Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 1 S (2018–2019)

FOR BUDSJETTÅRET 2019 — Utgiftskapitler: 61, 400–491 Inntektskapitler: 3400–3490

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Nærmere om budsjettforslaget

2 Nærmere om budsjettforslaget

Programområde 06 Justissektoren

Programkategori 06.10 Administrasjon

Utgifter under programkategori 06.10 fordelt på postgrupper

(i 1 000 kr)

Post-gr.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

01–25

Driftsutgifter

529 714

512 326

494 658

-3,4

50–59

Overføringer til andre statsregnskaper

22 784

24 956

42 551

70,5

70–89

Overføringer til private

21 139

23 938

24 633

2,9

Sum kategori 06.10

573 637

561 220

561 842

0,1

Utgifter under programkategori 06.10 fordelt på kapitler

(i 1 000 kr)

Kap.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

400

Justis- og beredskapsdepartementet

573 637

561 220

561 842

0,1

Sum kategori 06.10

573 637

561 220

561 842

0,1

Innleiing

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for rettsvesenet, kriminalomsorga, politi- og påtalemakta, redningstenesta, samfunnstryggleik og beredskap, utlendingsforvaltinga m.m. Justis- og beredskapsdepartementet er samordningsdepartement for norsk politikk i polarområda og for Svalbardbudsjettet. Justis- og beredskapsdepartementet har eit særleg ansvar for å medverke til eit oversiktleg lovverk med samanheng og god lovstruktur. Alle lovforslag utanom for skattelover skal leggjast fram for Justis- og beredskapsdepartementet for lovteknisk gjennomgang. Justis- og beredskapsdepartementet gir òg råd til andre departement om lovarbeid.

Omtale av oppmodingsvedtak nr. 882, 13 juni 2017 – Noregs nasjonale institusjon for menneskerettar (NIM)

Departementet legg til grunn at NIM ut frå årsmeldinga, og ut frå kva NIM meiner er formålstenleg, har kontakt med det ansvarlege departementet om korleis dei ulike tilrådingane i årsmeldinga bør følgjast opp. Departementet har merka seg at justiskomiteen i premissane for oppmodingsvedtak nr. 882 ikkje har meint å ta stilling til innhaldet i kvar enkelt konklusjon eller tilråding frå NIM, jf. Innst. 435 S (2016–2017) s. 2. Ut frå dette oppfattar Justis- og beredskapsdepartementet det slik at Stortinget i oppmodinga først og fremst ønskjer at regjeringa generelt gjer greie for korleis departementa arbeider med å følgje opp tilrådingane frå NIM. Det kan òg vere eit spørsmål kva som er formålstenlege rutinar for å følgje opp årsmeldinga ved seinare høve.

Etter lov 22. mai 2015 nr. 33 om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter § 3 første ledd bokstav a skal NIM «bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene, særlig ved å … overvåke og rapportere om menneskerettighetenes stilling i Norge, herunder legge frem anbefalinger for å sikre at Norges menneskerettslige forpliktelser oppfylles», og etter bokstav b skal NIM «rådgi Stortinget, regjeringen, Sametinget og andre offentlige organer og private aktører om gjennomføringen av menneskerettighetene». Dei ansvarlege departementa vil ha som rutine å gjennomgå tilrådingane i NIMs årsmelding. Råda frå NIM vil generelt vere viktige og velkomne innspel når departementa og regjeringa tek stilling til kva som bør gjerast vidare på eit saksområde. Erfaringa så langt er at tilrådingane i årsmeldinga er av noko ulik karakter, t.d. gjennom kor konkret eller generelt dei er utforma, kor sterkt dei uttrykkjer at det er rettsleg påkravd å gjere noko bestemt, kva for eit nærmare grunnlag tilrådinga byggjer på, og meir til. Ut frå dette må det i kvart enkelt tilfelle vurderast korleis og på kva tidspunkt tilrådingane bør følgjast opp. Ut frå erfaringa så langt bør ein, slik departementet ser det, ikkje leggje opp til at departementa rutinemessig som følgje av stortingsbehandlinga av årsmeldinga skal rapportere til Stortinget om kvar enkelt tilråding frå NIM. Stortinget vil sjølvsagt kunne velje kva enkeltsaker det meiner er viktig å behandle særskilt, t.d. fordi NIM meiner at oppfølginga frå departementa ikkje har vore god nok. Dette vil svare godt til opplegget for behandlinga av årsmeldinga frå Sivilombodsmannen.

Årsmeldinga til NIM for 2016 inneheld 37 tilrådingar. Tre område blir omtalte særskilt i eigne rapportar: omsorg for einslege mindreårige asylsøkarar, sjøsamanes rett til sjøfiske og bruk av tvangsmiddel etter straffeprosessloven § 222 d og politilova § 17 d. Ut frå det som er sagt over, og i lys av at NIM har valt å gi desse områda ei grundigare vurdering, ser regjeringa det som naturleg å gå noko nærmare inn på korleis desse områda blir behandla.

Einslege mindreårige asylsøkarar

Tilråding frå NIM:

«Norske myndigheter må gi enslige mindreårige asylsøkere over 15 år et omsorgstilbud som både kvalitativt og rettighetsmessig er likeverdig det tilbudet som gis til enslige mindreårige asylsøkere under 15 år og øvrige barnevernsbarn.
En eventuell ny lov om omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år må gi enslige mindreårige asylsøkere et likeverdig tilbud som øvrige barnevernsbarn.»

Regjeringa har dei siste åra sett i verk ei rekkje tiltak for å sikre at einslege mindreårige i mottak får eit forsvarleg omsorgstilbod.

I 2016 fekk Utlendingsdirektoratet (UDI) ei løyving på om lag 50 mill. kroner ekstra per år til høgare bemanning og barnefagleg kompetanse i mottak for einslege mindreårige over 15 år. Denne løyvinga har bidratt til at UDI har oppnådd høgare tettleik av profesjonelle omsorgsarbeidarar på mottaka. UDI vurderer at den styrkte bemanninga har bidratt til betre omsorg for barna. Dei einslege mindreårige i mottak har fått eit styrkt omsorgstilbod i form av tettare oppfølging, betre omsorg og eit meir meiningsfylt tilvære.

For å forbetre situasjonen vidare for einslege mindreårige i mottak har UDI intensivert samarbeidet med etatane og sektormyndigheitene innanfor særleg helse og barnevern. UDI har òg henta inn kunnskap om korleis dei kan skjøtte omsorgsansvaret for einslege mindreårige i mottak best mogleg innanfor sine rammer.

Regjeringa har òg hatt ein brei prosess for å finne andre eigna tiltak for einslege mindreårige i mottak. Dette resulterte i ei samla pakke med sju tiltak som regjeringa vurderte at ville bidra til ein betre situasjon for einslege mindreårige i mottak. Eitt av tiltaka som kan trekkjast fram, er avgjerda om å busetje einslege mindreårige med avgrensa løyve før identiteten er dokumentert ved første vedtak, utan å vente på fornying av løyvet.

Endeleg viser regjeringa til Stortingets vedtak nr. 938 av 14. juni 2017, der Stortinget ber regjeringa «fremme forslag om lovfesting av ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere, hvilken omsorg disse barna har krav på og hvilke krav som stilles til mottak med enslige mindreårige asylsøkere». Stortingsvedtaket er no til behandling i Justis- og beredskapsdepartementet.

Sjøsamane sin rett til sjøfiske

Tilråding frå NIM:

«Sjøsamenes rett til fiske som en del av deres kulturutøvelse og basert på deres historiske fiske, bør lovfestes. Det samme gjelder retten til en positiv forskjellsbehandling ved tildeling av kvoter og tilsvarende, hvis dette er nødvendig for ivaretakelsen av sjøsamenes materielle kulturgrunnlag.
Sjøsamenes rett til deltakelse i bruk, styring og forvaltning av sitt materielle kulturgrunnlag må sikres bedre i lovverket enn hva som er tilfellet i dag for at Norge skal oppfylle sine internasjonale forpliktelser.
Lovgivningen må sikre at inngrep som kan innvirke på sjøsamenes materielle kulturgrunnlag blir tilstrekkelig utredet.»

I samband med behandlinga av Finnmarkslova i juni 2005 gjorde Stortinget eit oppmodingsvedtak der dei bad regjeringa om ei utgreiing av «samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark». På denne bakgrunnen vart kystfiskeutvalet for Finnmark oppnemnt ved kongeleg resolusjon 30. juni 2006. Kystfiskeutvalet la fram ei samrøystes tilråding i februar 2008.

I mai 2011 kom den dåverande fiskeri- og kystministeren og Sametingsrådet til semje om eit sett med tiltak og lovendringar i oppfølginga av kystfiskeutvalet for Finnmark. Det vart i Prop. 70 L (2011–2012) lovfesta ein rett til å fiske, på visse vilkåra, for alle som bur i Finnmark, Nord-Troms og andre område i Troms og Nordland som har hatt sjøsamisk busetjing over ei viss tid. Departementet tydeleggjorde samstundes dei folkerettslege forpliktingane gjennom ei ny føresegn i deltakerlova § 1 a og i havressurslova § 11 sjette ledd. Ein ny § 8 b i havressurslova opna for å opprette ei fjordfiskenemnd, som vart oppretta i 2014. Vidare blir det kvart år sett av eit tilleggskvantum av torsk til open gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei i Finnmark, Nord-Troms og dei områda i resten av Troms og Nordland med sjøsamisk innslag.

Departementet opna òg opp for at krav om å erkjenne eksisterande rettar til fiskeplassar kan leggjast fram for Finnmarkskommisjonen.

Basert på det som er nemnt, vart det vurdert slik at sjøsamane sin rett til deltaking i bruk, styring og forvaltning av sitt materielle kulturgrunnlag er sikra i lovverket. Dette er drøfta i proposisjonen. Det er derfor ikkje aktuelt med nye tiltak på dette området.

Bruk av tvangsmiddel etter straffeprosesslova § 222 d og politilova § 17 d

Tilråding frå NIM:

«Regjeringen bør utrede i hvilken utstrekning tvangsmiddelbruk i medhold av straffeprosessloven § 222 d og politiloven § 17 d er forenelig med Grunnloven § 102 andre punktum. Man bør vurdere å suspendere adgangen til tvangsmiddelbruken inntil Stortinget har tatt stilling til grunnlovsspørsmålet.
Det er behov for en helhetlig gjennomgang og evaluering av de metoder politiet og forsvaret har til disposisjon for å bekjempe terrorisme og andre alvorlige trusler.»

