide skattemyndighetenes og tollmyndighetenes adgang til å gi ut opplysninger til noen konkrete offentlige myndigheter. Departementet foreslo nærmere bestemt at de skal kunne gi opplysninger til offentlige etater til bruk for medarbeidere som deltar i formalisert tverretatlig analyse- og etterretningssamarbeid for å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, og til offentlige etater til bruk for medarbeidere som deltar i formalisert tverretatlig operativt samarbeid for å avdekke økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. Det fremgår av høringsnotatet at forslaget var ment å gi utleveringsadgang til etatene som deltar ved NTAES og a-krimsentrene. Departementet foreslo også at Skatteetaten og Tolletaten skal få adgang til å gi Arbeidstilsynet opplysninger som tilsynet kan ha bruk for i sitt arbeid med å håndheve lovgivningen om arbeidsmiljø.

Høringsnotatet ble sendt til 51 instanser. Høringsfristen gikk ut 25. juni 2018.

Følgende instanser har avgitt høringsuttalelse med merknader:

  • Arbeids- og sosialdepartementet

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Brønnøysundregistrene

  • Byggenæringens Landsforening

  • Datatilsynet

  • Den norske Revisorforening (Revisorforeningen)

  • Direktoratet for forvaltning og ikt

  • Drammensregionen IKT

  • Fiskeridirektoratet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • KS

  • Lotteri- og stiftelsestilsynet

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forening (NKKF)

  • Norsk Arkivråd

  • Norsk Øko-Forum

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Oslo kommune

  • Politidirektoratet

  • Politiets sikkerhetstjeneste

  • Regelrådet

  • Regnskap Norge

  • Samferdselsdepartementet

  • Skattedirektoratet

  • Skatteetatens Landsforbund

  • Statistisk sentralbyrå

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Arbeids- og sosialdepartementet har i sin høringsuttalelse lagt ved en uttalelse fra Arbeidstilsynet. Samferdselsdepartementet har lagt ved en uttalelse fra Statens Vegvesen.

Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet uttaler at de ikke har noen merknader til forslaget.

17.4 Gjeldende rett

17.4.1 Taushetsplikt

Tradisjonelt er det antatt at det er reglene om taushetsplikt som begrenser myndighetenes adgang til å utlevere opplysninger til uvedkommende.

Hovedregelen om skattemyndighetenes taushetsplikt står i skatteforvaltningsloven § 3-1 første ledd. Bestemmelsen fastsetter at alle som utfører eller har utført arbeid på vegne av skattemyndighetene, må hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det de i sitt arbeid har fått vite om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold.

Det følger av § 3-1 annet ledd bokstav a og b at taushetsplikten ikke omfatter skattelistene etter § 9-7 og opplysninger om en næringsdrivende er registrert i Merverdiavgiftsregisteret.

I § 3-3 til 3-8 er det regler om unntak fra taushetsplikt ved utlevering av opplysninger til andre offentlige myndigheter mv.

Etter § 3-3 bokstav a kan skattemyndighetene gi opplysninger til offentlig myndighet som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med skatt, toll, avgifter, trygder, tilskudd eller bidrag av offentlige midler.

Skattemyndighetene kan ifølge § 3-3 bokstav b gi opplysninger til offentlig myndighet til bruk i forbindelse med håndheving av lovgivningen om arbeidsmiljø, obligatorisk tjenestepensjon, inn- og utførsel av varer, regnskapsplikt og regnskapsførere, revisjonsvesen, lotteri, aksjeselskaper eller stiftelser, og til offentlig myndighet som reviderer offentlig virksomhet, samt til Tilsynsrådet for advokatvirksomhet til bruk for tilsynsformål.

Skattemyndighetene kan gi opplysninger til offentlig myndighet for bruk til statistikkformål, og når det er nødvendig for å innhente ytterligere opplysninger fra andre offentlige myndigheter, jf. § 3-3 bokstav c og d. Offentlig oppnevnte granskningskommisjoner kan få opplysninger etter § 3-3 bokstav e.

Adgangen til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet er snevrere enn det som gjelder ved utlevering til andre offentlige myndigheter. Opplysninger kan gis til politi eller påtalemyndighet til bruk i straffesak innenfor skattemyndighetenes eget forvaltningsområde. Dersom opplysningene gjelder straffbare handlinger utenfor skattemyndighetenes forvaltningsområde, oppstilles det ytterligere vilkår. Da kan opplysninger bare gis når det foreligger «rimelig grunn til mistanke» om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, jf. § 3-3 bokstav f. Til Økokrim kan opplysninger gis etter anmodning grunnet i en melding om en mistenkelig transaksjon gitt i medhold av hvitvaskingsloven, jf. § 3-3 bokstav g.

Det følger av § 3-3 bokstav h at også andre kan få taushetsbelagte opplysninger dersom de kan vise til en lovbestemmelse som fastsetter eller klart forutsetter at skatteforvaltningslovens taushetsplikt ikke skal være til hinder for at de får opplysningene. Konkurransetilsynet, Mattilsynet og UDI er eksempler på organer som kan få opplysninger i medhold av denne bestemmelsen, jf. konkurranseloven § 24 tredje ledd, matloven § 23 fjerde ledd og utlendingsloven § 84 første ledd bokstav c.

I § 3-3 bokstav i, j og k er det regler om utlevering av taushetsbelagte opplysninger til namsmyndighetene, utlevering i forbindelse med utveksling av informasjon som forutsatt etter oppgaveregisterloven, og utlevering til lensmann, namsfogd, politistasjon med sivile rettspleieoppgaver og tingretten i visse tilfeller.

Paragraf 3-7 bokstav c har en bestemmelse om at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger brukes når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

Det følger av skattebetalingsloven § 3-2 første ledd at taushetspliktreglene i skatteforvaltningsloven også gjelder ved behandling av saker etter skattebetalingsloven. Skattebetalingsloven § 3-2 annet ledd fastsetter i tillegg at opplysninger om skatterestanser er taushetsbelagte.

Tolloven har i § 12-2 regler som i stor grad tilsvarer skatteforvaltningsloven § 3-1 og § 3-3. Hovedregelen om tollmyndighetenes taushetsplikt følger av første ledd, mens unntakene følger av annet ledd bokstavene a til i. Tolloven § 12-2 annet ledd skiller seg likevel fra skatteforvaltningsloven § 3-3 ved at den ikke inneholder noen hjemmel for å utlevere opplysninger til bruk ved håndheving av reglene om arbeidsmiljø.

17.4.2 Personopplysningsregelverket

Personopplysningsregelverket legger også begrensninger på myndighetenes adgang til å utlevere opplysninger til andre offentlige myndigheter. Personvernforordningen gjelder som norsk lov, jf. personopplysningsloven § 1. Etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 1 er en personopplysning enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person.

Personvernforordningen artikkel 6 har bestemmelser om behandlingsgrunnlag for å behandle personopplysninger. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav c kan personopplysninger behandles når det er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav e kan personopplysninger behandles når det er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt. Det følger av artikkel 6 nr. 3 at grunnlaget for behandlingen nevnt i nr. 1 bokstav c og e skal fastsettes i unionsretten eller i medlemsstatenes nasjonale rett. Dette innebærer at artikkel 6 nr. 1 bokstav c eller e ikke alene kan utgjøre behandlingsgrunnlag, men at den behandlingsansvarlige må kunne vise til et supplerende rettslig grunnlag for behandlingen i nasjonal rett eller i unionsretten, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2.

Departementet legger til grunn at reglene om unntak fra taushetsplikt i skatteforvaltningsloven og tolloven utgjør supplerende rettsgrunnlag for å utlevere taushetsbelagte opplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 3.

Prinsippet om formålsbegrensning følger av forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b, som fastsetter at personopplysninger skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene». Prinsippet om formålsbegrensning bidrar til å sikre at den enkelte har kontroll med hvordan egne personopplysninger blir behandlet, da prinsippet gir forutsigbarhet om hvilke formål opplysninger om en selv vil kunne bli brukt til.

Forordningen artikkel 6 nr. 4 inneholder bestemmelser om behandling av personopplysninger for andre formål enn det de var innhentet for. Det følger av denne bestemmelsen at viderebehandling for nye, uforenlige formål ikke er tillatt uten et særskilt grunnlag for viderebehandlingen.

Artikkel 6 nr. 4 gir anvisning på en ikke-uttømmende liste av momenter som den behandlingsansvarlige skal ta i betraktning ved vurderingen av forenlighet. Det skal tas hensyn til enhver forbindelse mellom formålene som personopplysningene er blitt samlet inn for, og formålene med den tiltenkte viderebehandlingen (bokstav a), i hvilken sammenheng personopplysningene er blitt samlet inn, særlig med hensyn til forholdet mellom de registrerte og den behandlingsansvarlige (bokstav b), personopplysningenes art, især om særlige kategorier av personopplysninger behandles i henhold til artikkel 9, eller om personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser behandles i henhold til artikkel 10 (bokstav c), de mulige konsekvensene av den tiltenkte viderebehandlingen for de registrerte (bokstav d) og om det foreligger nødvendige garantier, som kan omfatte kryptering eller pseudonymisering (bokstav e).

Dersom det nye formålet ikke er forenlig med innsamlingsformålet, kan viderebehandling bare skje dersom den registrerte samtykker til viderebehandlingen eller dersom det er bestemt i eller i medhold av lov at det er adgang til viderebehandlingen. At viderebehandlingen må forankres i samtykke eller lov, innebærer at samtykket eller loven må knytte seg til selve viderebehandlingen for uforenlige formål. Det er altså ikke tilstrekkelig å vise til et alminnelig behandlingsgrunnlag for det nye formålet. For å kunne viderebehandle for et uforenlig formål kreves det i tillegg et grunnlag for selve viderebehandlingen. Samtykket eller loven må altså tillate at personopplysningene viderebehandles for det nye formålet til tross for at dette er uforenlig med innsamlingsformålet. I fortalepunkt 50 i forordningen understrekes det imidlertid at det rettslige grunnlaget for behandling som er fastsatt i unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett, også kan utgjøre et rettslig grunnlag for viderebehandling.

Forordningen artikkel 6 nr. 4 setter skranker for muligheten til å åpne for viderebehandling for uforenlige formål i nasjonal rett. Slike lovbestemmelser må utgjøre «et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1».

Dersom viderebehandlingen skal omfatte særlige kategorier av personopplysninger, vil også artikkel 9 utgjøre en skranke. Artikkel 9 nr. 2 kan stille krav om rettsgrunnlag, forholdsmessighet og at det sikres egnede og særlige tiltak for å verne registrertes grunnleggende rettigheter og interesser, se nærmere i Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 7.1.3 om disse kravene.

Det nasjonale grunnlaget for viderebehandling kan følge av de generelle reglene i personopplysningsloven eller regler i særlovgivningen. Det er ikke et vilkår etter forordningen at det må fremgå eksplisitt av bestemmelsen at den åpner for bruk til nye og uforenlige formål i henhold til artikkel 6 nr. 4.

Departementet legger til grunn at reglene om unntak fra taushetsplikt i skatteforvaltningsloven og tolloven gir hjemmel for viderebruk av taushetsbelagte personopplysninger til nye og uforenlige formål, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 4.

Justis- og beredskapsdepartementet har i Prop. 115 L (2017–2018) foreslått en bestemmelse i personopplysningsloven om at offentlige myndigheter kan dele ikke-taushetsbelagte opplysninger med hverandre når formålet er å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler i proposisjonen punkt 3 at det kan være nærliggende å forstå bestemmelser som gir grunnlag for utlevering av opplysninger uten hinder av taushetsplikt, for eksempel skatteforvaltningsloven § 3-3, slik at de også kan gi grunnlag for viderebruk av personopplysninger som ikke er taushetsbelagte til nye og uforenlige formål. Finansdepartementet er enig i at dette er en naturlig tolkning av skatteforvaltningsloven § 3-3 og også tolloven § 12-2 annet ledd. Etter departementets vurdering utgjør reglene om unntak fra taushetsplikt dermed også supplerende rettsgrunnlag for å behandle ikke-taushetsbelagte opplysninger etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3, og grunnlag for å utlevere slike opplysninger til nye og uforenlige formål etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 4.

17.4.3 Grunnloven og EMK

Viderebehandling av personopplysninger kan også utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Viderebehandlingen vil i slike tilfeller bare være tillatt dersom den har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. I Prop. 56 LS (2017–2018) er det gitt en generell omtale av disse kravene. Som det fremgår der, har Grunnloven § 102 klare likhetstrekk med EMK artikkel 8, og må tolkes i lys av denne, jf. Rt. 2015 side 93 avsnitt 57. Det er ikke holdepunkter for at Grunnloven § 102 stiller strengere krav enn EMK artikkel 8 om rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger.

I Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.4 side 34–35 er kravene til rettsgrunnlag for inngrep i personvernet beskrevet nærmere:

«Hva som er tilstrekkelig rettsgrunnlag for inngrep, beror på en konkret vurdering, blant annet av hvor inngripende behandlingen er. Etter departementets syn er det imidlertid ikke holdepunkter i EMDs praksis for at det gjelder et unntaksfritt krav om uttrykkelig hjemmel i særlovgivning for behandling av personopplysninger. Departementet legger til grunn at forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav a, b, d og f i seg selv etter omstendighetene kan være tilstrekkelige lovhjemler. Også forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e i kombinasjon med et supplerende rettslig grunnlag som oppfyller kravene etter ordlyden i nr. 3, kan være tilstrekkelig. Videre vil forordningens generelle regler, eksempelvis om personvernombud, forhåndsdrøftinger, den registrertes rettigheter mv., utgjøre garantier i EMKs forstand.»

I Prop. 115 L (2017–2018) punkt 4 er det uttalt følgende om hjemmelskravet ved viderebehandling av opplysninger:

«Det vil ofte gjelde strengere krav til rettsgrunnlag ved viderebehandling av personopplysninger til nye og uforenelige formål enn ved behandling til formålene som opplysningene er samlet inn til, da viderebehandling generelt sett kan anses å være mer inngripende. Dette er også reflektert i de særskilte kravene etter forordningen artikkel 6 nr. 4. Kravene forordningen artikkel 6 nr. 4 stiller til bestemmelser som åpner for viderebehandling for nye, uforenlige formål, må tolkes og anvendes i tråd med EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Dette gjelder også kravene om at behandlingen må forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig, som også fremgår av forordningen artikkel 6 nr. 4.»

17.5 Generelt om utlevering av opplysninger

17.5.1 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en generell lovbestemmelse om at skattemyndighetenes taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysninger utleveres til andre offentlige myndigheter dersom dette er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Videre foreslo departementet at det skal innføres et krav om forholdsmessighet som innebærer at fordelene ved utleveringen må stå i forhold til de ulempene den medfører i form av inngrep i personvernet og fare for at opplysninger av konkurransemessig betydning kommer på avveie.

Lovbestemmelsene skal ifølge forslaget utfylles i forskrift. Ved vurderingen av om kravet til forholdsmessighet er oppfylt, skal det legges vekt på om mottakerorganet vil settes i stand til å treffe en riktigere avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste enn om det ikke hadde mottatt opplysningene. Det skal også legges vekt på formålet med behandlingen av opplysninger hos mottakeren, om mottakeren er underlagt taushetsplikt, hvilke opplysninger som skal utleveres og antallet personer som får tilgang til opplysningene.

Departementet foreslo videre at de kasuistiske bestemmelsene om unntak fra taushetsplikt som fremgår av loven i dag, flyttes til forskriften. Forskriften skal ifølge forslaget forstås slik at opplysninger alltid skal kunne utleveres dersom vilkårene i en av disse bestemmelsene er oppfylt. Det er dermed ikke nødvendig for Skatteetaten å foreta en konkret, skjønnsmessig vurdering av om lovens vilkår om nødvendighet og forholdsmessighet er oppfylt i det enkelte tilfelle. Departementet uttalte at denne overføringen av regler fra lovs- til forskriftsnivå i utgangspunktet bare er av lovteknisk karakter. Vilkårene for å utlevere opplysninger blir i disse tilfellene ikke endret sammenlignet med det som gjelder i dag.

Departementet uttalte at ved vurderingen av om vilkårene for utlevering av opplysninger er oppfylt, skal det legges betydelig vekt på mottakerorganets oppfatning. Årsaken til dette er at det som regel er mottakeren som er nærmest til å vurdere dette spørsmålet.

17.5.2 Høringsinstansenes merknader

Et flertall av høringsinstansene bestående av Byggenæringens Landsforening, Fiskeridirektoratet, Lotteri- og stiftelsestilsynet, KS, Norsk Arkivråd, NKKF, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo kommune, Politiets sikkerhetstjeneste, Politidirektoratet, Revisorforeningen, Skattedirektoratet, Skatteetatens Landsforbund, Statistisk sentralbyrå, Økokrim og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund støtter forslaget om en generell bestemmelse om når skattemyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger, som skal utfylles i forskrift. De fleste av disse instansene støtter også de foreslåtte vilkårene for utlevering.

Brønnøysundregistrene, Direktoratet for forvaltning og ikt, KS ogOslo kommune gir på ulike måter uttrykk for at forslaget ikke går langt nok i retning av at opplysninger kan utleveres.

Regnskap Norge støtter ikke forslaget om at det skal gis en generell bestemmelse om når skattemyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til andre offentlige myndigheter. Datatilsynet mener den foreslåtte utleveringsadgangen er for vid fordi det i forskriften skal inntas en kasuistisk oppregning av tilfeller der opplysninger alltid skal kunne utleveres.

Skattedirektoratet uttaler:

«Vi er enig med departementet i at nåværende regulering av taushetspliktreglene gjennom spesifikke bestemmelser som angir hvilke etater som kan få opplysninger og hvilke formål de forutsettes brukt til er lite egnet til å imøtekomme nye behov for utlevering av opplysninger. Vi imøteser forslaget om en generell lovbestemmelse om når skattemyndigheten kan gi opplysninger til offentlige myndigheter i deres interesse, og med utfyllende regler i skatteforvaltningsforskriften. Vi er av den oppfatning at dette vil gjøre det enklere å dele taushetsbelagte opplysninger med andre offentlige myndigheter og dermed bidra til en mer effektiv forvaltning i tråd med regjeringens mål om gjenbruk av informasjon, jf. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Vi er også enig i de avgrensningene som foreslås for å balansere en slik utvidelse mot de skattepliktiges personvern og konkurransemessige hensyn. Forslaget om en generell lovbestemmelse medfører imidlertid flere vanskelige vurderingstema som saksbehandlerne må forholde seg til og som kan kreve en grundig og tidkrevende vurdering i etaten før opplysningene eventuelt kan utleveres.»

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler blant annet:

«NHO støtter departementets forslag om en mindre kasuistisk lovgivningsteknikk og en dreining mot større vekt på mottakers interesse og behov for opplysningene. Det kan reises spørsmål ved om en slik modell i tilstrekkelig grad vil bidra til at opplysningene faktisk blir utlevert, ref. også ordningen i Sverige der myndigheter på nærmere vilkår har plikt til å dele opplysninger. Deling av opplysninger er en viktig forutsetning for effektiv forvaltning, forenkling for brukerne med mindre og mer koordinert informasjonsinnhenting. Høringsnotatet burde inneholdt en beskrivelse og vurdering av tilsvarende bestemmelser i andre land, særlig i vare naboland.
For å ivareta hensynet til de skattepliktige, er det viktig at utleveringsadgangen ikke er videre enn det som er nødvendig, samt at det foreligger en viss forutsigbarhet om når utlevering kan skje, til hvem og hvilke opplysninger som utleveres.»

NKKF uttaler:

«Vi støtter departementets valg om å foreslå å endre strukturen i regelverket slik at utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter kan skje dersom dette er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Dette åpner for at det kan gis ut opplysninger til organer som ikke omfattes av den kasuistiske oppregningen som til enhver tid finnes i regelverket.»

Politidirektoratet uttaler med henvisning til uttalelsen fra ØKOKRIM:

«Politidirektoratet slutter seg, i likhet med ØKOKRIM, til forslaget om ny § 3-3 i skatteforvaltningsloven om utlevering til offentlige myndigheter, samt opplistingen i forskriften § 3-1-1 andre ledd over «forhåndsgodkjente» mottakere. De foreslåtte reglene virker etter direktoratets vurdering forenklende for rettsanvenderen, og vil kunne bidra til større rettsenhet og lik praksis på tvers av de offentlige myndighetene.»

Fiskeridirektoratet uttaler:

«Fiskeridirektoratet støtter [forslaget til lovteknisk løsning], og ser fordelen med å gå vekk fra den kasuistiske teknikken som er mindre fleksibel når nye behov melder seg. Vi støtter også tilnærmingen om at Skatteetaten bør ha adgang til å gi opplysninger til andre myndigheter begrunnet i mottakerens behov med de begrunnelser som ramses opp i høringsnotatet.
Vi støtter også at det gis utfyllende regler i forskrift, og at disse skal forstås slik at opplysninger alltid skal kunne utleveres dersom vilkårene i en av bestemmelsene er oppfylt. Vi finner det viktig som notatet nevner i tilknytning til dette, at ved denne vurderingen skal det legges betydelig vekt på mottakerorganets oppfatning idet årsaken til det er at det som regel er mottakeren som er nærmest til å vurdere dette spørsmålet.»

Politiets sikkerhetstjeneste uttaler:

«Politiets sikkerhetstjeneste mener at det er fornuftig å innføre et regelverk som er mer dynamisk utformet enn det dagens regelverk er. PST stiller seg også positive til at Skatteetaten får bedre mulighet til å gi informasjon til andre offentlige myndigheter. Det er etter vår vurdering viktig å innføre en adgang til å dele informasjon til offentlig myndighet der dette skjer av hensyn til mottakerorganets behov.»

Revisorforeningen uttaler:

«Vi er enige i at skatteetaten bør kunne dele opplysninger med andre offentlige myndigheter, men mener det må innføres et system hvor man kan spore hvilke opplysninger som er delt, av hvem og med hvem. Det vil være viktig å hindre at opplysninger kommer på avveie, og at ansatte ikke overholder sin taushetsplikt. Skattyter bør underrettes i forkant av utleveringen og gis adgang til å klage og begjære utsatt iverksetting.»

Norsk Arkivråd uttaler:

«NA støtter endringen som foreslås i reglene for Skatteetatens informasjonsbehandling. Utveksling og gjenbruk av offentlige data er i tråd med Digital Agenda for Norge, og er forutsetning for digitalisering og effektivisering av offentlig sektor. Samtidig vil vi gjøre oppmerksom på at ansvaret og plikten til å danne arkiv som er gitt i arkivlovens § 6 må ivaretas ved en slik behandling av data.»

Statistisk sentralbyrå legger til grunn at forslaget ikke påvirker byråets tilgang til data som er nødvendige for å utarbeide statistikk. Denne høringsinstansen mener likevel at flere forhold ved forslaget vil ha positiv innvirkning på kvaliteten på opplysningene byrået mottar. Instansen uttaler:

«SSB støtter, på et generelt grunnlag, at det åpnes for en utlevering av bestemte taushetsbelagte informasjoner til avgrensede samfunnsnyttige formål. Deling av informasjon er en viktig forutsetning for bl.a. å kunne bekjempe økonomisk kriminalitet og for en mer effektiv offentlig og privat sektor. Det er et mål at forvaltningen skal gjenbruke informasjon i stedet for å spørre brukerne på nytt om forhold de allerede har opplyst om.
De skattepliktige og tredjeparter er pålagt å gi myndighetene en stor mengde opplysninger og må kunne stole på at opplysningene ikke kommer på avveie eller brukes til andre formål enn det de er ment for. Skatteetaten er avhengig av tillit for å få inn opplysninger. Opplysningspliktige som mener at Skatteetaten i for stor grad kan videreformidle opplysninger til andre, kan bli mindre tilbøyelige til å gi opplysninger. Delingen er også et inngrep i personvernet i de tilfellene det er tale om personopplysninger. Opplysningene vil delvis bli brukt til et annet formål enn det de ble innhentet for. En forståelse og aksept i samfunnet for behovet for en slik utvidet adgang til å dele informasjon, vil være avgjørende. Svekket tillitt til Skatteetaten vil ikke bare kunne påvirke Skatteetatens kjerneoppgaver, men også kvaliteten på offisiell statistikk. Utleveringsadgangen bør inngå i en generell lovbestemmelse og med bestemmelsen utfylt i forskrift.»

De høringsinstansene som mener at forslaget ikke går langt nok i retning av legge til rette for at opplysninger kan utleveres, begrunner standpunktet sitt på ulike måter.

Brønnøysundregistrene gir uttrykk for at det vil fremme personvernet dersom opplysninger kan utleveres automatisk. Denne høringsinstansen mener dette vil føre til at det produseres mindre overskuddsinformasjon enn i dag, og at færre personer får tilgang til opplysningene. Instansen viser blant annet til at den registrerte i dag må samle og levere dokumentasjon til mottakerorganet på egen hånd. Denne dokumentasjonen inneholder overskuddsinformasjon som må behandles av personer hos mottakerorganet. Normalt vil dokumentasjonen også bli liggende som del av saken og være tilgjengelig i lang tid. Høringsinstansen foreslår at det i forskriften tas inn en formulering om at en ved vurderingen av om opplysningen skal utleveres, skal sammenligne antallet personer som vil få tilgang til opplysningene, med antallet personer som i dag får tilgang til de samme opplysningene og eventuelt omfanget av overskuddsinformasjon.

KS og Oslo kommune uttrykker også at det vil være en fordel for personvernet om en begrenset mengde informasjon overføres fra skattemyndighetene til kommunene.

Brønnøysundregistrene uttaler seg om spørsmålet om den registrerte skal kunne samtykke til at opplysninger utleveres. Høringsinstansen skriver:

«Å legge til rette for at den registrerte sjølv tar stilling til om opplysningane skal utleverast eller ikkje bør også vere ein del av vurderinga. På denne måten har vurderinga ikkje berre to moglege utfall – at opplysningane blir utleverte utan den registrerte sin kontroll, eller at dei ikkje blir utleverte. I tillegg kan då informasjonen bli utlevert basert på samtykke.»

Direktoratet for forvaltning og ikt mener det er viktig å videreføre dagens regler om hvor sterkt behovet for opplysninger må være før opplysninger kan utleveres. Det bør ifølge denne høringsinstansen ikke innføres et nytt krav om at oppgaven skal være lovpålagt for at opplysninger skal kunne utleveres. Slike endringer vil ifølge instansen skape usikkerhet ved om dagens praksis kan videreføres, og gi føringer i retning av en mer restriktiv praksis.

Direktoratet for forvaltning og ikt anbefaler at det vurderes om regelverket skal være slik at opplysninger som kan utleveres, skal utleveres dersom mottaker ber om det. Denne høringsinstansen anbefaler også at det vurderes om skattemyndighetene skal legge til grunn mottakers vurdering av om behovet for opplysningene foreligger.

Direktoratet for forvaltning og ikt viser til forslagets angivelse av at skattemyndighetene skal gjøre en bred, skjønnsmessig vurdering av fordelene ved utleveringen, de ulempene den medfører i form av inngrep i personvernet og fare for at opplysninger av konkurransemessig betydning kommer på avveie. Høringsinstansen mener dette vurderingstemaet er for bredt, og at vurderingen bør begrenses til om hensynene bak taushetsplikten er så sterke at utlevering ikke er akseptabelt. Dette begrunnes med at bestemmelsen omhandler unntak fra taushetsplikten, og at det da er hensynene bak taushetsplikten som vil være relevante mothensyn ved vurderingen av om opplysninger skal utleveres. Personverninteresser, som formålsbegrensningsprinsippet, ivaretas ifølge høringsinstansen av personvernforordningen.

Direktoratet for forvaltning og ikt støtter at det gis klarest mulig regler for vurderingen av om opplysninger skal utleveres. Høringsinstansen uttaler at desto mer skjønnspreget vurderingstemaet er, desto lettere vil utenforliggende hensyn kunne bli tatt. Det må ifølge instansen gis føringer for «kan»-skjønnet, hvor mottakers behov tillegges vekt. Direktoratet for forvaltning og ikt uttaler at det er vanskelig å fortolke andre virksomheters regelverk og hvor stor nytte mottaker vil ha av opplysningene.

KS og Oslo kommune uttaler i samme retning at det er uheldig at enhver utlevering skal bygge på skattemyndighetenes skjønn. Disse høringsinstansene mener det er mottakerorganet som må vurdere om opplysningene skal utleveres, under forutsetning av at det har hjemmel for å få tilgang til opplysningene. Ifølge instansene bør det ikke legges opp til at skattemyndighetene skal kunne nekte utlevering, ved at de foretar en egen vurdering eller overprøver utleveringsspørsmålet.

KS og Oslo kommune mener listen over forhåndsvurderte tilfeller hvor det alltid skal være adgang til å utlevere opplysninger, bør utvides. Høringsinstansene uttaler at kommunal sektor har mange lovpålagte oppgaver som vil kunne løses både bedre og mer effektivt ved enklere utveksling av opplysninger. Instansene nevner saker om reduksjon av foreldrebetaling i barnehager som et eksempel. Det er i dag tidkrevende både for de foresatte og for kommunene at foresatte må sende inn dokumentasjon på sin inntekt for å oppnå redusert foreldrebetaling.

KS og Oslo kommune mener det ikke bør legges vekt på hvor mange personer som vil få tilgang til opplysningene ved vurderingen av utleveringsspørsmålet. Høringsinstansene er enige i at det er nødvendig med tilgangsbegrensning hos mottakeren, men ifølge instansene er det mottakeren selv som må sørge for dette. Instansene uttaler at mottakeren er ansvarlig for behandlingen av opplysningene så fort de er mottatt, og det er dette organet som må sørge for at personvernet ivaretas i henhold til gjeldende regler.

KS og Oslo kommune ser det som en klar forutsetning at utlevering av opplysninger må kunne skje digitalt, automatisk og systematisk.

Regnskap Norge, som ikke støtter ikke forslaget i høringsnotatet, uttaler:

«Regnskap Norge er ikke tilhenger av en generell hjemmel til å dele Skatteetatens taushetsbelagte opplysninger med andre offentlige etater. Vi mener dette vil være ødeleggende for den allmenne tilliten til Skatteetaten.
I høringsnotatet skrives det at man skal legge betydelig vekt på vurderingene til organet som ønsker informasjon da de er nærmest til å vurdere sitt behov. Vi mener dette vitner om en ansvarsfraskrivende og kanskje litt godtroende tilnærming til hensynene bak personverns- og taushetspliktsregler.
Enhver deling av taushetsbelagte opplysninger mellom etater bør etter Regnskap Norges syn kun skje i henhold til særskilt utformet hjemmel for den aktuelle etat. Deling bør etter vårt syn godkjennes av 2 personer i hvert enkelt tilfelle for å hindre misbruk. Det bør etter vårt syn loggføres hvem som får hvilke data på hvilket tidspunkt og loggen bør være tilgjengelig for den opplysningen gjelder. Videre bør taushetsplikten til organet som deler informasjon følge informasjonen som gis.»

Datatilsynet mener også at forslaget går for langt i retning av at opplysninger kan utleveres. Denne høringsinstansen er positiv til at det gis en generell lovbestemmelse om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene. Instansen er imidlertid kritisk til at det i forskriften skal inntas en kasuistisk oppregning av tilfeller der opplysninger skal kunne utleveres uten at det foretas en konkret skjønnsmessig vurdering av om det er grunn til å utlevere opplysninger i det enkelte tilfelle. Datatilsynet uttaler:

«Datatilsynet mener at utleveringsbestemmelsene i skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 nr. 2 er så vidt utformet at det i realiteten vil bety at alle opplysninger kan utleveres til nærmest alle mulige offentlige organer uten at det foretas en nærmere nødvendighetsvurdering. Det er for øvrig i strid med det som står om personvernhensyn på side 67: «Hensynet til personvern er for det første ivaretatt ved at det bare er «nødvendige» opplysninger som kan utgis, jf. § 3-3 første ledd. Videre er det slik at utleveringen må være «forholdsmessig», jf. § 3-3 annet ledd. For ordens skyld viser vi til at politiregisterforskriften, i den tilsvarende utleveringsbestemmelsen (politiregisterforskriften § 9-6), inneholder et vilkår om at det i alle tilfeller skal foretas en nødvendighetsvurdering.»

Datatilsynet savner også en nærmere regulering av hvilke opplysningskategorier som kan være gjenstand for utlevering. Høringsinstansen forstår forslaget slik at alle opplysningene som Skatteetaten besitter, i utgangspunktet skal kunne utleveres.

Statens Vegvesen anser det som positivt at offentlige myndigheter ønsker å åpne for mer informasjonsdeling mellom samarbeidende kontrolletater. Denne høringsinstansen mener imidlertid at man bør vurdere spørsmålet om informasjonsdeling helhetlig, ikke med utgangspunkt i enkeltetaters særlover. Instansen viser til at Forvaltningslovutvalget har fått som mandat å vurdere behovet for en samordning av reglene i forvaltningsloven med regler om forvaltningsmessige og profesjonsbestemt taushetsplikt i særlovgivningen. Statens vegvesen uttaler:

«Vi støtter uttalelsene i mandatet til forvaltningslovutvalget, og det er derfor med en liten bekymring vi ser at flere etater nå utvikler nye bestemmelser i sine særlover fremfor å avvente en innstilling fra forvaltningslovutvalget og en eventuell generell regulering i forvaltningsloven. Vi mener en mer helhetlig tilnærming til spørsmålet om informasjonsdeling vil være mer effektivt og sørge for bedre rettsikkerhet ved at regelverket blir lettere tilgjengelig.»

Norsk Øko-Forum uttaler i samme retning at den aller beste løsningen for å fremme tverretatlig samarbeid mot økonomisk kriminalitet vil være å gi en egen lov som gir unntaket fra taushetsplikt anvendelse for offentlig forvaltning generelt. Høringsinstansen viser til at det i Sverige er vedtatt en lov, «Lag (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet». Instansen påpeker at man med en slik løsning unngår at det må vedtas særregler for hver enkelt etat.

Statens Vegvesen anser det videre som positivt at forslaget åpner for at skattemyndighetene kan gi ut opplysninger til andre organer enn de som omfattes av den kasuistiske oppregningen i loven. Denne høringsinstansen forstår imidlertid ikke om det er tale om en reell endring i utleveringsadgangen. Instansen ber blant annet om en tydeliggjøring av hvilken utlevering som kan skje i medhold loven og hvordan man skal forstå de nye forskriftsbestemmelsene.

Justis- og beredskapsdepartementet synes også sammenhengen mellom de ulike bestemmelsene er uklar. Denne høringsinstansen uttaler:

«Etter forslaget til skatteforvaltningsloven § 3-3 kan det utleveres opplysninger i mottakers interesse dersom fordelene står i forhold til ulempene. Skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 første ledd angir at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering. Etter § 3-3-1 annet ledd kan det i en del tilfeller uansett utleveres opplysninger, for eksempel til politiet til bruk i straffesak. Slik bestemmelsene er formulert, synes det som om det generelt kan utleveres opplysninger til mottakerne som er nevnt i annet ledd, for eksempel til politiet, dersom det er i mottakers interesse og fordelene overstiger ulempene. Høringsnotatet synes imidlertid å legge til grunn at forslaget ikke utvider utleveringsadgangen til de konkret opplistede mottakerne. Vi ber derfor om at sammenhengen mellom bestemmelsene klargjøres i det videre arbeidet.»

ØKOKRIM og Politidirektoratet er opptatt av spørsmålet om den registrerte skal få varsel om at opplysningene utleveres. ØKOKRIM uttaler med tilslutning fra Politidirektoratet:

«Ved utlevering etter politiregisterloven § 30 har behandlingsansvarlig etter hovedregelen plikt til å informere den registrerte om at det er utlevert opplysninger til offentlige organer, jf. politiregisterloven § 48 (informasjonsplikt). Den registrerte skal underrettes i forkant av utleveringen, og gjøres oppmerksom på adgangen til å begjære utsatt iverksetting, og om klageadgang, jf. politiregisterforskriften § 12-3 andre ledd. Spørsmålet om informasjonsplikt er ikke berørt i høringsnotatet. Etter personopplysningsloven 2000 § 20 gjelder informasjonsplikt, men den registrerte har ikke krav på varsel dersom formidlingen av opplysninger er uttrykkelig fastsatt i lov (andre ledd bokstav a). Det er også gitt føringer om informasjon til den registrerte i personvernforordningen art. 12, jf. fortalen nr. 61–62. Vi ser det som hensiktsmessig at regelverket er likt mellom etatene, og det ville være en fordel om departementet kunne redegjort for sitt syn på spørsmålet om informasjonsplikt.»

Skattedirektoratet uttaler at det hersker en viss usikkerhet om skattemyndighetene kan utlevere opplysninger på eget initiativ. Denne høringsinstansen mener det bør vurderes om det skal komme direkte til uttrykk i lovteksten at skattemyndighetene kan utlevere opplysninger på eget initiativ.

17.5.3 Vurderinger og forslag

Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 514 fra 28. april 2015 bedt regjeringen utrede om Skatteetaten skal få bedre mulighet til å gi opplysninger til andre offentlige myndigheter for å bekjempe svart virksomhet. Opplysninger om at en skattepliktig ikke har levert skattemelding eller er ilagt skjerpet tilleggsskatt nevnes som eksempler på opplysninger det er aktuelt å utlevere.

Offentlige myndigheter kan ha interesse av opplysninger fra skattemyndighetene i to sammenhenger. For det første kan ulike etater ha bruk for opplysningene når de håndhever regelverket på sitt forvaltningsområde, for eksempel Arbeidstilsynet ved håndhevelse av arbeidsmiljølovgivningen, Tolletaten ved håndhevelse av tolloven og NAV ved håndhevelse av folketrygdloven. For det andre kan etatene ha behov for opplysningene når de selv skal kjøpe varer og tjenester og ønsker å unngå leverandører som har brutt skattereglene.