Straffeprosesslova § 222 d gir politiet, som ledd i etterforskinga, høve til å nytte dei ulike skjulte politimetodane i straffeprosesslova, medrekna ransaking, avlesing av data og avlytting av rom, for å avverje nærmare nemnde alvorlege straffbare handlingar. Etter politilova § 17 d har politiet tilgang til dei same tvangsmidla, med unntak av romavlytting, for å førebyggje nokre få svært alvorlege straffbare handlingar, bl.a. terrorhandlingar og brot mot rikstryggleiken.

Tilrådinga frå NIM byggjer bl.a. på at dei meiner at den forståinga av unntaket i Grunnlova § 102 andre ledd som ligg til grunn for dei nemnde føresegnene, ikkje er haldbar, sjå Prop. 68 L (2016–2017) punkt 5.1. Her uttalar departementet bl.a. at «det av begrepet «kriminelle tilfeller» ikke [kan] utledes et krav om at et lovbrudd må være begått». Samstundes understrekar departementet at «adgangen til å foreta inngrep i hjemmet for å forhindre fremtidig kriminalitet ikke er ubegrenset. Det kan på bakgrunn av ordlyden og de hensyn som ligger til grunn for forbudet mot husransakelse, være grunn til å oppstille et generelt krav om at det må foreligge konkret informasjon som tilsier at det vil bli begått en kriminell handling i ikke alt for fjern fremtid».

Departementet har merka seg at NIM har ei anna forståing av korleis ein skal forstå dette unntaket. Den same forståinga la òg fleirtalet i NOU 2009: 15 til grunn. Departementets oppfatning er at dei ulike syna på korleis Grunnlova § 102 skal tolkast på dette punktet, kjem av at ein har vurdert dei relevante rettskjeldene ulikt, ikkje at departementets vurdering byggjer på mangelfullt kunnskapsgrunnlag, slik rapporten frå NIM indikerer. Departementet vil i samband med dette understreke at ein har merka seg merknadene i innstillinga frå kontroll- og konstitusjonskomiteen (Innst. 186 S (2013–2014)), som NIM i rapporten på side 118 påpeikar at departementet ikkje har sett. Departementet har eit anna syn enn NIM på i kva grad ein av desse merknadene kan utleie eit bestemt syn på om unntaket i Grunnlova § 102 andre ledd forbyr husransaking for å avverje framtidige kriminelle handlingar med mindre det er allereie er gjort noko straffbart.

Departementet har ikkje funne grunn til å følgje tilrådinga frå NIM om å suspendere bruken av tvangsmiddel etter straffeprosesslova § 222 d og politilova § 17 d. Det kan i den samanhengen nemnast at Riksadvokaten i brev av 19. mai 2017 til statsadvokatane, Kripos og POD («om årsmelding 2016 fra Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter – særlig om betydningen av grunnloven § 102 for adgangen til avvergende metodebruk») skriv at «[d]et antas at i de fleste saker hvor § 222 d i dag anvendes som hjemmelsgrunnlag for bruk av ‘hemmelig’ ransaking eller romavlytting i private hjem, er det rimelig grunn til å tro at det allerede er begått eller begås en straffbar handling som har sammenheng med den potensielle alvorlige kriminelle handling som søkes avverget». Det er såleis først og fremst bruken av metodar som ransaking, innbrot og avlesing av data etter politilova § 17 d som, om ein legg til grunn NIMs forståing av uttrykket «i kriminelle tilfelle» i Grunnlova § 102 andre ledd, står i eit spenningsforhold til Grunnlova.

Departementet finn òg grunn til å understreke at det er ein føresetnad at påtalemakta og politiet i kvart enkelt tilfelle vurderer om bruken av skjulte metodar skjer innanfor rammene av Grunnlova. Dessutan kan dei ulike metodane som straffeprosesslova og politilova gir heimel til, berre nyttast om domstolen tillét det. Dei må òg vurdere om inngrepet er tillate etter Grunnlova. I tillegg blir metodebruken til Politiets tryggingsteneste etterkontrollert av EOS-utvalet. Departementet er ikkje kjent med at domstolane har teke avgjerder der forholdet mellom dei nemnde føresegnene og Grunnlova § 102 har blitt sette på spissen.

Departementet er samstundes samde med NIM i at det er god grunn til å gjennomgå og evaluere dei metodane politiet kan ta i bruk for å kjempe mot terrorisme. Det følgjer av regjeringsplattforma at regjeringa vil setje ned eit offentleg utval som skal evaluere dagens politimetodar. Departementet vil komme tilbake til mandatet til og samansetninga av eit slikt utval ved eit anna høve. Det vil vere naturleg at ein i ei slik evaluering ber utvalet evaluere politiets metodebruk etter straffeprosesslova § 222 d og politilova § 17 d, irekna om metodebruken er i samsvar med Grunnlova § 102. Vidare vil utvalet òg sjå nærmare på metodebruken til politiet i samband med oppfølginga av NOU 2016: 24 om ny straffeprosesslov.

Det er politiet som har som oppgåve å handtere terrortruslar og andre alvorlege truslar innanlands. I medhald av politilova § 27 a første ledd nr. 1 kan likevel Forsvaret gi bistand til politiet ved «forebygging og bekjempelse av anslag av særlig skadevoldende eller omfattende karakter», som ifølgje forarbeida til politlova § 27 a omfattar terrorangrep. Slik bistand må skje innanfor rammene av rettsgrunnlaget til politiet, noko som inneber at maktbruken til Forsvaret er heimla i politilova § 6. Reglane om Forsvarets bistand til politiet vart fastsette ved kgl.res. 16. juni 2017, og har såleis nyleg vore til nøye vurdering. Departementet har derfor ikkje planlagt nokon ny gjennomgang av reglane.

Vidare samarbeider Etterretningstenesta med Politiets tryggingsteneste på enkelte område av felles interesse, bl.a. kontraterror, med heimel i instruks om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste. Samarbeidet mellom tenestene skal skje innanfor ramma av dei respektive overordna rettsgrunnlaga som gjeld for tenestene. Metodebruken til Etterretningstenesta er derfor retta mot personar i utlandet og inneber såleis ikkje eit inngrep overfor personar i Noreg.

For tida blir det utarbeidd forslag til ny lov om Etterretningstenestas verksemd, som inneber ein gjennomgang av reglane knytte til samarbeid med og bistand til politiet, og tilgangen Etterretningstenesta har til å nytte metodar overfor personar innan norsk jurisdiksjon. Det er planlagt å sende lovforslaget på alminneleg høyring i løpet av 2018.

Kap. 400 Justis- og beredskapsdepartementet

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

494 172

487 634

464 378

21

Spesielle driftsutgifter, kan overføres

8 248

23

Spesielle driftsutgifter, forskning, evaluering og kunnskapsinnhenting, kan overføres

27 294

24 692

30 280

50

Norges forskningsråd

22 784

24 956

42 551

70

Overføringer til private

7 710

9 918

10 206

71

Tilskudd til internasjonale organisasjoner

13 429

14 020

14 427

Sum kap. 0400

573 637

561 220

561 842

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga dekkjer lønn og godtgjersle til tilsette i departementet og lønns- og driftsutgifter til råd og utval. Løyvinga skal òg dekke driftsutgifter i tillegg til investeringar og utviklingstiltak. Unntaksvis kan løyvinga på posten nyttast til enkelte driftsutgifter i domstolane og ytre etat.

Talet på årsverk som er lønte på kap. 400, post 01 per 31. desember 2017, var 380 (ekskl. tilsette i permisjon utan lønn).

I tillegg til årsverka som er lønte på kap. 400, er 42 årsverk i departementet lønte på andre budsjettkapittel under Justis- og beredskapsdepartementet. I 2018 er om lag 5 personar beordra til arbeid i departementet, eller hospiterer i departementet. Som følgje av overføring av integreringsavdelinga til Kunnskapsdepartementet er 34 årsverk overførte frå Justisdepartementets kapittel 400 i 2018.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,7 mill. kroner mot ein tilsvarande auke i Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett grunna effektiviseringstiltak i departementa.

Det blir foreslått å redusere løyvinga på posten med 1,2 mill. kroner knytt til oppgåver som er flytta frå departementet til POD, jf. også omtalen under kap. 440 post 01.

Som følgje av at politiet skal etablere justisCert (justissektorens responsmiljø for å førebyggje og koordinere hanteringa av alvorlege IKT-hendingar) blir det foreslått å redusere løyvinga med 171 000 kroner mot ein tilsvarande auke av løyvinga under kap. 440, post 01.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 33,9 mill. kroner som følgje av at ansvaret for integreringspolitikken er overført til Kunnskapsdepartementet.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 2,5 mill. kroner mot ein tilsvarande reduksjon under kap. 469, post 01, for å oppretthalde oppfølginga av verjemål i departementet.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 2,4 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 464,4 mill. kroner.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 400, post 01 mot meirinntekter på kap. 3400, post 01, jf. forslag til vedtak.

Post 23 Spesielle driftsutgifter, forskning, evaluering og kunnskapsinnhenting, kan overføres

Sektorprinsippet i norsk forskingspolitikk inneber at departementet har eit overordna ansvar for forsking på og for sin sektor og sine ansvarsområde. Departementet har både eit ansvar for langsiktig forsking for sektoren – det breie sektoransvaret – og eit ansvar for forsking som skal dekke departementets eige behov for kunnskapsgrunnlag for politikkutvikling og forvaltning.

Løyvinga på post 23 skal bli brukt til forsking, oppfølging av stortingsmeldingar eller offentlege utgreiingar, evalueringar og anna innhenting av kunnskap innan justis- og beredskapsfeltet. Justis- og beredskapsdepartementet prioriterer forsking på fire felt: 1) digital tryggleik, samfunnstryggleik og beredskap, 2) straffesakskjeda og førebygging av kriminalitet, 3) innvandring og 4) regelverk og rettsvitskapleg forsking.

I 2017 vart det brukt om lag 27,3 mill. kroner på posten. Dei største prosjekta handlar om digital tryggleik, inkludert ei årleg løyving til Center for Cyber and Information Security ved NTNU, deltaking i ei undersøking i regi av EU som gjeld kartlegging av norske barn og korleis dei bruker internett, forsking på terrorisme og radikalisering, vald i nære relasjonar og migrasjon.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,1 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Regjeringa foreslår å styrke nasjonal forskingskompetanse innan kryptologi gjennom å auke basisløyvinga til [email protected] med 5 mill. kroner. Styrkinga skal støtte opp under rekrutteringsstillingar innan kryptologi og bidra til høgare kvalitet i forskinga på digital tryggleik og kryptologi.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 30,3 mill. kroner.

Post 50 Norges forskningsråd

Regjeringa har fastsett fem mål for Norges forskingsråd. Dei fem måla er

  • høgare vitskapeleg kvalitet

  • høgare verdiskaping i næringslivet

  • møte store samfunnsutfordringar

  • eit velfungerande forskingssystem

  • god rådgiving

Måla er felles for alle departementa. Kunnskapsdepartementet har utarbeidd eit styringssystem for departementas styring av Forskingsrådet i samarbeid med dei andre departementa og Forskingsrådet. Justis- og beredskapsdepartementet styrer midlane til Forskingsrådet i tråd med dette. Samla resultat av verksemda til Norges forskingsråd i 2017 er omtalt i budsjettproposisjonen til Kunnskapsdepartementet for 2019.

Frå 2018 er alle løyvingar til drift av Forskingsrådet samla på ein post på budsjettet til Kunnskapsdepartementet, sjå nærmare omtale under Verksemdskostnader, kap. 285 post 55.

Justis- og beredskapsdepartementet sine løyvingar til Noregs forskingsråd skal i all hovudsak ta vare på det breie sektoransvaret for forsking og bidra til langsiktig kompetanse- og kunnskapsoppbygging innan sektorområda til departementet, der Noregs forskingsråd er programstyrar. I 2017 vart det gitt ei samla løyving på 26,8 mill. kroner til desse prosjekta:

Tabell 2.1 Tildelingar til Noregs forskingsråd

Prosjekt

Beløp (1 000 kr) 2017-tall

SAMRISK II

13 849

VAM (velferd, arbeid og migrasjon)

7 917

IKTPLUSS

3 000

Europa i endring

1 018

Rettsvitskapleg forsking

1 000

Sum

26 784

Forskinga i desse programma har bidratt til ny og viktig kunnskap om spørsmål knytte til digital tryggleik, samfunnstryggleik og beredskap, migrasjon og norsk europapolitikk. Innanfor samfunnstryggleik har feltet tidlegare vore prega av små og fragmenterte miljø, mens det no er blitt bygd kapasitet i forskinga ved å finansiere større og langsktige forskingsprosjekt. Programma i Forskingsrådet bidrar vidare til god arbeidsdeling mellom nasjonale, nordiske og europeiske konkurransearenaer gjennom koordinering av innsatsområde og utlysingar. Dette gir gode samspelseffektar og bidrar til at norske miljø hevdar seg godt i konkurransen om internasjonale forskingsmidlar.

Samstundes med forslaget til statsbudsjett for 2019 legg regjeringa fram Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028. Planen er ein revisjon av Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024. Langtidsplanen har tiårige mål og prioriteringar og uttrykkjer kva regjeringa meiner er særleg viktig å prioritere i den kommande fireårsperioden. For perioden 2019–2022 lanserer regjeringa tre nye opptrappingsplanar:

  • 800 mill. kroner til eit teknologiløft.

  • 450 mill. kroner til FoU for fornying og omstilling i næringslivet.

  • 250 mill. kroner til kvalitet i høgare utdanning.

Ein nærmare omtale er å finne i del III, kap. 5, i Prop. 1 S for Kunnskapsdepartementet.

Regjeringa foreslår å styrke forskinga på digital tryggleik gjennom IKTPLUSS med 10 mill. kroner og forskinga på IKT-tryggleik gjennom SAMRISK-programmet med 7 mill. kroner. Styrkinga skal støtte opp under dei overordna måla og langsiktige prioriteringane i langtidsplanen for forskning og regjeringas satsing på digitalisering og teknologiutvikling. Forsking innanfor digital tryggleik skal òg bidra til å følgje opp måla i Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn og i Meld. St. 38 (2016–2017) IKT-sikkerhet. Det foreslås dermed å auke løyvinga på posten med 17 mill. kroner for å styrke forskinga på digital tryggleik, samfunnstryggleik og beredskap.

Det er forventa at styrkinga skal bidra til å sikre nasjonal spesialistkompetanse innanfor digital tryggleik og utvikle teknologi som er i stand til å sikre samfunnets verdiar og andre sentrale funksjonar. Forskinga skal òg bidra til å auke kunnskapen om korleis digitaliseringa gir større sårbarheit og skaper utfordringar for viktige demokratiske verdiar.

Det er foreslått å redusere løyvinga med 0,1 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Dette foreslås ei løyving på posten på 42,6 mill. kroner.

Post 70 Overføringer til private

Det blir foreslått ei løyving på 10,2 mill. kroner på posten. Løyvinga skal dekke tilskot til Norsk senter for informasjonstryggleik (NorSiS), som del av departementet sitt arbeid med å førebu IKT-trygging i sivil sektor.

Post 71 Tilskudd til internasjonale organisasjoner

Løyvinga skal dekke Noregs tilskot/kontingentar til internasjonale organisasjonar og samarbeid på saksområda til Justis- og beredskapsdepartementet, i hovudsak desse:

  • Den internasjonale domstolen i Haag

  • Haagkonferansen for internasjonal privatrett

  • World Intellectual Property Organization (WIPO)

  • Det internasjonale instituttet i Roma for einsarta privatrett (UNIDROIT)

  • The Group of States Against Corruption (GRECO)

  • Tilskot til Rådssekretariatet og Fellesorganet i samband med Schengen-samarbeidet

  • Interoperability Solutions for European Public Administration (ISA)

  • Austersjøområdet

  • Sikrare internett pluss

  • Nordisk samarbeidsråd for kriminologi

  • Finansielt bidrag til kommisjonen for deltaking i Schengen-komiteane

  • The European Network and Information Security Agent (ENISA)

Det blir foreslått ei løyving på 14,4 mill. kroner.

Kap. 3400 Justis- og beredskapsdepartementet

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Diverse inntekter

3 023

5 355

5 483

02

Refusjon av ODA-godkjente utgifter

1 216

1 241

03

Refusjon av utgifter knyttet til Styrkebrønnsarbeidet

5 876

Sum kap. 3400

10 115

6 596

5 483

Post 01 Diverse inntekter

Post 01 blir nytta til å føre inntekter frå departementets eiga kantinedrift i Nydalen, refusjonar knytta til departementet sin rolle som programpartnar i Financial Mechanism Office (FMO) og ymse inntekter. Desse inntektene varierer årleg. Refusjonar frå Utanriksdepartementet for den ODA-godkjende delen på 3 pst. av bidraget til World Intellectual Property utgjer om lag 100 000 kroner av inntektene.

Det blir foreslått at meirinntektene på kap. 3400, post 01 kan nyttast til å overskride løyvinga på kap. 400, post 01 tilsvarande, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 5,5 mill. kroner.

Post 02 Refusjon av ODA-godkjente utgifter

Etter justering i retningslinjene for føring av bistand kan ikkje lenger desse utgiftene førast som innanlandske flyktningeutgifter

Det blir derfor ikkje foreslått noka løyving på posten.

Sjå utdjupande omtale under kap. 3490 og i Prop. 1 S (2018–2019) for Utanriksdepartementet.

Programkategori 06.20 Rettsvesen

Utgifter under programkategori 06.20 fordelt på postgrupper

(i 1 000 kr)

Post-gr.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

01–25

Driftsutgifter

2 866 813

2 904 110

2 988 070

2,9

Sum kategori 06.20

2 866 813

2 904 110

2 988 070

2,9

Utgifter under programkategori 06.20 fordelt på kapitler

(i 1 000 kr)

Kap.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

61

Høyesterett

109 533

109 750

112 195

2,2

410

Domstolene

2 412 892

2 528 157

2 609 299

3,2

411

Domstoladministrasjonen

89 169

414

Forliksråd og andre domsutgifter

255 219

266 203

266 576

0,1

Sum kategori 06.20

2 866 813

2 904 110

2 988 070

2,9

1 Innleiing

Programkategori 06.20 omfattar Domstoladministrasjonen, Høgsterett, lagmannsrettane, tingrettane, Oslo byfutembete, jordskifterettane, forliksråda, Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark.

1.1 Straffesakskjeda

Domstolane er det andre leddet i straffesakskjeda og mottek saker frå påtalemakta. Dei alminnelege domstolane har ansvar for å vareta rettstryggleiken ved å avseie dommar og treffe avgjerder i straffesaker innan rimeleg tid og med høg kvalitet. Dette stiller krav til effektivitet og god saksflyt i domstolane.

Mål for gjennomsnittleg saksbehandlingstid for både straffesaker og sivile saker (tvistesaker) blir vedtekne årleg gjennom Stortingets behandling av Prop. 1 S. I tillegg er det enkelte lovbestemte fristar.

Målet for programkategori 06.20 Rettsstell er:

  • ei meir effektiv straffesakskjede

1.2 Sivile saker

I tillegg til straffesaker behandlar dei alminnelege domstolane sivile saker, under dette tvistesaker, gjeldsordningssaker, konkurssaker, skiftesaker, skjønnssaker, mellombels sikring m.m.

Forliksråda er eit rimeleg og effektivt tvisteløysingsorgan som meklar mellom partar i sivile saker og kan avseie dom i enkelte saker. Ein stor del av sakene blir endeleg avgjorde i forliksrådet. Avgjerder frå forliksråd kan bringast inn for tingretten.

Jordskiftedomstolane er særdomstolar som behandlar ei rekkje spørsmål knytte til fast eigedom etter jordskiftelova. Jordskifteretten er første instans, og lagmannsretten er ankeinstans.

Finnmarkskommisjonen skal greie ut bruks- og eigarrettar til den grunnen som Finnmarkseigedommen overtok då Finnmarkslova tok til å gjelde 1. juli 2006. Utmarksdomstolen for Finnmark er ein særdomstol som behandlar tvistar som kan oppstå etter at Finnmarkskommisjonen har greidd ut rettsforholda i eit område.