For så vidt gjelder den siste sammenhengen, offentlige myndigheter som innkjøpere av varer og tjenester, ligner myndighetene på private aktører. I høringsnotatet vurderte departementet spørsmålet om allmenheten skal få tilgang til taushetsbelagte opplysninger som viser om en virksomhet opptrer i samsvar med skattelovgivningen. Formålet med å gi allmenheten en slik tilgang er at det skal bli enklere for private og profesjonelle innkjøpere å velge seriøse leverandører. Det vil da bli vanskeligere for kriminelle aktører å få innpass i næringslivet. Departementet gjorde rede for to alternative måter å gjøre skatteopplysninger tilgjengelige på. Etter det «obligatoriske» alternativet blir opplysningene tilgjengelig for allmenheten uavhengig av om virksomheten samtykker til det, mens det etter det «valgfrie» alternativet er opp til hver enkelt leverandør å bestemme om opplysningene skal offentliggjøres. Høringsnotatet beskrev enkelte prinsipielle og praktiske spørsmål knyttet til det å gjøre skatteopplysninger tilgjengelig for allmennheten og til hvert av de to alternativene.

Departementet ba høringsinstansene om å vurdere om skatteopplysninger bør gjøres tilgjengelig for innkjøpere for å bekjempe skatteunndragelser. Departementet ba også høringsinstansene vurdere hvilket av de to alternativene de eventuelt mente det bør arbeides videre med. Saken er for tiden til behandling i departementet.

Den videre vurderingen gjelder utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter til bruk ved mottakerorganets myndighetsutøvelse.

Statens Vegvesen gir uttrykk for at man bør vente på Forvaltningslovutvalgets innstilling før man fastsetter endringer i reglene om enkeltorganers adgang til å utlevere opplysninger. Forvaltningslovutvalget skal blant annet utrede behovet for å samordne forvaltningslovens regler om taushetsplikt med regler om taushetsplikt i annen lovgivning. Utvalget skal også vurdere muligheten for å klargjøre forholdet til særlovgivningens regler om opplysningsplikt.

Departementet viser til at Forvaltningslovutvalget skal avgi sin innstilling 1. februar 2019. Det vil deretter nødvendigvis ta noe tid før nye regler kan vedtas og settes i kraft. Etter departementets oppfatning bør Stortingets anmodningsvedtak fra 28. april 2015 følges opp med endringer i skatteforvaltningsloven før gjennomgangen av forvaltningsloven er fullført. Skatteforvaltningslovens regler om unntak fra taushetsplikt gjelder bare for skattemyndighetene og for skatteoppkreverne via henvisningen i skattebetalingsloven § 3-2. Reglene kan etter departementets vurdering endres uten at det legger føringer på de lovgivningsmessige valgene som skal foretas ved revisjonen av forvaltningsloven. Det er i ettertid også mulig å endre reglene i skatteforvaltningsloven dersom resultatene fra revisjonen av forvaltningsloven tilsier det.

Både forslaget til ny bestemmelse i personopplysningsloven § 12 a i Prop. 115 L (2017–2018) og de bestemmelsene som foreslås i proposisjonen her, gjelder adgangen til å utlevere opplysninger. Paragrafen som foreslås i Prop. 115 L (2017–2018) gjelder utveksling av personopplysninger som ikke er taushetsbelagte. I proposisjonen her foreslås det regler om utlevering av taushetsbelagte opplysninger – både personopplysninger og andre opplysninger. De to regelsettene regulerer dermed i utgangspunktet ulike forhold. Som nevnt i punkt 17.4.2 er det imidlertid nærliggende å tolke reglene om utlevering av taushetsbelagte opplysninger i skatteforvaltningsloven og tolloven slik at de også gir behandlingsgrunnlag for å utlevere opplysninger som ikke er taushetsbelagte. Regelsettene vil dermed delvis regulere samme forhold. I Prop. 115 L (2017–2018) punkt 7 er det uttalt følgende om forholdet mellom den foreslåtte bestemmelsen i personopplysningsloven § 12 a og bestemmelser i særlovgivningen:

«Bestemmelser som gir grunnlag for unntak fra taushetsplikt, og som etter departementets syn også kan gi grunnlag for utlevering av personopplysninger, jf. punkt 3, vil etter departementets syn likevel ikke uttømmende regulere adgangen til utlevering av personopplysninger som ikke er taushetsbelagte. Bestemmelsen som foreslås her, vil derfor få realitetsbetydning ved siden av slike reguleringer, for eksempel der bestemmelsen her gir lempeligere vilkår for utlevering.»

Regelverket om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene til andre offentlige myndigheter består av mange bestemmelser som angir hvilke etater som kan få opplysninger og til hvilke formål. Denne kasuistiske lovgivningsteknikken fører til at loven må endres hver gang det oppstår nye behov for utlevering av opplysninger. Etter departementets vurdering er det behov for å endre strukturen i regelverket og legge til rette for at det blir enklere å imøtekomme endringer i behovet for utlevering av opplysninger.

Prinsipielt sett kan det reises spørsmål ved om et forvaltningsorgan bør ha adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til et annet organ når det er i mottakerorganets interesse. De generelle reglene om utlevering av opplysninger i forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6 bygger på et prinsipp om at opplysninger bare kan utleveres når det tjener avgiverorganets behov. Departementet legger likevel til grunn at Skatteetaten bør ha adgang til å gi opplysninger til andre myndigheter begrunnet i mottakerens behov. På skatteområdet er det lang tradisjon for å ha slike regler, jf. ligningsloven 1980 § 3-13 nr. 2 (opphevet). Deling av informasjon er en viktig forutsetning for en moderne og effektiv forvaltning. Det er blant annet et mål at forvaltningen skal gjenbruke informasjon i stedet for å spørre brukerne på nytt om forhold de allerede har opplyst om, jf. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet.

Det må legges vekt på hensynet til de skattepliktige ved utforming av reglene. Hensynet til de skattepliktiges personvern og konkurransemessige hensyn tilsier at utleveringsadgangen ikke bør være videre enn det som er nødvendig. Det bør også være mulig for de skattepliktige å forutse når utleveringen kan skje og hvilke opplysninger som utleveres.

Hensynet til skattemyndighetene selv kan også tale for at adgangen til å utlevere opplysninger begrenses. Skattemyndighetene er avhengig av å få opplysninger fra de skattepliktige for at skattefastsettelsen skal bli riktig. Skattepliktige som opplever at opplysningene deres i for stor grad utleveres til uvedkommende, kan bli mindre tilbøyelige til å oppfylle opplysningsplikten i fremtiden.

For opplysninger i politiregistre er reglene om utlevering til andre offentlige myndigheter fordelt mellom lov og forskrift. I politiregisterloven § 30 første ledd er det en bestemmelse om at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger utleveres til offentlige organer i deres interesse, dersom dette er nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Det er utfyllende regler i politiregisterforskriften. Forskriften § 9-6 første ledd har en ikke uttømmende liste over organer som kan få opplysninger til nærmere angitte formål. I forskriften § 9-6 annet ledd er det en bestemmelse som fastsetter at det før opplysningene utleveres etter første ledd, skal foretas en nødvendighetsvurdering hvor det blant annet skal legges vekt på om mottakerorganet vil settes i stand til å treffe en riktigere eller mer velbegrunnet avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste enn om det ikke hadde mottatt opplysningene.

Departementet foreslo i høringsnotatet at reglene om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene til andre offentlige myndigheter mv. utformes på lignende måte med én lovbestemmelse med generelle vilkår, med utfyllende regler i forskrift.

Et flertall av høringsinstansene er enige i forslaget om at det bør være én generell lovbestemmelse om utlevering av opplysninger. De fleste høringsinstansene er også enig med departementet i hvordan vilkårene for utlevering skal utformes. Det er likevel noen instanser som mente forslaget ikke går langt nok i å åpne for utlevering av opplysninger.

Regnskap Norge er den eneste høringsinstansen som er uenig i forslaget. Denne instansen mener taushetsbelagte opplysninger bare bør utleveres etter særskilt utformede regler for hver enkelt etat. Datatilsynet er negativ til at opplysninger i noen tilfeller skal kunne gis ut uten at skattemyndighetene må foreta en konkret forholdsmessighetsvurdering i hvert enkelt utleveringstilfelle.

Departementet viderefører i denne proposisjonen forslaget fra høringsnotatet.

Departementet foreslår nærmere bestemt at skatteforvaltningsloven § 3-3 endres slik at første ledd fastsetter at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gis til «offentlige myndigheter dersom dette er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.» Loven vil som følge av dette åpne for at skattemyndighetene kan gi ut opplysninger til organer som ikke omfattes av den kasuistiske oppregningen som til enhver tid finnes i regelverket.

I § 3-3 annet ledd foreslås det en bestemmelse om at utleveringen ikke må være «uforholdsmessig ut fra de ulempene den medfører i form av inngrep i personvernet og fare for at opplysninger av konkurransemessig betydning kommer på avveie». Bestemmelsen innebærer at det skal foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering av om ulempene ved utleveringen er uforholdsmessig store sammenlignet med de fordelene den medfører for mottakeren. Ved vurderingen av hvilke fordeler og ulemper utleveringen medfører skal det tas hensyn til utleveringens art og omfang, herunder hvor mange opplysninger som utleveres, hvilke opplysninger som utleveres, hvem opplysningene utleveres til mv. Bestemmelsen oppstiller et materielt vilkår for utlevering i tillegg til de vilkårene som følger av første ledd.

I § 3-3 tredje ledd foreslås det at departementet skal få hjemmel til å gi nærmere regler om «utlevering av opplysninger til andre offentlige myndigheter i deres interesse, blant annet om hvem det skal utleveres opplysninger til, hvilke opplysninger som kan utleveres, hvilke kriterier som skal vektlegges ved vurderingen av om utleveringen er forholdsmessig og om at opplysninger i enkelte tilfeller alltid skal kunne utleveres».

Departementet tar sikte på at det i medhold av denne hjemmelen skal gis en forskriftsbestemmelse i skatteforvaltningsforskriften med retningslinjer for forholdsmessighetsvurderingen etter lovens § 3-3 annet ledd. Etter disse skal skattemyndighetene på den ene siden legge vekt på om mottakerorganet vil settes i bedre stand til å treffe en riktig avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste enn om det ikke hadde mottatt opplysningene. Uttrykket «settes i bedre stand til» innebærer at det ikke nødvendigvis kreves at opplysningene er av avgjørende betydning for løsningen av en konkret sak. Det er tilstrekkelig at mottakeren vil bli bedre skikket til å løse saken.

På den annen side skal det også legges vekt på formålet med behandlingen av opplysninger hos mottakerorganet, om mottaker er underlagt taushetsplikt, hvilke opplysninger som skal utleveres og antallet personer som får tilgang til opplysningene. Disse momentene understreker at de generelle personvernprinsippene som kommer til uttrykk i personvernforordningen, skal tas med i betraktning når utleveringsspørsmålet vurderes. Skattemyndighetene må for eksempel vurdere hvor nær sammenheng det er mellom formålet opplysningene ble hentet inn for og formålet de skal brukes til hos mottakeren. Momentene kan føre til at opplysninger som er av betydning for et offentlig organ, ikke blir utlevert fordi utleveringen vil innebære et stort inngrep i personvernet eller stor fare for at konkurransesensitive opplysninger kommer på avveie.

Brønnøysundregistrene har i sin høringsuttalelse foreslått at spørsmålet om den registrerte har samtykket, skal inngå i vurderingen av om opplysninger skal utleveres. Departementet viser til at det i fortalepunkt 43 til personforordningen er uttalt at samtykke ikke bør utgjøre behandlingsgrunnlag dersom det er en klar skjevhet mellom den registrerte og den behandlingsansvarlige, særlig dersom den behandlingsansvarlige er en offentlig myndighet og det derfor er usannsynlig at samtykket er frivillig. Departementet legger til grunn at maktforholdet mellom skattemyndighetene og de skattepliktige er av en slik karakter at det i en del tilfeller kan stilles spørsmål ved om samtykket er frivillig. Samtykke alene kan da ikke utgjøre grunnlag for å utlevere personopplysinger.

Videre vil det ved utlevering av opplysninger om et stort antall personer være praktisk vanskelig for skattemyndighetene å basere utleveringen på samtykke. Etter departementets oppfatning bør lovbestemmelsen om utlevering av taushetsbelagte opplysninger ikke si noe om hvilken betydning det skal ha at den registrerte har samtykket til utleveringen.

Skattedirektoratet har påpekt at en generell lovbestemmelse om utlevering av opplysninger medfører flere vanskelige vurderingstema som det kan være ressurskrevende for skattemyndighetene å forholde seg til. Dette forholdet er etter departementets oppfatning en nødvendig konsekvens av at regelverket gjenspeiler hensynene som taler for og mot utlevering. Det er vanskelig å unngå at skattemyndighetene må foreta disse vurderingene, med mindre man fastsetter regler med svært vid eller svært snever utleveringsadgang, eller utpensler hvert utleveringstilfelle i detalj.

Departementet tar videre sikte på at det i medhold av § 3-3 tredje ledd også skal gis bestemmelser om enkelte tilfeller der opplysninger skal kunne utleveres uten at det er nødvendig å foreta en konkret vurdering av om vilkårene i første og annet ledd er oppfylt. Forskriftsbestemmelsene skal tilsvare reglene som i dag står i lovens § 3-3 bokstav a til k. Denne overføringen av regler fra lovs- til forskriftsnivå er bare av lovteknisk karakter. Vilkårene for å utlevere opplysninger blir i de omfattede tilfellene ikke endret sammenlignet med det som gjelder i dag.

Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse bedt om at sammenhengen mellom lov- og forskriftsbestemmelsene klargjøres.

Finansdepartementet bemerker at de sistnevnte forskriftsbestemmelsene som skal gis i medhold av § 3-3 tredje ledd, skal anses som en forhåndsvurdering av tilfeller der opplysningene alltid skal kunne utleveres. Når vilkårene i disse bestemmelsene er oppfylt, er det dermed ikke nødvendig å foreta de vurderingene som lovens § 3-3 første og annet ledd legger opp til. Utleveringsadgangen i de forskriftsoppregnede tilfellene skal videre suppleres av den utleveringsadgangen som følger direkte av loven. Dette innebærer at utlevering av opplysninger til etatene som er omfattet av forskriften, ikke er begrenset til tilfeller der vilkårene i de forskriftsoppregnede tilfellene er oppfylt, men at opplysninger også skal kunne utleveres til de aktuelle etatene dersom vurderingen i § 3-3 første og annet ledd tilsier det.

For politiets del innebærer dette eksempelvis at de for det første kan motta opplysninger dersom vilkårene i bestemmelsen som i dag står i § 3-3 bokstav f eller bestemmelsene om utlevering av opplysninger til NTAES og a-krimsentrene som foreslås i punkt 17.6.3, er oppfylt. I tillegg kan politiet motta opplysninger dersom det er nødvendig for å utføre lovpålagte oppgaver eller hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte, forutsatt at fordelene ved utleveringen står i forhold til de ulempene den medfører.

Departementet legger til grunn at den praktiske betydningen av utleveringen som skjer direkte i medhold av loven, vil kunne variere. Det vil eksempelvis følge av forskriften at tollmyndighetene kan få opplysninger som de kan ha bruk for i sitt arbeid med toll. Denne bestemmelsen er så vid at det antakelig er liten plass for at opplysninger utleveres i andre tilfeller. For andre myndigheter er den forhåndsvurderte utleveringsadgangen snevrere. Utlevering direkte i medhold av loven vil da være mer praktisk.

Datatilsynet uttaler at den utleveringsadgangen som følger av de forskriftsoppregnede tilfellene, er så vidt utformet at det i realiteten vil bety at alle opplysninger kan utleveres til nærmest alle mulige offentlige organer uten at det foretas en nærmere nødvendighetsvurdering. Datatilsynet uttaler også at bestemmelsene er i strid med det som står loven om at det bare er «nødvendige» opplysninger som skal kunne utleveres og at utleveringen må være «forholdsmessig». Departementet understreker at utleveringstilfellene som skal reguleres i forskriften, skal ses på som en forhåndsvurdering av at utlevering er nødvendig og forholdsmessig i lovens forstand. Departementet presiserer at det her er tale om en videreføring av en utleveringsadgang som følger av loven i dag. Bestemmelsene utvider dermed ikke adgangen til å gi ut opplysninger sammenlignet med det som følger av gjeldende rett.

De foreslåtte regelendringene utgjør etter departementets vurdering en hensiktsmessig avveining av behovet offentlige myndigheter har for å dele opplysninger, og hensynene som taler mot informasjonsdeling, deriblant personvern. Hensynet til personvern er for det første ivaretatt ved at det bare er «nødvendige» opplysninger som kan utgis, jf. § 3-3 første ledd. Videre må utleveringen ikke være uforholdsmessig, jf. § 3-3 annet ledd. I forskriften er det angitt hvilke momenter som skal inngå i forholdsmessighetsvurderingen. Personvernhensyn ligger til grunn for flere av disse momentene. De foreslåtte bestemmelsene er etter departementets vurdering i samsvar med kravene som følger av EMK art. 8 og personvernforordningen artikkel 6 nr. 4.

Regelverket vil som følge av endringene bli bedre egnet enn i dag til å imøtekomme endringer i behovet for utlevering av opplysninger, enten i form av forskriftsendringer eller ved utlevering direkte i medhold av loven. Departementet legger til grunn at utlevering av opplysninger til bruk ved NTAES og a-krimsentrene, er eksempler på utlevering som hadde vært mulig uten lovendring dersom regelverket hadde vært utformet slik i dag.

Departementet uttalte i høringsnotatet at det skal legges betydelig vekt på mottakerorganets oppfatning ved vurderingen av om vilkårene for utlevering er oppfylt. Flere høringsinstanser uttaler at de er positive til dette, men Regnskap Norge er negativ. Departementet opprettholder standpunktet i denne proposisjonen. Det er som regel mottakerorganet som er best i stand til å vurdere dette spørsmålet.

I anmodningsvedtaket fra Stortinget er opplysninger om manglende levering av skattemelding og ilagt skjerpet tilleggsskatt særskilt nevnt som eksempler på opplysninger som kan utleveres for å bekjempe svart arbeid. I reglene som foreslås er det ingen direkte angitte begrensninger i hvilke opplysninger skattemyndighetene skal kunne utlevere. I praksis er det vilkårene for utlevering som er bestemmende for hvilke opplysninger som skal kunne utleveres. Når det eksempelvis i dag fremgår av § 3-3 bokstav a at opplysninger kan utleveres til myndigheter som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med trygd, vil utleveringsadgangen være begrenset til opplysninger som NAV kan ha nytte av i sitt arbeid. Opplysninger som ikke kan brukes til det angitte formålet, kan ikke utleveres.

Personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 inneholder et forbud mot å behandle særskilte kategorier av personopplysninger, nærmere bestemt personopplysninger om rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion, filosofisk overbevisning eller fagforeningsmedlemskap, samt genetiske opplysninger og biometriske opplysninger hvis formålet med behandlingen er å entydig identifisere en fysisk person, helseopplysninger eller opplysninger om en fysisk persons seksuelle forhold eller seksuelle orientering. Etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g gjelder det et unntak fra dette forbudet dersom behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd. Behandlingen må i tillegg være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser.

De aller fleste opplysningene som er av betydning for skattefastsettelsen, er opplysninger av økonomisk karakter. Opplysninger som omfattes av artikkel 9 vil sjelden ha betydning for skattefastsettelsen, og Skatteetaten behandler derfor som hovedregel ikke slike opplysninger. Et unntak kan for eksempel være i saker om fradrag for fagforeningskontingent og saker om lemping eller unntak fra tilleggsskatt på grunn av helsemessige forhold.

Departementet foreslår som nevnt ingen begrensninger i hvilke opplysninger som skal kunne utleveres etter § 3-3, slik at bestemmelsen også omfatter særskilte kategorier av opplysninger etter artikkel 9. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig at dette fremgår direkte av lovteksten når det er klart forutsatt at slike opplysninger skal kunne utleveres. Utlevering av slike opplysninger betinger imidlertid at utleveringen er nødvendig for at motta keren skal kunne utføre lovpålagte oppgaver eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Videre må det ved vurderingen av om utleveringen er forholdsmessig, legges vekt på at utlevering av særskilte kategorier av personopplysninger er et sterkere inngrep i personvernet enn utlevering av andre personopplysninger. Departementet legger til grunn at det som følge av at Skatteetaten i liten grad behandler særskilte kategorier av personopplysninger, og at vilkårene for utlevering er strenge, bare vil bli utlevert slike personopplysninger i et lite antall tilfeller.

Økonomiske opplysninger kan indirekte si noe om forhold som omfattes av artikkel 9. For eksempel kan opplysninger om at en person har mottatt utbetalinger fra NAV, si noe om hans eller hennes helsetilstand. Det er da som regel ikke tale om detaljerte opplysninger om personens helse. Slike opplysninger vil kunne utveksles i noe større omfang.

Etter departementets vurdering er vilkårene i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g oppfylt fordi det er tale om en snever utleveringsadgang i tilfeller der mottakeren har behov for opplysningene. Opplysningene må behandles i samsvar med kravene i personopplysningsregelverket, herunder reglene om dataminimering og informasjonssikkerhet.

Med mindre noe annet er særskilt bestemt, skal opplysninger kunne utleveres etter § 3-3 både på skattemyndighetenes initiativ og på forespørsel fra mottakerorganet. Loven oppstiller dermed ikke noe generelt utgangspunkt om at det enten skal være skattemyndighetene eller mottakerorganet som tar initiativ til endringen.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at mottakerorganet skal ha krav på at opplysningene utleveres. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å gi en generell bestemmelse om dette. Det kan fremgå av mottakerens eget regelverk at mottakeren har krav på å få opplysningene. Et eksempel på en slik bestemmelse er arbeidsmiljøloven § 18-5 annet ledd som pålegger andre tilsynsmyndigheter å gi opplysninger som anses nødvendige for at Arbeidstilsynet skal kunne utføre sine tilsynsoppgaver. Skattemyndighetene kan i slike tilfeller ikke nekte å utlevere opplysninger.

Enkelte høringsinstanser har også tatt til orde for at det skal presiseres at opplysningene skal utleveres digitalt, automatisk og systematisk. Etter departementets vurdering er det heller ikke hensiktsmessig å regulere dette spørsmålet generelt. De foreslåtte reglene skal gjelde i ulikeartede tilfeller. Det kan i noen tilfeller være tale om å utlevere opplysninger ved enkeltstående anledninger, mens det i andre tilfeller er tale om mer regelmessig utlevering. Det vil også kunne variere i hvilken form opplysningene skal utleveres. Rent praktisk må utleveringen skje i henhold til de retningslinjene skattemyndighetene har for å utlevere opplysninger til tredjeparter og etter nærmere avtale mellom skattemyndighetene og mottakerorganet.

ØKOKRIM og Politidirektoratet har tatt opp spørsmålet om den registrerte skal få varsel om at opplysninger blir utlevert. Departementet viser til at det følger av personvernforordningen artikkel 14 nr. 5 at det ikke er plikt til å informere den registrerte om utleveringen av opplysninger når utleveringen har hjemmel i lov. I en del tilfeller vil formålet med utleveringen settes i fare dersom den registrerte får vite om utleveringen. Kontrollsaker er et typisk eksempel på dette. Det er likevel på den rene at det å informere den registrerte om at opplysninger blir utlevert, er et personvernfremmende tiltak. Etter departementets oppfatning bør skattemyndighetene eller mottakerorganet vurdere om det er hensiktsmessig å sende varsel om utleveringen.

Departementet presiserer at reglene om utlevering av opplysninger i skatteforvaltningsloven § 3-3 bare gir skattemyndighetene hjemmel for å utlevere opplysninger til andre offentlige myndigheter. Mottakerorganet må i sitt eget regelverk ha rettslig grunnlag for å motta og bruke opplysningene.

Overskriften til skatteforvaltningsloven § 3-3 er i dag: «Utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter mv.» Paragrafen inneholder bare to bestemmelser om utlevering til mottakere som ikke er en offentlig myndighet, henholdsvis bokstav b om Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og bokstav k om avdødes ektefelle og arving. Departementet foreslår at disse reglene flyttes til egne paragrafer i skatteforvaltningsloven, henholdsvis § 3-9 og ny § 3-10, slik at § 3-3 bare gjelder utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter. Overskriften til bestemmelsen kan dermed endres til: «Utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter». Nåværende § 3-9 blir ny § 3-11.

Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å flytte reglene om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene som i dag finnes i særlovgivningen, til skatteforvaltningsloven. Det bør imidlertid fremgå av forskriften at det finnes slike regler.

Bestemmelsene om unntak fra taushetsplikt gjelder tilsvarende for skatteoppkreverne som blant annet har ansvar for arbeidsgiverkontrollen etter skattebetalingsloven, jf. skattebetalingsloven § 3-2 første ledd. Forslagene i denne proposisjonen får dermed i praksis også betydning for skatteoppkreverne.

17.6 Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet

17.6.1 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne gi opplysninger til offentlige etater til bruk for medarbeidere som deltar i formalisert tverretatlig analyse- og etterretningssamarbeid for å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, og til offentlige etater til bruk for medarbeidere som deltar i formalisert tverretatlig operativt samarbeid for å avdekke økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. Det fremgår av høringsnotatet at forslaget særlig var ment å gi adgang til å utlevere opplysninger til samarbeidet som foregår ved NTAES og a-krimsentrene.

Opplysningene som utleveres skal ifølge forslaget bare kunne benyttes av medarbeiderne som deltar i de samarbeidene som omfattes av bestemmelsene. Denne begrensningen skal likevel ikke være til hinder for at medarbeiderne ved a-krimsentrene sender kontrollrapporter tilbake til egne etater for videre oppfølgning.

Departementet foreslo i tillegg at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal få adgang til å gi opplysninger til offentlige etater «som kan ha bruk for dem i sitt arbeid» med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen. Skattemyndighetene kan i dag gi opplysninger til offentlig myndigheter «for bruk i forbindelse med håndheving av lovgivningen om arbeidsmiljø», noe som innebærer en snevrere utleveringsadgang enn det som følger av forslaget. Tollmyndighetene kan etter gjeldende rett ikke gi opplysninger til myndighetene som forvalter arbeidsmiljølovgivningen.

17.6.2 Høringsinstansenes merknader

Arbeidstilsynet, Byggenæringens Landsforening, NKKF, Næringslivets Hovedorganisasjon, Politidirektoratet, Skatteetatens Landsforbund, Tolldirektoratet og ØKOKRIM støtter forslaget om at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne gi taushetsbelagte opplysninger til de andre etatene som deltar ved NTAES, a-krimsentrene og til Arbeidstilsynet.

Flere høringsinstanser stiller spørsmål ved hvordan de foreslåtte vilkårene for utlevering av opplysninger skal forstås. Flere instanser har også synspunkter på hvordan vilkårene skal utformes. Disse instansene er gjennomgående opptatt av at bestemmelsene bør gi skattemyndighetene og tollmyndighetene vid adgang til å utlevere opplysninger. Instansene mener blant annet at bestemmelsene om utlevering av opplysninger til bruk ved tverretatlig samarbeid bør omfatte flere samarbeid enn det som foregår ved NTAES og a-krimsentrene.

Datatilsynet er negativ til forslagene i høringsnotatet.

KS og Oslo kommune mener kommunene bør få utlevert opplysninger til bruk ved anskaffelser som kommunene foretar. Statens vegvesen er opptatt av det samme for så vidt gjelder vegmyndighetenes rolle som veibygger mv. ØKOKRIM uttaler:

«ØKOKRIM vil fremheve at tverretatlig samarbeid er viktig for å bekjempe kriminalitet og lovbrudd på mange områder. Likevel står tverretatlig samarbeid mot økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet i en særstilling. Erfaringene viser at én etat ofte kommer til kort, særlig når det avdekkes særlig store og alvorlige saker på dette feltet. At det forelå svakheter ved regelverket om informasjonsdeling, var klart allerede fra etableringen av NTAES, jf. tiltak 4 i regjeringens strategi fra 2015. Forslagene her – for NTAES, A-krimsentrene og Arbeidstilsynet – vil være et særlig viktig bidrag for å rette på sårbarhetene i regelverket.
Etter vårt syn haster det med å få på plass de foreslåtte regelendringene.»

Byggenæringens Landsforening uttaler:

«ØKOKRIM fremhever at tverretatlig samarbeid er viktig for å bekjempe kriminalitet og lovbrudd på mange områder. Likevel står tverretatlig samarbeid mot økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet i en særstilling. BNL deler Økokrims erfaringer som viser at én etat ofte kommer til kort, særlig når det avdekkes særlig store og alvorlige saker på dette feltet. At det forelå svakheter ved regelverket om informasjonsdeling, var klart allerede fra etableringen av NTAES, jf. tiltak 4 i regjeringens strategi fra 2015. Forslagene her – for NTAES, A-krimsentrene og Arbeidstilsynet – vil være et særlig viktig bidrag for å rette på sårbarhetene i regelverket.»

Denne høringsinstansen uttaler videre med tilslutning fra Næringslivets Hovedorganisasjon:

«[Vi] støtter de foreslåtte endringene. De nevnte unntakene fra taushetsplikten vil bidra til et bedre og mer effektivt samarbeid ved A-krimsentrene og et bedre grunnlag for analyse- og trusselvurderinger ved NTAES, samt avhjelpe en manglende hjemmel for informasjon mellom skatte- og tolletaten og Arbeidstilsynet. Dette vil samlet styrke grunnlaget for regjeringens innsats mot arbeidslivskriminalitet.»

KS og Oslo kommune uttaler:

«[Vi] er positiv[e] til en harmonisering av utleveringsadgangen for Skatteetaten og Tolletaten. I høringsnotatet er hensynet til den enkeltes personvern vurdert opp mot behovet for utlevering av opplysninger for å avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. [Vi] støtter vurderingen som her er gjort.»

Arbeidstilsynet uttaler seg positivt om forslagene om at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne utlevere opplysninger til NTAES og Arbeidstilsynet:

«Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) har som formål å bidra til å utvikle og gjennomføre en mer målrettet, effektiv, slagkraftig og treffsikker kriminalitetsbekjempelse. NTAES skal utarbeide nasjonale trussel- og risikovurderinger og samle etterretning, noe som vil være et viktig grunnlag for etatenes oppfølging.
Arbeidstilsynet mener at de foreslåtte bestemmelsene er viktige for at NTAES skal kunne levere gode nasjonale trussel- og risikovurderinger som kan benyttes i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.
[..]
Det foreslås videre at det tas inn i skatteforvaltningsloven § 3-3-1 (2) bokstav n en bestemmelse om at opplysninger uansett kan utleveres til offentlige etater som kan ha bruk for dem i sitt arbeid etter arbeidsmiljølovgivningen. Tilsvarende bestemmelse foreslås tatt inn i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav m.
Arbeidstilsynet støtter dette forslaget. Opplysninger fra skatteetaten og tolletaten vil være nyttig både i planleggingen av og gjennomføring av tilsyn i arbeidet med å håndheve arbeidsmiljøloven, særlig i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.»

Tolldirektoratet er positiv til forslaget om å utlevere opplysninger til NTAES og a-krimsentrene:

«Ved vurderingen av om det skal gis utleveringsadgang, og eventuelt på hvilke vilkår taushetsbelagte opplysninger skal kunne utleveres, bør det samtidig foretas en avveining mellom behovet for informasjonsutveksling på den ene siden, og hensynene til den enkeltes rett til personvern på den andre siden, samt behovet for et gjensidig tillitsforhold til de som avleverer opplysningene. Dette taler for at det bør foreligge en særlig godt begrunnet interesse dersom opplysninger skal kunne utleveres uten hinder av taushetsplikt.
Departementet drøfter og vektlegger flere relevante momenter, herunder hva opplysningene skal brukes til, utleveringsomfang, samfunnsmessige fordeler og inngrep i den enkeltes personvern. Tolletaten slutter seg til departementets vurdering. Økonomisk kriminalitet er et stort samfunnsproblem, og et effektivt og organisert samarbeid mellom offentlige myndigheter er et viktig virkemiddel for å bekjempe denne kriminaliteten. Utvidelsen som foreslås synes også å være en forholdsvis begrenset utvidelse av den utleveringsadgangen etatene allerede har i dag.»

Datatilsynet er negativ til de foreslåtte bestemmelsene. Denne høringsinstansen uttaler følgende om at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne gi opplysninger til NTAES og a-krimsentrene:

«Datatilsynet mener argumentet om at opplysningene kun vil bli gitt til en begrenset krets av personer harmonerer dårlig med forslaget til ny bestemmelse i skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 2. ledd bokstav m som skal gi adgang til å sende kontrollrapportene som A-krimsentrene utarbeider tilbake til egne etater for videre oppfølging, se nærmere om dette under. Da vil kretsen av personer som vil kunne få tilgang til opplysningene ikke lenger være begrenset.
Vi synes det er uklart hvordan opplysningene blir utlevert/ overført fra de ulike etatene til NTAES og A-krimsentrene. Dette stilte vi for øvrig også spørsmål ved i vår høringsuttalelse til nytt kapittel 59 i politiregisterforskriften om NTAES: Har hver enkelt medarbeider sine opprinnelige tilgangsrettigheter i behold? Blir det sendt konkrete bestillinger til de ulike etatene om å få utlevert bestemte opplysninger eller vil senteret få en kopi av innhold i hele registre for å selv å kunne søke opp det de trenger av informasjon?»

Datatilsynet har følgende merknad til forslaget om at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne gi opplysninger til offentlige etater som fører tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen:

«Etter gjeldende rett kan Skatteetaten gi Arbeidstilsynet opplysninger til «bruk i forbindelse med håndhevingen av reglene om arbeidsmiljø». Ifølge forarbeidene ligger et krav om en viss mistanke om brudd på enten skattelovgivningen eller lovgivningen om arbeidsmiljø. Adgangen til å utlevere opplysninger til NAV er videre enn den som gjelder ved utlevering til Arbeidstilsynet. Ifølge forarbeidene til denne bestemmelsen er det ikke et krav om mistanke om lovbrudd før opplysninger kan utleveres. «Etter departementets vurdering gjør det hensynet som begrunner vid utleveringsadgang fra Skatteetaten til NAV, nærmere bestemt at det er sterk tilknytning mellom de to forvaltningsområdene, seg også gjeldende i forholdet mellom Skatteetaten og Arbeidstilsynet».
Etter gjeldende rett har Tolletaten ikke samme adgang til å utlevere opplysninger til Arbeidstilsynet. Forslaget innebærer at tolletaten skal kunne utlevere opplysninger som tilsynet kan ha bruk for i sitt arbeid med å håndheve lovgivningen om arbeidsmiljø. Dette forslaget innebærer altså en utvidelse av utleveringsadgangen etaten har pr i dag.
Departementet peker på at en utvidelse av utleveringsadgangen hva gjelder utlevering av opplysninger fra Skatteetaten og Tolletaten til Arbeidstilsynet, vil ha personvernmessige konsekvenser, men at personvernhensyn må vike for hensynet til å bekjempe økonomisk kriminalitet.
Bekjempelse av økonomisk kriminalitet er et viktig hensyn, men en balansering av dette hensynet mot personvernhensyn har departementet ikke gjort. Et gyldig rettslig grunnlag for utlevering av personopplysninger fra Skatteetaten og Tolletaten til Arbeidstilsynet er det først når hjemmelen har gjennomgått en demokratisk prosess hvor avveiingen av hensynene er synliggjort og selve utleveringen er underlagt de nødvendige rettssikkerhetsgarantier.»

Politidirektoratet mener at bestemmelsen om utlevering av opplysninger til a-krimsentrene har et for snevert formål. I forslaget er det angitt at formålet med å utlevere opplysningene er å «avdekke» økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. Denne høringsinstansen foreslår at formålet med utleveringen skal være «å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre» kriminalitet, på samme måte som formålet med å utlevere opplysninger til NTAES.

Flere høringsinstanser uttaler seg om forslaget om at et operativt samarbeid må være «formalisert» for at bestemmelsene skal komme til anvendelse.

Politidirektoratet uttaler at begrepet «formalisert» ikke er definert i høringsnotatet, utover at det vises til at bestemmelsene gjelder utlevering av opplysninger til a-krimsentrene. Denne høringsinstansen bemerker at de aktuelle etatenes tverretatlige operative samarbeid mot arbeidslivskriminalitet ikke nødvendigvis er «formalisert» i form av a-krimsentre. Instansen uttaler videre at a-krimsentrene samarbeider med andre myndigheter som ikke er en del av sentrene, for eksempel de lokale kemnerkontorene, Fiskeridirektoratet og Tolletaten. I de politidistrikt som ikke har etablert eget A-krimsenter, har politiet og kontrolletatene inngått formelle samarbeidsavtaler. Politidirektoratet er derfor av den oppfatning at:

«de foreslåtte regelendringene også bør gjøres gjeldende for andre formelle tverretatlige samarbeid enn A-krimsentre. Vi viser i den forbindelse til Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet, der det heter at arbeidslivskriminalitet «må bekjempes gjennom felles innsats fra politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet, NAV og andre offentlige etater» (vår utheving). Strategien synes å forutsette et bredere samarbeid mellom offentlige etater enn [det de foreslåtte bestemmelsene] omfatter, når disse [..] begrenser utleveringsadgangen til formalisert samarbeid ved A-krimsentrene.»

Politidirektoratet uttaler videre at de foreslåtte regelendringene bør ta høyde for at arbeidslivskriminaliteten utvikler seg. Denne høringsinstansen mener det ikke vil være tilfelle dersom bestemmelsen ikke gjøres gjeldende for andre formelle tverretatlige samarbeid enn samarbeidet ved a-krimsentrene.

Fiskeridirektoratet uttaler i samme retning at bestemmelsene bør holdes generelle slik at de omfatter nye tverretatlige samarbeid som oppstår i fremtiden.

Skattedirektoratet viser til at de foreslåtte bestemmelsene gjelder tverretatlig samarbeid som sådan, men at det i høringsnotatet bare vises til samarbeidet som foregår ved NTAES og a-krimsentrene. Denne høringsinstansen uttaler at dette kan oppfattes som at bestemmelsene kun er ment å omfatte NTAES og a-krimsentrene, og ikke andre typer formalisert samarbeid. Instansen mener at også andre formaliserte samarbeid bør omfattes.