2 Prioriteringar i budsjettet

Regjeringa foreslår desse prioriteringane i 2019-budsjettet innanfor programkategori 06.20:

  • Auke løyvinga med 13 mill. kroner i investeringsmidlar til teknisk utstyr i domstolane

  • Auke løyvinga med 8 mill. kroner til å vidareføre ny utgreiareining i Borgarting lagmannsrett, som skal bidra til å redusere saksbehandlingstida i lagmannsretten

  • Gevinstar frå prosjektet Digitale domstolar er talfesta til om lag 20 mill. kroner i 2019. Det blir foreslått at domstolane beheld desse gevinstane. Gevinstane vil frigjerast til å styrke kapasiteten i domstolane ytterlegare og dekke høgare driftsutgifter (lagring, vedlikehald m.m.) i samband med realiseringa av prosjektet Digitale domstolar.

  • 40 mill. kroner til vidareføring av prosjektet Digitale domstolar, deriblant digitalisere alt av saksbehandlinga i dei tolv største tingrettane, lagmannsrettane og Høgsterett. Dette inneber ein løyvingsauke på 3 mill. kroner jamført med 2018-budsjettet. Totalt vil det då vere løyvd 105 mill. kroner i investeringsmidlar til prosjektet sidan 2017.

  • 6 mill. kroner til ombygging av jurysalar i lagmannsrettane og tilpassingar i saksbehandlingssystemet Lovisa i samband med avviklinga av juryordninga. Samla sett er gevinstane ved avvikling av juryordninga talfesta ti å vere om lag 19. mill. kroner årleg. Domstolane beheld desse gevinstane.

  • Vidareføring av prosjektet med hurtigbehandling av straffesaker i Oslo med 3,6 mill. kroner til politi- og påtalemakta og 4,4 mill. kroner til domstolane.

  • 9 mill. kroner til vidareføring av arbeid med nye tinghusløysingar i Bergen og Drammen

  • 2,1 mill. kroner til å etablere rom for å behandle graderte opplysningar i Oslo tingrett

  • 2 mill. kroner til vidareføring av prøveprosjektet med opptak i retten

  • 55,4 mill. kroner til nedjustering av overpriste gebyr i domstolane

Som ein del av reforma for avbyråkratisering og effektivisering i staten foreslår regjeringa å redusere løyvinga under programkategorien med 16,6 mill. kroner.

3 Retningslinjer for Domstoladministrasjonen

Domstolane er uavhengige. Verken Stortinget, regjeringa eller andre myndigheiter kan instruere eller påverke domstolane i den dømmande verksemda. Domstoladministrasjonen har ansvar for å vareta og støtte opp under domstolane og uavhengnaden til dommarane.

Stortinget fastset rammer og mål for budsjett og lover for verksemda i domstolane. Domstoladministrasjonen har det overordna administrative ansvaret for domstolane og skal arbeide for at domstolane til kvar tid møter krava og forventningane samfunnet stiller til dei. Domstoladministrasjonen fordeler ressursane til domstolane.

Nedanfor følgjer Justis- og beredskapsdepartementets forslag til generelle retningslinjer for verksemda til Domstoladministrasjonen for 2019.

Domstoladministrasjonen skal

  • leggje til rette for brukarorientering og utvikling i domstolane som gir reell tilgang til domstolane og riktige avgjerder til rett tid

  • sørge for effektiv ressursutnytting gjennom felles praksis og større satsing på aktiv saksstyring og utnytting av dei moglegheitene til effektiv saksavvikling som allereie ligg i lovverket

  • leggje til rette for systematisk kvalitetsutvikling

  • leggje til rette for at domstolane oppfyller Stortingets mål for gjennomsnittleg saksbehandlingstid

  • sørge for sikre og stabile IKT-løysingar i ein digital rettsprosess

  • sikre systematisk og målretta rekruttering og kompetanseutvikling for leiarar og medarbeidarar i domstolane og Domstoladministrasjonen

  • sikre at oppgåveløysinga i domstolane skjer i forsvarleg trygge rammer

  • sikre eit godt avgjerdsgrunnlag for regjeringa og Stortinget

4 Avvikling av saker i domstolane

Måla for gjennomsnittleg saksbehandlingstid i tingrettane og lagmannsrettane for både straffesaker og sivile saker (tvistesaker) blir vedtekne årleg gjennom Stortingets behandling av Prop. 1 S. Måla gjeld både samla for domstolane og for kvar enkelt domstol. Riksrevisjonen er i gang med ein forvaltningsrevisjon av saksbehandlingstida i domstolane.

Tabell 2.2 Stortingets mål for gjennomsnittleg saksbehandlingstid

Mål for gjennomsnittleg saksbehandlingstid

Mål i månader

Tingrettane

Lagmannsrettane

sivile saker (tvistesaker)

6

6

straffesaker (meddomsrettssaker)

3

3

straffesaker (einedommarsaker)

1

Boks 2.1 Stortinget har sett mål for domstolane i desse sakstypane

Tingrettane

Sivile saker:

  • Tvistesaker: rettsleg (sivil) tvist som normalt blir behandla etter reglane i tvistelova.

Straffesaker:

  • Meddomsrettssaker: ordinære straffesaker der både skuld og straff skal avgjerast. Retten blir sett med éin fagdommar og to meddommarar.

  • Einedommarsaker: avgjerder i straffesaker (inkludert avgjerder som er tekne under etterforskinga) som blir avgjorde av éin dommar.

Lagmannsrettane

Sivile saker:

  • Anke over dom i tvistesak: ein sivil dom som blir anka.

Straffesaker:

  • Lagrettesaker*: straffesaker ved anke over skuldspørsmålet i saker med strafferamme på over seks år. Retten blir sett med tre fagdommarar og ti lagrettsmedlemmer (jury).

  • Meddomsrettssaker – bevisanke*: straffesaker ved anke over skuldspørsmålet i saker med strafferamme på inntil seks år. Retten blir sett med tre fagdommarar og fire meddommarar.

  • Meddomsrettssaker – avgrensa anke*: straffesaker ved anke over straffutmålinga i saker med strafferamme på over seks år. Retten blir sett med tre fagdommarar og fire meddommarar.

  • Fagdommarsaker: straffesaker ved anke over straffeutmålinga i saker med strafferamme på inntil seks år pluss straffesaker ved anke over lovbruk eller saksbehandling (uansett strafferamme). Retten blir sett med tre fagdommarar.

* I 2017 avgjorde Stortinget at juryordninga skulle avviklast frå 1. januar 2018. Med lovendringa vil alle straffesakar i lagmannsretten, med unntak av fagdommarsakene, avgjerast av ein meddomsrett med to fagdommarar og fem meddommarar. Saker som er anka til lagmannsretten før 1. januar 2018, skal følgje den gamle ordninga, mens saker som blir anka seinare, blir behandla i tråd med dei nye reglane. Etter 31. desember 2018 vil alle ankesaker bli behandla i tråd med dei nye reglane.

4.1 Færre domstolar når måla til Stortinget

Talet på domstolar som er utanfor eitt eller fleire av Stortingets mål, auka i 2017. I 2017 var 29 tingrettar utanfor Stortingets målsetjing for saksbehandlingstid i éin eller fleire av sakstypane, mot 27 tingrettar i 2016. Dette skjer trass at det er færre innkomne saker til tingrettane enn året før. Ingen lagmannsrettar var i 2017 innanfor Stortingets mål i straffesaker. Fire av seks lagmannsrettar er innanfor Stortingets mål i tvistesaker. Domstolane behandla færre sivile tvistesaker, meddomsrettssaker og einedommarsaker i 2017 enn året før.

Figur 2.1 Gjennomsnittleg saksbehandlingstid i tingrettane (2013–2017)

Figur 2.1 Gjennomsnittleg saksbehandlingstid i tingrettane (2013–2017)

Figur 2.2 Gjennomsnittleg saksbehandlingstid i lagmannsrettane (2013–2017)

Figur 2.2 Gjennomsnittleg saksbehandlingstid i lagmannsrettane (2013–2017)

Bevisanke i straffesaker omfatter lagrettesaker og meddomsrettssaker ved bevisanke. Avgrensa anke i straffesaker omfatter fagdommersaker og meddomsrettssaker ved avgrensa anke.

4.1.1 Straffesaker i tingrettane og lagmannsrettane

Straffesaker i tingrettane (meddomsrettssaker)

Gjennomsnittleg saksbehandlingstid i meddomsrettssaker auka frå 3 til 3,3 md. i 2017 (sjå figur 1.2) og oversteig dermed Stortingets mål på 3 md. Av tingrettane var 27 domstolar utanfor målsetjinga om saksbehandlingstid på 3 md., det var 2 fleire enn i 2016. Samstundes fekk dei 10 pst. færre innkomne meddomsrettssaker i 2017 samanlikna med 2016. Dette bidrog til ein reduksjon i behaldninga av meddomsrettssaker samanlikna med 2016.

Einedommarsaker

Alle tingrettane nådde Stortingets mål i einedommarsaker. Gjennomsnittleg saksbehandlingstid har halde seg stabil over tid i einedommarsaker, på om lag 0,4 md. (sjå figur 1.3). Trass ein liten nedgang i talet på innkomne einedommarsaker i 2017 har auken i einedommarsaker dei siste ti åra vore på 24 pst. Einedommarsaker omfattar tilståingssaker, varetektsfengslingar og oppnemningar m.m. Auken i sakstalet kan bl.a. komme av at oppnemningar av forsvararar, bistandsadvokatar og sakkunnige i aukande grad blir registrerte som einedommarsaker.

Straffesaker i lagmannsrettane (bevisanke og avgrensa anke)

Ingen av lagmannsrettane nådde Stortingets mål for ankar over dom i straffesak. Det har vist seg å vere svært krevjande å nå målet på 3 md., og det vil bli vurdert om det skal foreslåast eit nytt mål. Gjennomsnittleg saksbehandlingstid i straffesaker i lagmannsrettane gjekk opp i 2016 etter ein periode med nedgang mellom 2012 og 2015 (sjå figur 1.3). Auken i saksbehandlingstida heldt fram i 2017. Dette gjeld særleg i bevisankar (bevisanke i meddomsrettssaker og lagrettssaker) der gjennomsnittleg saksbehandlingstid auka frå 6,6 til 7,4 md. frå 2016 til 2017. Òg for straffesaker med avgrensa anke har gjennomsnittleg saksbehandlingstid auka vesentleg og var på 5,2 md. i 2017 mot 4,4 md. i 2016.

Andre lovpålagde fristar for straffesaker

I tillegg til Stortingets mål for gjennomsnittleg saksbehandlingstid har straffeprosesslova § 275 fristar for saksbehandlinga i straffesaker. I saker der den sikta var under 18 år på handlingstidspunktet eller er varetektsfengsla når saka blir fastsett i tid og stad, gjeld særskilde fristar for når hovudforhandlinga skal starte opp. I 2017 vart 55 pst. av fristsakene i tingrettane og 24 pst. av fristsakene i lagmannsrettane starta opp innan lovfristen, mot høvesvis 55 pst. og 21 pst. i 2016.

4.1.2 Tvistesaker i tingrettane og lagmannsrettane

Tingrettane held seg samla sett innanfor Stortingets mål for gjennomsnittleg saksbehandlingstid i tvistesaker (sjå figur 1.2). Den samla gjennomsnittlege saksbehandlingstida i tvistesaker var på 5,2 md. i 2017, uendra frå 2016. Dei fleste tingrettane når Stortingets mål for saksbehandlingstid i tvistesaker (75 pst.). I 2017 var det ein reduksjon i talet på innkomne tvistesaker på 5 pst. Tingrettane behandla fleire saker enn det som kom inn i 2017, men færre enn året før, og behaldninga av saker vart redusert.

Etter fleire år med reduksjon i gjennomsnittleg saksbehandlingstid for lagmannsrettane gjekk denne noko opp att frå 2016 til 2017, frå 5,8 md. til 6,4 md. (sjå figur 1.3). Talet på ankar over dommar i tvistesaker har auka jamleg i lagmannsrettane, men vart noko redusert i 2017. Lagmannsrettane har behandla eit høgt tal sivile saker sidan 2014. Talet på behandla saker gjekk ned frå 2016 til 2017, men behaldninga av saker vart likevel redusert noko.

4.1.3 Høgsterett

Høgsterett tek kvart år imot ei vesentleg mengd saker. I 2017 kom det færre sivile saker til Høgsterett enn året før, ein nedgang på 14,3 pst. (frå 1 140 saker i 2016 til 985 saker i 2017). Når det gjelder ankar over dom i straffesak, behandla Høgsterett om lag like mange saker som i fjor (1 214 saker i 2017 mot 1 240 i 2016). Høgsterett rapporterer om meir komplekse saker.

4.2 Utfordringar:

4.2.1 Domstolsstruktur

Dagens domstolsstruktur er til hinder for å oppnå effektiv utnytting av ressursane i domstolane. Mange av tingrettane i landet har lita saksmengd og få tilsette. 24 av totalt 63 tingrettar har mindre enn fire dommarårsverk. Moglegheita for å omfordele ressursar til domstolar med lang saksbehandlingstid eller til nye viktige tiltak er såleis avgrensa.

4.2.2 Store variasjonar i saksinngang

Ei utfordring for domstolane er variasjonen i saksinngang og spesielt fluktuasjonar ved enkelte domstolar frå det eine året til det andre. For dei fleste saker var 2017 prega av redusert saksinngang til domstolane. Dette var uventa med tanke på at talet på saker dei siste åra har vakse kontinuerleg for dei fleste sakstypane. Per i dag veit vi ikkje om nedgangen er eit varig brot i ein fleirårig trend med veksande saksinngang eller eit uttrykk for ein årleg variasjon. Dette vil departementet sjå nærmare på. Utviklinga dei siste ti åra viser svak vekst i talet på tvistesaker med nedgang i 2017 og reduksjon i talet på meddomsrettssaker. Dette skjedde trass i at folketalet vaks i same periode.

Sjølv om utviklinga i 2017 viser færre innkomne saker, er det store fluktuasjonar for enkeltdomstolar frå det eine året til det andre. Med mange små einingar vil det vere naturlege variasjonar som kan gi store utslag. Men ein ser òg store fluktuasjonar for store domstolar. Blant anna hadde Oslo tingrett, som har om lag 20 pst. av straffesakene i landet, ein saksnedgang på heile 24 pst. i 2017.

Figur 2.3 Innkomne meddommersaker (straff) i 2017 sammenlignet med 2016 i landets tingretter

Figur 2.3 Innkomne meddommersaker (straff) i 2017 sammenlignet med 2016 i landets tingretter

Figur 2.4 Innkomne tvistesaker (sivile) i 2017 sammenlignet med 2016 i landets tingretter

Figur 2.4 Innkomne tvistesaker (sivile) i 2017 sammenlignet med 2016 i landets tingretter

Når det gjeld meddommarsaker, opplyser domstolane at omorganiseringane hos politiet gir variasjonar i saksinngangen. Dette gjeld spesielt ved saksvekst når det er kjent at bemanninga lokalt er styrkt. Det er vanskeleg å seie noko om den generelle kriminalitetsutviklinga og i kva grad dette påverkar saksinngangen.

For tvistesakene kan vi sjå at nedgangen ved store domstolar som Jæren tingrett og Stavanger tingrett er påverka av reduksjonen i talet på arbeidsrettssaker, som sannsynlegvis kjem av forbetra konjunkturar for olje- og gassnæringa. For dei andre delane av saksporteføljen er det ikkje mogleg å trekkje fram enkeltforklaringar utover at det òg er nedgang i tvistesaker i naboland, som t.d. Danmark.

Det er svært krevjande å tilpasse kapasiteten til større endringar i saksmengda. Årsaka er lite fleksible system, bl.a. når det gjeld å endre dømmande kapasitet og overføre saker. Fluktuasjonane i saksinngang vil òg vere ei utfordring i tida framover, og ein må sjå nærmare på aktuelle tiltak som kan betre moglegheitene til å raskare tilpasse kapasiteten til den faktiske saksmengda.

4.2.3 Økt kompleksitet i sakene

Domstoladministrasjonen rapporterer at både sivile saker og straffesaker har blitt meir komplekse og omfattande. Høgsterett framhevar at rettskjeldebiletet stadig blir meir komplekst og internasjonalt.

Dette krev gode arbeidsverktøy og effektiv prosessleiing i domstolane. Saker blir meir krevjande på grunn av meir internasjonalisering, både når det gjeld faktum, og når det gjeld rettskjeldebiletet. Større grad av spesialisering i samfunnet, blant brukarar og aktørar, fører med seg tilsvarande krav til domstolane og forventningar om spesialisering. Dette kan utfordre prinsippet om alminnelege domstolar og at dommarane skal vere generalistar.

Saksavviklingsstatistikk frå tingrettane viser at sakene er meir omfattande enn tidlegare. Delen straffesaker med hovudforhandling som varer over 35 timar, har auka frå 10 til 15 pst. dei siste fem åra (2013–2017).

Gjennomsnittleg timetal for hovudforhandlingane per straffesak har auka dei siste åra, frå 5,3 timar i 2013 til 5,8 timar i 2017.

Høgare bruk av tolk er ein indikator på høgare kompleksitet. Ein stor del av befolkningsveksten kjem av innvandring. Saman med internasjonalisering gir dette høgare bruk av tolketenester og høgare krav til kulturforståing frå dommarane og andre tilsette ved domstolane. I tingrettane blir 15 pst. av tvistesakene (sivile saker) behandla med tolk, mens i Oslo tingrett blir kvar tredje tvistesak behandla med tolk. Delen tvistesaker der det blir brukt tolk, har auka dei siste åra. Tolkebruken er størst i saker som gjeld barn og familieforhold. Når det gjeld straffesaker i tingretten, blir det brukt tolk i om lag 10 pst. av sakene, og dette har vore stabilt over fleire år.

4.2.4 Papirbasert saksbehandling

Papirbasert saksbehandling skaper òg utfordringar for domstolane. Samfunnet forventar digitale arbeidsmåtar og tenester i møte med offentlege verksemder. Ein stadig større del av bevisbiletet i hovudforhandlingane og saksførebuingane til dei ulike aktørane har utgangspunkt i digitale kjelder. Å digitalisere domstolane vil gi betre tenester for brukarane i tillegg til at saksavviklinga blir effektivisert. Ei meir effektiv saksavvikling vil spare monnaleg med ressursar for dei profesjonelle brukarane og domstolane. Domstolane må halde følgje med denne utviklinga.

Samstundes som ei digitalisering av domstolane gjer det enklare å dele og gjenbruke informasjon i rettsprosessen, vil det òg leggje til rette for dette på tvers i offentleg sektor. Det at informasjonen blir enklare å dele, stiller samstundes større krav til informasjonstryggleik og personvern.

4.2.5 Teknisk utstyr

Domstolane er avhengige av ei stor mengd teknisk utstyr i den daglege drifta. Domstolane har eit betydeleg etterslep på investeringar i teknisk utstyr. Store delar av utstyret er eldre enn forventa levealder og manglar den funksjonaliteten det er behov for. Dette gjer at domstolane opplever driftsforstyrringar, som seinkar saksbehandlinga og gjennomføringa av rettsmøte.

4.2.6 Rekruttering av domstolsleiar og dommarar

Innstillingsrådet for dommarer opplyser om at rekrutteringa til norske domstolar er ein utfordring fordi talet kvalifiserte søkarar ved ein del utlysingar er for lite. Dette gjeld særleg jordskifterettane, alminnelege dommarembete i mindre sentrale strøk samt embete som domstolsleiar. I fleire tilfelle har det ikkje vore mogeleg å oppfylle domstollovas krav om å innstille tre kvalifiserte søkarar til eit embete.

4.2.7 Manglande konsentrasjon i domstolsbehandlinga

I både straffesaker og tvistesaker kan for omfattande saksbehandling, som i for liten grad er konsentrert rundt sakas sentrale tema, vere til hinder for ei effektiv saksavvikling. Manglande konsentrasjon av sakene medfører unødig bruk av ressursane til domstolane. Moglegheitene til effektiv saksavvikling som allereie ligg i lovverket bør utnyttast betre. Det er også behov for å klargjere og endre regelverk, for å oppnå ei meir effektiv domstolsbehandling. Det er mykje som tyder på at ankebehandlinga, i både sivile saker og straffesaker, er for omfattande.

4.3 Tiltak: digitalisering

Regjeringa vil møte utfordringane som er nemnde ovanfor, og redusere saksbehandlingstida i domstolane gjennom modernisering. Moderniseringa vil skje gjennom utvikling av nye digitale arbeidsmåtar i domstolane og digital kommunikasjon med publikum og andre aktørar i straffesakskjeda. Dette vil føre til ei vesentleg effektivisering av domstolane.