Skattedirektoratet, Fiskeridirektoratet og Tolldirektoratet er særlig opptatt av samarbeidet mellom skattemyndighetene, fiskerimyndighetene og tollmyndighetene. Skattedirektoratet og Fiskeridirektoratet mener dette samarbeidet bør omfattes av bestemmelsen. Skattedirektoratet gir følgende beskrivelse av samarbeidet:

«Siden 1997 har Skatteetaten hatt et formalisert samarbeid med Tolletaten og Fiskeridirektoratet. Hovedmålet er økt etterlevelse av regler på utvalgte områder hvor etatene i samarbeid har større slagkraft og sammenfallende interesser. Det er formalisert en Nasjonal analysegruppe (NAG) med egen styringsgruppe som gjennomfører tverrfaglig og systematisk etterretnings- og analysearbeid. NAG skal dekke etatenes behov innenfor prioriterte risikoområder og i det operative arbeidet. NAG gjør analyseoppdrag på bestilling fra både strategisk og operativt nivå ute i regionene. Det operative samarbeidet er også formalisert med egne møteområder på strategisk nivå og løpende operativ kontakt lokalt ute i regionene. Fiskeriforvaltningens Analysenettverk (FFA) ledes av Fiskeri- og Næringsdepartementet og omfatter også etater under Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet. NA-FIG er et internasjonalt etterretningssamarbeid på fiskeriområdet der både Skatteetaten, Tolletaten og Fiskeridirektoratet deltar.»

Tolldirektoratet uttaler at det i samarbeidet mellom skattemyndighetene, fiskerimyndighetene og tollmyndighetene har vært påvist flere av de samme begrensninger rundt muligheter for informasjonsdeling mellom deltakerne, som for a-krimsentrene og NTAES. Instansen uttaler at den vil følge dette opp i en egen henvendelse til departementet på et senere tidspunkt.

Samferdselsdepartementet uttaler at det har gitt Vegdirektoratet i oppdrag å koble seg formelt til a-krimsentrene. Denne høringsinstansen ber Finansdepartementet om å ta hensyn til Statens vegvesens fremtidige kobling til a-krimsentrene i de endelige forslagene til lov- og forskriftsendringer.

Statens Vegvesen selv mener det er uheldig dersom bestemmelsen utformes så snevert at den bare omfatter de etatene som deltar ved NTAES og a-krimsentrene. Denne høringsinstansen uttaler:

«Som det fremgår av strategien mot arbeidslivskriminalitet er arbeidslivskriminalitet sammensatt «og må bekjempes gjennom felles innsats fra politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet, NAV og andre offentlige etater». Strategien mot arbeidslivskriminalitet synes altså å forutsette et bredere samarbeid enn kun for de etatene som samarbeider i et formalisert A-krimsamarbeid. Statens vegvesen mener derfor det er uheldig å bestemme at det kun er etater som formelt er tilknyttet NTAES og A-krimsentrene som det kan deles informasjon til. Ved å begrense delingsadgangen slik tar man ikke inn over seg bredden i kriminaliteten, og hvordan flere etater innenfor sine samfunnsoppdrag har betydelige utfordringer som krever målrettet tverrfaglig samarbeid for effektivt å kunne forebygge og avdekke kriminalitet. Spesial- og fagkompetansen finnes i de ulike etatene, og det er viktig å sette alle deler av forvaltningen bedre i stand til å ivareta det samfunnsoppdraget det er tildelt, herunder ved mer effektivt å kunne følge opp det regelverket man forvalter.
Vi ser derfor at tilnærmingen slik ordlyden er foreslått blir for smal. Statens vegvesen mener videre at formålet med samarbeidet (forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet) bør være et viktigere vilkår og grunnlag for informasjonsdeling, ikke hvorvidt en etat formelt sett er knyttet til sentrene.
For å være bedre rustet sammen i kampen mot arbeidslivskriminalitet bør det derfor presiseres i ordlyden eller forarbeidene at det ikke kun er etater som er formelt sett knyttet til NTAES eller A-krimsentrene som det kan deles informasjon med. I denne sammenheng viser vi til JDs høring om «Forslag til en ny bestemmelse i personopplysningsloven om adgang til utveksling av personopplysninger for å bekjempe arbeidslivskriminalitet». Disse høringene henger tett sammen, og ordlyden i dette forslaget er ikke begrenset til etater i formalisert arbeid.»

Arbeidstilsynet og Norsk Øko-Forum nevner også samarbeidet med vegmyndighetene særskilt. Arbeidstilsynet uttaler:

«I 2015/2016 ble det utarbeidet en strategi for økt samarbeid mellom kontroll- og tilsynsetatene og politiet innenfor vegtransporten/vegtrafikkområdet. Enkelte av strategiens tiltak er satt i verk. [..]
SVV Krimseksjonen er i dialog med etatene om hvordan samarbeidet best kan innrettes. De ønsker et tettere og mer formalisert samarbeid med a-krimsentrene. De trekker spesielt frem sin kompetanse innenfor etterretning og et samarbeid om kunnskapsbygging/etterretning. Videre ønsker SVV Krimseksjonen å kunne utveksle informasjon, presentere problemstillinger og mulige saksområder og samarbeide om disse.
Arbeidstilsynet støtter forlaget til ny bestemmelse i skatteforvaltningsloven og tolloven om utlevering av taushetsbelagte opplysninger til a-krimsentrene. Arbeidstilsynet mener imidlertid at det er relevant å få vurdert hvilken betydning de foreslåtte lovendringene får for et samarbeid med SVV Krimseksjonen spesielt, men også i forhold til samarbeid med andre etater generelt. […] Det er etablert tverretatlig a-krimsamarbeid også utenfor a-krimsentrene. Arbeidstilsynet støtter forslaget til ny bestemmelse i skatteforvaltningsloven og tolloven, men mener det bør vurderes nærmere hvorvidt utlevering av opplysninger kun skal begrenses til a-krimsentrene.»

Norsk Øko-Forum uttaler:

«Hensikten med bestemmelsene er å gi offentlige myndigheter mulighet til å kunne dele relevant informasjon for å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, men et krav om formalisert samarbeid vil kunne utelukke andre etater som også har som oppgave og kan bidra i kampen mot økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, for eksempel vegvesenet som har opprettet en egen krimgruppe for nettopp dette formålet innenfor sitt forvaltningsområde. Det kan også være andre offentlige etater som deltar i dette arbeidet. Vi trenger alle gode krefter – ikke minst fra offentlige etater som for eksempel vegvesenet – og som gjør en svært god jobb på dette området, i den viktige kampen mot økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet.»

Datatilsynet og Politidirektoratet har merknader til forslaget om at opplysninger som utleveres til NTAES, bare skal kunne brukes av medarbeiderne ved dette senteret.

Begge instansene viser til at det i et høringsnotat fra Justis- og beredskapsdepartementet 24. mai 2017 om registeret ved NTAES, var lagt opp til en vid adgang til å utlevere opplysninger fra NTAES til politiet for øvrig. Utleveringen av opplysninger fra NTAES skulle ifølge dette høringsnotatet følge de generelle reglene for utlevering i politiregisterloven kapittel 5 og 6. I praksis ville det bety at opplysningene som kommer inn til NTAES, kan utleveres både til politimessige formål, men også forvaltningsmessige formål, og til både offentlige og private mottakere i deres interesse.

Datatilsynet uttaler at det i omtalen i høringsnotatet fra Finansdepartementet 22. mars 2018, virker som det likevel ikke skal være en vid adgang til å videreformidle opplysninger fra NTAES. Denne høringsinstansen forutsetter at dette er avklart før reglene om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til NTAES eventuelt trer i kraft.

Politidirektoratet viser til at det nå er vedtatt et nytt kapittel 59 i politiregisterforskriften om behandling av opplysninger ved NTAES. Det følger av politiregisterforskriften § 59-11 at opplysninger som behandles der, skal sperres for å sikre at personopplysninger ikke blir brukt til andre formål enn det som er formålet med registeret ved NTAES. Denne høringsinstansen legger til grunn at denne bestemmelsen sikrer at opplysningene som utleveres til NTAES, ikke skal kunne brukes til andre formål enn det opplysningene er innhentet til.

Politidirektoratet er på den annen side skeptisk til de tilsvarende bestemmelsene om at opplysningene som utleveres til a-krimsentrene, bare skal kunne brukes av medarbeiderne ved disse sentrene, ikke andre medarbeidere i de deltakende etatene. Denne høringsinstansen uttaler:

«Etter vår oppfatning bør utleveringsadgangen/unntak fra taushetsplikt [rette] seg mot nærmere angitte etater som sådan. Vi understreker i den forbindelse at videre bruk av opplysninger av informasjon fra a-krimsamarbeidet vil være viktig for politiets samlede innsats mot arbeidslivskriminalitet, herunder til bruk i utlendingsforvaltningen, etterretning eller forebygging. Det vil med andre ord kunne være en rekke ulike tiltak/virkemidler som vil kunne være aktuelle for politiet å sette i gang på bakgrunn av felles kontrollvirksomhet, men da er politiet avhengig av at opplysningene fra kontrollvirksomheten kan behandles videre til disse formålene. […]. Vi vil også understreke at behovet for videre bruk av opplysningene er et annet for opplysninger ved A-krimsentrene og andre formaliserte tverretatlige samarbeid enn ved NTAES, hvor selve forutsetningen for informasjonsutvekslingen er at opplysninger ikke skal brukes videre i konkrete saker.»

Skattedirektoratet stiller spørsmål ved om vilkåret om at samarbeidet må være «operativt» for at det skal kunne gis ut opplysninger, vil føre til at bestemmelsen blir for snever. Denne høringsinstansen stiller også spørsmål ved om forslaget om at «kontrollrapporter» skal kunne sendes tilbake til den enkelte etat for videre oppfølging, er treffende. Instansen uttaler:

«Departementet definerer det operative samarbeidet til å gjelde planlegging og gjennomføring av kontrollaksjoner mv. som etatene foretar i medhold av sine egne kontroll- og etterforskningshjemler. Det er gjennom den interne gjennomgangen av høringsnotatet reist spørsmål om fremstillingen av samarbeidet i akrimsentrene blir for snever og om det ligger begrensninger i forskriftens begreper «operativt samarbeid» og «kontrollrapporter» som vil hindre dagens samarbeidsformer. Samarbeidet er operativt ved at kontrolletatene i fellesskap kartlegger og analyserer aktører og nettverk med sikte på effektiv utvelgelse av kontrollsubjekter, gjennomføring av kontroller og andre nødvendige tiltak. I arbeidet med å kartlegge og analysere aktører og nettverk på tvers av forvaltningsområdene har medarbeiderne behov for å danne seg helhetlige oversikter i sakskomplekser, ta stilling til hvilke lovregler som er overtrådt og hvilke etater sitt regelverk som best kan anvendes for å forfølge den konkrete overtredelsen.»

Datatilsynet, Politidirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet har også synspunkter på forslaget om at kontrollrapporter skal kunne sendes tilbake til de deltakende etatene for oppfølging.

Datatilsynet påpeker at bestemmelsene vil utvide adgangen til å utlevere opplysninger fra en etat til en annen sammenlignet med det som følger av gjeldende rett:

«Det foreslås en bestemmelse som gir adgang til å sende kontrollrapporter utarbeidet ved A-krimsentrene tilbake til egne etater for videre oppfølging, jf. forslaget i skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1- annet ledd bokstav m og tolloven § 12-1 annet ledd bokstav k. Bestemmelsen legger altså til rette for at lovbrudd som avdekkes av A-krimsentrene, kan følges opp av etatene som deltar i samarbeidet. Dette vil i realiteten bety at opplysninger som etter vanlige utleveringsbestemmelser er avskåret fra å kunne utleveres fra en offentlig etat til en annen, altså vil kunne utleveres med hjemmel i denne bestemmelsen. For eksempel så vil politiet kunne få opplysninger fra Skatteetaten via A-krimsamarbeidet, som de ikke kunne fått via den ordinære utleveringsbestemmelsen [..].»

Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller spørsmål ved hvordan bestemmelsene skal forstås. Denne høringsinstansen uttaler:

«Styringsmodellen for a-krimsamarbeidet fastslår at arbeidet med kunnskapsbygging og kontroll i A-krimsentrene skal dreie seg om oppgaver og saker der det har en merverdi at vi faktisk arbeider samlokalisert. Arbeid som kan gjøres i etatenes respektive linjer uavhengig av samarbeidet med de andre etatene, skal løses der. Dette innebærer for Skatteetaten (og NAV) sin del, at arbeidet med å foreta utredninger og strafferettslige vurderinger i saker som har oppstått som følge av A-krimsenterets arbeid, men som kan løses uten videre involvering av A-krimsenterets ressurser, skal løses i etatslinjen.
Betyr dette at formuleringen om at «opplysningene som utleveres skal ikke kunne brukes av andre enn de medarbeiderne som mottar dem», fullt og helt blir opphevet i de tilfeller der «kontrollrapporter sendes tilbake til egne etater for videre oppfølging»? Vi påpeker at det er nødvendig at den siste formuleringen opphever den første siden bade NAV og Skatteetaten har behov for å sende mange saker fra A-krimsenteret til sine linjer for videre utredning.
Videre fremstår det som uklart hva som ligger i begrepet kontrollrapport? Gir bestemmelsen adgang til å sende underlagsdokumentasjonen for rapporten tilbake til egne etater for videre oppfølging? Dette har stor praktisk betydning og er etter vårt syn litt uklart i høringsutkastet.»

Politidirektoratet uttaler:

«Rapporter som skrives i dag i forbindelse med felles kontroller har ikke et standardisert innhold og kan inneholde opplysninger av varierende karakter og detaljnivå. Med dette som rettslig avgrensningskriterium blir det etter Politidirektoratets oppfatning svært tilfeldig hvilke opplysninger fra a-krimsamarbeidet politiet og øvrige etater får tilgang til for oppfølging i sin øvrige virksomhet, for eksempel til forebyggende formål. Politidirektoratet mener at dette bør være tydelig regulert. Dette idet politiet ønsker å benytte de kontrollrapporter som utarbeides direkte inn i arbeidet med etterretning, for å utpeke kriminelle aktører, grupper og fenomener. Dette vil gjøre politiets og kontrolletatenes arbeid mer målrettet.»

Statens vegvesen, KS, Oslo kommune og Tolldirektoratet uttaler seg om rekkevidden av bestemmelsene om utlevering av opplysninger til etater som fører tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen.

Statens Vegvesen synes det er uheldig at utleveringsadgangen er begrenset til «offentlige etater» som driver «tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen». Denne høringsinstansen uttaler at det er flere organer enn Arbeidstilsynet som har bruk for opplysninger. Instansen uttaler at den selv har ulike roller i forbindelse med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen, for eksempel som offentlig oppdragsgiver.

KS og Oslo kommune argumenterer for at kommunene må få tilgang til taushetsbelagte opplysninger til bruk ved offentlige anskaffelser.

Oslo kommune mener det bør åpnes for adgang til en mer systematisert og lovregulert informasjonsutveksling mellom Skatteetaten og offentlige byggherrer/oppdragsgivere, spesielt i risikoutsatte bransjer. Kommunen viser til at den i dag har en avtale med Skatteetaten som innebærer at leverandører innen bygg og anlegg må samtykke i at Skatteetaten fritas for taushetsplikt om leverandørens egne forhold. Høringsinstansen uttaler at det er en svakhet ved denne avtalen at leverandørene ikke kan frita skattemyndighetene for taushetsplikten om andre rettssubjekter, for eksempel de ansatte. Dette har ifølge instansen ført til at Skatteetaten har sittet på opplysninger om leverandørers ansatte, som kunne medført konsekvenser for spørsmålet om kommunen ville inngått kontrakten med leverandøren, uten at kommunen har fått disse opplysningene.

Oslo kommune oppfatter det slik at forslaget er ment å gi regler som vil forhindre slike situasjoner i fremtiden, men er usikker på om den foreslåtte reguleringen er tilstrekkelig. Denne høringsinstansen uttaler at det ikke er klart om kommunale foretak som Omsorgsbygg Oslo KF og Boligbygg Oslo KF omfattes av bestemmelsen om at skattemyndighetene skal kunne gi opplysninger til etater som utfører tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen. Instansen viser til at disse foretakene ikke driver myndighetsutøvelse i tradisjonell forstand, men at de som offentlige byggherrer er pålagt et særlig ansvar for å følge opp lønns- og arbeidsvilkår og bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet.

Oslo kommune uttaler videre at de kommunale foretakene i motsetning til private foretak, har taushetsplikt om opplysninger de mottar. Høringsinstansen uttaler at når en ser dette i sammenheng med krav om informasjonsminimalisering og tilgangsbegrensning, innebærer det at utlevering av personopplysninger til kommunale foretak ikke er like inngripende for personvernet som utlevering av personopplysninger til private.

Tolldirektoratet uttaler at den foreslåtte lovteksten innebærer at det ikke bare kan utleveres opplysninger til Arbeidstilsynet, men også til andre myndigheter som utfører tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen, for eksempel Petroleumstilsynet, Luftfartstilsynet og Sjøfartsdirektoratet. Høringsinstansen gir uttrykk for at det bør komme klart frem hvordan bestemmelsene skal forstås.

17.6.3 Vurderinger og forslag

Utlevering av opplysninger fra Skatteetaten og Tolletaten til a-krimsentrene og NTAES

Skatteetaten og Tolletaten deler allerede informasjon med andre offentlige myndigheter for å bekjempe økonomisk kriminalitet. Informasjonsdelingen skjer i flere sammenhenger. For det første kan opplysninger utveksles på ad hoc-basis når det oppstår behov for det. Videre har ulike offentlige myndigheter inngått skriftlige avtaler som blant annet gjelder deling av opplysninger. Informasjon deles også gjennom samarbeid i mer formaliserte former ved a-krimsentrene og NTAES.

Virksomheten ved a-krimsentrene er operativt i den forstand at medarbeiderne arbeider med konkrete kontrollsaker. I rapporten «Styrket informasjonsdeling mellom kontrolletatene, politi og private for bekjempelse av kriminalitet. Kartlegging av svakheter ved regelverket og forslag til eventuelle lovendringer», som ble utgitt 1. desember 2015, er arbeidet ved a-krimsentrene beskrevet som følger:

«Det er visse variasjoner i organiseringen av de samlokaliserte enhetene, men samarbeidet som utøves i de tverretatlige samordningssentrene kan likevel deles inn i følgende faser:
Kartlegging: Informasjon innhentes og analyseres. Det utarbeides et felles utvalg av objekter
Taktisk beslutningsfase: Objekter for den felles innsatsen velges. De mest effektive virkemidlene velges. Objekter som ikke velges kan enten helt legges bort eller etater kan velge å ta objektet inn i egen portefølje for annenlinjebehandling
Aksjonsfase – operativ utekontroll: Koordinerte tilsyn/aksjoner/operative utekontroller gjennomføres. Informasjon innhentes fra byggeplasser mv. og arbeidstakere/virksomheter informeres om rettigheter og plikter
Evaluering og beslutning om videre oppfølging: Informasjonen samles og evalueres. Overleveres deretter til en eller flere av de etatene som deltar i samarbeidet for videre behandling i annenlinje. De respektive etatene overtar deretter ansvaret for saksbehandling og fatter eventuelle vedtak i henhold til sitt regelverk.»

Medarbeiderne ved a-krimsentrene skaffer seg altså oversikt over nettverk og aktører, vurderer hvilke lovregler som eventuelt er overtrådt og hvilke etaters regelverk som bør anvendes for å forfølge overtredelsene. Denne arbeidsformen forutsetter at medarbeiderne har vid adgang til å dele opplysninger. Hver enkelt medarbeider er i praksis avhengig å få tilgang til flere opplysninger enn de opplysningene som stammer fra den etaten han eller hun kommer fra.

A-krimsentrene er ikke selvstendige organisatoriske enheter med eget hjemmelsgrunnlag. Det er dermed de alminnelige reglene om taushetsplikt som gjelder for medarbeiderne der. De tjenestepersonene ved sentrene som kommer fra Skatteetaten, har relativt vid adgang til å dele opplysninger med medarbeiderne fra Tolletaten, NAV og Arbeidstilsynet. Overfor medarbeidere fra disse etatene er det tilstrekkelig at opplysningene skal brukes i arbeidet med toll eller trygder eller ved håndheving av reglene om arbeidsmiljø. Adgangen til å gi opplysninger til medarbeidere fra politiet er snevrere. Da kreves det at opplysningene er til bruk i en konkret straffesak. Dersom det er tale om et lovbrudd utenfor Skatteetatens forvaltningsområde, kreves det i tillegg rimelig grunn til mistanke om lovbrudd som kan medføre strengere straff enn fengsel i seks måneder.

Tollmyndighetene samarbeider med a-krimsentrene. Tollmyndighetene har samme adgang som skattemyndighetene til å dele opplysninger med NAV, jf. tolloven § 12-1 annet ledd bokstav a. Tolletaten har noe videre adgang enn Skatteetaten til å gi opplysninger til politiet, men ved lovbrudd utenfor etatens forvaltningsområde kreves det at det er grunn til å undersøke om noen forbereder, begår eller har begått en handling som kan medføre fengsel i minst seks måneder, jf. § 12-1 annet ledd bokstav f. Tollmyndighetene kan ikke gi opplysninger til Arbeidstilsynet.

Det at taushetspliktreglene er så vidt forskjellige medfører at samarbeidet ved a-krimsentrene ikke blir så effektivt som forutsatt. Etter departementets vurdering er det behov for regler som gjør det klart at skattemyndighetene og tollmyndighetene kan gi opplysninger til de andre medarbeiderne ved sentrene, og denne adgangen bør være lik overfor alle medarbeiderne.

Samarbeidet ved NTAES foregår på et strategisk nivå. NTAES skal utarbeide nasjonale trusselvurderinger og etterretningsrapporter. Senteret skal ikke omtale enkeltpersoner eller -selskap i sine rapporter, men de er avhengig av opplysninger om personer og selskap for å foreta vurderingene som rapportene skal bygge på. Uten slike opplysninger blir analysene ikke tilstrekkelig presise.

Taushetsplikten for ansatte i Skatteetaten og Tolletaten begrenser adgangen til å gi opplysninger til de øvrige medarbeiderne ved NTAES på samme måte som ved a-krimsentrene. Det er dermed behov for regler som gjør det klart at skattemyndighetene og tollmyndighetene kan gi opplysninger til de øvrige medarbeiderne fra ved NTAES. Også her bør adgangen være lik overfor alle medarbeiderne.

Behovet for at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal få utvidet adgang til å dele opplysninger med de andre etatene må vurderes opp mot de hensynene som taler mot utvidet utleveringsadgang.

Skattemyndighetenes strenge taushetsplikt er begrunnet med at de skattepliktige og tredjeparter er pålagt å gi myndighetene en stor mengde opplysninger. Disse må kunne stole på at opplysningene ikke kommer på avveie eller brukes til andre formål enn det de er ment for. Taushetsplikten er også viktig for skattemyndighetene. Skatteetaten er avhengig av tillit hos de skattepliktige og tredjeparter for å få inn opplysninger. Opplysningspliktige som mener at Skatteetaten i for stor grad kan videreformidle opplysninger til andre, kan bli mindre tilbøyelige til å gi opplysninger i fremtiden.

Deling av informasjon innebærer fare for at konkurransesensitive opplysninger kommer på avveie. Delingen er også et inngrep i personvernet i de tilfellene det er tale om personopplysninger. Opplysningene vil delvis bli brukt til et annet formål enn det de ble innhentet for.

Ved a-krimsentrene skal opplysningene brukes i konkrete saker om lovbrudd. Det er dermed ikke tale om masseutlevering av opplysninger om et stort antall personer. Den behandlingen som finner sted, kan imidlertid være nokså inngripende for dem opplysningene gjelder.

Departementet legger til grunn at det ved a-krimsentrene som hovedregel ikke er aktuelt å utlevere opplysninger som omfattes av personvernforordningen artikkel 9 eller artikkel 10. Det vil imidlertid gjelde unntak fra dette utgangspunktet i tilfeller der slike opplysninger er direkte relevante for myndighetenes virksomhet. For eksempel vil opplysninger om mistanke mv. om brudd på skatte- og tollovgivningen kunne utleveres ettersom et sentralt formål med sentrene er å undersøke slike forhold.

Ved NTAES skal opplysningene brukes til etterretnings- og analyseformål, ikke i konkrete kontrollsaker mot dem opplysningene gjelder. Bruken av opplysninger ved NTAES vil dermed ikke være særlig inngripende for den enkelte. Det er imidlertid tale om utlevering av en større mengde personopplysninger enn til a-krimsentrene for at NTAES skal få et tilstrekkelig analysegrunnlag.

Departementet uttalte i høringsnotatet at en avveining mellom behovet for utvidet adgang til å dele informasjon på den ene siden, og taushetsplikten og den enkeltes personvern på den andre siden, tilsier at Skatteetaten og Tolletaten bør få utvidet utleveringsadgang. Et klart flertall av høringsinstansene støtter dette synet. Datatilsynet er den eneste instansen som uttaler seg negativt om departementets forslag.

Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet i denne proposisjonen. Etter departementets vurdering er forslaget i samsvar ved kravene som følger av EMK artikkel 8 og personvernforordningen artikkel 6 nr. 4. Ved disse vurderingene har departementet lagt vekt på flere forhold.

Arbeidslivskriminalitet er et stort samfunnsproblem. Samarbeid mellom offentlige myndigheter er et viktig virkemiddel for å bekjempe denne kriminaliteten. Ved å dele informasjon kan etatene sammen forhindre og forfølge lovbrudd på en bedre måte enn de ville gjort hver for seg.

Opplysningene som Skatteetaten skal dele med de andre etatene, skal brukes til å avdekke skatteunndragelser og andre former for arbeidslivskriminalitet. Opplysningene skal dermed brukes til det samme formålet, eller formål som har nær sammenheng med det formålet opplysningene ble innsamlet for.

Skatteetaten og Tolletaten har allerede i dag en viss adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med de fleste etatene som deltar i samarbeidene. Overfor disse etatene er det dermed tale om en begrenset utvidelse av en eksisterende utleveringsadgang, ikke å innføre regler om utlevering av opplysninger til etater som ikke kan få opplysninger i dag.

De andre etatene som deltar ved a-krimsentrene og NTAES, er myndigheter som selv har taushetsplikt og erfaring med å behandle taushetsbelagte opplysninger. Registeret ved NTAES er regulert i politiregisterloven og politiregisterforskriften kapittel 59.

Departementet har avslutningsvis også lagt vekt på at opplysningene vil bli gitt til en begrenset krets av personer og at det er mulig å legge begrensninger på den videre bruken av opplysningene som utleveres.

Et sentralt spørsmål i høringen har vært om bestemmelsene bare skal regulere utlevering av opplysninger til NTAES og a-krimsentrene, eller om de også skal gjelde utlevering av opplysninger i andre formaliserte samarbeidsfora. I høringsnotatet var argumentasjonen knyttet til NTAES og a-krimsentrenes behov for opplysninger, mens ordlyden i de foreslåtte bestemmelsene innebar at flere samarbeidsformer var omfattet.

Flere høringsinstanser mener det er behov for at bestemmelsene også omfatter samarbeid som foregår utenom NTAES og a-krimsentrene. Høringsinstansene viser blant annet til at en generell bestemmelse er egnet til å imøtekomme fremtidige endringer i behovet for å utveksle opplysninger.

Departementet har etter en vurdering av dette spørsmålet kommet til at bestemmelsene bør begrenses til bare å gjelde utlevering av opplysninger til NTAES og a-krimsentrene. Samarbeidet som foregår i disse foraene kjennetegnes ved at det består av medarbeidere fra et betydelig antall etater, og medarbeiderne er samlokaliserte på permanent basis. For at et slik samarbeid skal fungere i praksis, er behovet for å kunne utveksle opplysninger særlig stort.

Dette standpunktet innebærer ikke at offentlige myndigheter ikke kan eller bør samarbeide for å motarbeide arbeidslivskriminalitet og annen økonomisk kriminalitet. Samarbeid mellom ulike offentlige myndigheter er en sentral del av regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet. Samarbeidet skal imidlertid skje innenfor rammene av de alminnelige reglene om informasjonsutveksling. Departementet understreker at forslaget i denne proposisjonen om en generell bestemmelse om når skattemyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger, vil legge til rette for at opplysninger kan utveksles i større grad enn i dag.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette en bestemmelse i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav j om at taushetsplikten ikke er til hinder for at tollmyndighetene kan utlevere opplysninger til «offentlige myndigheter til bruk for medarbeidere som deltar i et tverretatlig samarbeid ved Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter for å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere arbeidslivskriminalitet». Det må gis en tilsvarende bestemmelse i skatteforvaltningsforskriften.

Departementet foreslår også en bestemmelse i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav k om at taushetsplikten ikke er til hinder for at tollmyndighetene kan utlevere opplysninger til «offentlige myndigheter til bruk for medarbeidere som deltar i et tverretatlig samarbeid ved et a-krimsenter for å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere arbeidslivskriminalitet.» Det må gis en tilsvarende bestemmelse i skatteforvaltningsforskriften.

Begrepet «arbeidslivskriminalitet» brukes også i den foreslåtte i bestemmelsen i personopplysningsloven § 12 a, jf. Prop. 115 L (2017–2018). I proposisjonens punkt 7 er det gjort rede for hvordan begrepet skal forstås. Det uttales:

«Begrepet «arbeidslivskriminalitet» er ikke nærmere definert i bestemmelsen. Begrepet er imidlertid definert på følgende måte under punkt 2 i regjeringens strategi for å styrke innsatsen mot arbeidslivskriminalitet:
«Handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter, gjerne utført organisert, som utnytter arbeidstagere eller virker konkurransevridende og undergraver samfunnsstrukturen.»
Definisjonen i strategien ble ikke utarbeidet med sikte på å definere «arbeidslivskriminalitet» som et vilkår i en lovbestemmelse. Definisjonen inneholder flere begreper som har et uklart innhold, herunder «handlinger som undergraver samfunnsstrukturen». Definisjonen gir likevel anvisning på hva som er kjernen i regjeringens arbeid mot arbeidslivskriminalitet, å motvirke brudd på reglene som regulerer arbeidslivet. Definisjonen signaliserer også at det i hovedsak tas sikte på lovbrudd av en viss alvorlighetsgrad eller et visst omfang. Ved anvendelsen av bestemmelsen her må det tas utgangspunkt i definisjonen over. Lenger ned under punkt 2 i ovennevnte strategi listes det imidlertid opp flere elementer som kjennetegner arbeidslivskriminalitet, og flere av disse går utover «handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter.» Det pekes blant annet på konkurskriminalitet, korrupsjon og hvitvasking. Det er trolig flere handlinger enn det som omfattes av den overnevnte definisjonen av arbeidslivskriminalitet, som vil kunne være del av det arbeidet som gjøres av offentlige organer mot arbeidslivskriminalitet, for eksempel ved a-krimsentrene. Dette gjelder for eksempel arbeid som gjøres for å bekjempe handlinger som bryter med reglene som regulerer ulike typer næringsvirksomhet eller brudd på tekniske krav. En del av arbeidet mot arbeidslivskriminalitet går ut på å avdekke virksomheter som ikke følger reguleringen som gjelder for den aktuelle næringen. Slike regelbrudd vil kunne virke konkurransevridende, samt kunne innebære fare for forbrukere eller andre. Bestemmelsen vil også kunne omfatte utveksling av personopplysninger for å bekjempe slike lovbrudd, så lenge lovbruddene har en tilknytning til arbeidslivet. Formuleringen «arbeidslivskriminalitet» må uansett forstås slik at den dekker alt arbeidet som gjøres av offentlige organer som deltar i samarbeid mot arbeidslivskriminalitet i et a-krimsenter eller ved et nasjonalt tverretatlig etterretnings- og analysesenter. Det er normalt Arbeidstilsynet, NAV, politiet, Skatteetaten, skatteoppkreveren og, i noen tilfeller, Tolletaten, som deltar i arbeidet ved a-krimsentrene, men også en rekke andre etater samarbeider i sentrene eller deltar i arbeid knyttet til sentrene.»

Departementet legger til grunn at begrepet «arbeidslivskriminalitet» skal forstås på samme måte i tolloven § 12-1 annet ledd og skatteforvaltningsforskriften. Ettersom alt arbeidet ved a-krimsentrene og NTAES dekkes av begrepet, er det ikke behov for at bestemmelsene også omfatter formålet «økonomisk kriminalitet», slik departementet foreslo i høringsnotatet.

Bestemmelsene skal videre forstås slik at det ikke bare kan gis opplysninger til medarbeidere fra de etatene som deltar ved a-krimsentrene på fast basis, men også medarbeidere fra etater som er knyttet til sentrene fra sak til sak. Det betyr at det kan gis opplysninger til blant annet medarbeidere fra Fiskeridirektoratet, Statens Vegvesen, Mattilsynet og ulike kommunale etater så langt de deltar i samarbeidet.

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at skattemyndighetenes og tollmyndighetenes taushetsplikt er til hinder for at de kan gi opplysninger til fiskerimyndighetene. Departementet viser til at skattemyndighetene, tollmyndighetene og fiskerimyndighetene lenge har hatt et eget samarbeid på analyse- og etterretningsnivå og på operativt nivå. Etter departementets oppfatning bør det vurderes om det er behov for regelendringer for at samarbeidet skal fungere på en effektiv måte. Departementet vil gi Skattedirektoratet og Tolldirektoratet i oppdrag å utrede dette spørsmålet.

De foreslåtte bestemmelsene er formulert slik at opplysningene som utleveres, bare skal kunne brukes av de medarbeiderne som deltar i samarbeidet ved a-krimsentrene. Opplysningene kan dermed ikke gis videre til andre medarbeidere i de aktuelle etatene. For NTAES’ del følger i praksis det samme av politiregisterforskriften § 59-11 som fastsetter at opplysninger som behandles i registeret, skal sperres for å sikre at personopplysninger bare kan brukes i NTAES til å utarbeide nasjonale trussel- og risikovurderinger og etterretningsprodukter for å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, se forskriften § 59-1.

Ved a-krimsentrene er det behov for et unntak fra hovedregelen om at opplysninger bare skal kunne brukes av medarbeiderne ved sentrene. Arbeidet ved a-krimsentrene er organisert på en slik måte at informasjonen som samles og evalueres, blir sendt tilbake til en eller flere av de etatene som deltar i samarbeidet for videre behandling. De respektive etatene har ansvaret for å behandle sakene i henhold til sitt regelverk, deriblant å fatte vedtak om sanksjoner og å føre straffesaker for domstolene.

Departementet antar at opplysninger som er utlevert fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til a-krimsentrene, fra tid til annen inngår i det materialet som videreformidles til de deltakende etatene. Bestemmelsene om at opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene bare skal kunne brukes av medarbeiderne ved a-krimsentrene, må ikke være til hinder for denne videreformidlingen.

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at begrensningene i bruken av opplysningene fra skattemyndighetene og tollmyndighetene, ikke skal være til hinder for at «kontrollrapporter sendes tilbake til egne etater for videre oppfølgning».

Flere høringsinstanser tar opp spørsmålet om formuleringen «kontrollrapporter» er for snever og om den legger uhensiktsmessige begrensninger på hvordan opplysningene kan overleveres.

Departementet legger til grunn at det materialet som oversendes fra a-krimsentrene til de deltakende etatene i mange tilfeller vil bestå av en rapport fra en kontrollaksjon. Det forekommer imidlertid også at a-krimsentrene oversender andre produkter, for eksempel analyser og vurderinger av aktuelle kontrollobjekter i tilfeller der a-krimsentrene selv ikke har gjennomført kontroll. Begrepet «kontrollrapporter» er i slike tilfeller ikke en dekkende beskrivelse av den informasjonen som blir overlevert.

Departementet foreslår i stedet en bestemmelse om at den begrensningen som ligger i at opplysningene bare skal brukes av medarbeiderne som deltar ved a-krimsentrene, ikke skal være til hinder for at «saksopplysninger overleveres til deltakende etater for videre oppfølging», jf. forslag til tolloven § 12-1 annet ledd bokstav k annet punktum. Det må gis en tilsvarende bestemmelse i skatteforvaltningsforskriften.

Begrepet «saksopplysninger» innebærer at opplysninger kan videreformidles uten at det er gjennomført noen kontroll i lovens forstand. Opplysninger i dokumenter der a-krimsentrene anbefaler at mottakerorganet gjennomfører kontroll e.l., er et eksempel på opplysninger som omfattes.

Det må likevel trekkes en nedre grense for når opplysninger kan videreformidles fra a-krimsentrene. Kravet om at det må være en «saksopplysning» innebærer at opplysningen må ha vært gjenstand for en viss saksbehandling ved sentrene. A-krimsentrene kan ikke benyttes til å formidle taushetsbelagte opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til de andre deltakende etater hvis a-krimsentrene ikke har hatt noen reell befatning med opplysningene. I slike tilfeller er det de alminnelige reglene om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til de andre deltakende etatene som gjelder.

Som nevnt i punkt 17.4.2 krever personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 at bestemmelser i nasjonal rett som åpner for viderebehandling til uforenelige formål, «utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1». Tilsvarende krav vil kunne følge av EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102.

De aktuelle formålene etter artikkel 23 nr. 1 er i dette tilfellet bokstav d om forebygging, etterforskning, avsløring eller straffeforfølgning av straffbare forhold eller iverksettelse av strafferettslige sanksjoner, bokstav e om andre viktige mål av generell allmenn interesse, og bokstav h om kontroll-, tilsyns- eller reguleringsfunksjon som, også midlertidig, er knyttet til utøvelse av offentlig myndighet i tilfellene nevnt i bokstav a-e og g. Det er etter departementets syn klart at det å bekjempe arbeidslivskriminalitet omfattes av disse bestemmelsene.

Etter departements vurdering oppfyller de foreslåtte bestemmelsene også kravene til nødvendighet og forholdsmessighet. Ved denne vurderingen har departementet lagt vekt på at det er nødvendig å legge til rette for at offentlige myndigheter effektivt kan bekjempe arbeidslivskriminalitet. Departementet har også lagt vekt på at opplysningene skal brukes til et formål som har nær sammenheng med det formålet de ble innhentet for, og at opplysningene som den klare hovedregel bare vil bli utlevert til et begrenset antall personer.

Utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene til arbeidsmiljømyndighetene

Skattemyndighetene kan i dag gi taushetsbelagte opplysninger til offentlige myndigheter «til bruk i forbindelse med håndhevingen av reglene om arbeidsmiljø», jf. skatteforvaltningsloven § 3-3 bokstav b. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 21 (1999–2000) punkt 3.4.4, at skattemyndighetene ikke kan utlevere opplysninger på rutinemessig basis. Det kreves en viss mistanke om brudd på enten skattelovgivningen eller lovgivningen om arbeidsmiljø. Det uttales:

«Formålet med høringsforslaget er å lette utvelgelsen av kontrollobjekter. Dette tilsier at ligningsmyndighetene kan utlevere opplysninger til Arbeidstilsynet når det foreligger mistanke om brudd på skattelovgivningen. Som nevnt vil det ofte avdekkes brudd på arbeidsmiljølovgivningen hos kontrollobjekter hvor det foreligger brudd på skattelovgivningen. I tillegg bør ligningsmyndighetene kunne rapportere mistanke om konkrete brudd på arbeidsmiljølovgivningen som oppdages i forbindelse med skattekontroller.
Ligningsmyndighetene vil ha informasjon som tilsier at regelbrudd med større eller mindre grad av sannsynlighet er skjedd. Personvernhensyn kan tale for at en har en viss sikkerhet for at det har skjedd regelbrudd før ligningsmyndighetene kan gi Arbeidstilsynet informasjon. Samtidig vil mye av formålet med en adgang til å gi opplysninger ikke bli oppfylt dersom det innføres alt for strenge krav til bevis allerede på dette stadiet. Det er i tilfeller med mistanke om regelbrudd det vil være størst behov for et samarbeid. I slike tilfeller vil samarbeidet gjøre det lettere å dokumentere eller avvise at det foreligger regelbrudd. Departementet vil derfor ikke foreslå at regelbrudd med sikkerhet må ha skjedd, men forutsetter at det foreligger en konkret mistanke av en viss styrke.»

Adgangen for Skatteetaten til å utlevere opplysninger til NAV er videre enn adgangen til å utlevere opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene. Det fremgår av § 3-3 bokstav a at opplysninger kan utleveres til myndighet «som kan ha bruk for dem» i sitt arbeid med trygd mv. Det følger av forarbeidene, Ot. prp. nr. 29 (1978–1979), at det etter denne bestemmelsen ikke er krav om mistanke om lovbrudd før opplysninger kan utleveres. Det er tilstrekkelig at opplysningene kan bidra til riktigere forvaltning av trygdereglene. Det heter nærmere bestemt:

«Ligningsmyndighetene sitter ofte inne med opplysninger som kunne bidra til riktigere forvaltning av mange ordninger med offentlige tilskudd og bidrag. Den nære sammenheng det ofte er mellom skattesystemet og trygdeordninger eller offentlige tilskudd eller bidrag til skattyterne, tilsier at taushetsplikten ikke bør hindre at opplysninger som legges til grunn for skatteligningen også brukes for å vurdere skattyternes rett til utbetaling av offentlige midler.»

Etter departementets vurdering gjør hensynet som begrunner en vid utleveringsadgang fra skattemyndighetene til NAV, nærmere bestemt at det er sterk tilknytning mellom de to forvaltningsområdene, seg også gjeldende i forholdet mellom skattemyndighetene og arbeidsmiljømyndighetene. Dette tilsier at taushetsplikten ikke bør være til hinder for at opplysninger som brukes ved skattefastsettelsen, også skal kunne brukes av arbeidsmiljømyndighetene.

Hensynet til at virksomhetsopplysninger ikke skal komme på avveie, taler mot at utleveringsadgangen fra Skatteetaten til arbeidsmiljømyndighetene utvides. Personvernhensyn taler også mot en utvidelse i de tilfellene det er aktuelt å utlevere personopplysninger. Opplysningene videreformidles uten samtykke til en annen etat enn den som mottok dem, og skal brukes til et annet formål enn det de ble innhentet for.

Disse hensynene må likevel etter departementets vurdering vike for hensynet til å bekjempe kriminalitet.

Departementet har ved denne vurderingen lagt vekt på at arbeidslivskriminalitet kan få alvorlige konsekvenser i form av fare for liv og helse. Det er derfor av stor betydning at arbeidsmiljømyndighetene får tilgang til opplysninger.

Departementet har videre lagt vekt på den nære sammenhengen det er mellom formålet opplysningene ble innhentet for, og formålet med bruken hos arbeidsmiljømyndighetene. Erfaringer viser at skatteunndragelser og arbeidsmiljøkriminalitet ofte forekommer samtidig.

Departementet vil også peke på at det er tale om en begrenset utvidelse av den adgangen skattemyndighetene har til å gi opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene i dag. Arbeidsmiljømyndighetene vil selv ha taushetsplikt om opplysningene de mottar fra skattemyndighetene.

Et flertall av høringsinstansene har sluttet seg til departementets vurdering om at skattemyndighetene bør få utvidet adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene. Datatilsynet er den eneste instansen som er negativ til høringsnotatets forslag.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen om utlevering av opplysninger fra Skatteetaten til arbeidsmiljømyndighetene endres slik at utlevering kan skje til offentlige myndigheter «som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen». Bestemmelsen fastsettes i skatteforvaltningsforskriften som følge av at dagens lovbestemmelse revideres, se punkt 17.5.3.

Enkelte høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om bestemmelsen bare omfatter utlevering av opplysninger til Arbeidstilsynet, eller om utlevering til andre offentlige etater også omfattes. Departementet viser til at det er Arbeidstilsynet som har hovedansvaret for å føre tilsyn med arbeidsmiljølovgivningen. Formuleringen «i sitt arbeid med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen» er imidlertid generell. Departementet legger derfor til grunn at bestemmelsen også omfatter utlevering til andre offentlige etater som har tilsynsoppgaver etter arbeidsmiljøloven, skipsarbeiderloven, statsansatteloven mv.

Det at en offentlig etat har plikter etter arbeidsmiljølovgivningen, for eksempel plikt til å påse at underleverandører oppfyller reglene om lønns- og arbeidsvilkår, medfører imidlertid ikke at vilkårene for utlevering av opplysninger er oppfylt. Etaten opptrer da som et pliktsubjekt etter loven, ikke som en offentlig myndighet som fører tilsyn med at lovgivningen overholdes. Spørsmålet om offentlige oppdragsgivere skal få skatteopplysninger til bruk ved anskaffelser, må dermed vurderes etter andre regler.

Departementet legger til grunn at bestemmelsen, på samme måte som den som gjelder ved utlevering av opplysninger til NAV, skal forstås slik at det ikke er noe vilkår om konkret mistanke om lovbrudd før opplysninger kan utleveres. Bestemmelsen gir imidlertid ikke skattemyndighetene adgang til å gi ut enhver opplysning de er i besittelse av. Det kreves at det er opplysninger som etter sin art er egnet til å brukes av arbeidsmiljømyndighetene i deres arbeid.

Etter departementets vurdering er forslaget i samsvar ved kravene som følger av personvernforordningen artikkel 6. nr. 4, EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Det er etter departementets syn klart at det å bekjempe arbeidslivskriminalitet omfattes av formålene i personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav d, e og h. Departementet har lagt vekt på at det er viktig å bekjempe arbeidslivskriminalitet og at det er nær sammenheng mellom det formålet opplysningene ble innhentet for, og det de skal brukes til hos arbeidsmiljømyndighetene. Etter departements vurdering er kravet om at det må være tale om opplysninger som etter sin art er egnet til å brukes av arbeidsmiljømyndighetene, en tilstrekkelig klar angivelse av hvilke opplysninger som skal kunne utleveres.

Utlevering av opplysninger fra tollmyndighetene til arbeidsmiljømyndighetene

Tollmyndighetene har i dag i motsetning til skattemyndighetene, ikke adgang til å gi opplysninger til offentlige myndigheter til bruk ved håndheving av arbeidsmiljølovgivningen.

Da tolloven trådte i kraft i 2009, ble taushetsplikten noe mer vidtrekkende enn tidligere ved at man i forarbeidene forutsatte at de ytre rammene for taushetsplikten skulle være de samme som for den dagjeldende ligningsloven § 3-13, jf. Ot.prp. nr. 58 (2006–2007) side 93. Begrunnelsen for utvidelsen var systemhensyn og ønsket om å unngå at det innfortolkes utilsiktede forskjeller i regelverkene.

Det er i forarbeidene ikke gitt noen begrunnelse for at de to etatene har ulik adgang til å gi opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene.

Tolletaten har ansvar for å føre kontroll med inn- og utførsel av varer. I praksis viser det seg at tollmyndighetene får kjennskap til opplysninger som arbeidsmiljømyndighetene kan ha nytte av i arbeidet med å håndheve arbeidsmiljølovgivningen. Ett eksempel på dette er at tollmyndighetene oppdager at et kjøretøy innfører ulovlige varer til bruk på en bestemt byggeplass. Bruk av ulovlige varer på en byggeplass kan tilsi at Arbeidstilsynet bør foreta kontroll av at arbeidsmiljølovgivningen overholdes på byggeplassen. Et annet eksempel er innførsel av lovlige varer, for eksempel verktøy, stillaser, arbeidsmaskiner etc., hvor det er mistanke om at sertifiseringskrav for bruk av verktøyet ikke vil bli overholdt. Tollmyndighetene kan også ved kontroll av kjøretøyer avdekke personlige eiendeler som profesjonelt verktøy og utstyr ment for større arbeidsoppdrag, og som arbeidsmiljømyndighetene bør informeres om.

Departementet anser at hensynet til effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet taler for at tollmyndighetene bør få adgang til å videreformidle opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene.

Hensynet til at konkurransesensitive opplysninger ikke skal komme på avveie taler også her mot at opplysningene skal kunne utleveres. Det samme gjør personvernhensyn i de tilfellene det er tale om personopplysninger. Dersom personopplysninger videreformidles til arbeidsmiljømyndighetene, vil de bli brukt til et annet formål enn det tollmyndighetene innhentet dem for.

Etter departementets vurdering må disse hensynene likevel vike for hensynet til å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Departementet har på samme måte som ved den utvidede utleveringsadgangen for skattemyndighetene, lagt vekt på at arbeidslivskriminalitet kan få alvorlige konsekvenser i form av fare for liv og helse. Det er derfor av stor verdi at arbeidsmiljømyndighetene får tilgang til opplysningene.

Departementet har videre lagt vekt på at begge etatene har som oppgave å bekjempe økonomisk kriminalitet. Det er nær sammenheng mellom den oppgaven Tolletaten har som kontrollmyndighet, og den oppgaven arbeidsmiljømyndighetene har med å føre tilsyn med arbeidsmiljølovgivningen. Det er for eksempel økt sannsynlighet for at den som driver med ulovlig innførsel av varer til bruk på en byggeplass, også utfører ulovlig arbeid på byggeplassen.

Arbeidsmiljømyndighetene vil være bundet av den samme strenge taushetsplikten som tollmyndighetene når de mottar opplysninger, jf. tolloven § 12-1 fjerde ledd.

Et flertall av høringsinstansene har sluttet seg til departementets vurdering om at det bør gis en bestemmelse om at tollmyndighetene kan utlevere opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene. Datatilsynet er den eneste høringsinstansen som er negativ til høringsnotatets forslag.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en ny bestemmelse i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav l om at taushetsplikten ikke er til hinder for at tollmyndighetene gir opplysninger til offentlige myndigheter «som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen».

Departementet legger til grunn at bestemmelsen skal tolkes på samme måte som den tilsvarende bestemmelsen i skatteforvaltningsforskriften. Det innebærer at skattemyndighetene ikke bare kan utlevere opplysninger til Arbeidstilsynet, men også andre offentlige myndigheter som fører tilsyn etter loven. Det innebærer også at det ikke kreves at det foreligger noen krav til mistanke om lovbrudd før opplysninger kan utleveres. Det er tilstrekkelig at det er opplysninger som etter sin art er av interesse for arbeidsmiljømyndighetene.

Etter departementets vurdering er forslaget i samsvar ved kravene som følger av personvernforordningen artikkel 6 nr. 4, EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 17.6.3.

17.7 Administrative og økonomiske konsekvenser

De foreslåtte regelendringene har enkelte økonomiske og administrative konsekvenser for Skatteetaten, Tolletaten og de offentlige myndighetene som skal motta opplysninger.

Skatteetaten vil få noe økte kostnader ved håndhevelsen av en generell lovbestemmelse om når taushetsbelagte opplysninger kan utleveres. Som Skattedirektoratet er inne på i sin høringsuttalelse, må saksbehandlerne forholde seg til en bestemmelse med et bredt anlagt vurderingstema. I noen tilfeller vil det kunne være tidkrevende å ta stilling til utleveringsspørsmålet. Det vil også oppstå kostnader for Skatteetaten og Tolletaten når de skal følge opp forslagene som er en del av regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet.

På den andre siden vil arbeidet til Skatteetaten og Tolletaten bli enklere og mer effektivt som følge av at de kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til de andre etatene ved NTAES og a-krimsentrene og til arbeidsmiljømyndighetene. Utleveringen bidrar til at etatene i større grad enn i dag kan oppnå målet med samarbeidet.

Departementet anser at fordelene ved forslagene i form av at samarbeidet mellom offentlige myndigheter blir bedre, veier tyngre enn kostnadene som Skatteetaten og Tolletaten får ved å praktisere de nye reglene. Forslagene foranlediger derfor ingen endringer i bevilgningene til Skatteetaten eller Tolletaten.

For andre offentlige myndigheter vil forslaget medføre at de kan utføre arbeidet sitt på en enklere og mer effektiv måte enn i dag. Forslagene vil særlig få betydning for de etatene som deltar i samarbeidet ved NTAES og a-krimsentrene og for arbeidsmiljømyndighetene.

Forslaget har ingen økonomiske og administrative konsekvenser for de skattepliktige.

17.8 Ikraftsettelse

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

18 Skatteetaten og Tolletatens bruk av personopplysninger til utvikling og testing av IT-systemer

18.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår regler om at Skatteetaten og Tolletaten kan bruke personopplysninger ved utvikling og testing av IT-systemer i tilfeller der det er umulig eller uforholdsmessig vanskelig å bruke anonyme eller fiktive opplysninger. Hovedregelen skal være at etatenes utviklings- og testvirksomhet skal skje med anonyme eller fiktive opplysninger.

Formålet med forslaget er å klargjøre at Skatteetaten og Tolletaten har rettslig adgang til å bruke personopplysninger til utviklings- og testformål. Forslaget vil også føre til at det blir klart for de registrerte hva etatene kan bruke personopplysningene deres til.

Forslaget har ikke nevneverdige økonomiske konsekvenser for Skatteetaten og Tolletaten. Forslaget har ingen administrative eller økonomiske konsekvenser for de registrerte.

Det vises til forslag til endringer i bidragsinnkrevingsloven ny § 7a, skattebetalingsloven ny § 3-5, tolloven ny § 12-18, a-opplysningsloven ny § 6 a, SI-loven ny § 6 a, skatteforvaltningsloven ny § 5-11 og folkeregisterloven ny § 9-4. Det foreslås at endringene trer i kraft 1. juli 2019.

18.2 Bakgrunn

Skatteetaten har ansvar for å fastsette skatt, kreve inn skatt og andre offentlige krav og å føre folkeregisteret. Tolletaten fører kontroll med vareførselen til og fra tollområdet og med at gjeldende regler om vareførsel overholdes. Tolletaten har i tillegg ansvar for å beregne og fastsette toll i samsvar med tollovgivningen. Skatteetaten og Tolletaten innhenter en stor mengde opplysninger for å utføre disse oppgavene.

Opplysningene som Skatteetaten og Tolletaten innhenter, blir registrert i de to etatenes IT-systemer. Etatene må utvikle nye IT-systemer når de eksisterende systemene må byttes ut og når de blir pålagt nye oppgaver. Det er også jevnlig behov for å oppgradere IT-systemene som følge av regelutvikling og for at etatene skal behandle opplysninger på riktig måte. Nyutviklede og oppgraderte IT-systemer må testes før de tas i bruk.

Utvikling og testing av IT-systemer kan enten foregå med anonyme eller fiktive opplysninger eller med opplysninger om identifiserte eller identifiserbare subjekter. Med anonyme og fiktive opplysninger menes henholdsvis reelle opplysninger som ikke kan knyttes til bestemte personer eller selskap, og opplysninger som er skapt uavhengig av reelle opplysninger. Opplysninger om identifiserte eller identifiserbare fysiske personer, er personopplysninger i personopplysningslovens forstand.

Skatteetaten benytter i dag i all hovedsak anonyme eller fiktive opplysninger ved oppgradering og testing av sine IT-systemer. Etaten arbeider fortløpende med å lage egne testdata som kan brukes til dette formålet. Tolletaten benytter hovedsakelig reelle opplysninger til utvikling og testing av sine IT-systemer. Etaten har imidlertid igangsatt et arbeid med anonymisering av data til testbruk. Begge etatene deltar i et bredt, tverretatlig samarbeid for å etablere data som kan benyttes på tvers av etatene, og som skal bidra til at offentlig sektor prioriterer arbeidet med lage datasett med anonyme og fiktive opplysninger.

I enkelte tilfeller vil det ikke være mulig, eller det vil være svært ressurskrevende, for Skatteetaten og Tolletaten å bruke anonyme eller fiktive opplysninger for å gjennomføre utvikling og testing av etatenes IT-systemer.

18.3 Gjeldende rett

Personvernet omfatter blant annet vern av privatlivets fred og den enkeltes personlige integritet. Videre omfatter det retten til å bestemme over egne personopplysninger, det såkalte personopplysningsvernet. Personopplysningsvernet gir den enkelte anledning til selv å kontrollere når og hvordan informasjon om egen person blir spredd til andre, og hvor mye som blir spredd.

EMK artikkel 8 verner om borgernes rett til respekt for sitt privatliv. Bestemmelsen setter grenser for hva lovgiver kan vedta. Et inngrep i privatlivet er ikke i strid med EMK artikkel 8 dersom inngrepet har hjemmel i lov, har et relevant formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum slår videre fast: «Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.» Når man skal avgjøre om en lov som griper inn i noens privat- og familieliv, hjem eller kommunikasjon, er i samsvar med Grunnloven § 102, må man vurdere om loven er tilstrekkelig klar, har et legitimt formål og er forholdsmessig.

Den 20. juli 2018 trådte ny personopplysningslov i kraft. Den nye loven gjennomfører EUs personvernforordning i norsk rett, jf. Prop. 56 LS (2017–2018).

Det følger av personvernforordningen artikkel 6 at behandling av personopplysninger må ha et behandlingsgrunnlag for å være lovlig. Bestemmelsen angir uttømmende de alternative behandlingsgrunnlagene. Skatteetaten og Tolletaten behandler blant annet personopplysninger i henhold til personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Behandling av personopplysninger i allmennhetens interesse eller for å utøve offentlig myndighet krever i tillegg et supplerende grunnlag i unionsretten eller i nasjonal rett for å være lovlig, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. nr. 3. Skatteetaten og Tolletaten behandler i det alt vesentlige opplysninger med hjemmel i lov. De lovbestemmelsene som regulerer denne behandlingsaktiviteten, utgjør etatenes supplerende rettsgrunnlag.

Som nevnt i punkt 18.2 skal opplysningene som Skatteetaten og Tolletaten innhenter, i utgangspunktet bare brukes til å fastsette skatt og kontrollere vareførselen mv. Dersom opplysningene også brukes til å utvikle og teste IT-systemer, blir opplysningene viderebehandlet til et annet formål enn det de opprinnelig ble innhentet for.

Prinsippet om formålsbegrensning i personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b innebærer at personopplysninger ikke kan viderebehandles på en måte som er «uforenlig» med det opprinnelige formålet. Det må derfor foretas en konkret vurdering av om det nye formålet er forenlig med det formålet opplysningene opprinnelig ble innhentet for. Dersom det nye formålet er forenlig med det opprinnelige formålet, vil det ikke være behov for et nytt behandlingsgrunnlag eller supplerende rettsgrunnlag for det nye formålet. Er derimot det nye formålet uforenlig med formålet opplysningene ble innhentet for, må viderebehandlingen ha grunnlag i samtykke eller lov, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.6.

Personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 inneholder flere momenter som skal vektlegges ved vurderingen av om det nye formålet er forenlig med det opprinnelige. Det skal nærmere bestemt legges vekt på:

  • enhver forbindelse mellom formålene som personopplysningene er blitt samlet inn for, og formålene med viderebehandlingen,

  • i hvilken sammenheng personopplysningene er blitt samlet inn, særlig med hensyn til forholdet mellom de registrerte og den behandlingsansvarlige,

  • personopplysningenes art, især om det er tale om særlige kategorier av personopplysninger etter artikkel 9 eller personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser etter artikkel 10,

  • de mulige konsekvensene av viderebehandlingen for de registrerte,

  • om det foreligger nødvendige garantier, som kan omfatte kryptering eller pseudonymisering.

Etter departementets vurdering er det en nær forbindelse mellom det opprinnelige formålet om å fastsette skatt og kontrollere vareførselen mv., og det å utvikle og teste Skatte- og Tolletatens IT-systemer. Slik utvikling og testing er en forutsetning for at etatene skal kunne utføre oppgavene de er pålagt. Utvikling og testing bidrar til at myndighetene fastsetter riktig skatt og foretar korrekt varekontroll mv., og at kravene til informasjonssikkerhet blir ivaretatt.

Skatteetaten og Tolletaten innhenter personopplysninger i medhold av lov. De opplysningspliktige er enten pålagt å gi opplysninger på eget initiativ eller etter krav fra myndighetene. Mislighold av opplysningsplikten kan føre til straff eller administrative sanksjoner. Departementet legger til grunn at skjevheten i maktforholdet mellom myndighetene og de registrerte er et forhold som isolert sett taler mot at utviklings- og testformålet er forenlig med det opprinnelige formålet.

De fleste personopplysningene som etatene behandler, er økonomiske opplysninger som ikke omfattes av personvernforordningen artikkel 9 eller artikkel 10. I noen tilfeller er det likevel tale om opplysninger som omfattes av disse artiklene, se punkt 18.5.

Skatteetaten og Tolletaten må ha retningslinjer for arbeidet med utvikling og testing av IT-systemer. Retningslinjene skal ivareta kravene til informasjonssikkerhet og garantier mot at opplysninger kommer på avveie, herunder at arbeidet som hovedregel skal foregå med fiktive og anonyme opplysninger, se punkt 18.5. Det kan også gjennomføres tiltak for å minske inngrepet i personvernet, for eksempel pseudonymisering av opplysningene og datakryptering. Viderebehandlingen av personopplysninger til utvikling og testing har derfor etter departementets vurdering begrensede konsekvenser for de registrerte.

Samlet sett er departementet av den oppfatning at det å bruke personopplysninger til å utvikle og teste IT-systemer er forenlig med den opprinnelige bruken av opplysningene som er å fastsette skatt og kontrollere vareførselen mv. Skatteetaten og Tolletaten har dermed adgang til å bruke personopplysninger også til disse formålene uten at det finnes eget rettsgrunnlag for denne bruken. Det er imidlertid uklart hvor langt denne adgangen rekker.

Departementet antar at det er større usikkerhet knyttet til etatenes bruk av personopplysninger til å utvikle IT-systemer enn til å teste dem. Videre kan det være usikkerhet knyttet til bruk av personopplysninger til å utvikle testdatabaser på andre områder enn det området de er innhentet for, for eksempel om opplysninger som er innhentet for å fastsette skatt, kan brukes til å utvikle og teste databaser som benyttes ved innkreving av skatt eller føring av Folkeregisteret. Sammenhengen mellom det opprinnelige formålet og viderebruken er i slike tilfeller fjernere enn om personopplysningene brukes til testing og utvikling på samme område som de er innhentet for.

18.4 Høringen

18.4.1 Høringsforslaget

Den 24. mai 2018 sendte departementet på høring forslag til regler om at Skatteetaten og Tolletaten kan bruke personopplysninger til å utvikle og teste IT-systemer.

Departementet foreslo bestemmelser som gjør det klart at Skatteetaten og Tolletaten kan bruke personopplysninger til utvikling og testing av IT-systemer, men bare dersom det er umulig eller uforholdsmessig vanskelig å oppnå formålet ved å bruke anonyme eller fiktive opplysninger. Departementet foreslo likelydende bestemmelser i bidragsinnkrevingsloven, skattebetalingsloven, tolloven, a-opplysningsloven, SI-loven, skatteforvaltningsloven, folkeregisterloven og valutaregisterforskriften.

Forslaget ble sendt til 38 instanser. Høringsfristen gikk ut 3. august 2018.

18.4.2 Merknader fra høringsinstansene

Departementet mottok svar fra 19 høringsinstanser. Åtte instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget, mens Statistisk sentralbyrå har uttalt at de ikke ønsker å avgi svar på høringen. Følgende instanser har avgitt høringsuttalelse med merknader:

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

  • Datatilsynet

  • Den norske Revisorforening

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK)

  • Politidirektoratet

  • Skattedirektoratet

  • Skatteetatens Landsforbund

  • Tolldirektoratet

  • Økonomiforbundet

Politidirektoratet har som vedlegg til sin høringsuttalelse, lagt ved en uttalelse fra Kripos.

Høringsinstansene har ulike oppfatninger om forslaget departementet sendte på høring.

Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet, NKK, Skattedirektoratet, Skatteetatens Landsforbund og Tolldirektoratet er positive til forslaget.

NKK uttrykker at forslagene til nye bestemmelser reflekterer en god avveining av behovet for testing og utvikling av IT-systemer på den ene siden, og enkeltpersoners rettigheter etter personvernforordningen på den andre. Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet gir uttrykk for samme syn, og påpeker at en lovregulering i tråd med forslaget vil skape forutsigbarhet for de registrerte om hva deres data kan brukes til. Skattedirektoratet viser til at gjeldende rett i en viss utstrekning åpner for at utvikling og testing av IT-systemer kan foregå med personopplysninger, men at det er positivt med uttrykkelige lovhjemler som skaper åpenhet og klarhet om hvordan Skatteetaten kan bruke opplysninger til slike formål.

Skattedirektoratet er av den oppfatning at utvikling og testing av IT-systemer som et utgangspunkt skal foregå med anonymiserte eller fiktive opplysninger, og at terskelen for bruk av identifiserbare opplysninger derfor må være høy. Tolldirektoratet uttaler i samme retning at syntetiske data i mange tilfeller vil være bedre egnet enn personopplysninger til bruk under testing. Tolldirektoratet oppfatter ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen slik at terskelen for å bruke personopplysninger skal være forholdsvis høy, men påpeker at det er viktig at den ikke tolkes så restriktivt at anvendelsesområdet kun blir teoretisk.

Både Skattedirektoratet og Tolldirektoratet uttaler at etatene fortløpende arbeider med å lage anonyme og fiktive opplysninger til bruk for utvikling og testing av IT-systemer. Begge instansene mener likevel at det i enkelte tilfeller vil være behov for å bruke personopplysninger til slik utvikling og testing for å kunne utføre lovpålagte oppgaver.

Skattedirektoratet viser til at Skatteetaten har strenge retningslinjer for når personopplysninger kan brukes til utvikling og testing, herunder en intern søknadsordning som sikrer at bruk av personopplysninger må godkjennes på forhånd, og at bruk av slike opplysninger må begrunnes.

Både Skattedirektoratet og Tolldirektoratet uttaler at forslaget ikke vil medføre betydelige administrative eller økonomiske konsekvenser for etatene. Begge instansene påpeker forøvrig at det trolig vil føre til betydelige administrative og økonomiske konsekvenser for dem hvis det blir strengere krav enn det som følger av departementets forslag.

Skatteetatens Landsforbund viser til at Skatteetaten setter ut utviklingsoppdrag til eksterne samarbeidspartnere. Høringsinstansen understreker at sikkerheten ved håndtering av personopplysninger må være god nok i alle tilfeller.

Den norske Revisorforening, Datatilsynet, Økonomiforbundet, Politidirektoratet og Kripos er negative til forslaget.

Den norske Revisorforening, Datatilsynet og Økonomiforbundet mener forslaget innebærer et for stort inngrep i personvernet, og at Skatteetaten og Tolletaten må fortsette å lage anonyme og fiktive testopplysninger selv om det er ressurskrevende. Den norske Revisorforening mener forslaget innebærer en fare for at det blir registrert eller gitt ut feil opplysninger om personer, mens Økonomiforbundet mener tilgang til å benytte personopplysninger til testing og utvikling kan bryte med personvernforordningen artikkel 9 og 10.

Datatilsynet mener det er mulig å lage anonyme og fiktive opplysninger for å oppfylle formålet om utvikling og testing av IT-systemer. Instansen er uenig i at slike opplysninger har for lite variasjon, er for statiske eller ikke gjenspeiler produksjonssituasjonen, slik departementet la til grunn i høringsnotatet. Datatilsynet fremholder at syntetiske data gir mulighet for å generere større variasjon i datasettet, og derfor er bedre egnet for å teste for alle mulige scenarier.

Høringsinstansen uttaler at det på kort sikt kan være mindre kostbart for etatene å utvikle og bruke personopplysninger ved testing og utvikling, men at dette må veies mot risikoen det vil innebære å bruke personopplysninger til testformål, tidsbruken ved å benytte slike data, og den mangelfulle kvaliteten slike opplysninger ofte vil ha.

Instansen uttaler videre at forslaget delvis står i strid med kravet om innebygd personvern i applikasjoner, systemer og løsninger som skal behandle personopplysninger.

Datatilsynet uttaler også at det er en klar mangel ved forslaget at det ikke er foretatt noen reell vurdering av personvernkonsekvensene, og at det ikke er foreslått andre tiltak for å begrense inngrep i personvernet enn at det skal utarbeides retningslinjer for bruk av personopplysninger. Siden retningslinjene ikke er en del av forslaget, er det ikke mulig å vurdere om de inneholder reelle garantier for å sikre de registrertes rettigheter og friheter.

Kripos viser til at det allerede etter gjeldende rett er adgang til å benytte personopplysninger til utvikling og testing av IT-systemer. Instansen uttaler at åpenhet om hvordan personopplysninger behandles ikke er tilstrekkelig som begrunnelse for å gi bestemmelsene. Videre peker Kripos på at flere offentlige etater bruker personopplysninger til utvikling og testing av IT-systemer, og at dersom enkelte etater får lovhjemmel til slik bruk, kan det skape usikkerhet om hva som er gjeldende rettstilstand for de andre etatene. Kripos uttrykker at dersom man mener at rettstilstanden er usikker, bør en eventuell lovregulering gjøres på generelt nivå, og ikke bare for Skatteetaten og Tolletaten.

Politidirektoratet støtter merknadene til Kripos.

Arbeids- og velferdsetaten mener det er uheldig at samhandlingsperspektivet er lite belyst i høringen, og uttrykker bekymring for at forslaget vil medføre at Skatteetaten og Tolletaten ikke vil utvikle anonyme og fiktive opplysninger som kan brukes av samhandlende etater. Arbeids- og velferdsetaten uttrykker at forslaget utvilsomt vil få konsekvenser for samhandlende etater fordi graden av digitalisert samhandling er stadig økende. Arbeids- og velferdsetaten fremholder videre at utvekslingen av data mellom offentlige etater er omfattende og bør kunne testes uten bruk av personopplysninger.

18.5 Vurderinger og forslag

Personvernhensyn tilsier som et utgangspunkt at utvikling og testing av IT-systemer bør foregå med anonyme og fiktive opplysninger. Etter personvernforordningen artikkel 5 bokstav b skal personopplysninger samles inn til spesifikke, uttrykkelig angitte formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene (prinsippet om formålsbegrensning). Etter artikkel 5 bokstav c skal personopplysninger være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for (prinsippet om dataminimering). Bruk av personopplysninger til utvikling og testing av IT-systemer utfordrer disse prinsippene. Lovgivningen pålegger borgerne å gi opplysninger til Skatteetaten og Tolletaten. Opplysningene skal i utgangspunktet bare brukes til å fastsette skatt og kontrollere vareførselen mv.

På den andre siden er det hensyn som taler for at Skatteetaten og Tolletaten bør kunne benytte personopplysninger ved utvikling og testing av IT-systemer.

Personvernforordningen artikkel 5 bokstav d fastsetter at personopplysninger skal være korrekte (prinsippet om riktighet). Artikkel 5 bokstav f fastsetter at personopplysningene skal behandles på en måte som sikrer tilstrekkelig sikkerhet for opplysningene, herunder vern mot uautorisert eller ulovlig behandling (prinsippet om integritet og konfidensialitet).

Som nevnt i punkt 18.2 bruker Skatteetaten som hovedregel anonyme eller fiktive opplysninger ved utvikling og testing av nye og eksiterende IT-systemer. Tolletaten har igangsatt et arbeid med anonymisering av data til utviklings- og testformål. I en del tilfeller er det imidlertid ikke mulig å utvikle og teste IT-systemer uten å bruke personopplysninger. I andre tilfeller er det svært tid- og ressurskrevende å lage anonyme eller fiktive testopplysninger som dekker alle grensetilfellene.

Skatteetaten og Tolletatens virksomhet berører et stort antall personer, og de to etatene utfører oppgaver som har stor betydning for de som berøres. Etatene utleverer i tillegg opplysninger til et betydelig antall mottakere som bruker dem i sin virksomhet. Konsekvensene av feil i IT-systemene kan dermed bli betydelige. Systemene skal håndtere en betydelig informasjonsmengde og systematisere denne på en hensiktsmessig og sikker måte.

Prinsippene om riktighet, integritet og konfidensialitet tilsier derfor at de to etatene bør kunne benytte personopplysninger ved utvikling og testing av IT-systemer. Det samme gjør effektivitetshensyn.

På denne bakgrunn er det departementets oppfatning at Skatteetaten og Tolletaten har et begrunnet behov for å behandle personopplysninger ved utvikling og testing av IT-systemer.

Personvernhensyn taler for at det bør være klart for de registrerte hvordan personopplysningene deres blir brukt. I personvernforordningen artikkel 5 bokstav a kommer dette til uttrykk ved at personopplysninger skal behandles på en «åpen måte med hensyn til den registrerte» (prinsippet om åpenhet). Lovregulering av adgangen til å bruke personopplysninger bidrar til å skape slik åpenhet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn nye bestemmelser som klargjør at Skatteetaten og Tolletaten kan bruke personopplysninger til utvikling og testing av IT-systemer, jf. forslag til bidragsinnkrevingsloven § 7a, skattebetalingsloven § 3-5, tolloven § 12-18, a-opplysningsloven § 6 a, SI-loven § 6 a, skatteforvaltningsloven § 5-11 og folkeregisterloven § 9-4. Det bør også gis en tilsvarende bestemmelse i valutaregisterforskriften.

Husbankloven § 12 tredje ledd første punktum inneholder en bestemmelse om adgang for Husbanken til å bruke personopplysninger ved testing mv. av bankens digitale saksbehandlingssystemer. Bestemmelsen lyder:

«Husbanken kan handsama dei personopplysningane som er nemnde i § 10, når det er naudsynt for å testa, søkja etter feil og retta feil i dei digitale sakshandsamingssystema til Husbanken, men berre dersom ein ikkje kan oppnå føremålet ved å bruka anonymiserte opplysningar.»

Lovbestemmelsene som foreslås i denne proposisjonen, har likhetstrekk med husbankloven § 12 tredje ledd første punktum. Adgangen for Skatteetaten og Tolletaten til å bruke personopplysninger til utvikling og testing er likevel noe videre enn det som følger av husbankloven. Årsaken til det er at de to etatene har store og komplekse IT-systemer, og at de i utstrakt grad utveksler informasjon med offentlige og private parter. Dette gjør det krevende å gjennomføre fullgod utvikling og testing med anonyme og fiktive opplysninger.

Departementet foreslår at bestemmelsenes første ledd skal lyde:

«[Myndighetene] kan behandle innhentede personopplysninger for å utvikle og teste IT-systemer dersom det vil være umulig eller uforholdsmessig vanskelig å oppnå formålet ved å bruke anonyme eller fiktive opplysninger.»

De foreslåtte bestemmelsene omfatter både utvikling og testing av IT-systemer. Med utvikling menes tradisjonelt det å lage eller oppgradere et IT-system slik at det er klart for testing. Med testing menes tradisjonelt det å foreta den siste kontrollen av at IT-systemet fungerer slik det skal.

Både Skatteetaten og Tolletaten utvikler IT-systemer etter såkalt smidig utviklingsmetodikk. Ved smidig utvikling deles prosjekter i korte etapper, der utviklings- og testingsprosessene glir over i hverandre. De ansatte som utvikler IT-systemene, vil ofte være de samme som gjennomfører testingen. Det er derfor ikke hensiktsmessig å begrense adgangen til å bruke personopplysninger til bare å gjelde ved testing.

Etter forslaget skal hovedregelen være at Skatteetaten og Tolletaten må bruke anonyme eller fiktive opplysninger til utviklings- og testarbeid. Både Datatilsynet og Tolldirektoratet har i sine høringsuttalelser påpekt at anonyme og fiktive opplysninger kan være bedre egnet til utvikling og testing enn personopplysninger.

Skatteetaten og Tolletaten skal likevel kunne bruke personopplysninger til utvikling og testing av IT-systemer dersom det er «umulig eller uforholdsmessig vanskelig» å oppnå formålet med anonyme eller fiktive opplysninger.

Datatilsynet fremholder i sin uttalelse at det er mulig å lage anonymiserte eller fiktive data både for utvikling og integrasjon av nye systemer, og for testing av eksisterende systemer. Datatilsynet uttaler videre at det på kort sikt kan være mindre kostbart for etatene å bruke personopplysninger ved testing og utvikling, men at det i det lange løp vil bli kostbart å leve med risikoen det innebærer å bruke personopplysninger til testformål, tidsbruken ved å benytte slike data og den mangelfulle kvaliteten på slike opplysninger. Arbeids- og velferdsdirektoratet gir uttrykk for et tilsvarende syn og bekrefter at etablering av gode anonyme og fiktive opplysninger er ressurs- og kostnadskrevende, men peker samtidig på at kostnaden vil være størst i etableringsfasen, mens forvaltningskostnadene antagelig vil være noe lavere ved bruk av anonyme og fiktive opplysninger enn ved bruk av personopplysninger.