Prosjekta Digitale domstolar, Elektronisk samhandling i straffesakskjeda (ESAS, tidlegare kalla Stifinner II) og etablering av nye saksbehandlingssystem i domstolane står sentralt i dette arbeidet.

Digitale domstolar og ESAS vart sette i gang i 2017. Etableringa av nye saksbehandlingssystem skal fullførast i 2018 med etableringa av nytt saksbehandlingssystem for Høgsterett. Prosjekta strekker seg over totalt åtte år (frå 2014 til 2022). Med regjeringas forslag til statsbudsjett for 2019 vil det bli løyvd samla 275 mill. kroner til desse prosjekta i perioden 2014–2019.

Dette vil føre til ei meir effektiv og raskare saksavvikling. Dette arbeidet er òg viktig for å oppretthalde høg kvalitet i saksbehandlinga til domstolane, noko som igjen er viktig for at befolkninga har tillit til domstolane.

4.3.1 Digitale domstolar

I 2017 og 2018 er det løyvd høvesvis 28 og 37 mill. kroner til digitalisering av rettsprosessen. Arbeidet er organisert i prosjektet Digitale domstolar. For 2019 er det foreslått å vidareføre satsinga med ei løyving på 40 mill. kroner.

Prosjektet omfattar i første omgang dei tolv største tingrettane, lagmannsrettane og Høgsterett. I tillegg er domstolar der det er avgjort å innføre permanent felles leiing eller gjort avgjerd om samanslåing, fasa inn i satsinga. Dette gjer at fleire domstolar enn det som opphavleg var planen, deltek i prosjektet. På sikt er det naturleg at alle domstolane bli ein del av prosjektet Digitale domstolar. Domstolane som er omfatta av prosjektet, skal få på plass ein fulldigital (papirlaus) rettsprosess innan seks år. I 2018 er arbeidet med å utvikle nye digitale arbeidsformer som støttar ein heildigital rettsprosess, intensivert. Det er òg investert mykje i utstyr for å støtte saksbehandlinga i domstolane og i rettssalane for å auke kapasiteten til å gjennomføre digitale rettsmøte. Dette vil halde fram i 2019 og i åra framover.

Arbeidet med å utvikle og ta i bruk løysingar som sikrar god elektronisk samhandling med sentrale aktørar, har vore ei hovudsatsing i 2018. I løpet av 2018 skal delprosjektet ESAS ha realisert ei løysing for elektronisk samhandling mellom aktørane i straffesakskjeda. Arbeidet med elektronisk samhandling i straffesakskjeda er prioritert òg i 2019. Gjennom prosjektet Digitale domstolar er det etablert arbeidsprosessar og støttesystem som bidrar til at ein kan hente ut dei ønskte effektane som ligg i ein digital flyt av dokument og informasjon i arbeidet til domstolane.

Elektronisk samhandling er avgjerande for å realisere ambisjonen om ein heildigital rettsprosess, også på sivilsakssida. Frå september 2018 vart det obligatorisk for advokatar å bruke Aktørportalen for å kommunisere digitalt med domstolane innan verkeområdet til portalen. Aktørportalen er eit delprosjekt i Digitale domstolar. Bruk av Aktørportalen inneber at domstolane kan samhandle elektronisk med advokatar i sivile saker, og at advokatar kan sende inn salærkrav elektronisk i straffesaker. Vidareutviklinga av portalen har derfor stått sentralt i 2018. Domstoladministrasjonen har sett behovet for å gi eit einskapleg tenestetilbod og vedtok derfor i juni 2018 å rulle ut Aktørportalen til alle domstolar. Kostnadene ved utrullinga blir tekne innanfor ramma for prosjektet Digitale domstolar og fører til enkelte omprioriteringar. I 2019 blir det prioritert å utvikle løysingar for integrasjon med andre sentrale aktørar, som namsmannen og fylkesnemndene. Vidareutviklinga av Aktørportalen held fram og skal etter planen opnast for fleire sakstypar i 2019.

Andre prioriterte aktivitetar som skal startast opp i 2019, er løysingar for digital forkynning og løysingar for digital kommunikasjon mellom borgar og domstol.

Prosjektet Digitale domstolar vil gi samfunnsøkonomiske gevinstar, både for domstolane og andre aktørar. Domstoladministrasjonen melder at gevinstane for 2018 er lågare enn det opphavlege anslaget. Dette kjem i hovudsak av omprioriteringar av kva for tiltak som vart initierte i 2017, og overgang til ny driftsleverandør. Dei årlege gevinstane etter ferdigstillinga av prosjektet i 2022 er rekna med å vere på same nivå som tidlegare.

Prop. 62 L (2017–2018) Endringer i domstolloven mv. vart fremma for Stortinget våren 2018. Forslaget til lovendringar vart vedteke i Stortinget, og dei fleste endringane tok til å gjelde frå september 2018. Fleire av endringane skal leggje til rette for meir elektronisk saksflyt i domstolane. Dette omfattar mellom anna lovheimel for elektronisk kommunikasjon med domstolane der kommunikasjonen skal vere skriftleg, og at elektronisk signatur skal kunne likestillast med underskrift på papir. Elektronisk kunngjering kan etter endringa likestillast med postforkynning, og forkynning ved oppslag kan gjerast på nettstad.

4.3.2 Nye løysingar for saksbehandling

Gjennom prosjektet «Nye saksbehandlingssystemer» har alle domstolane fått eit felles saksbehandlingssystem: Lovisa. Dette er ein viktig grunnstein i arbeidet med å digitalisere rettsprosessane og å kunne tilby digitale tenester og digital kommunikasjon til partar og interessentar.

Saksbehandlingssystemet har blitt vesentleg modernisert, og det er tilrettelagt for digitale arbeidsmåtar. I tillegg er systemet vidareutvikla for at jordskifterettane og Høgsterett kan ta det i bruk. Jordskifterettane tok i bruk systemet frå 1. januar 2016, og Høgsterett tok i bruk systemet 1. mars 2018. Felles saksbehandlingssystem legg til rette for å effektivisere saksbehandlinga både i straffesaker og i sivile saker.

4.3.3 Investeringsmidlar til teknisk utstyr i domstolane

Regjeringa foreslår å løyve 13 mill. kroner til teknisk utstyr i domstolane for å sikre meir effektiv og stabil drift i domstolane. Dette vil kunne setje domstolane betre i stand til å overhalde lovbestemte fristar for saksavvikling og Stortingets mål om gjennomsnittleg saksbehandlingstid.

4.3.4 Lyd- og biletopptak i retten

Lyd- og biletopptak under hovudforhandlinga vil styrke moglegheita for å etterprøve rettsforhandlingane og dermed styrke rettstryggleiken. Internasjonalt er Noreg nokså åleine om å ikkje ta slike opptak. Lyd- og biletopptak kan òg gi grunnlag for å effektivisere rettsprosessen, særleg i ankeinstansen, i tillegg til samfunnsøkonomiske innsparingar utover rettsvesenet. Til dømes vil enkelte vitne ikkje trenge å møte opp. Ein annan fordel er at den fornærma kan sleppe belastninga ved å gjenta krevjande forklaringar.

Gjenbruk av forklaringar gjennom å spele av opptak av forklaringar som er gitt under ei hovudforhandling, i staden for direkte forklaringar i ankeforhandlinga har tidlegare ikkje hatt heimel i lov. I Prop. 63 L (2017–2018) Endringer i straffeprosessloven og tvisteloven (opptak og gjenbruk av forklaringer i retten mv.) foreslo regjeringa ei lovendring slik at ei ordning med gjenbruk av forklaringar ved avspeling av lyd- og biletopptak i ankebehandlinga i utvalde domstolar kan fastsetjast i forskrift. Lovendringa som vart vedteken i Stortinget, og dei nærmare reglane i forskrifta som tok til å gjelde hausten 2018, er ein føresetnad for slik avspeling i prøveprosjektet med lyd- og biletopptak i Nord-Troms tingrett og Hålogaland lagmannsrett. Formålet er å finne fram til gode og rimelege tekniske løysingar og gode arbeidsprosessar for å kunne vurdere å innføre lyd- og biletopptak ved alle domstolane i landet. Regjeringa foreslår å løyve 2 mill. kroner i 2019 slik at prøveprosjektet kan vidareførast.

4.4 Tiltak: endringer av organisering

Utvikling av organiseringa av domstolane er eit anna sentralt grep regjeringa tek for å møte utfordringane som er nemnde ovanfor, og for å redusere saksbehandlingstida i domstolane.

4.4.1 Ny eining for utgreiing av saker i Borgarting lagmannsrett

Regjeringa foreslo i samband med revidert nasjonalbudsjett for 2018 å auke løyvinga til domstolane med 2,9 mill. kroner for å etablere ei utgreiareining i Borgarting lagmannsrett etter modell av Gulating lagmannsrett og Høgsterett. Heilårseffekten av tiltaket i 2019 er 8 mill. kroner. Regjeringa foreslår derfor å auke løyvinga til domstolane med 8 mill. kroner slik at satsinga kan vidareførast og gjerast permanent frå 2019.

Satsinga vil bidra til å byggje ned restansar og til vesentleg lågare saksbehandlingstid i Borgarting lagmannsrett. Borgarting lagmannsrett er Noregs største ankedomstol, og det er viktig at domstolen er organisert på ein måte som sikrar effektiv ressursbruk samstundes som domstolen i større grad når Stortingets mål for gjennomsnittleg saksbehandlingstid.

4.4.2 Avvikling av juryordninga

Juryordninga vart avvikla av Stortinget i juni 2017 og skal erstattast av meddomsrett med to fagdommarar og fem meddommarar. Samstundes vart òg samansetninga i meddommarsaker ved bevisanke og avgrensa anke endra på same måte. Som ei overgangsordning skal alle ankar i straffesaker, med unntak av fagdommarsakene, som er komne inn til lagmannsrettane før 1. januar 2018, behandlast etter dei tidlegare reglane så framt ankeforhandlinga er begynt før 31. desember 2018. Etter denne datoen skal alle slike saker behandlast i meddomsrett.

Lovendringa vil medføre utgifter til ombygging av rettssalar og tilpassingar i saksbehandlingssystema til domstolane. Endringane vil likevel vere ressurssparande for lagmannsrettane på sikt. Det er berekna at den årlege innsparinga vil bli på 19 mill. kroner. Domstolane beheld desse gevinstane. Dette er dermed eit viktig bidrag for å redusere saksbehandlingstida i lagmannsrettane.

I samband med dette viser vi til oppmodingsvedtak nr. 621, 8. juni 2015.

4.4.3 Domstolskommisjonen

Regjeringa sette ned eit utval i august 2017 for å greie ut om korleis domstolane bør organiserast for å vere best mogleg rusta til å vareta forventningar om effektivitet og kvalitet i tillegg til uavhengnad gjennom endra samfunnstilhøve.

Utvalet skal identifisere kva for sentrale utfordringar domstolane står overfor i åra som kjem. Utgreiinga skal vurdere ei organisering og oppgåveløysing som er fleksibel, sikrar openheit og tilgjengelegheit og set domstolane i stand til å møte framtidig endring i samfunnet. Domstolane må òg rekruttere godt og ha fagleg og organisatorisk utvikling. Utvalet skal undersøke korleis desse omsyna er varetekne i dag.

Utvalet vil framskunde utgreiinga om struktur, og fristen for denne delutgreiinga er sett til 1. oktober 2019. Utvalet skal leggje fram endeleg utgreiing innan 11. august 2020.

4.4.4 Samanslåing av tingrettar og felles leiing

Regjeringa ønskjer eit likeverdig domstoltilbod i heile landet. Regjeringa vil betre ressursutnyttinga i domstolane, styrke domstolane si moglegheit til å vidareutvikle eigen kompetanse og kvalitet og gjere domstolane betre eigna til å tilpasse seg variasjonar i saksmengd og type. Då er det nødvendig å gjere noko med dagens struktur med 63 tingrettar og 34 jordskifterettar.

I mars 2018 avgjorde regjeringa å slå saman Nordre Vestfold tingrett, Larvik tingrett, Sandefjord tingrett og Tønsberg tingrett til éin tingrett: Vestfold tingrett. Endringa vil ta til å gjelde fyrste del av 2019.

Domstoladministrasjonen og departementet vil halde fram med å følgje opp lokale prosessar om endringar i domstolsstrukturen. Samanslåing av domstolar vil bli vedteke om det er lokal semje eller der det er andre særlege grunnar for det.

Frå 2017 har det blitt etablert fleire faste ordningar med felles leiing. Felles leiing inneber at ein domstolleiar leier meir enn éin domstol. Evaluering av gjennomførte prøveordningar i tingrettar og jordskifterettar viser at felles leiing gir redusert sårbarheit, potensial for betre ressursutnytting og meir effektiv saksavvikling, samstundes som kontorstadene kan oppretthaldast. Per juni 2018 er det bestemt felles leiing for til saman tretten tingrettar med seks sorenskrivarar og fem faste felles jordskifterettsleiarar for til saman ti jordskifterettar.

Når domstolleiarstillingar i tingrettar og jordskifterettar blir ledige, vurderer Domstoladministrasjonen om vilkåra for felles leiing er til stades.

4.4.5 Prosjekt for hurtigbehandling av straffesaker i Oslo tingrett

I september 2016 starta eit toårig prosjekt med hurtigbehandling av straffesaker i Oslo. Prosjektet har tidlegare blitt forlengt med eit halvt år, ut 2018. Regjeringa vil no forlenge prosjektet vidare i 2019. Hurtigbehandlinga gjeld straffesaker der det er fare for unndraging og bevisbiletet er klart. Dette gjer at fleire straffesaker kan gjennomførast utan utsetjing, og at fleire straffbare handlingar blir straffeforfølgde. Sakene blir avsagde i Oslo tingrett kort tid etter pågriping, og det blir raskt avgjort om ein eventuell anke skal behandlast i Borgarting lagmannsrett. Straffa blir sona rett etter rettskraftig dom, med frådrag for tida i varetekt. Er utvisingsvedtak med innreiseforbod aktuelt, blir det raskt gjort vedtak om dette, og den dømde blir returnert ut av landet. Dermed kjem utanlandske lovbrytarar raskare ut av landet, og ein hindrar nye brotsverk i Noreg.

Ein evalueringsrapport frå 22. mai 2018 viser at prosjektet er vellukka. Fram til 1. april 2018 fekk 382 personar straffesakene sine hurtigbehandla. 90 pst. av dei varetekstefengsla fekk dom i tingretten i første fengslingsperiode, og om lag 80 pst. av dommane var rettskraftige allereie innan 50 dagar etter pågripinga. Dei fleste lovbrota er saker om narkotika, vinning og brot på utlendingslova. Nærmare 86 pst. enda med fengsel utan vilkår. Samhandlinga mellom aktørane har fungert godt, og mange sikta er òg tilfredse med at sakene blir behandla raskt, sidan dette reduserer usikkerheita deira for framtida.

Prosjektet er berekna til å koste totalt 8 mill. kroner i 2019, der 4,4 mill. kroner er knytte til større ressursbehov i Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett. Dei resterande kostnadene på 3,6 mill. kroner er knytte til meirarbeid i politi- og påtalemakta. Vi viser til omtalen under programkategori 06.40. Restkapasiteten i prosjektet kan brukast til rask behandling av saker der sikta må lauslatast før hovudforhandlinga, men blir førehandsinnkalla til forkynning av straffedom.

4.5 Tiltak: lovprosessar

4.5.1 Evaluering av tvistelova

Regjeringa har 12. juli 2018 sendt på høyring forslag til endringar i tvistelova.

Forslaga i høyringsnotatet er gjennomgåande grunngitt i å fremme formålet med tvistelova, det vil seie ei forsvarleg og effektiv saksbehandling. Dette inneber òg ein større grad av proporsjonalitet ved at saksbehandlinga og sakskostnadene skal stå i rimeleg forhold til betydninga av saka og verdien av tvistegjenstanden.

Høyringsforslaga har i hovudsak bakgrunn i evalueringa av tvistelova, som viste at innføringa av ny tvistelov i 2005 generelt sett var vellukka, men at det kan vere grunn til ytterlegare lovendringar for å nå målsetjinga om ein meir effektiv domstolsprosess med lågare sakskostnader.

4.5.2 Ny straffeprosesslov

Ein god straffeprosess skal bidra til kvalitet, effektivitet og rettstryggleik i strafferettspleia og skal opne for rasjonell bruk av moderne informasjonsteknologi. Prosessordninga må vere tilpassa det mangfaldet av saker som den teknologiske utviklinga, den sosiale mobiliteten og samfunnsutviklinga elles gir opphav til.

Regjeringa oppnemnde 20. juni 2014 eit offentleg utval som skulle lage ei utgreiing om ny straffeprosesslov, som er betre tilpassa vår tid, og som legg til rette for å avvikle straffesaker rettssikkert og effektivt. Utvalet leverte utgreiinga NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov 3. november 2016. Utgreiinga har vore på høyring og er no til oppfølging i departementet. Ein lovrevisjon av denne storleiken vil gi store økonomiske og administrative konsekvensar, som må greiast ut. Departementet ser på moglegheita for å forsere enkelte delar av straffeprosesslovarbeidet for å effektivisere domstolane, bl.a. ankesilingsreglane i lagmannsretten, utan at det går på kostnad av heilskapen i arbeidet.

5 Barne- og familiesaker i domstolane

5.1 Utgreiing av særdomstol for barne- og familiesaker

NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? vart lagd fram 9 mars 2017. Særdomstolsutvalet greidde bl.a. ut om saker etter barnelova og barnevernlova burde behandlast av eitt organ, og om det eventuelt skulle opprettast særdomstolar, og om fylkesnemndene skulle leggjast ned.

Utvalet tilrådde at det ikkje skulle opprettast ein særdomstol for barnelov- og barnevernssaker, men at fylkesnemndene skulle leggjast ned, og at barnevernssakene og foreldretvistane skulle behandlast av nokre utvalde tingrettar.

Høyringsfristen var 1. desember 2017, og utgreiinga er no til oppfølging i departementet.

5.2 Barnesaker i domstolane

Saker som blir behandla etter barnelova, er høgt prioriterte ved norske domstolar. Domstoladministrasjonen gjennomfører fleire tiltak for å sikre at Noregs plikter etter FNs barnekonvensjon blir varetekne, og at saksbehandlinga gjennomgåande er effektiv og held høg kvalitet.

Saksførebuande møte mellom partane i barnelovsakene blir nytta oftare. I 2017 kom partane fram til ei minneleg løysning med bistand frå dommaren og eventuelt sakkunnig i 57,3 pst. av sakene.

Domstoladministrasjonen har òg utvikla ei rekkje ulike kompetansetiltak for å oppfylle intensjonane frå lovgivar og folkerettslege forpliktingar. Det er bl.a. utarbeidd ein nasjonal rettleiar for behandling av foreldretvistar, som har blitt nytta i kompetansearbeidet med domstolane. Digitale rettleiingar for samtalar med barn og for tilrettelegging av barns møte med domstolane er òg under utvikling. Fleire domstolar samarbeider òg med lokale familievernkontor, psykologar og advokatar, og enkelte domstolar deltek i forskingsprosjekt på det barnefaglege området.

Vi viser i denne samanheng til omtalen av oppmodingsvedtak nr. 272, 16. desember 2016 i del I.

6 Spørsmålet om å vere tilrekneleg, samfunnsvern og rettspsykiatrisk sakkunne

Straffesaka etter terrorangrepet 22. juli 2011 har reist ein omfattande prinsipiell diskusjon om utilreknelegomgrepet i straffelova og rolla til rettspsykiatrien ved avgjerder om tiltalte er tilrekneleg. Regjeringa er oppteken av å betre kvaliteten og effektiviteten i gjennomføringa av straffesaker der utilreknelegomgrepet og rolla til rettspsykiatrien er sentral.

Tilreknelegutvalet vart sett ned i 2013 for å vurdere reglane om kven som er strafferettsleg tilrekneleg, kva rolle psykiatrien bør ha i strafferettspleia, og korleis samfunnet bør verne seg mot utilreknelege personar som utgjer ein fare for liv og helse for medborgarar. Utvalet la 28. oktober 2014 fram utgreiinga si NOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern.

Prop. 154 L (2016–2017) Endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (skyldevne, samfunnsvern og sakkyndighet) følgjer opp utgreiinga frå utvalet. Lovendringane skal gjere identifiseringa av lovbrytarar som ikkje bør straffast – dei utilreknelege som ikkje kan klandrast for handlingane sine – meir treffsikker. Vidare skal lovendringane styrke samfunnsvernet og auke kvaliteten i rettspsykiatrisk sakkunnigarbeid. Proposisjonen vart fremma for Stortinget juni 2017.