I enkelte sammenhenger kan det oppstå særlige tilfeller hvor det i praksis ikke er mulig å benytte anonyme eller fiktive opplysninger til etatenes utviklings- og testarbeid. Som eksempel kan nevnes at Skatteetaten i visse tilfeller må bruke reelle fødselsnumre ved utvikling og testing av Folkeregisteret, fordi det ikke finnes et tilstrekkelig antall ubrukte fødselsnumre som kan benyttes til dette formålet. Utviklings- og testarbeidet må da skje med personopplysninger ved at det brukes reelle fødselsnumre. Fødselsnumrene knyttes i slike tilfeller til fiktive personopplysninger.

Etter departementets vurdering bør Skatteetaten og Tolletaten også kunne benytte personopplysninger til testing og utvikling i en del tilfeller der det er praktisk mulig, men hvor det er uforholdsmessig krevende å bruke fiktive eller anonyme opplysninger. De to etatene har store og komplekse IT-systemer som inneholder opplysninger om et betydelig antall personer. Etatene utveksler dessuten i utstrakt grad opplysninger med andre offentlige og private aktører. Det gjør at kravene til utvikling og testing er større enn de ellers ville vært.

Samlet sett er det svært tid- og ressurskrevende for Skatteetaten og Tolletaten å lage anonyme eller fiktive opplysninger som dekker alle grensetilfellene som må testes. I praksis kan derfor et for strengt krav om å benytte anonyme eller fiktive opplysninger føre til at IT-systemer ikke blir erstattet eller oppgradert tilstrekkelig ofte og med tilstrekkelig god kvalitet.

Departementet presiserer at en adgang for Skatteetaten og Tolletaten til å bruke personopplysninger når det er «uforholdsmessig vanskelig» å benytte anonyme eller fiktive opplysninger, ikke rokker ved det prinsipielle utgangspunktet om at etatene skal bruke anonyme eller fiktive opplysninger i utviklings- og testarbeidet. Skatteetaten og Tolletaten skal fortsette arbeidet med lage testdata. De skal også på samme måte som tidligere delta i det tverretatlige samarbeidet om å utvikle testdata i offentlige sektor. De foreslåtte bestemmelsene skal bare dekke det resterende behovet for å bruke personopplysninger. Departementet legger til grunn at dette behovet vil bli redusert etter hvert som etatene får økt tilgang til testdata.

For Skatteetaten og Tolletaten kan bruk av personopplysninger til utvikling og testing medføre høyere kostnader enn bruk av anonyme og fiktive opplysninger da det stilles strengere krav til utviklings- og testprosedyrer ved bruk av personopplysninger. Dette må det tas hensyn til ved vurderingen av om det er uforholdsmessig vanskelig å benytte fiktive eller anonyme opplysninger. Departementet legger til grunn at dette i en del tilfeller kan føre til at lovens vilkår for å benytte personopplysninger likevel ikke er oppfylt.

Personvernforordningen artikkel 9 har egne regler om særlige kategorier av personopplysninger (opplysninger om fagforeningsmedlemskap og helseforhold mv.), og artikkel 10 har regler om personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser. Dette er opplysninger som normalt oppfattes som sensitive av de registrerte.

Det følger av artikkel 9 at det er forbudt å behandle personopplysninger som omfattes av de særlige kategoriene, med mindre det foreligger et unntak etter artikkel 9 nr. 2 bokstav a til h. Artikkel 10 fastsetter at opplysninger om straffedommer og lovovertredelser bare kan behandles i særskilt nevnte tilfeller, herunder når det skjer under offentlige myndigheters kontroll.

De fleste opplysningene Skatteetaten og Tolletaten behandler, er økonomiske opplysninger som ikke omfattes av artikkel 9 eller artikkel 10. Etatene behandler likevel enkelte opplysninger som faller inn under disse artiklene.

Eksempelvis behandler Skatteetaten opplysninger om fagforeningsmedlemskap i saker om fradrag for fagforeningskontingent og helseopplysninger i saker om lemping eller unntak fra tilleggsskatt på grunn av helsemessige forhold. Folkeregistermyndigheten behandler opplysninger om klientadresser, det vil si opplysninger om at noen har bostedsadresse i fengsel eller på institusjon. Statens Innkrevingssentral og NAV Innkreving krever inn krav som indirekte kan gi opplysninger om straffbare forhold og helseforhold. Tolletaten behandler eksempelvis helseopplysninger i kontrollsituasjoner, for eksempel opplysninger om bruk av legemidler og narkotika. Begge etatene behandler opplysninger om straffedommer og lovovertredelser.

Økonomiske opplysninger kan indirekte si noe om forhold som omfattes av artikkel 9. For eksempel kan opplysninger hos Skatteetaten om at en person har mottatt utbetalinger fra NAV si noe om hans eller hennes helsetilstand.

De delene av IT-systemene som skal behandle opplysninger som omfattes av personvernforordningen artikkel 9 og artikkel 10, må utvikles og testes på samme måte som de andre delene av IT-systemene. I høringsnotatet foreslo departementet at det skal fremgå av lovbestemmelsene at Skatteetaten og Tolletaten kan bruke opplysninger etter personvernforordningen artikkel 9 og artikkel 10 ved utvikling og testing av IT-systemer. Departementet viderefører i proposisjonen her forslaget om at det skal være adgang til å bruke slike opplysninger. Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke nødvendig at det fremgår direkte av lovteksten at det er en slik adgang, når det er klart forutsatt at opplysningene skal kunne brukes.

Etter departementets vurdering er vilkårene i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g oppfylt ved at behandlingen er nødvendig for at etatene skal kunne utføre sine lovpålagte oppgaver. Videre vil retningslinjene som skal gjelde for etatenes utviklings- og testvirksomhet, utgjøre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser.

I høringsnotatet foreslo departementet at Skatteetaten og Tolletaten bare kan bruke personopplysninger «som de har hjemmel for å innhente». Dette kravet var ment å understreke at etatene bare kan benytte opplysninger som er innhentet i medhold av andre regler, og at de foreslåtte bestemmelsene ikke i seg selv gir adgang til å innhente opplysninger om de registrerte. Etter en ny vurdering har departementet kommet til at kravet bør formuleres noe annerledes. Etter departementets vurdering må det forutsettes at det ikke innhentes personopplysninger ulovlig. For å gjøre det klart at det kun åpnes for bruk av allerede innhentede opplysninger, er det i stedet referert til «innhentede personopplysninger» i lovforslaget.

I forslaget til lovtekst som ble sendt på høring, foreslo departementet også at det skulle fremgå av lovteksten at det bare kunne brukes «nødvendige» personopplysninger til utvikling og testing. Dette vilkåret var tatt inn for å klargjøre at etatene ikke kan bruke flere personopplysninger til utvikling og testing enn det formålet med denne virksomheten tilsier. Etter en ny vurdering anser departementet dette vilkåret som overflødig ved siden av vilkåret om at bruk av anonyme eller fiktive opplysninger må være umulig eller uforholdsmessig vanskelig. Det er derfor ikke nødvendig at det fremgår direkte av lovteksten. Kravet om nødvendighet følger i alle tilfelle direkte av personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav c og artikkel 6 nr. 1 bokstav e.

All utvikling og testing skal skje i samsvar med personvernforordningen, herunder prinsippet om dataminimering og prinsippet om integritet og konfidensialitet. Dette innebærer blant annet at det må iverksettes tiltak som oppfyller kravene om innebygget personvern og personvern som standardinnstilling, jf. personvernforordningen artikkel 24 og artikkel 25. Skatteetaten og Tolletaten må ha retningslinjer for utvikling og testing som ivaretar kravene i de foreslåtte lovbestemmelsene og personvernforordningen. Det forholdet at etatene behandler store mengder opplysninger om et stort antall personer, stiller strenge krav til innholdet i disse retningslinjene.

I Skatteetatens styringssystem for informasjonssikkerhet er det bestemt at opplysninger som er taushetsbelagte og opplysninger med et strengere beskyttelsesnivå, ikke skal benyttes i utviklings- eller testvirksomhet. Unntak fra dette kravet kan vurderes ved behov for å redusere annen identifisert risiko, for eksempel risiko for at systemet kan gi usikker datakvalitet eller at det kan inneholde mange feil som eksponeres ut av etaten.

Styringssystemet inneholder krav om at utviklings- og testmiljøer skal være isolert fra produksjonsmiljøer. Kun personer med tjenstlig behov skal ha tilgang til utviklings- og testmiljøet. Etaten har innført en intern søknadsordning slik at behandling av personopplysninger må godkjennes på forhånd. Så langt som mulig skal personer som arbeider med skattefastsettelse mv. til daglig, foreta tester der det brukes personopplysninger. Testløsninger der det brukes personopplysninger, skal ha de samme sikringsmekanismer som for produksjonsløsninger. Personopplysninger skal ikke lagres lengre enn det som er nødvendig for å gjennomføre arbeidet. Andre tiltak som brukes for å ivareta vern av personopplysninger, er datakryptering og pseudonymisering.

Reglene i Skatteetatens styringssystem for informasjonssikkerhet gjelder også for konsulenter eller andre eksterne samarbeidspartnere som utvikler IT-systemer for Skatteetaten.

Tolldirektoratet skal også etablere retningslinjer for bruk av henholdsvis personopplysninger og anonyme og fiktive opplysninger ved utvikling og testing av IT-systemer. Det er en forutsetning at disse retningslinjene er fastsatt før den nye bestemmelsen i tolloven § 12-18 tas i bruk.

Husbankloven § 12 tredje ledd har en hjemmel for departementet til å gi forskrift om behandling av personopplysninger i forbindelse med testing mv. Finansdepartementet foreslår tilsvarende forskriftshjemler i bidragsinnkrevingsloven § 7a, skattebetalingsloven § 3-5, tolloven § 12-18, a-opplysningsloven § 6 a, SI-loven § 6 a, skatteforvaltningsloven § 5-11 og folkeregisterloven § 9-4.

Som nevnt i punkt 18.3 stiller Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 krav til lovbestemmelser som griper inn i den enkeltes privatliv. Etter departementets vurdering er bestemmelsene som foreslås i denne proposisjonen, i samsvar med disse kravene.

Departementet legger til grunn at utvikling og testing av IT-systemer er et legitimt formål etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Ved vurderingen av om bestemmelsene er rimelige og forholdsmessige viser departementet til at Skatteetaten og Tolletaten har stort behov for å bruke personopplysninger til utvikling og testing av IT-systemer. Utvikling og testing er viktig for å unngå feil og hindre at opplysninger kommer på avveie. Departementet viser videre til at utviklings- og testvirksomheten ikke skal ha større omfang enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Utvikling og testing kan bare foregå med personopplysninger dersom det er umulig eller uforholdsmessig vanskelig å bruke anonyme eller fiktive opplysninger.

Det følger av personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 at lovbestemmelser som gir hjemmel for viderebehandling av personopplysninger til uforenlige formål, må utgjøre et «nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1». I artikkel 23 nr. 1 nevnes blant annet forebygging, etterforskning, avsløring eller straffeforfølgning av straffbare forhold og mål av generell allmenn interesse for en medlemsstat, særlig en medlemsstats viktige økonomiske eller finansielle interesser, herunder skattesaker, se bokstav b og e. Etter departementets vurdering oppfyller de foreslåtte bestemmelsene vilkåret i artikkel 6 nr. 4. Departementet viser for det første til redegjørelsen for behovet for å bruke personopplysninger til utvikling og testing. For det andre viser departementet også her til at utviklings- og testvirksomheten som hovedregel skal foregå med anonyme eller fiktive opplysninger.

18.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget har etter departementets vurdering ikke nevneverdige kostnader for Skatteetaten og Tolletaten. Skatteetaten har retningslinjer for utvikling og testing av IT-systemer som er i samsvar med forslaget. Tolletaten må utarbeide tilsvarende retningslinjer før den foreslåtte lovbestemmelsen tas i bruk.

Dersom det skal gjelde et strengere krav til å bruke personopplysninger til utvikling og testing enn det som følger av forslaget, vil det få administrative og økonomiske konsekvenser for etatene. Det vil påløpe betydelige kostnader for etatene dersom de skal utvikle komplette sett med testopplysninger. Et strengere krav vil også føre til at nødvendig utviklings- og testingsarbeid må utsettes ettersom det er tid- og ressurskrevende å lage testopplysninger med tilstrekkelig kvalitet. I noen tilfeller er det umulig å gjennomføre fullgod utvikling og testing uten å bruke personopplysninger.

Forslaget har ingen administrative eller økonomiske konsekvenser for de registrerte.

19 Opplysningsplikt for formidlingsselskap mv.

19.1 Innledning og sammendrag

På bakgrunn av Delingsøkonomiutvalgets anbefaling i NOU 2017: 4 Delingsøkonomien — muligheter og utfordringer foreslår Finansdepartementet en ny opplysningsplikt for tredjeparter etter skatteforvaltningsloven. Forslaget er også en oppfølging av departementets redegjørelse for delingsøkonomi og skatt i Prop. 1 LS (2017–2018) kapittel 29.

Etter forslaget skal den som gjennom en digital formidlingstjeneste har formidlet tjenester eller utleie av kapitalobjekter og tjenester i tilknytning til slik utleie, gi opplysninger til skattemyndighetene om hva formidlingen gjelder og det som er betalt. Etter departementets syn vil en slik opplysningsplikt forenkle og effektivisere skatteprosessen både for den skattepliktige og for skattemyndighetene. Samtidig er forslaget egnet til å fremme likebehandling og likere konkurransevilkår og motvirke skatteunndragelser.

Departementet foreslår en generell bestemmelse om opplysningsplikt for formidlingsselskap i skatteforvaltningsloven, og at plikten avgrenses i forskrift. Det foreslås i første omgang at opplysningsplikten innføres for digitale formidlere av utleie av fast eiendom, ettersom delingsøkonomien i Norge har fått særlig fotfeste i overnattingsmarkedet. I tillegg foreslås det at formidlere av utleie av fast eiendom som benytter andre formidlingskanaler enn digitale formidlingstjenester, skal ha opplysningsplikt.

Administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget er vurdert knyttet til opplysningsplikt om formidling av utleie av fast eiendom. For de opplysningspliktige vil tiltaket medføre en investeringskostnad og varige rapporteringskostnader. Skatteetatens kostnader med innføring av ordningen er estimert til 16 mill. kroner, i tillegg til årlige forvaltningskostnader på omtrent 2 mill. kroner.

Det vises til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 7-5. Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2020.

19.2 Gjeldende rett

19.2.1 Opplysningsplikt for de skattepliktige

Det norske skattesystemet er basert på at den skattepliktige selv skal gi riktige og fullstendige opplysninger om egne forhold til skattemyndighetene. Denne grunnleggende forutsetningen gjelder også for aktiviteter innen delingsøkonomien, og alminnelige skatte- og forvaltningsregler kommer til anvendelse. Den som har skattepliktig inntekt eller merverdiavgiftspliktig omsetning fra delingsaktiviteter, skal etter skatteforvaltningsloven kapittel 8 gi en rekke opplysninger til skattemyndighetene, hovedsakelig i skattemeldingen. Skatteforvaltningsloven kapittel 10 gir i tillegg skattemyndighetene adgang til å innhente opplysninger hos skattepliktige og tredjeparter for kontrollformål.

19.2.2 Opplysningsplikt for tredjeparter

Etter reglene i skatteforvaltningsloven kapittel 7 plikter tredjeparter som omfattes av kapittelet, å gi nærmere angitte opplysninger som er relevante for andre skattepliktiges skatteforhold. Opplysningene skal gis uoppfordret. Tredjepartsopplysninger finnes i dag i hovedsak for formues- og inntektsskatt. Disse opplysningene utgjør hoveddelen av de såkalte grunnlagsdataene, som danner grunnlaget for forhåndsutfylling av skattemeldingen for formues- og inntektsskatt. Blant annet gir arbeidsgivere en rekke opplysninger til skattemyndighetene om sine arbeidstakere, og banker gir opplysninger om kunder. Andre tredjepartsopplysninger som innhentes, er rene kontrollopplysninger.

Etter skatteforvaltningsloven § 7-5 første ledd annet punktum skal tredjeparter som mot godtgjøring har formidlet leie av fast eiendom, gi opplysninger til skattemyndighetene om inngåtte kontrakter siste år med den enkelte utleier, avtalt leie og i tilfelle leie som er påløpt, og leie som vedkommende har betalt eller formidlet betaling av. Det er gitt utfyllende regler i skatteforvaltningsforskriften § 7-5-2. Opplysningsplikten gjelder formidlet leie av boligeiendom, herunder fritidseiendom, utleiehytte o.l., og annen fast eiendom når denne ikke skal benyttes av leietakeren i næring eller forretningsvirksomhet. Det skal likevel ikke gis opplysninger når eiendommen eies av stat, fylkeskommune, kommune eller norsk aksjeselskap, når det er formidlet leie av rom, hytte, leilighet mv. i eller tilknyttet hotell, pensjonat eller lignende virksomhet, eller når formidlingen vedrører leie med et samlet årlig beløp til den enkelte utleier på opptil 10 000 kroner.

Opplysningene skal gis til skattekontoret innen 31. januar året etter det året kontrakten er inngått. Opplysningsplikten oppfylles i dag ved å levere melding «RF-1075 Leie av fast eiendom», eller på annen fyllestgjørende måte. Meldingen er ikke elektronisk og må leveres på papir. Bestemmelsen er en videreføring av ligningsloven § 5-5 nr. 1 annet punktum (tidligere § 6-8 nr. 2).

19.2.3 Skatt på inntekter fra utleie av bolig- og fritidseiendom

Inntekter ved utleie av formuesobjekter er som utgangspunkt skattepliktig som kapitalinntekt, jf. skatteloven §§ 5-1 og 5-20. Fra dette utgangspunktet er det gitt viktige unntak ved utleie av egen bolig og fritidseiendom, jf. skatteloven § 7-2.

Hvorvidt utleien skjer gjennom en digital formidler eller gjennom for eksempel en mer tradisjonell utleiemegler, har ingen betydning for den skattemessige håndteringen av utleieinntektene. Det avgjørende er hva slags eiendom som leies ut, leieforholdets varighet, størrelse på utleieinntektene og eiers bruk av eiendommen.

Utleieinntekt fra egen bolig er skattefri dersom eieren benytter minst halvparten av boligen til egen bruk, regnet etter utleieverdi, jf. skatteloven § 7-2 første ledd. For utleie av hele eller mer enn halvparten av boligen, regnet etter utleieverdi, vil utleieinntekter inntil 20 000 kroner per inntektsår være skattefrie. Beløpet er en terskelverdi, slik at hele inntekten blir skattepliktig dersom den overstiger 20 000 kroner. Dette medfører også at eventuelle utleieinntekter som skriver seg fra utleie av mindre enn halvparten av boligen i samme inntektsår, vil bli skattepliktige.

Fra og med inntektsåret 2018 er skattefritaket for korte utleieforhold i egen bolig fjernet, jf. skatteloven § 7-2 første ledd. Et leieforhold anses som kortvarig dersom utleieforholdet varer i mindre enn 30 dager. Inntekt fra korttidsutleie beskattes på samme måte som utleieinntekter fra fritidseiendom som eieren bruker selv, jf. § 7-2 annet ledd. Ved slike utleieforhold regnes 85 prosent av utleieinntektene som overstiger 10 000 kroner, som skattepliktig inntekt.

For fritidseiendom som har vært delvis utleid eller utleid deler av året, regnes 85 prosent av inntekten som overstiger 10 000 kroner, som inntekt, jf. skatteloven § 7-2 annet ledd. Beløpet er et bunnfradrag, slik at bare leieinntekter over 10 000 kroner skattlegges ved utleie av fritidseiendom. Fordi det er vanskelig å tilordne kostnader ved delvis utleie av en fritidsbolig som eieren også bruker selv, innrømmes fradrag for kostnader sjablongmessig. Utleiehytter er ikke omfattet av denne regelen.

Enkle tilleggstjenester som er tett knyttet til utleien, vil normalt behandles som en del av leieinntekten.

Hvis utleie av bolig skjer som ledd i virksomhet, er utleieinntektene også skattepliktige som personinntekt. Hvorvidt den skattepliktiges utleieaktivitet må anses som virksomhet, beror på en konkret helhetsvurdering der blant annet aktivitetens omfang, hyppighet og varighet er av betydning.

19.3 Utenlandsk rett

Digitalisering og fremvekst av delingsøkonomien er en internasjonal utvikling som ikke er særegen for Norge. Formidlingsselskapene/delingsplattformene er sentrale i denne utviklingen. Plattformene er ofte flernasjonale, og nye tjenester sprer seg raskt fra land til land. Også andre lands myndigheter er opptatt av utviklingen, og enkelte land har gjennomført tilpasninger og regelendringer. Det er variasjoner i de ulike landenes tilnærming til delingsøkonomien. En rekke europeiske land har en uttrykt ambisjon om å legge til rette for delingsøkonomi, mens andre land har innført forbud mot bestemte delingsvirksomheter eller restriksjoner på visse aktiviteter. For eksempel er det i flere byer innført restriksjoner på korttidsutleie av bolig. Her i Norge har Kommunal- og moderniseringsdepartementet hatt på høring et forslag om å begrense adgangen til å drive korttidsutleie i eierseksjonssameier, jf. høringsnotat 11. mai 2018. Forslaget går ut på at adgangen til å drive korttidsutleie av boligseksjoner i eierseksjonssameier som hovedregel begrenses til 90 døgn per år.

Delingsøkonomiutvalget gikk i NOU 2017: 4 gjennom arbeidet med delingsøkonomi i andre land, herunder Norden, og departementet viser til utvalgets rapport. Norske myndigheter har hatt jevnlig kontakt med de andre nordiske skatteadministrasjonene for å utveksle erfaringer og vurderinger knyttet til området. Den danske regjeringen ved erhvervsministeren har lagt frem en «Strategi for vækst gennem deleøkonomi», der de lanserer fire delingsøkonomiske mål og viser til flere forslag til tiltak. Ett av forslagene til tiltak er å utvikle en digital innberetningsløsning for digitale plattformer og betalingsformidlere som kan rapportere inntektsopplysninger til skattemyndighetene. Danske skattemyndigheter har nå igangsatt arbeidet med å utvikle en slik løsning.

19.4 Høringen

19.4.1 Bakgrunn for høringen

Delingsøkonomiutvalget ble oppnevnt av regjeringen ved kongelig resolusjon 4. mars 2016. Utvalget skulle vurdere muligheter og utfordringer som fremveksten av delingsøkonomien reiser, blant annet potensialet for en mer effektiv ressursbruk. Utvalget leverte sin utredning, NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer, 6. februar 2017.

«Delingsøkonomi» er ikke et etablert begrep, og begrepet brukes ulikt i forskjellige sammenhenger. Begrepet forekommer heller ikke i skatteretten. Delingsøkonomiutvalget benyttet følgende definisjon av begrepet i sin utredning, jf. punkt 3.1.2:

«Med delingsøkonomi mener utvalget økonomisk aktivitet som formidles gjennom digitale plattformer som legger til rette for ytelse eller utveksling av tjenester og kompetanse, eiendeler og eiendom, ressurser eller kapital, uten å overføre eierrettigheter og i hovedsak mellom privatpersoner.»

Som det fremgår av denne definisjonen, er et sentralt kjennetegn ved delingsøkonomien at en tredjepart formidler kontakt mellom tilbyder og etterspørrer. Tredjeparten opererer som en plattform der tilbyder og etterspørrer kobles sammen. Tjenesteyter/utleier og kjøper/leietaker er normalt privatpersoner, ofte omtalt som omsetning person-til-person (P2P). Omsetning virksomhet-til-person (B2P) forekommer også, for eksempel profesjonelle utleiere av fast eiendom eller bil.

Plattformen som benyttes er digital, og eier av den digitale plattformen er normalt et selskap. Disse selskapene går under ulike betegnelser, herunder formidlingsselskap, formidler, delingsøkonomiselskap, delingsplattform, digital plattform og plattform. Plattformløsningen reduserer transaksjonskostnadene, og gjør at handel kan foregå på nye måter og områder, og i større utstrekning enn tidligere.

Forretningsmodellene er basert på å utnytte tilgjengelig kapasitet, normalt hos privatpersoner, i form av arbeidstid, transportmidler, husrom mv., som et alternativ til den tradisjonelle modellen med profesjonelle aktører og tradisjonelle driftsmidler. Eksempler som kan nevnes er markedene for persontransport og overnatting, der selskap som Uber og Airbnb er sentrale blant de nye aktørene.

Aktører i delingsøkonomien opererer for en stor del i markeder der de tradisjonelle aktørene er omfattet av en opplysningsplikt for tredjepart. Etter dagens regelverk skal for eksempel arbeidsgivere gi opplysninger om lønn, og drosjesentraler skal gi opplysninger fra skiftlappen for løyvehavere som er tilknyttet sentralen. Dette kan skape en skjevhet i markedet dersom nye, digitale aktører ikke pålegges de samme kravene som tradisjonelle aktører. Det kan derfor være særlig behov for å utvide og klargjøre reglene om opplysningsplikt for tredjeparter på områder der delingsøkonomien har fått en viss utbredelse. I Norge har det vært i overnattingsmarkedet og innenfor tjenester for persontransport og bildeling/bilutleie, at delingsøkonomien har fått sterkest fotfeste, jf. NOU 2017: 4 punkt 1.7. Innen persontransportområdet har det skjedd endringer siden Delingsøkonomiutvalget fremla sin rapport.

Skattemessig er det ingen skiller mellom delingsøkonomien og mer tradisjonelle former for formidling av varer og tjenester. Dersom aktivitetene knyttet til de nye forretningsmodellene får stor utbredelse i årene fremover, kan sider av disse utfordre skattereglene og statens skatteinntekter. For de skattepliktige utleierne/tjenesteyterne som er privatpersoner, kan det være ressurskrevende å holde oversikt over egne skatterelevante forhold, og når aktivitetene eventuelt fører til ordinær næringsvirksomhet. En opplysningsplikt for formidlingsselskapene kan bidra til økt likebehandling og betydelig forenklet skatterapportering for utleierne/tjenesteyterne. Skattemyndighetene vil dermed kunne få et bedre utgangspunkt for oppfølging, veiledning og kontroll av de skattepliktige aktørene. Digitalisering og høy grad av automatisering av prosesser innenfor delingsøkonomien gir et godt utgangspunkt for tilgang til informasjon.

19.4.2 Høringsnotatet og merknader fra høringsinstansene

Den 20. mars 2018 sendte Finansdepartementet på høring et forslag om å innføre en ny opplysningsplikt for tredjeparter etter skatteforvaltningsloven. Etter forslaget skal den som gjennom en digital formidlingstjeneste har formidlet tjenester eller utleie av kapitalobjekter og tjenester i tilknytning til slik utleie, gi opplysninger til skattemyndighetene om hva som er formidlet og om betalingen for dette til utleier eller tjenesteyter. Kun formidlere som har opplysninger om faktisk gjennomførte transaksjoner, herunder opplysninger om innholdet i formidlingen og om vederlaget, blir opplysningspliktige etter forslaget. Opplysningene skal gis uoppfordret.

Lovbestemmelsen er ikke begrenset til utvalgte bransjer eller områder, men ble foreslått avgrenset i forskrift, i første omgang for formidlere av utleie av fast eiendom.

Det ble også foreslått at formidlere av utleie av fast eiendom som benytter andre formidlingskanaler enn digitale plattformer, skal ha opplysningsplikt. Dette ble foreslått gjennomført ved en oppdatering av og endringer i den gjeldende opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-5 første ledd annet punktum. Bestemmelsen er lite praktisert, og har et noe uklart anvendelsesområde. For den som formidler utleie av fast eiendom, skal opplysningsplikten etter forslaget dermed gjelde uavhengig av om formidlingen skjer gjennom en digital formidlingstjeneste eller andre kanaler. Personvernkonsekvensene ble vurdert i høringsnotatet.

Høringsnotatet ble sendt til 55 høringsinstanser. Høringsfristen ble satt til 1. juni 2018, og totalt 30 høringsinstanser har inngitt svar.

Domstolsadministrasjonen, Finanstilsynet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kunnskapsdepartementet, Norges Bank, Tolldirektoratet og Utenriksdepartementet har ingen merknader til saken eller ønsker ikke å avgi høringsuttalelse.

Abelia, Airbnb, Datatilsynet, Den norske Revisorforening, FINN.no AS, Hovedorganisasjonen Virke, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk Reiseliv, Norsk Øko-Forum, NOVASOL AS, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), NHO Reiseliv, PERX Folkefinansiering AS, Regelrådet, Regnskap Norge, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå (SSB), Uber og Økonomiforbundet har merknader til høringsnotatet. Høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget.

Instansene trekker særlig frem at forslaget er egnet til å fremme delingsøkonomitjenester og vil innebære en forenkling for brukerne av slike tjenester, særlig for den skattepliktige utleier/tjenesteyter ved utfylling av skattemeldingen. For bransjer der tradisjonelle aktører allerede er pålagt en opplysningsplikt, mener flere instanser at forslaget vil bidra til likere konkurransevilkår mellom digitale og ikke-digitale aktører, og mellom profesjonelle og private utleiere. Instansene trekker også frem hensynet til riktig beskatning og viktigheten av å forebygge svart økonomi. Blant annet uttaler NHO:

«Tredjepartsrapportering er blitt en stadig større del av grunnlaget for fastsettelse av riktige skatter. Det er naturlig at dette også må gjelde digitale formidlingstjenester som har fått en stor utbredelse. Vi mener det er nødvendig for å få like konkurransevilkår mellom profesjonell utleievirksomhet/tjenesteyting og utleie/tjenesteyting i mindre format. Sistnevnte vil også kunne være skattepliktig og dessuten foregå i stort omfang samlet sett. NHO mener forslaget vil kunne bidra til å redusere omfanget av svart økonomi.»

Enkelte etterlyser også andre tiltak for å redusere omfanget av svart omsetning, som etter deres oppfatning er mer utbredt innenfor delingsøkonomien.

Noen instanser mener opplysningsplikten bør innføres på et tidligere tidspunkt, og enkelte synes at ordningen bør utvides til andre bransjer allerede nå, eksempelvis persontransport og håndverkertjenester. Flere uttaler at det er viktig at departementet følger med på utviklingen og vurderer om opplysningsplikten bør utvides til andre områder og bransjer. Noen høringsinstanser peker på problemstillinger knyttet til aktører som befinner seg i utlandet.

Departementet drøfter de konkrete merknadene løpende i vurderingen under punkt 19.5. Enkelte høringsinstanser, herunder Skattebetalerforeningen, har merknader til de materielle skattereglene for utleie av fast eiendom. Det ble ikke foreslått endringer i disse reglene i høringsnotatet, og det foreslås heller ikke i proposisjonen her. Disse høringsinnspillene vil derfor ikke bli kommentert nærmere.

Datatilsynet tar ikke standpunkt til høringsforslaget, men har kritiske merknader til høringsnotatets omtale av personvern og personopplysningsregelverket. Merknadene drøftes under punkt 19.7.

Regelrådet har konkludert med at forslaget er tilstrekkelig utredet. Rådet har enkelte kommentarer knyttet til beskrivelsen av alternative tiltak og nytte-kostnadsanalyser.

19.5 Vurderinger og forslag

19.5.1 Generell lovhjemmel for opplysningsplikt

Departementet fastholder forslaget om en generell bestemmelse i skatteforvaltningsloven om opplysningsplikt til skattemyndighetene for den som gjennom en digital formidlingstjeneste formidler tjenester og utleie av kapitalobjekter. Lovhjemmelen som foreslås, er ikke begrenset til utvalgte bransjer eller områder. Departementet opprettholder også forslaget om at opplysningsplikten avgrenses i forskrift, slik at plikten i første omgang vil omfatte den som formidler utleie av fast eiendom.

Når det gjelder hvem som skal gi opplysninger, foreslo departementet i høringsnotatet at plikten skal påhvile den som gjennom en digital formidlingstjeneste formidler tjenester og utleie hvor betaling for formidlingen er knyttet til gjennomførte transaksjoner.

Den norske Revisorforeningen og Skattebetalerforeningen støtter denne avgrensningen.

FINN.no uttaler at det er sentralt at plattformene ikke blir pålagt å innhente informasjon om transaksjoner som ikke skjer på plattformen. Selskapet viser til at noen plattformer tar et stort ansvar for hele tjenesteformidlingsprosessen, mens andre kun formidler kontakt mellom aktørene.

NHO har bedt om en klargjøring av hva som menes med at «betalingen for formidlingen er knyttet til gjennomførte transaksjoner». De påpeker at opplysningsplikten skal knyttes til «håndteringen av selve transaksjonen», uten at det er et vilkår at samme subjekt formidler både utleie og betaling.

Også Uber stiller spørsmål ved definisjonen. De uttaler at definisjonen i de fleste tilfeller vil fungere tilfredsstillende, men ser en viss risiko ved å knytte opplysningsplikten til formidlere med betalingsinformasjon, ettersom det ekskluderer rene formidlere og kan gi et konkurransefortrinn. Av likhetshensyn foreslår de å begrense definisjonen til å handle om aktiviteten som gjennomføres, istedenfor hvordan aktiviteten er formidlet.

Departementet viser til at de ulike måtene å tilpasse betalingsløsningene på gjør at formidlingsselskap i varierende grad vil være involvert i selve oppgjøret for utleien eller tjenesten. Vilkåret om at betalingen for formidlingen skal være knyttet til gjennomførte transaksjoner, er ment å fange opp formidlere som tar betalt for formidlingstjenesten basert på faktisk gjennomførte transaksjoner mellom tjenesteyteren/utleieren og kunden. Betalingen for formidlingen kan for eksempel beregnes med et fast beløp for en gitt periode, knyttet til antall transaksjoner, eller som en andel av det enkelte oppgjøret. Hvorvidt betaling for selve formidlingstjenesten trekkes direkte i kundens betaling eller som andel av oppgjøret til utleier/tjenesteyter, vil heller ikke være av betydning så lenge godtgjørelsen til formidler er forretningsmessig knyttet til den gjennomførte utleietransaksjonen.

Departementet vil understreke at den primære interessen for skatteformål er tredjeparter som har sikre opplysninger om faktisk gjennomførte transaksjoner, og som er relevante for beskatningen av inntektene fra utleieobjektet eller tjenesten. Tredjeparter som utelukkende tar betalt for annonseplass ved formidling av utleie/tjenester, uten å knytte sitt eget oppgjør for annonseringen til faktisk gjennomførte transaksjoner, vil vanligvis ikke ha sikker informasjon om utleietransaksjonen. Dette gjelder for eksempel tradisjonelle formidlere av rubrikkannonser. Skal tredjeparter kunne gi skattemyndighetene skatterelevante opplysninger, må de på en eller annen måte være involvert i selve oppgjøret og gjennomføringen av utleien/tjenesten. Etter departementets syn er det derfor mest hensiktsmessig å knytte opplysningsplikten til håndtering av selve transaksjonene, samtidig som det ikke bør være en forutsetning at det er samme subjekt som formidler tjenesten/utleien og betalingen.

Det kan ofte være selvstendige aktører som håndterer betalingsstrømmer, selv om det utad kan fremstå som én samlet tjeneste. Det må være tilstrekkelig at det er en forretningsmessig kobling mellom formidlingstjenesten og betalingstjenesten slik at betalingstjenesten utad fremstår som en del av formidlingstjenesten. På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om at plikten skal påhvile den som gjennom en digital formidlingstjeneste formidler tjenester og utleie hvor betaling for formidlingen er knyttet til gjennomførte transaksjoner.

Flere høringsinstanser tar opp problemstillinger knyttet til formidlingsselskap som befinner seg i utlandet. FINN.no er bekymret for konkurransevridende effekter til fordel for aktører utenfor Norge, og peker på at det er viktig at reglene utformes likt og håndheves konsekvent for alle aktører.

Airbnb ønsker et avtalerettslig grunnlag for å kunne oppgi de aktuelle opplysningene til norske skattemyndigheter, og uttaler blant annet:

«We respectfully request the Norwegian authorities to consider the following solution: an agreement that would allow Airbnb to report information of those hosts who provide explicit consent for Airbnb to share such tax data. This could be done on a periodic basis, allowing the tax authorities to track and tax the income of each host who chooses to participate. We believe this would be a viable solution in Norway particularly because of the culture of tax compliance among citizens generally.
Given the lack of precedent in this space, we expect a voluntary solution to be the best way forward with the least amount of resistance on all sides. Indeed, such an agreement would achieve Norway’s goal of data gathering and tax compliance, is implementable by Airbnb, and is straightforward and simple for hosts.»

Slik departementet ser det, bør plikter overfor offentlige myndigheter reguleres i lov, blant annet for å sikre tilstrekkelig behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger. Videre vil en avtalebasert opplysningsplikt gjøre forslaget mindre egnet til å fremme likere konkurransevilkår og forebygge svart økonomi. Dette er imidlertid ikke til hinder for at den opplysningspliktige og skattemyndighetene kan samarbeide om hvordan utlevering av opplysninger skal skje.

Departementet viser til at opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven kapittel 7 ikke er begrenset til norske selskap. Dersom det innføres opplysningsplikt for den som formidler tjenester og utleie gjennom en digital plattform, vil denne plikten etter departementets syn også påhvile aktører i utlandet når selskapet for eksempel formidler utleie av fast eiendom som ligger i Norge eller tjenester som utføres her. Norske skattemyndigheter kan imidlertid ha vansker med å håndheve en opplysningsplikt overfor tredjeparter i utlandet. Myndighetene vil også ha begrenset mulighet til å sikre at opplysninger som rapporteres, er riktige. Etter departementets vurdering bør opplysningsplikten likevel innføres, og gjelde generelt. Både sanksjons- og straffebestemmelser knyttet til reglene vil gjelde alle som faller inn under lovens ordlyd, uavhengig av om de måtte befinne seg i Norge eller ikke. Det kan også være aktuelt med internasjonalt samarbeid på dette området.

Når det gjelder hva det skal gis opplysninger om, opprettholder departementet forslaget om at lovbestemmelsen pålegger plikt til å gi opplysninger om hva formidlingen gjelder og om det som er betalt, og at den nærmere detaljeringen gjøres i forskrift. Det vises til punkt 19.5.2.

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om et nytt åttende ledd i § 7-5 om opplysningsplikt for digitale formidlere. Etter departementets syn er det hensiktsmessig å regulere opplysningsplikten for formidling av tjenester og utleie via elektronisk markedsplass som har forretningsmessige sammenfallende trekk, i en egen bestemmelse. Det gir en mer fleksibel løsning for fremtidige rapporteringsordninger innen delingsøkonomien og digital tjenesteformidling. Når lovhjemmelen i tillegg er gjort generell, med utfylling i forskrift, innebærer det at opplysningsplikten forholdsvis raskt kan utvides i takt med den digitale utviklingen.

Departementet opprettholder forslaget om å oppdatere og gjøre enkelte endringer i den gjeldende bestemmelsen i § 7-5 første ledd annet punktum, og å flytte bestemmelsen til et nytt niende ledd. NHO er positive til en slik oppdatering. Forslaget innebærer at den som formidler utleie av fast eiendom, skal ha opplysningsplikt uavhengig av om formidlingen skjer gjennom en digital formidlingstjeneste eller gjennom andre kanaler.

Etter ordlyden pålegger § 7-5 første ledd annet punktum opplysningsplikten på den som har «formidlet» leie av fast eiendom. En naturlig forståelse av begrepet omfatter aktører som opptrer som en selvstendig mellommann, uten selv å være part i selve utleieforholdet. Noen aktører kan drive lignende aktivitet, men går i stedet inn som kontraktspart med den som eier eller disponerer utleieobjektet, for så å leie til neste leietaker. Siden denne typen aktivitet har store likhetstrekk med formidling av utleie av fast eiendom, ser departementet det som hensiktsmessig at opplysningsplikten utvides til å omfatte også disse aktørene. Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet om at opplysningsplikten ved utleie av fast eiendom også skal omfatte den «som på vegne av utleier inngår kontrakt om utleie av fast eiendom».

I medhold av skatteforvaltningsloven § 7-13 første ledd kan det gis forskrift om blant annet det nærmere innholdet i opplysningsplikten, leveringsmåte, leveringsfrist, leveringssted og om fritak fra opplysningsplikten. Forskriftsmyndigheten er delegert til Skattedirektoratet.

På sikt kan det vurderes om en bestemmelse om opplysningsplikt som gjelder formidling av ulike typer tjenester og utleieforhold, skal gjøres uavhengig av måten formidlingen skjer på, slik at opplysningsplikten blir teknologinøytral.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 7-5.

19.5.2 Avgrensning i forskrift – opplysningsplikt for formidling av utleie av fast eiendom

Departementet foreslo i høringsnotatet at opplysningsplikten i første omgang begrenses til tredjeparter som driver formidling av utleie av fast eiendom.

Flere høringsinstanser deler departementets oppfatning om at behovet er størst for slike delingsøkonomitjenester, og at en begrenset plikt i første omgang gir et godt erfaringsgrunnlag for eventuelle senere utvidelser.

Den norske Revisorforeningen, Økonomiforbundet og LO understreker viktigheten av at arbeidet med å utrede opplysningsplikt for formidlingsselskap innen andre sektorer ikke stopper.

En del høringsinstanser mener at behovet for utvidelse til andre områder er til stede allerede nå.

Abelia foreslår å utvide opplysningsplikten til formidling av tjenester, som et ledd i å redusere omfanget av svart arbeid, men kun dersom konkurransevilkårene er like.

NHO og NHO Reiseliv ønsker også en utvidelse av ordningen til andre bransjer, særlig småjobber innen håndverksbransjen og transport.

Norsk Reiseliv peker på hensynet til likere konkurransevilkår, og at også annen pliktig rapportering som i dag pålegges ordinære markedsaktører, bør gjelde for formidlingsselskap.

Norsk Øko-Forum mener det allerede i dag er et klart, helt nødvendig og akutt behov for innrapporteringsplikt for digitale formidlingstjenester i alle bransjer og områder, og viser til erfaringer fra Norge og internasjonalt om lav etterlevelse blant aktører i delingsøkonomien, eksempelvis innenfor persontransportsektoren og overnattingsbransjen.

PERX Folkefinansiering gjør oppmerksom på at de, som delingsplattform for lån, også ønsker et klart rammeverk for rapportering av tredjepartsopplysninger til Skatteetaten.

Departementet legger vekt på at delingsøkonomien har fått særlig stor utbredelse i Norge på området for formidling av utleie av fast eiendom. Opplysninger om slik utleie egner seg godt til forhåndsutfylling av skattemeldingen, særlig ved korttidsutleie av egen bolig og utleie av fritidseiendom. Opplysningene egner seg også til å gi grunnlag for å vurdere om utleie er skattepliktig eller om det drives næringsvirksomhet med hensyn til konkret oppfølging og veiledning av de skattepliktige. Det vil gi Skatteetaten verdifull erfaring med bruk av slike data. Nytten av rapporteringen for de skattepliktige og myndighetene må veie opp for byrdene som tredjepartene pålegges med rapportering. Flere høringsinstanser peker på at eventuelle utvidelser må skje i dialog og samarbeid med de ulike aktørene, for å sikre praktiske og gjennomførbare løsninger. Departementet er enig i dette, og holder fast ved at forslag til utvidelser av opplysningsplikten vil sendes på høring. Departementet legger fortsatt opp til at opplysningsplikten for digitale formidlere først innføres for formidlere av utleie av fast eiendom.

Slik flere høringsinstanser peker på, kan persontransportområdet også være egnet for tredjepartsrapportering. Når dette ikke er foreslått innført allerede nå, skyldes det at en ny rapporteringsordning bør ses i sammenheng med andre eventuelle endringer i reguleringen av bransjen. Departementet mener at den foreslåtte løsningen er tilstrekkelig fleksibel slik at opplysningsplikten kan utvides til å omfatte andre områder av delingsøkonomien, i takt med at omfang av aktivitet, skatteregler eller andre forhold tilsier slike utvidelser.

Det nærmere innholdet i opplysningsplikten ved formidling av utleie av fast eiendom ble i høringsnotatet foreslått fastsatt i forskrift, og høringsnotatet inneholdt forslag til forskriftsbestemmelser. Forskriftsmyndigheten er delegert til Skattedirektoratet, og departementet legger til grunn at skattemyndighetene har en nærmere dialog med aktuelle formidlere ved den konkrete tilretteleggingen av rapporteringsordningen. Slik som foreslått i høringsnotatet, ser det ut til å ligge til rette for felles forskriftsregler om innholdet i opplysningsplikten for formidling av utleie av fast eiendom, uavhengig av formidlingskanal.

Etter departementets oppfatning er enkelte opplysninger avgjørende for at tredjepartsrapportering skal fungere etter sin hensikt. Det er en forutsetning at utleieren kan identifiseres for at opplysningene skal kunne benyttes til forhåndsutfylling av skattemelding. Egnet identifikasjon, som fødselsnummer, organisasjonsnummer e.l., er derfor påkrevet. Formidlere som ikke allerede har disse opplysningene, må dermed innhente dette fra utleierne som benytter deres plattform. Etter skatteforvaltningsloven § 7-12 annet ledd kan den opplysningspliktige kreve at den skattepliktige oppgir sitt fødsels-, D- eller organisasjonsnummer. Det anses også nødvendig at den opplysningspliktige formidleren identifiserer seg selv med navn og organisasjonsnummer.

For å kunne identifisere mottakeren av leiebetalingen bør det gis opplysninger om kontonummeret til den beløpet betales til.

Det er ikke nødvendigvis alltid den samme som mottar vederlaget for leien som er skattepliktig for inntekten. Departementet mener likevel at skattemyndighetene med stor grad av sikkerhet kan identifisere den skattepliktige for utleieinntekten når informasjon om utleievirksomheten kobles sammen med informasjon om eiendommen som leies ut. Det er derfor behov for sikker identifikasjon av utleieobjektet, eksempelvis vei- eller matrikkeladresse.

For at skattemyndighetene skal kunne vurdere om leieinntektene er skattepliktige og hvordan de eventuelt skal skattlegges, er det etter departementets syn behov for at den opplysningspliktige gir nærmere opplysninger om hvert utleieforhold.

SSB uttaler at de har behov for flere informasjonselementer enn det som ble foreslått i høringsnotatet. Etter departementets syn bør det ved innføring av en opplysningsplikt for formidlingsselskap være skattehensyn som er førende for hvilke opplysninger som skal gis. Siden den foreslåtte lovhjemmelen rekker videre, kan det på senere tidspunkter være aktuelt å utvide omfanget av opplysningsplikten i forskrift. Slike endringer vil måtte sendes på høring.

Departementet foreslo i høringsnotatet at opplysningsplikten knyttes til utleieenheten, og at det skal gis én melding per utleieenhet for perioden 1. januar til 31. desember i skattleggingsperioden. Det ble foreslått at formidlingsselskap skal rapportere opplysninger årlig, i etterkant av den aktuelle skattleggingsperioden.

SSB gir uttrykk for at årlig rapportering ikke tilfredsstiller krav til omfang og frekvens, og henviser til internasjonale forpliktelser og nasjonale brukerbehov. De ber om at Skatteetatens datainnsamling fra formidlere av utleieeiendom leveres månedlig.

Departementet antar at innføringen av den foreslåtte opplysningsplikten vil være en forbedring for SSBs datagrunnlag, selv med årlige leveranser. Som nevnt i høringsnotatet, leveres tredjepartsopplysninger vanligvis samlet en gang i året, men den generelle utviklingen går i retning av en løpende tredjepartsrapportering. Blant annet leverer arbeidsgivere allerede opplysninger om enkeltpersoners (inntektsmottakeres) inntekts- og arbeidsforhold og skattetrekkopplysninger hver måned etter a-opplysningsloven. I arbeidet med å utrede en opplysningsplikt for formidlingsselskapene har flere aktører både innenfor delingsøkonomien og mer tradisjonelle utleieformidlere, gitt uttrykk for at rapportering bør skje med utgangspunkt i formidlers egen forretningsprosess. Det kan innebære en mer løpende elektronisk rapportering av opplysningene enn det som i dag er vanlig. På det nåværende tidspunkt fastholder departementet forslaget om årlig rapportering. En månedlig rapporteringsplikt vil etter departementets syn være for byrdefullt å pålegge de opplysningspliktige, samtidig som det vil være mulig for de opplysningspliktige å avtale hyppigere rapportering med skattemyndighetene dersom det er ønskelig.

Flere høringsinstanser har kommet med konkrete forslag til utformingen av opplysningspliktens innhold. Departementet legger til grunn at innspill i høringsrunden vil bli vurdert av Skattedirektoratet ved utarbeidelsen av forskriften.

I høringsnotatet ble det foreslått unntak fra opplysningsplikten for dem som utelukkende formidler leie av rom, hytte, leilighet mv. i hoteller, pensjonater og lignende næringsvirksomhet. Det ble også foreslått et unntak for formidling som er av et så lite omfang at kravene til økonomisk virksomhet ikke er oppfylt, og hvor opplysningsplikten kan fremstå uforholdsmessig byrdefull. Det legges opp til at disse unntakene tas inn i forskriften.

I forskrift vil det også kunne tas inn regler om at dersom flere blir opplysningspliktige for samme forhold, kan de avtale at rapporteringen skjer fra en av dem, men uten at avtalen fritar dem for plikten til at utleieforholdet faktisk blir rapportert.

Det legges opp til en bestemmelse i skatteforvaltningsforskriften om at opplysningene skal leveres elektronisk og til den tid Skattedirektoratet bestemmer.

19.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Innledning

I første omgang er forslaget begrenset til å gjelde formidling av utleie av fast eiendom. Konsekvensene av forslaget er derfor vurdert knyttet til opplysningsplikt om slik formidling, samt konsekvensene av å tilrettelegge dagens opplysningsplikt for formidling av utleie av fast eiendom for elektronisk rapportering.

For de opplysningspliktige

Formidlingsselskapene må tilrettelegge for at opplysningene for den enkelte utleier lagres og bearbeides på en slik måte at det kan foretas en rapportering til skattemyndighetene i samsvar med de kravene som stilles i forskrift. Tiltaket vil medføre både en investeringskostnad og varige rapporteringskostnader. Hvor store disse kostnadene blir, avhenger av hvor profesjonaliserte aktørene er, hva slags informasjon de har, og i hvilke systemer informasjonen allerede eksisterer. Kostnadene vil hovedsakelig være knyttet til etablering av prosesser og systemer for rapporteringen, identifisering og innhenting av informasjon om skattepliktige, samt mulig kompetanseheving.

Etableringskostnader for en aktør med moderne og gode systemløsninger vil erfaringsmessig være i størrelsesorden 50 000–75 000 kroner, og den årlige forvaltningskostnaden i størrelsesorden 5 000–10 000 kroner. Det legges til grunn at kostnadene utenlandske selskap vil ha til omstilling samt varige kostnader har samme nivå som for norske selskap som i dag ikke har opplysningsplikt. Svært små aktører og aktører i en oppstartsfase vil således ha en stor økonomisk byrde. Aktører som ikke driver økonomisk virksomhet, vil imidlertid etter forslaget falle utenfor opplysningsplikten.

Airbnb, FINN.no, NOVASOL, PERX Folkefinansiering, Regelrådet, Uber og Virke påpeker at det er nødvendig at innrapporteringsløsninger utvikles i samarbeid med aktørene og blir godt tilpasset bransjen. Uber påpeker at vurderingen av kostnader og konsekvenser for den enkelte bedrift virker svært optimistisk.

Departementet vil understreke at byrdene ved rapporteringen for tredjepart må stå i forhold til den samlede nytten av rapporteringen for de skattepliktige og for myndighetene. Samtidig mener departementet at bransjen som pålegges en rapporteringsplikt samlet sett også vil oppnå gevinster i form av forenklinger og økt likebehandling. For overnattingsbransjen vil den nye opplysningsplikten føre til likere konkurransevilkår mellom aktører i delingsøkonomien og de tradisjonelle utleieaktørene. Årsaken er at ny opplysningsplikt vil føre til at etterlevelsen av skattereglene blir bedre.

Skattedirektoratet har foretatt en kartlegging av hvilke formidlere mv. som blir berørt av forslaget, og det er gjennomført dialogmøter med flere større berørte aktører og interesseorganisasjoner. Som det også ble påpekt i høringsnotatet, har kartleggingen ikke vært omfattende og detaljert nok til å kunne beregne kostnadene for alle de berørte aktørene.

For de skattepliktige

For de skattepliktige vil en elektronisk rapportering av leieinntektene fra tredjepart være en støtte i arbeidet med egenfastsettelsen ved at utleieinntektene vil kunne være forhåndsutfylt i skattemeldingen. Tredjepartsrapporteringen vil derfor innebære en betydelig forenkling for de skattepliktige. Det vil legge til rette for at egenfastsettelsen i større grad blir riktig og at etterlevelsen av skattereglene øker. For personlige skattepliktige som driver korttidsutleie, vil tredjepartsrapportering kunne gi komplette tall til skattemeldingen. For personlige skattepliktige som driver langtidsutleie, vil inntekten fra utleie kunne være forhåndsutfylt på skattemeldingen, mens den skattepliktige selv må fastsette kostnadene. Skatteetaten har ikke nøyaktige tall på hvor mange skattepliktige som får en lettelse i rapporteringsbyrden med tiltaket, men anslår at minst 50 000 skattepliktige vil bli omfattet av rapporteringsordningen.

For Skatteetaten

Erfaringer fra tidligere etableringer av nye tredjepartsopplysninger viser at kvaliteten på skatteprosessen blir forbedret. Tredjepartsrapportering gir som regel informasjon av god kvalitet som er vesentlig bedre enn når den skattepliktige selv skal rapportere sine inntekter. Dette gir en kvalitativ gevinst for Skatteetaten ved at muligheten for automatisering er stor, typisk ved forhåndsutfylling av skattemeldingen, som igjen reduserer behovet for veiledning og kontrollaktiviteter.

Skatteetaten skal i årene 2018–2021 utvikle en ny dialogbasert skattemelding (SIRIUS-prosjektet), som vil gi økt mulighet til å utnytte opplysningene i en digital dialog med den skattepliktige. Ambisjonen på sikt er at flest mulig kan benytte seg av leveringsfritak.

Skatteetatens kostnader med innføring av ordningen er estimert til 16 millioner kroner, samt årlige forvaltningskostnader på omtrent 2 millioner kroner. Erfaringsmessig må Skatteetaten bruke mye ressurser på innføring for å sikre at kvaliteten på mottatte opplysninger blir tilfredsstillende. Med nye aktører som ikke har erfaring med tredjepartsrapportering, er behovet for god og tett oppfølging avgjørende for å sikre kvaliteten i de rapporterte dataene. Slik oppfølging må også forventes når nye aktører pålegges tredjepartsrapportering som stiller krav til nøyaktighet og fullstendighet i den informasjonen som kreves.

Kostnadene må ses i sammenheng med den skatte- og kontrollmessige nytteverdien løsningen vil gi. Etterlevelsen for de ulike aktørene vil være ulik, men samlet for gruppen kan det – på bakgrunn av tidligere erfaringer – antas at etterlevelsen vil gå fra et sted mellom 20–50 prosent til rundt 90 prosent dersom mottatte data har høy kvalitet og kan brukes effektivt i skatteprosessen og i skattemeldingen.

Tiltaket vil på sikt også gi Skatteetaten mulighet til å lage bedre analyser og sette etaten i stand til å velge ut de riktige kontrollobjektene. Dette fører til bedre ressursbruk i etaten, noe som gir gevinst for de skattepliktige og for næringslivet ved at antallet unødvendige kontroller reduseres.

19.7 Personvernkonsekvenser

Datatilsynet skriver i sitt høringssvar at essensen i forslaget dreier seg om behandling av personopplysninger. Tilsynet peker særlig på to punkter hvor høringsnotatet etter deres syn ikke redegjør tilstrekkelig for personvernproblemstillinger.

For det første viser Datatilsynet til at høringsnotatet ikke sier noe om forholdet til personvernforordningen. De påpeker at det er viktig at lovforslag som tar sikte på å gi særskilte bestemmelser som medfører at personopplysninger skal eller kan behandles, vurderes og holdes opp mot forpliktelsene etter personvernforordningen, og anbefaler departementet å utrede lovforslaget opp mot personvernforordningen.

For det andre peker Datatilsynet på det de oppfatter som manglende vurdering av personvernkonsekvenser av forslaget, som etter deres syn representerer et inngrep i personopplysningsvernet og i retten til respekt for privatlivet etter EMK artikkel 8.

Departementet viser til at personvernkonsekvensene ble vurdert i høringsnotatet, jf. punkt 6.2. Departementet gjorde en vurdering av personverninngrepet forslaget representerer og av de rapporteringspliktige opplysningenes karakter, som ikke er av sensitiv art. Videre ble den foreslåtte opplysningsplikten vurdert opp mot eksisterende rapporteringsplikter for tredjeparter, og Skatteetatens håndtering av slike opplysninger under taushetsplikten. Mindre inngripende alternative fremgangsmåter ble også vurdert, men ikke funnet tilfredsstillende. Departementet konkluderte med at forslaget ikke innebar vesentlige eller uforholdsmessige personvernkonsekvenser for de berørte, i lys av de hensynene forslaget var ment å ivareta.

Ny personopplysningslov trådte i kraft 20. juli 2018. Den nye loven gjennomfører EUs personvernforordning i norsk rett, jf. Prop. 56 LS (2017–2018). Flere av de opplysningene som skal rapporteres etter forslaget om opplysningsplikt for formidlingsselskap, er personopplysninger, jf. forordningen artikkel 4.

Forslaget innebærer et inngrep i personvernet. Inngrepet består i at formidlingsselskapene skal innhente, behandle og rapportere personopplysninger til skattemyndighetene om utleiere som bruker deres plattform, og at skattemyndighetene skal behandle disse opplysningene. De foreslåtte reglene innebærer rapportering av personopplysninger som navn, fødselsdato, norsk fødselsnummer eller D-nummer, utenlandsk identitetsnummer og adresse. Forslaget innebærer en plikt for delingsplattformene til å lagre og behandle mer fingranulert informasjon knyttet til en sikrere identifikasjon, noe som vil utgjøre et større personverninngrep enn det som gjelder i dag. Skatteetaten har ikke nøyaktige tall, men anslår at minst 50 000 skattepliktige vil bli omfattet av rapporteringsordningen. Delingsselskapene vil være underlagt samme krav til behandling av personopplysninger som andre, men det ligger blant annet en viss risiko i at opplysningskvaliteten vil kunne variere avhengig av plattformenes profesjonalitet og størrelse. Det ligger også en mulig risiko i at opplysningene kan bli brukt til andre og uforenlige formål av de ulike plattformene, eksempelvis til markedsføringsformål. Enhver form for lekkasje eller datainnbrudd vil også ha større konsekvenser fordi opplysningene er mer detaljerte.

Selv om det innebærer et inngrep i personvernet, mener departementet at forslaget bør gjennomføres. Tredjepartsopplysninger forenkler og effektiviserer skatteprosessen, og er en viktig del av vårt skattesystem. Flere høringsinstanser påpeker behovet for en opplysningsplikt for formidlingsselskap for å forebygge svart økonomi. For de skattepliktige vil skattemeldingen forenkles ved at flere opplysninger kan forhåndsutfylles, og skattemyndighetene kan veilede og kontrollere de skattepliktige mer effektivt. Departementet viser til Skattedirektoratets høringssvar:

«Skatteetaten skal sikre finansieringen av velferdssamfunnet. Vi jobber ut fra visjonen om et samfunn der alle vil gjøre opp for seg. Målet er at det skal være enkelt for skattyter å følge reglene. Forhåndsutfylling av skattemeldingen for personlige skattytere er et viktig virkemiddel, og tredjepartsopplysninger er en helt nødvendig forutsetning for forhåndsutfylling.
Skatteetaten mener tiltaket er godt egnet til å sikre etterlevelsen av skattereglene uten å være for byrdefullt for formidlerselskapene.»

Etter departementets syn er det personvernrettslig sett få prinsipielle forskjeller mellom det å pålegge delingsøkonomiplattformer en opplysningsplikt, og det å pålegge arbeidsgivere eller andre tredjeparter en slik plikt – slik ordningen er i dag etter skatteforvaltningsloven kapittel 7. Delingsøkonomiaktørene kommer i så måte ikke i en annen situasjon enn andre opplysningspliktige tredjeparter. Skattemyndighetene mottar allerede en rekke tredjepartsopplysninger med hjemmel i skatteforvaltningsloven kapittel 7. Alle bestemmelsene innebærer at den opplysningspliktige må identifisere de skattepliktige det gis opplysninger om. De ansatte i Skatteetaten har streng taushetsplikt om opplysninger de får kjennskap til i arbeidet sitt, og etatens datasystemer er utformet slik at opplysninger behandles på en sikker måte.

Personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav c slår fast prinsippet om dataminimering, som innebærer at personopplysninger skal være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for. Departementet viser til at personopplysningene som skal gis etter forslaget, er relevante og nødvendige for å sikre at rett skattepliktig blir skattlagt riktig for inntektene. Opplysningene faller ikke inn under særlige kategorier av personopplysninger, hvor personvernforordningen artikkel 9 oppstiller tilleggskrav for behandling.

Departementet kan vanskelig se at det eksisterer mindre inngripende alternativer som ivaretar de tiltenkte hensynene i tilfredsstillende grad. Departementet har vurdert andre tiltak, som økt informasjon og veiledning, men har kommet til at disse ikke vil være tilstrekkelige, verken hva gjelder forenkling eller etterlevelse.

Personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 slår fast at behandling av personopplysninger bare er lovlig dersom den oppfyller minst ett av nærmere angitte vilkår. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav c er behandlingen lovlig dersom den er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige. Artikkel 6 nr. 1 bokstav e bestemmer at behandlingen er lovlig dersom den er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller for å utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt. Det følger av artikkel 6 nr. 3 at grunnlaget for behandlingen nevnt i nr. 1 bokstav c og e skal fastsettes i unionsretten eller i medlemsstatenes nasjonale rett. Dette innebærer at artikkel 6 nr. 1 bokstav c eller e ikke alene kan utgjøre behandlingsgrunnlag, men at den behandlingsansvarlige må kunne vise til et supplerende rettslig grunnlag for behandlingen i nasjonal rett eller i unionsretten, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2. Personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b slår fast prinsippet om formålsbegrensning, som innebærer at personopplysninger skal samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål, og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene.

Departementet legger til grunn at de foreslåtte bestemmelsene om opplysningsplikt i skatteforvaltningsloven § 7-5 åttende og nytt niende ledd vil utgjøre supplerende grunnlag for skattemyndighetene til å innhente personopplysningene for skatteformål, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, artikkel 6 nr. 3 og artikkel 5 nr. 1 bokstav b. Departementet legger også til grunn at bestemmelsene, sammen med øvrige bestemmelser i skatteforvaltningsloven, vil utgjøre supplerende grunnlag for skattemyndighetene til å behandle de aktuelle opplysningene for skatteformål. Videre legger departementet til grunn at skatteforvaltningsloven § 7-5 åttende og niende ledd vil utgjøre supplerende grunnlag for de opplysningspliktige til å behandle de aktuelle personopplysningene, jf. forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c, artikkel 6 nr. 3 og artikkel 5 nr. 1 bokstav b. De opplysningspliktige vil bare ha rettslig grunnlag for å behandle personopplysningene så langt det er nødvendig for å oppfylle opplysningsplikten.

Uber foreslår at myndighetenes bruk av informasjon som samles inn, begrenses til forhåndsdefinerte formål. Departementet viser til at personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 inneholder bestemmelser om behandling av personopplysninger for andre formål enn det de var innhentet for. Det følger av bestemmelsen at viderebehandling for nye, uforenlige formål ikke er tillatt uten et særskilt grunnlag for viderebehandlingen. Utlevering av opplysningene til andre offentlige myndigheter til nye, uforenlige formål vil derfor kreve særskilt rettsgrunnlag. Departementet viser til forslaget i kapittel 17 om utlevering av opplysninger til andre offentlige myndigheter.

Forslaget om opplysningsplikt for formidlingsselskap mv. kan også utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Tiltaket vil i slike tilfeller bare være tillatt dersom det har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. I Prop. 56 LS (2017–2018) er det gitt en generell omtale av disse kravene. Som det fremgår der, har Grunnloven § 102 klare likhetstrekk med EMK artikkel 8, og må tolkes i lys av denne. Det er ikke holdepunkter for at Grunnloven § 102 stiller strengere krav enn EMK artikkel 8 om rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger.

Hensynet til riktig beskatning er et legitimt formål, og departementet mener derfor at forslaget klart oppfyller dette vilkåret. Departementet finner videre at forslaget er nødvendig og forholdsmessig, sett i lys av formålet og behovet for en regulering, sammenholdt med personvernkonsekvensene det er redegjort for over. Etter departementets vurdering er derfor forslaget ikke i strid med EMK eller Grunnloven.

19.8 Ikrafttredelse

I høringsnotatet foreslo departementet at ny rapporteringsordning for utleie av fast eiendom trer i kraft 1. januar 2020. Det vil innebære at opplysninger om formidling mv. av utleie av fast eiendom vil kunne benyttes til eventuell forhåndsutfylling av skattemeldingen for inntektsåret 2020 og til kontroll av skattefastsettelsen i 2021.

Abelia og LO ønsker at rapporteringsplikten iverksettes hurtigere. LO mener iverksettelsen bør kunne fremskyndes til å gjelde allerede inntektsåret 2019 for de største aktuelle aktørene, og for mindre fra 2020, og peker på at kravene bør være kjent for bransjen fra NOU 2017: 4 og Statsbudsjettet 2018.

Departementet finner likevel at hensynet til formidlingsselskapene tilsier at rapporteringsordningen først iverksettes fra 1. januar 2020. Det vil også gi skattemyndighetene tid til å klargjøre gjennom forskrift hva som skal rapporteres og hvordan. Videre må skattemyndighetene foreta nødvendige systemtilpasninger for å motta og behandle dataene, og bistå de opplysningspliktige med tilretteleggelse og rapportering. Det antas at den foreslåtte ikrafttredelsen vil gi formidlerne tilstrekkelig tid til å forberede sine systemer og rutiner.

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft 1. januar 2020.

20 Endringer i betalingssystemloven

20.1 Innledning og sammendrag

Det britiske interbanksystemet CLS Bank International (CLS) er viktig for norske banker. Gjennom dette systemet gjør norske banker opp valutahandler for flere hundre milliarder kroner daglig. Ved deltakelse i CLS unngår norske aktører valutaoppgjørsrisiko og får lettere tilgang til motparter i valutamarkedet.

CLS er underlagt britisk lovgivning. Storbritannia har meldt seg ut av EU, og skal etter planen tre ut 29. mars 2019. Etter uttredelsen vil avtaler mellom CLS og deltakere fra Norge ikke lenger ha rettsvern overfor deltakernes insolvens etter reglene i finalitetsdirektivet, med mindre rettsvernsreglene endres.

Som følge av at det fra neste år kan være aktuelt for norske finansforetak å delta i interbanksystemer underlagt lovgivningen til land utenfor EØS, foreslår departementet å utvide virkeområdet for rettsvernsreglene i betalingssystemloven kapittel 4 til også å gjelde systemer underlagt lovgivningen til land utenfor EØS. Departementet foreslår at norske foretak får en meldeplikt om deltakelse i slike systemer. Rettsvernsreglene vil etter forslaget komme til anvendelse på avtaler som er meldt inn og offentliggjort av Norges Bank eller Finanstilsynet. I tillegg foreslår departementet enkelte lovtekniske opprettinger.

De foreslåtte endringene i betalingssystemloven vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser for foretakene utover en meldeplikt til Norges Bank og Finanstilsynet. For Norges Bank og Finanstilsynet vil det bli noe arbeid med å håndtere meldingene, men endringen antas å kunne håndteres uten økte budsjetter.

Det vises til forslag til endringer i betalingssystemloven § 1-3, § 4-1, § 4-3, § 4-4, § 6-1 og § 6-2. Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft 1. januar 2019.

20.2 Gjeldende rett

EØS-regler som svarer til finalitetsdirektivet (direktiv 98/26/EF) er gjennomført i lov 17. desember 1999 nr. 95 om betalingssystemer (betalingssystemloven) kapittel 4. Loven regulerer interbanksystemer og kunderettede systemer for betalingstjenester. Rettsvernsreglene i kapittel 4 gir rettsvern til avtaler om avregning og oppgjør ved insolvens hos en deltaker i systemet. Dette skjermer systemene og andre deltakere i systemene fra tap som kan oppstå hvis en av deltakerne settes under offentlig administrasjon, og er avgjørende for tilliten til slike systemer.

Finalitetsdirektivets bestemmelser er tatt inn i nasjonal lovgivning i alle EØS-land, og innebærer at rettsvernsreglene også gjelder på tvers av landegrensene innad i EØS. Dette gir økt forutsigbarhet for systemer etablert i EØS-området, samt for systemenes deltakere, i situasjoner med insolvens hos en av deltakerne. Avregnings- og oppgjørsavtaler i systemer underlagt lovgivningen i land utenfor EØS har imidlertid ikke tilsvarende rettsvern. Medlemsstatene kan etter finalitetsdirektivets fortalepunkt 7 velge å la direktivets regler også komme til anvendelse for egne foretak som deltar i systemer utenfor EØS, men denne muligheten har Norge per i dag ikke benyttet.

Virkeområdet for betalingssystemloven kapittel 4 er angitt i § 4-1. Bestemmelsene i kapittelet gjelder for interbanksystemer med tillatelse etter lovens § 2-3, Norges Bank og for verdipapiroppgjørssystemer etter særskilt godkjenning av Finanstilsynet. Kapittelet gjelder også for interbanksystemer og verdipapiroppgjørssystemer etablert i annen EØS-stat etter særskilt godkjenning fra Norges Bank eller Finanstilsynet, der deltakerne i systemet har avtalt at norsk lovgivning skal anvendes for systemet i samsvar med lovens § 4-3 og som er meldt til EFTAs overvåkingsorgan.

For systemer som faller inn under kapittelets virkeområde følger det av § 4-2 første ledd at avtaler om avregning og oppgjør kan gjøres gjeldende etter sitt innhold selv om det innledes insolvensbehandling hos en deltaker i det aktuelle systemet, når oppdraget er lagt inn i systemet før det er innledet insolvensbehandling. Etter § 4-2 tredje ledd skal en avtale om avregning og oppgjør også kunne gjøres gjeldende etter sitt innhold når oppdraget blir lagt inn i systemet etter at insolvensbehandling er innledet, såfremt oppdraget gjennomføres i løpet av virkedagen insolvensbehandlingen innledes og operatøren av systemet kan godtgjøre at vedkommende ikke hadde eller burde hatt kunnskap om insolvensbehandlingen på det tidspunktet retten til å tilbakekalle ordren bortfalt.

Det følger av § 4-3 første ledd at deltakerne i et system bare kan velge at lovgivningen i en EØS-stat skal gjelde for systemet dersom minst én av deltakerne har hovedkontor i vedkommende stat. Etter paragrafens annet ledd vil denne lovgivningen avgjøre hvilke rettigheter og forpliktelser en insolvent deltaker har som deltaker i systemet.

Etter § 4-4 første ledd kan ikke sikkerhet som er stilt overfor en sentralbank innenfor EØS-området, en operatør, eller en deltaker i interbanksystem eller verdipapiroppgjørssystem, omstøtes etter dekningsloven § 5-7.

Det følger av § 4-4 tredje ledd at der finansielle instrumenter som nevnt i verdipapirhandelloven § 2-2 er stilt som sikkerhet etter første ledd, og retten til de finansielle instrumentene er registrert i et register, en konto eller i et verdipapirregister i en EØS-stat, skal lovgivningen i dette landet være bestemmende for rettighetene til innehaver av sikkerhetsstillelsen.

For enkelthets skyld vil betegnelsen «de særskilte rettsvernsreglene mv.» benyttes om reglene nevnt ovenfor.

§ 4-1 fjerde ledd i betalingssystemloven gir, i tråd med finalitetsdirektivets krav, anvisning på at rettsverns- og sikkerhetsreglene som følger av § 4-2 første og tredje ledd og § 4-4 også gjelder for norske deltakere i et betalings- eller verdipapiroppgjørssystem som har valgt lovgivningen i en annen EØS-stat for systemet, og som er meldt til EFTAs overvåkingsorgan eller EU-kommisjonen i samsvar med finalitetsdirektivet. Tilsvarende regler er imidlertid ikke gjort gjeldende for norske deltakere i tilsvarende systemer utenfor EØS.

20.3 Høringen

Den 2. mars 2018 sendte Finansdepartementet på høring et høringsnotat fra Norges Bank med forslag til endringer i betalingssystemloven kapittel 4. Norges Bank foreslår i høringsnotatet å utvide virkeområdet for rettsvernsreglene, slik at de også kommer til anvendelse ved deltakelse i interbank- og verdipapiroppgjørssystemer underlagt lovgivningen til et land utenfor EØS.

20.3.1 Utvidelse av rettsvernsreglene til å gjelde systemer underlagt lovgivningen i land utenfor EØS

Det britiske interbanksystemet CLS Bank International (CLS) er viktig for norske banker. Gjennom dette systemet gjør norske banker opp valutahandler for flere hundre milliarder kroner daglig. Norske foretaks kjøp og salg av valuta gjennom CLS blir gjennomført blant annet for å unngå tap ved valutasvingninger. Ved deltakelse i CLS unngår norske aktører valutaoppgjørsrisiko og får lettere tilgang til motparter i valutamarkedet. DNB er det eneste norske foretaket som er oppgjørsmedlem i CLS, men systemet er viktig også for andre norske banker.

CLS er underlagt britisk lovgivning. Etter Storbritannias uttredelse fra EU vil avtaler mellom CLS og deltakere fra Norge ikke lenger ha rettsvern etter reglene i finalitetsdirektivet. Dette vil kunne føre til usikkerhet knyttet til hvilket lands rett som vil få anvendelse på avtalen i tilfelle insolvens og dermed påføre deltakerne i systemet uønsket risiko. For å legge til rette for at norske foretak skal kunne delta i interbank- eller verdipapiroppgjørssystemer utenfor EØS, er det nødvendig at norsk lovgivning åpner for deltakelse i systemer utenfor EØS som har felles regler og standardiserte ordninger for utførelse av overføringsordrer. Norges Bank viser til at dette kan gjøres ved at norsk rett anerkjenner at overføringsordre i henhold til slike avtaler får rettsvern i tråd med avtalens bestemmelser.

Norges Bank legger vekt på at det ved utforming av reglene må tas hensyn til at de særskilte rettsvernsreglene i betalingssystemloven griper inn i norske regler som gjelder i situasjoner med insolvensbehandling. Det er, slik Norges Bank skriver, avgjørende for kreditorene og interbank- og verdipapiroppgjørssystemene at reglene er klare og forutsigbare. Videre uttaler Norges Bank:

«Norges Bank legger til grunn at en eventuell utvidelse av virkeområdet til kapittel 4 bør gjøres generell, og ikke knyttes opp mot konkrete tredjeland eller grupper av tredjeland uten nærmere materielt innhold (f.eks. for systemer etablert i «Storbritannia» eller i «tidligere EU-stater» e.l.). Det avgjørende må være at alle deltakerne i slike systemer er beskyttet av samme rettsvernsregler for så vidt gjelder de avtaler som er inngått under systemet. For EØS-landenes vedkommende er dette sikret gjennom hvert enkelt lands nasjonale gjennomføring av finalitetsdirektivet. Land utenfor EØS er imidlertid ikke forpliktet til å fastsette nasjonale bestemmelser som gjennomfører finalitetsdirektivet, og står derfor fritt til å fastsette egne (rettsverns-)regler om overføringsordrer mv. som legges inn i systemet. Det kan derfor stilles spørsmål om det fra norske myndigheters side bør stilles noen form for krav til systemet eller til de aktuelle avtalene for at norske (insolvente) deltakere i systemet skal underlegges den lovgivning som er valgt for systemet, for så vidt gjelder rettigheter og plikter under avtalen.
I Ot.prp. nr. 96 (1998–1999) Om lov om betalingssystemer mv. kapittel 6.6 annet avsnitt legger departementet til grunn at systemer som er underlagt de konsesjons- og tilsynskrav som følger av lovens kapittel 2, vil oppfylle nødvendige krav til formålstjenlige regler, og at avtaler som inngås under systemet derfor bør kunne underlegges de særskilte rettsvernsreglene. En mulighet er derfor at norske myndigheter vurderer tilsyns- og konsesjonsregimet det aktuelle tredjelandssystemet er underlagt, og bruker dette som kriterium for hvorvidt avtalen under systemet har rettsvern og kan gjøres gjeldende etter sitt innhold overfor konkursboet til den norske deltakeren. Et annet alternativ er at norske myndigheter vurderer og eventuelt godkjenner avtalene for at de skal kunne gjøres gjeldende etter sitt innhold i tilfelle insolvens hos en norsk deltaker. Godkjennelsen må i så fall forutsetningsvis være gitt før insolvensen inntreffer. En slik godkjennelsesordning vil i så fall ligne på den ordningen som er i Danmark. En tredje mulighet er at den norske deltakeren i systemet kun notifiserer norske myndigheter forut for tiltredelse til systemet/avtalen.
Norges Bank vil foreslå at norske institusjoner som deltar i interbank- eller verdioppgjørssystemer utenfor EØS får en meldeplikt om deltakelse i slike systemer. Videre foreslår Norges Bank at Norges Bank eller Finanstilsynet skal offentliggjøre meldingene, og at offentliggjøringen er skjæringstidspunktet for når bestemmelsene om finalitet kommer til anvendelse, jf. punkt 4.2–4.4 nedenfor. Det foreslås for øvrig endringer i reglene om lovvalg og sikkerhetsstillelse i §§ 4-3 og 4-4 for å tilrettelegge for norske institusjoners deltakelse i systemer utenfor EØS.
I utkastet til endringer i finansforetaksloven kapittel 20 er det en rekke henvisninger til de særskilte rettsvernsreglene i betalingssystemloven. Henvisningene fra reglene om krisehåndtering i forslaget til finansforetaksloven må være i overensstemmelse med endringene foreslått i punkt 4 for at de særskilte rettsvernsreglene også skal få forrang i en situasjon der en norsk deltaker i system etablert i tredjeland blir insolvent. Norges Bank ser ikke at endringene i betalingssystemloven foreslått i høringsnotatet her foranlediger endringer i henvisningene i finansforetaksloven. Imidlertid bør henvisningen i betalingssystemloven § 1-3 åttende ledd til banksikringsloven endres til å vise til vedtak om offentlig administrasjon etter finansforetaksloven § 21-11.»

20.3.2 Meldeplikt om deltakelse i systemer underlagt lovgivningen i land utenfor EØS

Norges Bank foreslår at norske foretak får en meldeplikt om deltakelse i slike interbank- og verdipapiroppgjørssystemer, og at rettsvernsreglene skal komme til anvendelse på avtaler inngått etter at melding om deltakelse i et slikt system er offentliggjort av Norges Bank eller Finanstilsynet. Om forslaget skriver Norges Bank følgende i høringsnotatet:

«Det følger av § 4-1 siste ledd at «[b]estemmelsene i §§ 4-2 første og tredje ledd og 4-4 også gjelder for norske deltakere i interbanksystemer eller verdipapiroppgjørssystemer som har valgt lovgivningen i annen EØS-stat for systemet og som er meldt til EFTAs overvåkingsorgan eller EU-kommisjonen i samsvar med rådsdirektiv 98/26/EF om endeleg oppgjer i betalingssystem og i oppgjerssystem for verdipapir».
Som nevnt i punkt 3.1 fremgår det av direktivet at medlemsstatene skal godkjenne interbank- og verdioppgjørssystemer, og melde fra om disse til EU-kommisjonen. Dermed oppstår det klarhet om hvilke avtaler som er underlagt de særlige reglene om finalitet i tråd med finalitetsdirektivets bestemmelser. En tilsvarende mekanisme for godkjenning og/eller offentliggjøring av tilsvarende systemer utenfor EØS er ikke regulert.
Fordelen med å ha en godkjenningsmekanisme, enten ved godkjenning av selve det utenlandske systemet eller deltakerens avtale med systemet, er at norske myndigheter får bedre kontroll over hvilke tredjelands systemer som norske institusjoner kjører oppgjør gjennom. En eventuell godkjenningsmekanisme vil måtte innebære at Norges Bank og/eller Finanstilsynet tar på seg en ny forvaltningsoppgave og dermed økt bruk av ressurser. Det antas imidlertid at svært få avtaler vil bli sendt inn for godkjenning grunnet det lave antall internasjonale interbank- og verdioppgjørssystemer. Interbanksystemene har for øvrig standardiserte avtaler med sine deltakere, og det vil derfor bare være nødvendig med en materiell vurdering av avtalene ved første gangs behandling.
En løsning der Norges Bank godkjenner systemer i tredjeland innebærer at banken vurderer og uttaler seg om systemer som utenlandske myndigheter har det primære tilsyns- og overvåkningsansvaret for. Det kan anføres prinsipielle innvendinger mot en slik løsning.
Gjennom Norges Banks deltakelse i samarbeidsgrupper med interbanksystemer og myndigheter i andre land er banken godt kjent med systemene som norske finansinstitusjoner deltar i. Dette gjelder både systemer i og utenfor EØS. Ut i fra hensynet til finansiell stabilitet er det derfor etter Norges Banks vurdering ikke nødvendig å godkjenne norske aktørers deltakelse i systemer utenfor EØS. Imidlertid vil et krav om melding til Norges Bank eller Finanstilsynet fra deltakere i henholdsvis interbanksystemer og verdioppgjørssystemer om deltakelse være hensiktsmessig for å skape klarhet om de særskilte rettsvernsreglene som vil komme til anvendelse i en insolvenssituasjon. En slik løsning vil gi myndighetene en oversikt og kontroll over norske institusjoners deltakelse i systemer utenfor EØS, samtidig som dette ikke antas å medføre vesentlig økt ressursbruk. Meldeplikten settes som vilkår for at overføringsordre under slike avtaler skal ha rettsvern overfor deltakerens kreditorer. En meldeplikt vil også gi Norges Bank og Finanstilsynet foranledning til å vurdere om systemet oppfyller grunnleggende krav til slike systemer før institusjonens deltakelse i systemet offentliggjøres.
Norges Bank foreslår etter dette at bestemmelsen i § 4-1 fjerde ledd utvides til å gjelde systemer som har valgt lovgivningen i en stat utenfor EØS for systemet. Dette kan gjøres ved et tillegg som viser at § 4-2 første og tredje ledd og § 4-4 også gjelder for norske deltakere i slike systemer, under forutsetning av at deltakelsen er meldt inn til henholdsvis Norges Bank eller Finanstilsynet.
En offentlig tilgjengelig oversikt over meldinger om deltakelse som er mottatt vil gi lett tilgjengelig og etterrettelig informasjon om reglene i kapittel 4 kommer til anvendelse for en deltaker i et gitt system. Norges Bank foreslår derfor et tillegg i § 4-1 fjerde ledd slik at det fremgår at skjæringstidspunktet for når avtalen vil følge de særlige reglene for finalitet er når deltakelsen er offentliggjort av Norges Bank eller Finanstilsynet.»

20.3.3 Andre lovendringer

Som følge av at virkeområdet til betalingssystemloven kapittel 4 foreslås utvidet, er det også behov for å justere enkelte av de andre bestemmelsene i betalingssystemloven kapittel 4. Om dette uttaler Norges Bank:

«4.3 Sikkerhetsstillelse
Paragraf 4-4 første ledd viser til at sikkerhet som er stilt blant annet overfor en sentralbank innenfor EØS-området ikke omstøtes etter dekningsloven § 5-7.
Paragraf 4-4 tredje ledd angir at der finansielle instrumenter som nevnt i verdipapirhandelloven § 2-2 er stilt som sikkerhet etter § 4-4 første ledd, og retten til de finansielle instrumentene er registrert i en EØS-stat, skal lovgivningen i dette landet være bestemmende for rettighetene til innehaver av sikkerhetsstillelsen.
Det foreslås at ordlyden i § 4-4 første og tredje ledd endres slik at også sikkerheter overfor sentralbanker utenfor EØS som stilles som ledd i deltakelsen i systemet skal omfattes, og videre at det er lovgivningen i det landet sikkerhetsstillelsen er registrert som vil være bestemmende for rettighetene til innehaveren av sikkerhetsstillelsen. Det foreslås også at bestemmelsen bare gjelder for deltakelse som Norges Bank og/eller Finanstilsynet har mottatt melding om, og som har blitt offentliggjort, jf. forslag til endringer i § 4-1.
4.4 Lovvalg
Det følger av § 4-3 første ledd at deltakerne i et system bare kan velge at lovgivningen i en EØS-stat skal gjelde for systemet dersom minst én av deltakerne har hovedkontor i vedkommende stat. Etter paragrafens annet ledd vil denne lovgivningen avgjøre hvilke rettigheter og forpliktelser en insolvent deltaker har som deltaker i systemet.
For at lovgivningen som er valgt for systemet skal komme til anvendelse for den norske deltakeren av et system utenfor EØS, foreslås lovvalgsregelen i § 4-3 utvidet til å gjelde også lovgivningen i stater utenfor EØS.»

20.3.4 Høringen

Høringsnotatet ble sendt til 55 høringsinstanser og publisert på regjeringens hjemmesider. Høringsfristen ble satt til 1. juni 2018, og totalt 15 høringsinstanser har inngitt svar.

Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruksdepartementet, Utenriksdepartementet, Brønnøysundregistrene, Norges Bank, Regelrådet, Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Norsk Kapitalforvalterforening har ingen merknader til saken eller ønsker ikke å avgi høringsuttalelse.

Finanstilsynet uttaler at tilsynet støtter forslaget, men har for øvrig ingen merknader. DNB og CLS har merknader til høringsnotatet. Høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget.

DNB støtter forslaget til endringer og understreker behovet for en løsning på saken i god tid før Storbritannia trer ut av EU:

«DNB Bank ASA er som eneste norske institusjon oppgjørsmedlem i CLS Bank International. CLS-systemet er svært viktig for DNB sitt valutaoppgjør, men er også viktig for øvrige norske banker. DNB er enig i beskrivelsen Norges Bank gir av systemet og dets viktighet i sitt høringsnotat.
DNB anser de foreslåtte endringer i betalingssystemloven som hensiktsmessige og tilstrekkelige til å ivareta fortsatt deltakelse i CLS for en norsk institusjon. Vi understreker viktigheten av å få dette på plass i god tid før britisk uttredelse av EU.
Dersom endringene ikke blir vedtatt i tide er det ikke trolig at DNB Bank ASA som en norsk institusjon vil kunne opprettholde direkte tilgang til systemet som oppgjørsmedlem. Dersom det oppstår vedvarende usikkerhet om dette, må DNB derfor se nærmere på muligheter for å knytte oss til CLS på andre måter, f eks gjennom selskaper i tredjeland. Slike alternative løsninger må imidlertid forventes å innebære økte kostnader.
På denne bakgrunn imøteser DNB derfor de foreslåtte endringene, og understreker behovet for en løsning på saken i god tid før britisk uttreden av EU blir en realitet.»

CLS støtter også forslaget i høringsnotatet.

CLS bemerker innledningsvis at betalingssystemloven § 4-1 stiller vilkår om at systemet må være meldt til EFTAs overvåkningsorgan eller EU-kommisjonen, og stiller spørsmål ved om meldeplikten i stedet skulle ha vært til det europeiske verdipapirtilsynsbyrået ESMA.

I tillegg til enkelte kommentarer til fremstillingen som ikke er av direkte betydning for forslagene, har CLS også enkelte tekniske kommentarer til de foreslåtte lovendringene.

CLS oppfatter ordlyden i høringsforslaget som at det skal etableres et offentlig register over deltakelse i tredjelandssystemer. CLS viser til at de ikke er kjent med at det eksisterer noe slikt register. Etter CLSs syn burde det være tilstrekkelig at deltakelsen er offentliggjort på nettsidene til Norges Bank eller Finanstilsynet. Videre påpeker CLS at det er viktig med et klart definert tidspunkt (cut-off-tidspunkt) for når rettsvernsreglene skal gjelde. CLS mener at formuleringen i lovforslaget om at reglene kommer til anvendelse når deltakelsen «er offentliggjort» ikke er tilstrekkelig presis fordi det ikke fremkommer hvordan deltakelsen skal offentliggjøres. CLS mener også at det kan være behov for en overgangsregel som beskytter deltakere og motparter mot tap som følge av et eventuelt tidsgap mellom Storbritannias uttreden av EU og offentliggjøring av melding om deltakelse.

CLS antar at det ikke vil være behov for å notifisere eksisterende deltakere i interbank- og oppgjørssystemer som er velkjente for myndighetene. CLS mener videre at den foreslåtte formuleringen «Det samme gjelder for[…]» skaper uklarhet om hvorvidt det også for systemer utenfor EØS er krav om at systemet må være meldt til ESA eller EU-kommisjonen. CLS foreslår at det presiseres at det ikke er et slikt notifitseringskrav for tredjelands-systemer.

20.4 Vurderinger og forslag

Departementet slutter seg til Norges Banks vurderinger og forslag i høringsnotatet. Selv om endringene som foreslås i høringsnotatet, er foranlediget av at Storbritannia trer ut av EU, er vurderingene og forslagene ikke spesielt knyttet til denne hendelsen. Endringene i reglene vil gjelde interbank- og verdipapiroppgjørssystemer underlagt tredjelands rett generelt. Utvidelsen av regelverket til også å gjelde tredjelands rett er en valgmulighet som ligger i finalitetsdirektivet, og som også flere andre land tidligere har valgt å ta i bruk. Det er etter departementets vurdering viktig å legge til rette for at norske foretak fortsatt kan delta i valutaoppgjørssystemet CLS. Det er først i forbindelse med at Storbritannia trer ut av EU at behovet for å legge til rette for at norske foretak kan delta i slike systemer kommer på spissen.

Departementet viser til at Norges Bank har vurdert om det bør stilles krav om at deltakelsen i tredjelands interbank- eller verdipapiroppgjørssystem må godkjennes av norske myndigheter. Departementet slutter seg til vurderingen i høringsnotatet av at det ikke er hensiktsmessig å etablere en godkjenningsordning, og viser til at ingen høringsinstanser har hatt innsigelser mot dette. Departementet antar, slik også Norges Bank påpeker i høringsnotatet, at norske bankers deltakelse i slike interbank- eller verdipapiroppgjørssystemer som hovedregel uansett vil være kjent for myndighetene. Gjennom etablering av en notifiseringsordning, slik Norges Bank har foreslått i høringsnotatet, vil Finanstilsynet og Norges Bank uansett kunne foreta en kontroll av systemet før deltakelsen offentliggjøres. En ordning med notifisering og publisering vil videre gi en uttømmende liste over norske foretaks deltakelse i slike systemer og på den måten skape klarhet om de særskilte rettsvernsreglene kommer til anvendelse. Hvorvidt deltakelse i et verdipapiroppgjørssystem eller interbanksystem skal meldes til Norges Bank eller Finanstilsynet, følger ansvarsområdene som angitt i betalingssystemloven § 4-1 første ledd.

Departementet er enig med CLS i at det er hensiktsmessig og også nødvendig med et så klart cut off-tidspunkt som mulig, slik at det for bobestyrere og andre ikke reises tvil om hvilke tredjelandssystemer som faller inn under de særskilte rettsvernsreglene i betalingssystemloven kapittel 4, og hvilke norske foretak som er deltakere i slike systemer. Departementet er enig med forslaget fra Norges Bank i høringsnotatet om å knytte tidspunktet til publisering av notifiseringen på Norges Banks eller Finanstilsynets hjemmeside, slik også CLS foreslår. Departementet merker seg at CLS har ment at formuleringen kan skape uklarhet, og for å unngå dette foreslår departementet å presisere siste setning i § 4-1 fjerde ledd til «[…], og der deltakelsen er publisert på Norges Banks eller Finanstilsynets internettsider».

Etter departementets vurdering er det ikke behov for overgangsregler knyttet til endringsforslaget. Det vil kun være én deltaker i ett system som blir berørt av at Storbritannia trer ut av EU. Departementet legger til grunn at det vil være tilstrekkelig tid for foretaket til å notifisere sin deltakelse i tide, og at Norges Bank vil ha tid til å behandle notifikasjonen.

Departementet foreslår ikke unntak i notifiseringsplikten for eksisterende norske deltakere som er kjente for myndighetene. Notifisering og publisering er ikke bare av hensyn til myndighetene, men også av hensyn til bobestyrere og deltakernes øvrige motparter.

CLS stiller spørsmål ved om lovforslaget stiller krav om at også systemet fra tredjeland må være meldt til EU-kommisjonen eller ESA. Departementet understreker at det for tredjelandsystemer ikke er krav om slik melding. Det er tilstrekkelig at det norske foretaket har meldt sin deltakelse til Norges Bank eller Finanstilsynet og at deltakelsen er publisert på nett. Formuleringen «det samme gjelder for» henviser tilbake til angivelsen av hvilke bestemmelser som gjelder for deltakere i slike system.

Avslutningsvis foreslår departementet å oppdatere terminologien fra finansinstitusjon til finansforetak i §§ 6-1 og 6-2.

Det vises til forslaget til endringer i betalingssystemloven § 1-3, § 4-1, § 4-3, § 4-4, § 6-1 og § 6-2.

20.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget har som formål å legge til rette for at norske foretak kan delta i systemer for interbank- og verdipapiroppgjør som er hjemmehørende utenfor EØS. Forslaget pålegger ikke norske foretak deltakelse i slike systemer, og de foreslåtte endringene i betalingssystemloven vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser for foretakene utover en meldeplikt til Norges Bank og Finanstilsynet. Det er kun et foretak som på det nåværende tidspunkt blir berørt av meldeplikten.

Norges Bank skriver i høringsnotatet at det vil kunne få alvorlige konsekvenser for norske finansforetak dersom de stenges ute fra et tredjelandssystem, slik som for eksempel det internasjonale valutaoppgjørssystemet CLS. CLS er etablert for å unngå at det oppstår tap i valutaoppgjøret, og ikke for å håndtere eller fordele tap. For at systemet skal fungere som planlagt, må alle betalinger og oppgjør skje uten forsinkelser. For CLS vil det derfor være en uakseptabel risiko å ha avtaler om avregning og oppgjør som ikke er bindende for en deltaker under insolvens. Dersom norske finansforetak stenges ute fra deltakelse i CLS, vil foretakene bli påført oppgjørsrisiko i valutaoppgjøret. Slik risiko kan sammenlignes med kortsiktige usikrede lån, og kan utgjøre mer enn egenkapitalen til et finansforetak. Videre vil det trolig bli vanskeligere for norske finansforetak å finne motparter i valutamarkedet om de ikke kan delta i CLS, og særlig under kriser når aktørene i finansmarkedet ikke vil ha risiko mot hverandre.

Forslaget innebærer økte oppgaver for Norges Bank og Finanstilsynet, som vil måtte håndtere de meldingene som deltakerne i systemet vil være pliktige å sende. Håndteringen av slike notifiseringer vil likevel være langt mindre arbeidskrevende for myndighetene enn en godkjenningsordning, og antas å kunne håndteres uten økte budsjetter.

20.6 Ikrafttredelse

Forslagene til endringer i betalingssystemloven bør tre i kraft i god tid før Storbritannia trer ut av EU. Behovet for rask ikrafttredelse er fremhevet både i høringsnotatet og av høringsinstansene. Departementet foreslår på denne bakgrunn at lovendringene trer i kraft 1. januar 2019.

21 Frist for refusjon av for mye trukket skatt i den nye kildeskatteordningen for utenlandske arbeidstakere

Den nye kildeskatteordningen for utenlandske arbeidstaker trer i kraft med virkning for inntektsåret 2019. For skattepliktige som velger å være omfattet av ordningen, vil skatten bli fastsatt ved at arbeidsgiveren foretar skattetrekk. Det er behov for å fastsette en bestemmelse som regulerer fristen for de skattepliktiges adgang til å søke refusjon av for mye trukket kildeskatt.

I høringsnotatet som ble sendt på høring 7. april 2017, ble det foreslått at de alminnelige reglene i skatteforvaltningsloven § 9-6 om de skattepliktiges adgang til å søke refusjon også skulle gjelde i kildeskatteordningen. Skattedirektoratet var eneste høringsinstans som hadde merknader til spørsmålet om frist for å søke om refusjon av for mye trukket kildeskatt. Skattedirektoratet mente fristen bør være tre år, tilsvarende den som gjelder for alminnelig skattepliktiges adgang til å levere endringsmelding til skattemeldingen.

I lovforarbeidene, Prop. 86 LS (2017–2018), er det ikke tatt stilling til hvilken frist som skal gjelde for søknad om refusjon i kildeskatteordningen. Departementet uttalte at dette spørsmålet ville bli vurdert nærmere.

Skattepliktige som får fastsatt skatt ved trekk, kan søke om refusjon hvis det er trukket for mye skatt, jf. skatteforvaltningsloven § 9-6 første ledd. Fristen for å søke refusjon er seks måneder etter utløpet av den trekkpliktiges frist for å fastsette skatten, jf. skatteforvaltningsloven § 9-6 annet ledd. Uten særskilt regulering vil denne fristen også gjelde for skattepliktige i kildeskatteordningen.

Det fremgår av skatteforvaltningsloven § 9-4 første ledd jf. annet ledd, at skattepliktige har en treårsfrist til å endre opplysninger i tidligere leverte skattemeldinger. Denne fristen gjelder også for utenlandske arbeidstakere som ikke omfattes av kildeskatteordningen. Fristen løper fra leveringsfristen for skattemeldingen, jf. skatteforvaltningsloven § 9-4 annet ledd.

For at utenlandske arbeidstakere skal velge den nye kildeskatteordningen, er det viktig at ordningen er et attraktivt alternativ til ordinær beskatning. Skattepliktige i den nye kildeskatteordningen bør av denne grunn ikke stilles dårligere enn skattepliktige som velger ordinær beskatning. Dersom fristen for å søke refusjon er den samme som for å endre skattemeldingen, vil reglene dessuten bli enklere og mer forutsigbare for de skattepliktige. Departementet foreslår på denne bakgrunn at fristen for å søke refusjon av for mye fastsatt trekk i kildeskatteordningen skal være tre år, jf. forslag til bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 9-6 annet ledd nytt tredje punktum.

Det må videre tas stilling til når fristen for å søke refusjon skal begynne å løpe. Det følger av skatteforvaltningsloven § 9-4 at ordinære skattepliktige kan endre opplysninger i tidligere leverte skattemeldinger i inntil tre år etter leveringsfristen for skattemeldingen.

I kildeskatteordningen blir skatten fastsatt løpende gjennom året ved arbeidsgivers innsending av a-meldingen, og det vil derfor i utgangspunktet være flere fastsettinger gjennom året fristen kan ta utganspunkt i. Av hensyn til større grad av likebehandling med ordinære skattepliktige, foreslår departementet at utgangspunktet for fristen bør være utløpet av det året kildeskatten er fastsatt for.

Forslaget følger opp Prop. 86 LS (2017–2018) om innføring av en ny kildeskatteordning for utenlandske arbeidstakere. Departementet antar at forslaget isolert sett ikke har administrative og økonomiske konsekvenser av betydning.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven § 9-6 annet ledd.

Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019.

22 Endringer i reglene om lempning av krav

22.1 Innledning og sammendrag

Det offentliges rolle som kreditor er strengt lovregulert. Offentlige krav skal som den klare hovedregel betales, enten det skjer frivillig eller gjennom tvangsinnkreving. Offentlige innkrevingsmyndigheter kan likevel, der hvor de har hjemmel til det, lempe krav ved å gi betalingsutsettelse eller sette ned kravet helt eller delvis.

Skatteetaten har de siste årene hatt befatning med flere saker hvor det har vært utfordrende å hjemle nedsettelse av skatte- og avgiftskrav, selv om det har fremstått som klart uhensiktsmessig at kravet opprettholdes og tvangsinnkreves. Departementet foreslår derfor å endre skattebetalingsloven slik at adgangen til å nedsette skatte- og avgiftskrav av hensyn til kreditor, utvides.

Departementet foreslår videre å endre reglene om betalingsutsettelse og nedsettelse av krav i SI-loven slik at lempning etter SI-loven kan skje på samme vilkår som etter skattebetalingsloven. Forslaget medfører at det i SI-loven innføres en ny generell bestemmelse om lempning av krav av hensyn til skyldner, og at adgangen til å lempe krav av hensyn til kreditor utvides i samsvar med forslaget til endring i skattebetalingsloven.

Departementet foreslår også endringer i kompetansebestemmelsene i skattebetalingsloven og SI-loven, slik at Skatteetaten kan organisere behandlingen av lempningssakene etter de to lovene på en mer effektiv måte i fremtiden. Som ledd i dette foreslås det også å avvikle ordningen med at skatteutvalg skal behandle søknader om lempning i skattesaker.

Adgangen til å nedsette enkelte kravstyper etter SI-loven er i dag dels begrenset ved avtale og forskrift, og dels av at særlige hjemler for lempning av kravstypen i annen lovgivning gis forrang. Departementet foreslår at det i forskrift til SI-loven klart angis i hvilke tilfeller adgangen til å nedsette krav etter SI-loven ikke skal gjelde, og foreslår en endring i forskriftshjemmelen for å tilrettelegge for dette.

Det foreslås ingen endringer i lempningsbestemmelser i særlovgivningen. Det foreslås heller ikke endringer i bidragsinnkrevingsloven i denne omgang, selv om Innkrevingssentralen for bidrag og tilbakebetalingskrav (tidligere Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral), i likhet med Statens innkrevingssentral (SI), nå er innlemmet i Skatteetaten. Etter departementets syn bør det på sikt vurderes endringer i særlovgivningen slik at flere kravstyper kan behandles etter de generelle reglene for lempning i SI-loven. Det bør også vurderes om krav som kreves inn etter bidragsinnkrevingsloven, kan behandles etter tilsvarende bestemmelser. Slike endringer vil etter departementetet syn være nødvendig for å oppnå en mer effektiv og helhetlig behandling av lempningssaker i Skatteetaten. Et slikt arbeid bør imidlertid ikke forsinke gjennomføringen av de nå foreslåtte endringene i skattebetalingsloven og SI-loven.

Forslag til endringer har vært på høring, og høringsinstansene er i all hovedsak positive til endringene. Endringene er en viktig forutsetning for økt likebehandling og vil bidra til å styrke skyldners rettssikkerhet. De foreslåtte endringene vil ikke ha noen vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 2-2, 3-3, 15-1 og 15-2 og SI-loven §§ 1, 2 og 8. Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra 1. juli 2019.

22.2 Gjeldende rett

22.2.1 Lempning av krav som innkreves etter skattebetalingsloven

Skattebetalingsloven har to bestemmelser om lempning av fastsatte skatte- og avgiftskrav: § 15-1 om lempning av hensyn til skyldneren, og § 15-2 om lempning av hensyn til det offentlige som kreditor.

Etter skattebetalingsloven § 15-1 kan det gis betalingsutsettelse når skyldner på grunn av dødsfall, særlig alvorlig sykdom eller lignende årsaker er midlertidig ute av stand til å innfri sine skatte- og avgiftsforpliktelser, og det vil være uforholdsmessig tyngende å fortsette innkrevingen. Dersom skyldneren er varig ute av stand til å innfri sine forpliktelser, kan skatte- eller avgiftskravet settes ned. Lempning skal ikke innvilges dersom det vil virke støtende eller være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoral. Lempning av hensyn til skyldneren er en sikkerhetsventil for å hindre at innfordringen av skyldig beløp gir sterkt urimelige utslag. Bestemmelsen skal først og fremst ivareta hensynet til skyldneren ved plutselige og upåregnelige endringer i livssituasjonen. Det er derfor bare i unntakstilfeller at skatte- og avgiftskrav kan settes ned eller at betalingsutsettelse kan innvilges på dette grunnlaget.

Lempning etter skattebetalingsloven § 15-2 skjer av hensyn til det offentlige som kreditor, og innebærer at skyldner innrømmes lempning fordi det tjener innfordringen. Lempning etter § 15-2 foretas på grunnlag av skyldnerens økonomiske situasjon. Bestemmelsen er ment som et snevert unntak fra lovens hovedregel om at skatter og avgifter skal betales fullt ut og til rett tid, og fastsetter flere vilkår som må være oppfylt for at krav skal kunne lempes:

  • skyldneren må fremsette et betalingstilbud,

  • skyldner må ikke være i stand til å innfri kravet på vanlig måte,

  • betalingstilbudet må gi bedre dekning enn fortsatt innfordring,

  • betalingstilbudet som fremsettes må være det beste skyldner kan tilby, og

  • avgjørelsen må ikke virke støtende eller være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoral.

Avgjørelser om lempning etter skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2 treffes av innkrevingsmyndighetene (skattekontoret og de kommunale skatteoppkreverne), likevel slik at skatteutvalget treffer avgjørelse om ettergivelse av skatt på inntil 200 000 kroner, jf. § 15-1 tredje ledd. Med skatt menes inntekts- og formuesskatt, trygdeavgift og renter av slike krav. I saker som gjelder ettergivelse av skatt for mer enn 200 000 kroner, ligger avgjørelsesmyndigheten også for skattekrav til innkrevingsmyndighetene.

Skatteutvalget er et ledd i den ordinære saksbehandlingen. Det vil blant annet si at skatteutvalget skal utøve et ordinært forvaltningsskjønn ved vurderingen av om det skal gis lempning etter skattebetalingsloven § 15-1. Det er i dag oppnevnt ett skatteutvalg for hver region. Det er fylkestingene som oppnevner utvalgsmedlemmene for en periode på fire år av gangen, jf. skattebetalingsforskriften § 15-1-1.

En lempningssak som avgjøres av skatteutvalget, involverer i praksis tre behandlingsledd: skatteoppkreveren, skattekontoret og skatteutvalget. Saken starter som regel hos skatteoppkreveren, som mottar en søknad fra skyldner. Skatteoppkreveren forbereder saken og avgir innstilling som danner grunnlag for skatteutvalgets avgjørelse. Før saken sendes til skatteutvalget sendes den til skattekontoret, som foretar en kvalitetssikring av innstillingen og utøver en sekretariatsfunksjon for utvalget. Skattekontoret fordeler innstillingene som kommer fra skatteoppkreverne til skatteutvalgets avdelinger, jf. skattebetalingsforskriften § 15-1-3 annet ledd. Avgjørelsen i utvalget skjer i form av votering over skatteoppkreverens innstilling. Er et utvalgsmedlem uenig med skatteoppkreverens innstilling, skal medlemmet utforme egen vedtaksbegrunnelse i tråd med sin konklusjon. Når skattekontoret mottar voteringsskjemaene i retur, utarbeider de vedtak med utgangspunkt i skatteoppkreverens innstilling eller utvalgsmedlemmenes begrunnelse, og sender vedtaket til skyldneren.

Det er ikke klageadgang over vedtak som treffes etter skattebetalingsloven § 15-2, eller for vedtak etter skattebetalingsloven § 15-1 når avgjørelsen treffes av skatteutvalget, jf. skattebetalingsloven § 3-3 første ledd siste punktum. Avgjørelser etter skattebetalingsloven § 15-1 som treffes av skatteoppkreveren og skattekontoret, kan påklages til overordnet organ, jf. skattebetalingsloven § 3-1 første ledd, jf. forvaltningsloven § 28.

22.2.2 Lempning av krav som kreves inn etter SI-loven

SI hadde ved siste årskifte innkrevingsoppgaver på vegne av 45 oppdragsgivere. For mange oppdragsgivere krever SI inn flere typer krav.

SI-loven har ingen generell hjemmel som åpner for at krav som innkreves av SI, kan lempes av hensyn til skyldner. SI-loven § 8 har derimot en generell bestemmelse om lempning av krav av hensyn til kreditor. Vurderingskriteriene for lempning av hensyn til kreditor i SI-loven § 8 og skattebetalingsloven § 15-2 er i praksis nokså like, selv om ordlyden i de to bestemmelsene er noe forskjellig. Etter SI-loven § 8 kan det gis betalingsutsettelse eller nedsettelse for kravene, eller en kombinasjon av disse, dersom dette antas å gi bedre dekning enn fortsatt innfordring. Det er en forutsetning at en eventuell lempning ikke vil virke støtende eller være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoralen. Det er i utgangspunktet også en forutsetning at det foreligger et betalingstilbud fra skyldner.

Lempningsadgangen etter SI-loven § 8 forutsetter også en ren økonomisk vurdering av skyldners situasjon, og at skyldners betalingstilbud anses mer gunstig enn fortsatt innfordring. SI-loven § 8 er, på samme måte som skattebetalingsloven § 15-2, ment som en snever unntaksbestemmelse. Vedtak etter SI-loven § 8 kan ikke påklages, jf. SI-loven § 2 tredje ledd.

SI-loven § 8 gjelder i utgangspunktet for alle krav som innkreves etter SI-loven. For flere kravstyper er imidlertid adgangen til å gi betalingsnedsettelse begrenset gjennom avtale med oppdragsgiver, eller som følge av at det er gitt særlige bestemmelser om lempning i regelverket tilknyttet det enkelte krav, se Prop. 127 L (2011–2012) punkt 9.5.1.1.

I tilfeller hvor adgangen til å nedsette krav er begrenset gjennom avtale med oppdragsgiver, er kravene uttrykkelig unntatt i SI-forskriften § 4. Dette gjelder for eksempel tvangsmulkt etter arbeidsmiljøloven, og tilbakebetalingskrav for tilskudd gitt av Norsk kulturråd.

I tilfeller der SIs adgang til å nedsette krav etter SI-loven § 8 er begrenset som følge av en bestemmelse om lempning i særlovgivningen, for eksempel krav på tilbakebetaling av bostøtte etter bustøttelova § 12, fremgår ikke dette av SI-forskriften § 4, men kommer indirekte til uttrykk ved at særlovgivningens egen hjemmel for å lempe, går foran den generelle lempningshjemmelen i SI-loven § 8.

Dagens regelverksstruktur medfører at SI kan gi betalingsutsettelse for alle krav som de krever inn på vegne av sine oppdragsgivere i henhold til SI-loven § 8. Ved nedsettelse av krav vil rekkevidden av SI-loven § 8 derimot avhenge av hvilken kravstype det gjelder. Noen krav kan nedsettes etter SI-loven § 8, mens andre krav kun kan nedsettes etter særlovgivningen. Enkelte krav kan nedsettes både etter SI-loven § 8 og etter særlovgivningen, og noen krav kan ikke nedsettes i det hele tatt. Også kompetansen til å lempe vil avhenge av kravstypen. Etter SI-loven § 8 er avgjørelseskompetansen lagt til SI, mens avgjørelseskompetansen i særlovgivningen kan være lagt til SI, til oppdragsgiver, eller til andre særskilte organer.

22.3 Høringen

I høringsnotat av 2. mai 2018 foreslo departementet å utvide muligheten for å nedsette krav av hensyn til kreditor etter skattebetalingsloven § 15-2. Utvidelsen gjelder saker hvor forfall for kravet ligger mer enn ti år tilbake i tid. Videre ble det foreslått å endre SI-loven § 8 slik at også krav som innkreves av SI, kan lempes på to grunnlag: enten av hensyn til skyldner, eller av hensyn til kreditor. Etter forslaget skal lempning etter de to grunnlagene skje på samme vilkår som i skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2. Det ble også foreslått å endre kompetansebestemmelsene i skattebetalingsloven og SI-loven slik at lempningssaker kan gis en mer samordnet og helhetlig behandling i Skatteetaten, samt å avvikle ordningen med at lempningssaker i skattesaker skal behandles i skatteutvalg.

Høringsnotatet ble sendt til 84 instanser. Departementet har mottatt realitetsmerknader fra:

  • Brønnøysundregistrene

  • Dialogadvokatene

  • Husbanken

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Kontoret for voldsoffererstatning

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

  • NTL Skatt

  • Politidirektoratet

  • Samferdselsdepartementet

  • Statens vegvesen

  • Skattebetalerforeningen

  • Skattedirektoratet

  • Statens Kartverk

Dialogadvokatene, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK), NTL Skatt,Skattebetalerforeningen og Skattedirektoratet har merknader til endringen i skattebetalingsloven § 15-2.

Brønnøysundregistrene, Husbanken, Kontoret for voldsoffererstatning, NKK, NTL Skatt, Politidirektoratet, Samferdselsdepartementet, Statens vegvesen, Skattedirektoratet og Statens Kartverk støtter eller uttaler at de ikke har merknader til endringene i SI-loven. Noen av høringsinstansene har merknader til enkeltheter ved forslagene, herunder rekkevidden av SI-lovens lempningsbestemmelser for enkelte nærmere angitte kravstyper, og klagereglene.

Justis- og beredskapsdepartementet har merknader til forslaget om endring av kompetansebestemmelsene i skattebetalingsloven og SI-loven. NKK er negativ til et eventuelt forslag om å sentralisere behandlingen av alle lempningssaker.

NKK og NTL Skatt støtter forslaget om å avvikle dagens skatteutvalgsordning.

Skattedirektoratet uttaler generelt at de foreslåtte endringene vil muliggjøre en mer effektiv ressursbruk og en mer helhetlig forvaltning av lempebehandlingen i Skatteetaten, og vil tilrettelegge for likebehandling og bedre rettssikkerhet for de som skylder penger. Politidirektoratet uttaler at forslagene kan gi mer hensiktsmessig resultat i enkeltsaker, samtidig som man i større grad kan innrette virksomheten mot saker der det er bedre dekningsutsikter.

Høringsinstansenes merknader til de enkelte forslagene er nærmere omtalt nedenfor.

22.4 Vurderinger og forslag

22.4.1 Utvidet lempningsadgang i skattebetalingsloven § 15-2

Lempning etter skattebetalingsloven § 15-2 forutsetter i dag at skyldner kan fremsette et betalingstilbud som antas å gi bedre dekning enn fortsatt innfordring. Skatteetaten opplever at dette vilkåret kan være til hinder for å finne en hensiktsmessig løsning i enkelte saker. Det gjelder særlig saker hvor fortsatt innfordring vil gi dekning for deler av kravet, men ikke vil gi dekning av betydning før svært langt frem i tid, i mange tilfeller aldri. Eksempelvis kan det være rom for utleggstrekk i skyldners lønn, men fordi det påløper renter, vil trekket bare i beskjeden grad bidra til faktisk nedbetaling av kravet. De færreste av skyldnerne det her er tale om, vil ha mulighet til å oppta banklån for å fremsette betalingstilbud. Det er derfor vanskelig for skyldner å tilby noe som gir bedre dekning enn det løpende utleggstrekket. Felles for mange av sakene er at kravene er svært gamle, samtidig som foreldelse ligger langt frem i tid da foreldelsesfristen automatisk forlenges med ti år når det gis pålegg om utleggstrekk til den trekkpliktige.

I forslaget som ble sendt på høring, ble det foreslått en bestemmelse i skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd om at krav med forfall som ligger mer enn ti år tilbake i tid, skal kunne settes ned dersom fortsatt innfordring ikke antas å gi dekning av betydning.

NKK uttaler at en slik hjemmel vil gjøre det mulig å hjelpe en god del evighetsskyldnere, og at hjemmelen representerer en viktig nyvinning i håndteringen av de aller svakeste skyldnerne. De påpeker imdlertid at ordningen vil være arbeidskrevende, og mener en alternativ ordning kan være å etablere en absolutt foreldelsesfrist på 13 år for skattekrav knyttet til personlige skattytere.

Skattebetalerforeningen støtter forslaget, men mener det ikke går langt nok, og at terskelen for å ettergi krav bør senkes ytterligere – men da først og fremst av hensyn til skyldneren. Videre mener Skattebetalerforeningen at departementet bør vurdere en omvendt regel hvor krav frafalles etter ti år, eventuelt i kombinasjon med en sikkerhetsventil hvor kravet likevel ikke frafalles dersom visse vilkår er oppfylt – for eksempel dersom skyldneren aktivt har forsøkt å unndra seg innkrevingen.

Skattedirektoratet uttaler at endringene vil gi innkrevingsmyndighetene et større handlingsrom for å løse saker hvor dagens regelverk ikke åpner for lempning, men hvor sterke rimelighetshensyn eller prosessøkonomiske hensyn tilsier at kravet ikke lenger bør innfordres.

NTL Skatt mener dagens regelverk er fleksibelt nok til å finne løsninger, også for de svakeste skyldnerne, og at det finnes gode løsninger i dag gjennom gjeldsordning for privatpersoner og gjeldende lempningsordning som gir mulighet for å ettergi krav mot vanskeligstilte skattytere.

Etter d e p a r t e m e n t e t s syn bør skattemyndighetene etter mange års aktiv innfordring ha en noe videre adgang til å sette ned gamle krav i saker hvor det oppleves som uhensiktsmessig å fortsette innkrevingen. Den foreslåtte utvidelsen i skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd vil både gi skattemyndighetene større fleksibilitet til å sette ned slike krav, og imøtekomme et etterlyst behov fra Skatteetaten. Etter departementets vurdering vil forslaget gi tilstrekkelig fleksibilitet til å fange opp de tilfellene hvor det i dag oppleves som lite hensiktsmessig med fortsatt innkreving. Dersom det likevel skulle vise seg at forslaget ikke gir den nødvendige fleksibilitet, kan det bli aktuelt å vurdere ytterligere lempningsalternativer når de nye lempningsbestemmelsene har fått virke en tid.

Vilkåret om at kravets forfallstidspunkt må ligge mer enn ti år tilbake i tid, setter en klar grense for hvilke krav som omfattes av den utvidede lempningsadgangen i den nye bestemmelsen. Dialogadvokatene har stilt spørsmål ved om ikke reglene også kan gis anvendelse for nyere krav. D e p a r t e m e n t e t vil bemerke at det for nyere krav fortsatt vil være mulig å finne en løsning gjennom dagens regler, herunder gjennom gjeldende lempningsordning, og at behovet for å innføre en utvidet lempningsadgang gjør seg gjeldende først og fremst i saker med gamle krav. Departementet vil også understreke at den klare hovedregel fremdeles skal være at fastsatte krav skal betales fullt ut. Dersom dette utgangspunktet fravikes i for stor grad, kan det undergrave betalingsmoralen. Dette tilsier at det fortsatt må stilles strenge vilkår for lempning av skatte- og avgiftskrav, og at en oppmykning av vilkårene for lempning må være godt begrunnet.

Det foreslås at den nevnte ti-årsfristen skal regnes fra forfall for skatte- og avgiftskravet. Med forfall menes forfallet for hovedstolen etter skattebetalingsloven kapittel 10. Dette innebærer blant annet at der det opprinnelige kravet senere er endret, vil forfall for en eventuell økning av kravet være tre uker etter at melding om endringsvedtaket er sendt den skatte- eller avgiftspliktige, jf. skattebetalingsloven § 10-53 første ledd. Det opprinnelige kravets forfall vil ikke endres. Tilhørende renter og gebyrer kan lempes dersom forfall for hovedstolen ligger mer enn ti år tilbake i tid.

I den foreslåtte lovteksten benyttes begrepet settes ned. Dette er ikke ment å være til hinder for at en delvis nedsettelse av kravet kombineres med en betalingsutsettelse for den resterende delen av kravet, eksempelvis at det inngås en betalingsavtale for hovedstol, mens gjenstående del av kravet, forsinkelsesrenter mv., nedsettes når betalingsavtalen er gjennomført. Dersom det skal inngås en betalingsavtale som innebærer full innfrielse av kravet, må imidlertid denne inngås etter bestemmelsens første ledd.

Departementet har ikke foreslått en bestemt dekningsgrad eller annen størrelsesangivelse, da dette vil være en individuell vurdering i hver enkelt sak. Et stort beløp vil i seg selv kunne utgjøre dekning av betydning, selv om dette prosentvis utgjør en mindre andel av kravet. Ved vurderingen skal det legges vekt på hva tidligere innkreving mot skyldner har resultert i, og om skyldners økonomiske situasjon har endret seg, eller med høy sannsynlighet vil endre seg i overskuelig fremtid. Det vil som regel være vanskelig å anslå hva skyldner frivillig kommer til å betale i fremtiden. Det vil derfor først og fremst måtte ses hen til hvilke muligheter innkrevingsmyndighetene har til å inndrive kravet ved tvang.

Dersom fortsatt innfordring ikke vil medføre at totalkravet reduseres i nevneverdig grad, vil vilkåret i bestemmelsen som regel være oppfylt. Dette fordi man normalt ikke kan si at en innbetaling gir dekning av betydning hvis ikke totalkravet reduseres. For eksempel må en i et tilfelle hvor det løper et utleggstrekk, vurdere om trekket vil gjøre at kravet faktisk reduseres, og i så fall med et så betydelig beløp at fortsatt innkreving kan anses som tjenlig. I mange tilfeller dekker utleggstrekket lite utover påløpte renter.

Der skattemyndighetene har sikkerhet for hele eller deler av kravet, er utgangspunktet at sikkerheten bør realiseres før man vurderer om kravet skal lempes.

På samme måte som etter skattebetalingsloven § 15-2 første ledd, er det et vilkår at lempningen ikke må virke støtende eller være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoralen. Støtendevurderingen i den nye bestemmelsen i annet ledd vil basere seg på de samme momenter som etter første ledd. Det skal legges betydelig vekt på hvor gamle kravene er, og hvor langt tilbake i tid eventuelle kritikkverdige forhold tilknyttet kravene ligger. Siden kravene etter den nye bestemmelsen må være over ti år gamle, vil kritikkverdige forhold knyttet til hvordan kravene oppstod ligge så langt tilbake i tid at det i normaltilfellene ikke lenger vil anses støtende. Tidsforløpet må imidlertid vurderes opp mot graden av kritikkverdighet. Ved særlig grovt kritikkverdige forhold legger departementet til grunn at en lempning vil kunne være støtende også etter ti år.

Skyldners opptreden i tiden etter at kravene oppstod og frem til vurderingstidspunktet må også tillegges vekt. Dersom skyldner for eksempel stadig har pådratt seg restskatt av en viss størrelse uten at kravene har blitt betalt, kan man ikke kontinuerlig lempe hvert krav som blir mer enn ti år gammelt, uten at skyldner endrer atferd. At skyldner har enkelte krav av nyere dato, vil på den annen side ikke nødvendigvis være til hinder for lempning av eldre krav etter skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd. Som hovedregel bør det imidlertid avklares hvordan de nyere kravene skal nedbetales dersom disse ikke betales i forbindelse med lempningen av de eldre kravene. Ved støtendevurderingen må man også se hen til om skyldner aktivt har unndratt seg innkrevingen i årene som er gått etter at kravet oppsto, eller på annen måte bevisst har innrettet seg for å bli omfattet av bestemmelsen i skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd.

Bestemmelsen i skattebetalingsloven § 15-2 retter seg i hovedsak mot personlige skyldnere. Lempning av krav mot aktive næringsdrivende vil kunne virke konkurransevridende, og vil av denne grunn som hovedregel anses støtende. Dette gjelder selv om de aktuelle skatte- og avgiftskravene er svært gamle.

I forslaget til nytt annet ledd i § 15-2 stilles det ikke noe krav til initiativ fra skyldners side i form av fremsettelse av søknad eller et betalingstilbud, slik det gjør etter dagens bestemmelse. Innkrevingsmyndighetene gis dermed en mulighet til å lempe krav uten medvirkning fra skyldner, og lempning vil kunne innvilges selv om det ikke oppnås noen dekning av kravet. Behovet for å ta opp lempningssaker på eget initiativ vil særlig være aktuelt overfor enkelte vanskeligstilte skyldnere, og andre som det av ulike årsaker er vanskelig å få til å aktivt søke om lempning. Skattedirektoratet har uttalt at det er behov for nærmere retningslinjer til utplukk av slike saker, og vil sørge for at slike retningslinjer er på plass før regelen trer i kraft.

NTL Skatt mener det fortsatt bør være et krav at skyldner fremsetter et tilbud om delvis betaling for å få innvilget lempning. Dersom dette vilkåret fjernes, frykter de at antallet som søker 0-tilbud vil øke, og at dette vil gi økt arbeidsbyrde for de som jobber med lempningssøknader. NTL Skatt mener videre at det å fjerne vilkåret om delvis betaling kan bidra til å svekke den alminnelige betalingsmoralen ved at skattyter vil gjøre opp sine private krav, og deretter søke om å få ettergitt offentlig gjeld. D e p a r t e m e n t e t viser til at det fortsatt skal foretas en totalvurdering av skyldners økonomi, og at det er et vilkår at nedsettelsen ikke vil være støtende eller egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoralen. En prioritering av private kreditorer, slik som NTL Skatt peker på, vil fort være et forhold på skyldners hånd som vil tale mot en nedsettelse av kravet.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd.

22.4.2 Like regler for lempning i Skatteetaten – endringer i SI-loven

Organiseringen av SI under Skatteetaten fra 1. januar 2015, har åpnet nye muligheter for å gi skyldner en mer helhetlig behandling når hun eller han søker om lempning av krav hos flere ulike innkrevere som Skatteetaten har ansvaret for. Departementet mener at regelverket bør tilrettelegge for at man kan utnytte disse mulighetene i større grad enn man kan i dag, og foreslår at det gjøres ved å innføre like regler om lempning i skattebetalingsloven og SI-loven.

Som følge av dette foreslås det en ny bestemmelse i SI-loven § 8 om lempning av hensyn til skyldner. Etter forslaget skal lempning skje etter vilkårene i skattebetalingsloven § 15-1. Videre foreslås det å endre den gjeldende bestemmelsen i SI-loven § 8, slik at lempning av hensyn til kreditor skal skje etter vilkårene i skattebetalingsloven § 15-2, og da også etter den foreslåtte utvidelsen i annet ledd, se punkt 22.4.1. Forslagene medfører at krav etter SI-loven § 8, i likhet med krav etter skattebetalingsloven, kan lempes av hensyn til skyldner, eller av hensyn til kreditor.

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslagene om å utvide lempningsadgangen i SI-loven. Husbanken mener generelt at det fremføres gode argumenter i høringsforslaget for at SI bør kunne få en adgang til å lempe alle statlige krav de krever inn, og uttaler:

«Det gir effektivitet og enhetlig behandling av offentlige krav, er pedagogisk overfor skyldnere, og lempning skal fortsatt være en relativt snever mulighet. Husbanken mener derfor at den foreslåtte utvidelsen av lempningsadgangen i SI-loven § 8 hvor også hensynet til skyldner kan vektlegges, er fornuftig i et samfunnsperspektiv.»

Skattedirektoratet uttaler at like regler vil være en nødvendig forutsetning for en samordnet og helhetlig behandling av lempesaker i Skatteetaten.

Statens Kartverk mener det er hensiktsmessig med lik behandling av statens krav etter SI-loven og skattebetalingsloven, og uttaler at i

«dei tilfella der innkrevjing har vore i gang over lengre tid, er vårt syn at SI er det organet som er nærast til å vurdere om det svarer seg å gå vidare med innkrevjing av kravet.»

Brønnøysundregistrene er også positive til at SI gis en utvidet adgang til å nedsette krav, men mener vilkårene for lempning bør fremgå direkte av SI-loven. Etter d e p a r t e m e n t e t s syn vil en oppnå et mer robust regelverk når vilkårene for lempning følger av en henvisning til skattebetalingslovens bestemmelser om lempning. En slik systematikk vil også bidra til at det ikke utvikles ubegrunnede forskjeller i praksis etter de to lovene.

Lempning etter de to alternative grunnlagene vil kunne skje ved at det gis utsettelse med betalingen av kravet. Adgangen til å lempe krav ved betalingsutsettelse vil gjelde alle kravstyper som innkreves etter SI-loven. Ingen instanser har hatt innvendinger mot dette. Kontoret for voldsoffererstatning (KFV) mener SI står nærmest til å vurdere behovet for en midlertidig utsettelse av den fastsatte nedbetalingsplanen, og at SI i større grad enn KFV vil ha oversikt over skyldnerens økonomiske situasjon, nedbetalingsperiode og de særlige utfordringene skyldner opplever, sett i sammenheng med eventuelle andre skyldkrav som inndrives parallelt med KFVs krav.

Videre vil lempning kunne skje ved at kravet settes ned. Det følger av SI-loven § 8 at SI bare kan nedsette krav etter bestemmelsen «med mindre annet er bestemt». I forarbeidene til bestemmelsen, Prop. 127 L (2011–2012) punkt 9.5.1.1, fremgår det at særbestemmelser om lempning av hensyn til kreditor i utgangspunktet vil ha forrang fremfor en tilsvarende bestemmelse i SI-loven. I tillegg kan det være regulert i avtale mellom SI og oppdragsgiver for kravet, at nedsettelsesadgangen etter SI-loven § 8 ikke skal komme til anvendelse. Det legges opp til at det også fremover skal være en slik anledning til å gjøre unntak fra nedsettelsesadgangen etter SI-loven § 8.

Både med dagens regler og med forslagene til utvidet lempningsadgang i SI-loven, kan det oppstå usikkerhet knyttet til om nedsettelsesadgangen etter SI-loven § 8 kommer til anvendelse på en kravstype. Et eksempel er personopplysningsloven § 47 som etter sin ordlyd gir Datatilsynet en generell hjemmel til å frafalle påløpt tvangsmulkt. For en skyldner kan det være vanskelig å ta stilling til om bestemmelsen om nedsettelse i SI-loven § 8 kommer til anvendelse, eller om bestemmelsen i personopplysningsloven vil ha forrang. Dette må avgjøres ved en nærmere tolkning av personopplysningsloven § 47 opp mot SI-loven § 8.

For å gjøre regelverket mer oversiktlig, foreslår departementet at alle kravstyper som SI krever inn, skal kunne settes ned etter SI-loven § 8, også kravstyper hvor det i dag er hjemmel for lempning av kravet i særlovgivningen, såfremt ikke annet er bestemt i lov eller forskrift.

Brønnøysundregistrene viser til at regnskapsloven har egne regler om lempning, og at forholdet til SI-loven bør avklares før lovendringene trer i kraft. KFV er positive til forslaget, men uttaler at tilkjent voldsoffererstatning står i en særstilling sammenlignet med andre krav som inndrives av Skatteetaten, og at ettergivelse av slike krav bør behandles av KFV. Politidirektoratet forutsetter at krav som inneholder et pønalt element som hovedregel ikke lempes, og at eventuell lempning av slike krav undergis en grundigere prosess.

D e p a r t e m e n t e t vil bemerke at formålet med forslaget er å klargjøre når krav skal kunne nedsettes etter SI-loven, og at det med dette forslaget ikke er lagt opp til å endre dagens rettstilstand for behandling av nedsettelse av krav, eller den nåværende arbeidsfordelingen mellom Skatteetaten og oppdragsgiverne. For å unngå at de utvidede hjemlene for lempning etter SI-loven får en slik virkning, foreslår departementet at det i forskrift fastsettes nærmere bestemmelser om når det skal gjelde unntak fra nedsettelsesadgangen i SI-loven § 8, herunder om unntak skal gjelde begge grunnlag eller bare ett av grunnlagene for lempning. For å klargjøre at slike unntak kan gis i forskrift, foreslår departementet å endre forskriftshjemmelen i SI-loven § 8 siste ledd slik at den gir departementet fullmakt til å gi nærmere regler om adgangen til lempning etter SI-loven, herunder i hvilke tilfeller adgangen til betalingsnedsettelse skal være begrenset. Etter delegasjon fra departementet er det Skattedirektoratet som har forskriftskompetansen etter SI-loven § 8 i dag. Det legges opp til at dette skal videreføres, og at nødvendige forskriftsendringer skal tre i kraft samtidig med at lovendringene trer i kraft.

KFV foreslår en utvidelse av ordlyden i SI-loven § 8 annet ledd slik at krav etter voldsoffererstatningsloven, på samme måte som erstatningskrav og andre pengekrav som tilkommer en fornærmet, skadelidt eller etterlatt, bare kan lempes dersom den berettigede samtykker. D e p a r t e m e n t e t vil bemerke at en lovfesting av samtykkekrav for andre kravstyper enn de som er nevnt i SI-loven § 8 annet ledd, ikke har vært utredet, og at en slik endring må vurderes særskilt. Dersom det er behov for et samtykkekrav også for andre kravstyper enn de som i dag er nevnt i loven, kan krav om dette etter departementets syn fastsettes med hjemmel i forskriftsbestemmelsen i SI-loven § 8 siste ledd. Departementet ser at det kan være uhensiktsmessig at krav om samtykke dels står i lov og dels i forskrift, og mener det ved en slik vurdering også bør ses nærmere på om gjeldende samtykkebestemmelse i SI-loven § 8 annet ledd heller bør fremgå av forskrift.

Saksbehandlingen, herunder regler om klage og begrunnelse, skal følge samme system som det som gjelder for saker behandlet etter henholdsvis skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2, jf. forslag til endring i SI-loven § 2. Dette medfører at det vil være klageadgang over vedtak om lempning av hensyn til skyldner. Brønnøysundregistrene mener klageinstans over slike vedtak etter SI-loven bør fremgå av loven. D e p a r t e m e n t e t vil bemerke at Skattedirektoratet vil være rett klageinstans i disse sakene enten vedtak om lempning treffes av SI eller skattekontoret. Dette følger av SI-loven § 2, sammenholdt med forvaltningsloven § 28 første ledd, som fastsetter at enkeltvedtak kan påklages til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Departementet kan derfor ikke se at det er behov for å regulere dette nærmere.

Husbanken viser til SI-loven § 2 første ledd om at forvaltningsloven gjelder for SI med mindre noe annet følger av lov eller bestemmelse gitt i medhold av lov, og uttaler:

«For Husbankens krav fremgår det av § 2 første ledd i forskrift om rente- og avdragsvilkår for lån i Husbanken, gitt med hjemmel i husbankloven § 8, at «Husbankens låneforvaltning følger privatrettslige regler.» Innkreving av krav er en del av låneforvaltningen. Når forvaltningen skal følge privatrettslige regler, innebærer det at forvaltningslovens regler om klageadgang ikke kommer til anvendelse.
Etter lovendringen vil det derfor fortsatt ikke være klageadgang på beslutninger om lempning av lån som er tatt opp i Husbanken. Husbanken støtter at dagens bestemmelser videreføres på dette punktet.»

Dersom særlovgivningen inneholder bestemmelser som innebærer at det ikke skal være klageadgang for enkelte kravstyper, bør også dette etter departementets syn fremgå i forskrift med hjemmel i SI-loven § 8 siste ledd.

Departementet foreslår ingen endringer i særlovgivningen, men mener særlige regler om lempning, samtykkekrav og klageadgang for kravstyper som innkreves av Skatteetaten og skatteoppkreverne, bør unngås, med mindre det foreligger en særlig grunn til at kravstypen bør behandles annerledes. Departementet mener derfor det er viktig at de foreslåtte endringene i SI-loven blir fulgt opp med en gjennomgang av særlovgivningen, slik at omfanget av unntak i forskrift til SI-loven § 8, begrenses. En slik gjennomgang vil etter departementetet syn være helt avgjørende for at en på sikt skal kunne oppnå en mer effektiv og helhetlig behandling av lempningssaker i Skatteetaten.

Det vises til forslag til endringer i SI-loven § 2 annet og tredje ledd og § 8.

22.4.3 Mer helhetlig behandling av lempning i Skatteetaten

Myndigheten til å lempe krav etter SI-loven § 8 ligger til SI. Myndigheten til å lempe skatte- og avgiftskrav etter skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2 ligger til innkrevingsmyndigheten for kravet, i hovedsak skattekontoret, likevel slik at skatteutvalget treffer avgjørelse om lempning av skatt på inntil 200 000 kroner. Selv om innkrevingsmyndighetene etter skattebetalingsloven er skattekontoret og skatteoppkreverne, forutsetter skattebetalingsloven § 2-2 at SI kan gis samme myndighet som skattekontoret.

Etter departementets syn må Skattedirektoratet kunne organisere behandlingen av lempningssaker hos skattekontoret og SI på en mer hensiktsmessig måte, slik at sakene kan gis en mer helhetlig behandling i Skatteetaten. For å klargjøre dette foreslår departementet å endre skattebetalingsloven § 2-2, og å innføre en ny kompetansebestemmelse i SI-loven § 1.

I skattebetalingsloven § 2-2 foreslår departementet å lovfeste at Skattedirektoratet, som overordnet instans, kan legge innkrevingsoppgaver etter skattebetalingsloven til SI, når slik myndighet er lagt til skattekontoret. Bestemmelsen fastsetter at SI i slike saker skal utøve myndighet etter skattebetalingsloven. Dagens bestemmelse om at SI har samme myndighet som et skattekontor når den innkrever skatte- og avgiftskrav, blir dermed overflødig og kan oppheves. Departementet forslår at myndigheten til å legge oppgaver til SI etter den nye kompetansebestemmelsen i skattebetalingsloven § 2-2, delegeres til Skattedirektoratet.

I høringen foreslo Finansdepartementet en tilsvarende bestemmelse i SI-loven § 1, slik at Skattedirektoratet etter delegasjonsfullmakt fra departementet, kan bestemme at innkrevingsoppgaver for krav som innkreves etter SI-loven, generelt eller i enkeltsaker, skal legges til skattekontoret. Justis- og beredskapsdepartementet mener en slik hjemmel vil gi departementet en svært vid adgang til å legge oppgaver etter SI-loven til skattekontoret, og mener kompetansebestemmelsen bør utformes i samsvar med det konkrete behovet for å legge oppgaver til skattekontoret, og ikke som en helt generell overføring av all kompetanse etter SI-loven. F i n a n s -d e p a r t e m e n t e t mener skattekontoret bør ha samme myndighet som SI når det behandler saker om lempning etter SI-loven. Dette innebærer at både SI-loven § 8 og SI-lovens bestemmelser om saksbehandling, informasjonsinnhenting mv. må gis tilsvarende anvendelse for skattekontoret ved behandling av lempningssaker etter SI-loven. Skattedirektoratet bør etter departementets syn også ha adgang til å organisere andre innkrevingsoppgaver enn lempning på den måten som er mest hensiktsmessig, for eksempel utsendelse av faktura og purrebrev, og motregning. Dette tilsier at kompetansebestemmelsen ikke begrenses slik som foreslått av Justis- og beredskapsdepartementet. Finansdepartementet foreslår derfor å følge opp forslaget i høringen. Det bemerkes at adgangen til å legge innkrevingsoppgaver etter SI-loven til skattekontoret bare vil gjelde utenrettslige innkrevingsoppgaver som SI kan utføre i kraft av at den er tillagt innkrevingsansvar for kravet etter SI-loven. Dette innebærer at skattekontoret ikke vil kunne utøve myndighet som er lagt til SI etter tvangsfullbyrdelsesloven. En samordning av også reglene om tvangsinnkreving må etter departementets syn undergis en særskilt utredning. Adgangen til å legge oppgaver til skattekontoret kan også på andre områder være begrenset ved at annen lovgivning legger oppgaver direkte til SI, som for eksempel utdanningsstøtteloven § 14 og bustøttelova § 12.

Med de nye bestemmelsene vil direktoratet, etter delegert fullmakt fra departementet, kunne bestemme at det skal treffes felles vedtak om lempning etter skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2 og SI-loven § 8, og hvor denne myndigheten skal ligge. NKK er negativ til en sentralisert behandling av alle lempningssøknader, og foreslår i stedet at skatteoppkreverne gis avgjørelsesmyndighet for lempning knyttet til krav under fellesinnkrevingen, for de krav skatteoppkreverne har innkrevingsansvar for. D e p a r t e m e n t e t mener det vil være ressursbesparende med en mer samordnet behandling av lempningssakene i Skatteetaten, og mener dette også vil bidra til å gi skyldnerne en økt likebehandling. Hvilken myndighet skatteoppkreverne bør ha ved lempning etter skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2, må etter departementets syn inngå i de vurderinger Skattedirektoratet må foreta i det videre arbeidet med organiseringen av lempningssakene.

Departementet foreslår også å avvikle ordningen med at skatteutvalg skal behandle søknader om lempning av skatt. Dagens ordning med at skatteutvalget har vedtakskompetanse i enkelte saker om lempning av hensyn til skyldner, vanskeliggjør en samlet og helhetlig behandling av skyldner i Skatteetaten. En mer samordnet behandling ved at også de lempningssaker som i dag avgjøres i skatteutvalget, kan avgjøres av de alminnelige forvaltningsorganene, vil bidra til en mer effektiv oppgaveløsning i Skatteetaten. En slik ordning vil også bidra til at den enkelte skyldner vil kunne få en raskere og mer helhetlig behandling av sin sak i Skatteetaten.

Skatteutvalgsordningen har tradisjonelt vært begrunnet med behovet for folkevalgt innsyn og kontroll med skattebetalingen. Departementet vil bemerke at det ved vurderingen av lempning av skatt etter skattebetalingsloven § 15-1 skal utøves et ordinært forvaltningsskjønn, og at lempning skal vurderes på grunnlag av rettslige regler og prinsipper, herunder likhetsprinsippet. Skatteetaten avgjør i dag søknader om lempning av hensyn til skyldner for andre kravstyper enn skatt uavhengig av beløp, og i skattesaker hvor skattekravet overstiger beløpsgrensen for skatteutvalgsbehandling. Etter departementets syn innehar Skatteetaten både den kompetanse og erfaring som er nødvendig for å behandle lempningssaker, og for å ivareta likhets- og rettssikkerhetshensyn i lempningssaker.

Det er ikke klageadgang over vedtak truffet av skatteutvalget. En avvikling av skatteutvalget vil medføre at det innføres en generell adgang til å klage over alle førstegangsvedtak om lempning av hensyn til skyldner. At det i dag er ulik klageadgang avhengig av kravets størrelse fremstår som noe tilfeldig. Skyldners behov for å kunne klage på vedtak som han eller hun er misfornøyd med, er tilstede uavhengig av størrelsen på kravet og hvem som har avgjørelsesmyndigheten.

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget om å avvikle skatteutvalgene.

Departementet foreslår etter dette å følge opp forslagene i høringen om å endre kompetansebestemmelsene i skattebetalingsloven og SI-loven, og å avvikle skatteutvalgsordningen. Lovendringene må følges opp med opphevelse av reglene om skatteutvalg i skattebetalingsforskriften og med retningslinjer for dekningsrekkefølgen ved lempning av ulike typer krav.

Det vises til endringer i skattebetalingsloven §§ 2-2, 3-3 første ledd og 15-1 tredje ledd, og SI-loven § 1.

22.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget om å utvide muligheten til å lempe krav av hensyn til kreditor etter skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd antas ikke ha noen provenyvirkning. Krav som vil kunne lempes etter hjemmelen, vil være krav hvor videre innfordring vil gi begrenset eller ingen dekning av kravet. Det antas at forslaget vil bidra til å bedre skyldners rettsikkerhet, og at det kan frigi ressurser som i dag benyttes ved innfordring av krav som det i liten grad oppnås dekning for, til å jobbe med nyere krav hvor det er en berettiget forventning om fullt oppgjør.

De foreslåtte endringene i SI-loven § 8 vil medføre at oppdragsgivernes krav kan lempes etter en utvidet lempningsbestemmelse av hensyn til kreditor tilsvarende utvidelsen av skattebetalingsloven § 15-2. Videre vil krav kunne lempes etter en ny lempningsbestemmelse av hensyn til skyldner når vilkårene i skattebetalingsloven § 15-1 er oppfylt. Den utvidede lempningsadgangen i SI-loven § 8 kan føre til noe lavere dekning av oppdragsgivernes krav enn i dag. Departementet vil imidlertid bemerke at den nye lempningsbestemmelsen av hensyn til skyldner er en sikkerhetsventil som kun skal brukes helt unntaksvis, og at denne dermed ikke vil påvirke oppdragsgivernes dekning i særlig grad.

De foreslåtte endringene om utvidet lempningsadgang vil kunne medføre flere søknader om lempning av krav, og vil således kunne kreve noe mer ressurser i etaten. Klagebehandling i saker om lempning av hensyn til skyldner etter SI-loven vil også medføre et noe økt ressursbehov.

En avvikling av skatteutvalgsordningen vil gi innsparinger for Skatteetaten. Skatteutvalgsmedlemmene, som ikke er ansatt i Skatteetaten, får i dag en årlig fast godtgjørelse uavhengig av antall saker de behandler, og uavhengig av tiden som medgår til saksbehandlingen. I 2017 utgjorde den totale godtgjørelsen til skatteutvalgsmedlemmene, inklusive arbeidsgiveravgift, omtrent 2,4 mill. kroner. I tillegg hadde Skatteetaten i 2017 kostnader til sekretariatsfunksjoner i forbindelse med ordningen med omtrent 2,8 mill. kroner. Skatteetaten har også årlige kostnader til opplæring, reiser og PC-utstyr for utvalgsmedlemmene.

Ved en avvikling av skatteutvalgsordningen vil sakene som i dag behandles av skatteutvalget, behandles av innkrevingsmyndighetene. I tillegg vil det bli klagesaker på et område der det i dag ikke eksisterer klagerett. Dette vil kreve noe behov for økte ressurser til saksbehandling og klagebehandling i Skatteetaten. Det antas at disse kostnadene vil ligge på om lag samme nivå som Skatteetatens nåværende kostnader til sekretariatsfunksjoner for skatteutvalgene.

Lovendringene vil medføre forenklinger for skyldner i form av et mer oversiktlig regelverk, og en mer samordnet behandling som det antas i mange tilfeller vil medføre kortere saksbehandlingstid. Departementet legger til grunn at et enklere og mer oversiktlig regelverk vil føre til et mindre behov for direkte veiledning til skyldner fra Skatteetaten og fra statlige og kommunale gjeldsrådgivere. Det vil også bli enklere og dermed billigere å utarbeide og vedlikeholde veiledningsinformasjon og retningslinjer. Felles regler med felles vedtakskompetanse vil også legge grunnlaget for enklere og billigere IT-systemer når det blir aktuelt å skifte ut dagens systemer. Enklere IT-systemer vil igjen medføre lavere vedlikeholdskostnader.

22.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. juli 2019.

23 Opprettinger og presiseringer av lovtekst

23.1 Skatteloven § 8-11

I skatteloven § 8-11 åttende ledd tredje punktum er det henvist til forskrift 26. juli 1994 nr. 749 om måling av fartøyer. Denne forskriften ble opphevet og erstattet av forskrift 18. desember 2009 nr. 1694 om måling av skip. Sistnevnte forskrift ble igjen opphevet og erstattet av forskrift 30. juni 2015 nr. 830 om måling av skip og flyttbare innretninger. Ved en inkurie er henvisningen i skatteloven § 8-11 åttende ledd tredje punktum ikke endret. Departementet foreslår at feilen rettes. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 8-11 åttende ledd tredje punktum. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.

23.2 Skatteloven § 8-13

I lov 20. desember 2016 nr. 111 om endringer i lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven), ble skatteloven § 8-11 første ledd endret slik at bestemmelsen omfatter vindmøllefartøyer, jf. bokstav i. Skatteloven § 8-13 fastsetter hva som er tillatt virksomhet innenfor rederiskatteordningen. I skatteloven § 8-13 første ledd første punktum står det at «selskap innenfor ordningen ikke kan drive annen virksomhet enn utleie og drift av egne og innleide skip eller hjelpefartøy som nevnt i § 8-11 første ledd a og b». Ved en inkurie er det ikke henvist til skatteloven § 8-11 første ledd bokstav i i skatteloven § 8-13 første ledd. Departementet foreslår at feilen rettes. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 8-13 første ledd første punktum. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.

23.3 Skatteloven § 14-82

Skatteloven § 14-82 er en bestemmelse om gjennomsnittsfastsetting av inntekt fra reindrift. Det innebærer at årets inntekt beregnes som et gjennomsnitt av de beløp årsinntekten utgjorde i det siste og de to foregående årene, jf. første ledd bokstav a første punktum. Bestemmelsen skal sørge for utjevning av svingende inntekter. I første ledd bokstav b annet punktum heter det at:

«Dersom kostprisen ved kjøp og omsetningsverdien ved arv eller arveforskudd av livdyr overstiger den summen som er fastsatt for direkte kostnadsføring av avskrivbare driftsmidler, skal kostnadsfordelingen skje over tre år med like store årlige beløp».

Bestemmelsen sørger for symmetri i beskatningen slik at også kostnader knyttet til inntekt av reindriften, fordeles på tilsvarende måte som inntekter, men slik at kostnader som avskrivningsreglene åpner for at kan utgiftsføres direkte, holdes utenfor.

Med virkning fra 2014 ble det i forbindelse med at arveavgiften ble opphevet, innført en ordning med kontinuitet ved arv og gave. Det innebærer at mottakeren som utgangspunkt skal overta arvelaters/givers skattemessige posisjoner. Etter innføring av kontinuitetsprinsippet er ikke lenger omsetningsverdien relevant i sammenheng med fordeling av kostnader ved gjennomsnittsfastsetting av reindriftsinntekter, men inngangsverdien ved overtakelsen. Ordet «omsetningsverdien» burde derfor i forbindelse med innføringen av kontinuitetsprinsippet, ha vært byttet ut med «inngangsverdien». Det gjøres nå. Det vises til forslag til oppretting i skatteloven § 14-82 første ledd bokstav b annet punktum. Endringen foreslås å tre i kraft straks.

23.4 A-opplysningsloven § 6

Etter a-opplysningsloven § 6 første ledd skal fellestjenester knyttet til drift og forvaltning av a-ordningen ivaretas av Skattedirektoratet. Av forarbeidene til bestemmelsen, Prop. 112 L (2011–2012), fremgår det at bestemmelsen ikke er til hinder for at noen oppgaver delegeres til skattekontoret.

I ny organisering av Skatteetaten vil oppgaven med å forvalte fellestjenestene i sin helhet flyttes fra Skattedirektoratet til skattekontoret. Etter departementets syn bør det i den forbindelse presiseres i loven at Skattedirektoratet kan delegere forvaltningen av fellestjenestene til skattekontoret.

Det vises til forslag til endring i a-opplysningsloven § 6 første ledd. Endringen foreslås å tre i kraft 1. januar 2019.

23.5 A-opplysningsloven § 10

Fra og med 1. august 2018 ble myndigheten til å behandle klager over vedtak om tvangsmulkt overført fra Skatteklagenemnda til Skattedirektoratet, jf. lov 22. juni 2018 nr. 69. Etter lovendringen er ansvaret for saker om tvangsmulkt fordelt mellom skattekontorene og Skattedirektoratet. Skattekontorene ilegger tvangsmulkt i første instans, mens Skattedirektoratet behandler klager over tvangsmulktsvedtak.

Samtidig foreslo departementet at saker om ileggelse av tvangsmulkt skal følge skatteforvaltningslovens saksbehandlingsregler i stedet for reglene i forvaltningsloven. I forarbeidene, Prop. 86 LS (2017–2018) punkt 15.4.2, uttales det:

«Behandlinga av saker om tvangsmulkt etter a-opplysningsloven følgjer i dag reglane i forvaltningsloven. Departementet forslår at det i staden er skatteforvaltningsloven som bør gjelde dersom skattekontora vert fyrsteinstans og Skattedirektoratet klageinstans.»

Ved en inkurie ble bestemmelsen om hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde, utformet slik at skatteforvaltningsloven kun gjelder ved klager over tvangsmulktsvedtak, ikke ved ileggelse av tvangsmulkt i første instans, jf. a-opplysningsloven § 10 femte ledd. Departementet foreslår en oppretting i bestemmelsen slik at også ileggelse av tvangsmulkt i første instans blir underlagt skatteforvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks. Departementet viser til forslag til endring av a-opplysningsloven § 10 femte ledd.

Til toppen
Til dokumentets forside