Eit av forslaga i proposisjonen var å etablere ei nasjonal eining for rettspsykiatrisk sakkunne (NERS) etter modell av pilotprosjektet ved Kompetansesenteret for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri på Brøset. NERS varetek oppdatert innmeldingsoversikt over sakkunnige, mottak og behandling av rekvisisjonar frå påtalemakt og statistikk over sakkunigarbeidet.

Per første halvår av 2018 er etableringa godt i gang. NERS er operativt for Vest politidistrikt, Møre og Romsdal politidistrikt, Trøndelag politidistrikt, Nordland politidistrikt, Troms politidistrikt og Finnmark politidistrikt. Implementering av systemet for dei andre politidistrikta er forventa i løpet av hausten 2018. Alle rekvisisjonar blir svarte på innan fristen.

Vi viser til omtalen i Prop. 1 S (2018–2019) for Helse- og omsorgsdepartementet.

7 Rettsmekling

Rettsmekling bidrar til raskare, billigare og meir skånsam tvisteløysing. Partane får sjølv ansvar for å løyse konflikten gjennom mekling og forlik.

Talet på rettsmeklingsmøte har auka dei siste åra. Det har òg talet på saker som er forlikte som resultat av rettsmekling. Delen av saker som endar med forlik etter rettsmekling, har dei siste åra vore relativt stabilt på rundt 64–65 pst. Av sakene som vart avgjorde i 2017, vart det halde rettsmeklingsmøte i 23 pst. Av sakene som vart avgjorde i 2017, vart det halde rettsmeklingsmøte i 23 pst. (1 939 saker) i første instans og 9 pst. (181 saker) i andre instans.

Figur 2.5 Rettsmeklingsmøte 2013–2017

Figur 2.5 Rettsmeklingsmøte 2013–2017

8 Forliksråda

Forliksråda mottok 77 265 saker og behandla 76 080 saker i 2017. Gjennomsnittleg saksbehandlingstid var 68 dagar i 2017. Figur 8.1 viser utviklinga i saksbehandlinga frå 2013 til 2017.

Figur 2.6 Saksavvikling i forliksråda 2013–2017

Figur 2.6 Saksavvikling i forliksråda 2013–2017

Utviklinga over år viser ein nedgang i talet på forliksklagar. Denne nedgangen er i tråd med den ønskte utviklinga, jf. Ot.prp. nr. 43 (2003–2004). Saker som tidlegare vart behandla som forliksklagar, blir no behandla som utleggsforretningar med skriftstykke som tvangsgrunnlag.

Stortinget vedtok 22. juni 2018 å gi tilgang til oppfrisking av fråværsdommar som er avsagde i forliksrådet. Endringa tek til å gjelde 1. januar 2019. Departementet har òg sendt på høyring eit forslag om at alle saker der tvistesummen er under 250 000 kroner, skal behandlast ved småkravsprosess, jf. pkt. 4.6.1. I dag er beløpsgrensa 125 000 kroner. Forslaga kan gi nokre fleire saker for forliksrådet, og nokre færre saker for domstolane.

Regjeringa foreslår å auke gebyr for forliksklage frå 1 rettsgebyr (R) til 1,15 R slik at gebyret utgjer sjølvkost. Regjeringa vil fremje ein proposisjon for Stortinget hausten 2018. Lovendringane vert foreslått innførte frå 1. januar 2019. Det er berekna at forslaget vil gi ein inntektsauke på om lag 12,9 mill. kroner, sjå kap. 3440, post 07 Gebyr – sivile gjeremål.

9 Jordskiftedomstolane

I 2017 kom det inn 1 336 nye saker til jordskifterettane. Det er ein nedgang på 6 pst. frå 2016, då det kom inn 1425 saker til jordskifterettane.

Jordskifterettane avgjorde 1 286 saker i 2017, ein auke på 2 pst. frå 2016, då dei avgjorde 1 266 saker. Ved inngangen til 2018 ligg det 2 020 saker i behaldning hos jordskifterettane, ein auke på 3 pst. samanlikna med inngangen til 2017.

Jordskifterettane tok i bruk ny jordskiftelov og nytt saksbehandlingssystem 1. januar 2016. 86 pst. av dei avslutta sakene i 2017 er avvikla i samsvar med ny jordskiftelov, og sakene som er avvikla etter ny lov, har ei gjennomsnittleg saksbehandlingstid på i overkant av eitt år (375 dagar). Jordskifterettane avviklar i tillegg framleis ein del eldre saker etter gammal jordskiftelov. Basert på tilbakemeldingar frå jordskifterettane vil dei fleste «gamle» sakene vere avvikla innan 2020.

10 Gebyr i domstolane

Rettsgebyr (R) er eit grunngebyr som dannar utgangspunkt for utrekning av betaling for tenester i offentleg verksemd. Gebyret som blir betalt, er sett saman av grunngebyret R og ein multiplikator.

10.1 Rettsgebyret

Regjeringa foreslår å auke rettsgebyret (R) frå 1 130 kroner til 1 150 med verknad frå 1. januar 2019. Dette inneber ei prisjustering på 1,8 pst. i tråd med berekna prisvekst for 2019. Ein tek sikte på å justere R årleg i tråd med alminneleg kostnadsutvikling.

10.2 Nedjustering av overpriste gebyr

Regjeringa foreslår å nedjustere overpriste gebyr på rettsområdet med 76,8 mill. kroner, herunder 55,4 mill. kroner i domstolane og 21,5 mill. kroner i politiet. Innanfor denne ramma har regjeringa valt å prioritere gebyr som i dag hovudsakleg vert betalt av privatpersoner. I domstolane foreslår regjeringa å redusere gebyr ved blant anna tvangssal, konkursbegjæring, felleseigarskifte og proklama.

11 Domstolslokale

Byggjeprosjekt i domstolane er omtalte i del III.

11.1 Nye lokale for behandling av gradert materiale i Oslo tingrett

Det er behov for å etablere eit lokale i Oslo tingrett for å kunne behandle graderte opplysningar til og med hemmeleg. Oslo tingrett behandlar i dag bl.a. saker om utvising av utlendingar av omsyn til grunnleggjande nasjonale interesser, inkl. rikstryggleiken, utlendingslova kapittel 14 og saker om tvangsmiddelbruk frå Politiets tryggingsteneste (PST). Oslo tingrett har behov for lokale som i større grad er eigna til å kunne behandle slike saker i tråd med krava som tryggingslova og tilhøyrande forskrift stiller.

Regjeringa foreslår å løyve 2,1 mill. kroner for å etablere eit rettslokale i Oslo tingrett som kan behandle graderte opplysningar.

11.2 Tryggingstiltak i domstolane

Grunnsikring i domstolane har dei siste åra vore eit prioritert område. Grunnsikring omfattar bl.a. å etablere ei indre sone der berre dommarar og andre tilsette i domstolen kan bevege seg fritt, overfallsalarmar og innsyn i rettssalar. Dette vil møte utfordringane i samband med auken av rettssaker med alvorlege brotsverk og høgt konfliktnivå. Overfallsalarm og innsyn i rettssalane er langt på veg etablert i alle domstolar, men soneskilje manglar enno i nokre få lokale. Arbeidet med å ferdigstille grunnsikringa i domstolane vil halde fram i 2019.

I Prop. 62 L (2017–2018) foreslo departementet ein generell heimel for tryggingskontroll i domstolane for å klargjere at domstolane har rett til å bruke slik kontroll. Lovendringa vart vedteken i Stortinget og tok til å gjelde september 2018.

Frå 2014 har det vore permanent tryggleiks- og tilgangskontroll i Høgsterett, som det første domstolbygget i landet. Våren 2017 vart dette òg etablert i Oslo tinghus. Tryggleiks- og tilgangskontroll vil sikre tilsette og brukarar mot at gjenstandar som kan skade andre, f.eks. våpen og eksplosiv, blir innførte. Tiltaket betrar tryggleikssituasjonen i domstolane og skaper tryggleik for gjennomføring av både straffesaker og sivile saker.

Domstoladministrasjonen vurderer å etablere tryggleiks- og tilgangskontroll i fleire store tinghus. Løysingane i Høgsterett og Oslo tinghus vil vere viktige referansar.

Spørsmål knytte til tryggingstiltak i dei nye tinghusløysingane i Bergen, Stavanger og Drammen blir varetekne gjennom utrekningane som er omtalte i del III.

Vi viser òg til oppmodingsvedtak nr. 271, 16. desember 2016 i del I.

Kap. 61 Høyesterett

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

109 533

109 750

112 195

Sum kap. 0061

109 533

109 750

112 195

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga dekker faste og variable lønnskostnader og andre driftsutgifter som følgjer av verksemda til Høgsterett.

Bemanninga i Høgsterett utgjorde 20 høgsterettsdommarårsverk og 53,3 andre årsverk per 1. juli 2018.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 1,1 mill. kroner i samsvar med lønnsauken for dommarar i Høgsterett for perioden 1. januar 2019 til 31. desember 2019, jf. omtalen i Innst. 400 S (2017–2018).

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 549 000 kroner i samband med avbyråkratisering- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 61, post 01 mot tilsvarande meirinntekter på kap. 3061, post 03, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 112,2 mill. kroner.

Kap. 410 Domstolene

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

2 339 685

2 451 320

2 530 629

21

Spesielle driftsutgifter

68 243

70 259

71 935

22

Vernesaker/sideutgifter, jordskiftedomstoler, kan overføres

4 964

6 578

6 735

Sum kap. 0410

2 412 892

2 528 157

2 609 299

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga dekker alle ordinære driftsutgifter ved Domstoladministrasjonen, inkl. faste og variable lønnsutgifter og lønnsutgifter til tilkalla og ekstraordinære dommarar i tingrettane, jordskifterettane og lagmannsrettane.

Bemanninga i Domstoladministrasjonen utgjorde 90 årsverk per 1. juli 2018. Bemanninga ved tingrettane utgjorde 369,1 dommarårsverk, 154 dommarfullmektigårsverk og 662,7 andre årsverk per 1. juli 2018. Bemanninga ved lagmannsrettane utgjorde 169,5 dommarårsverk og 110,6 andre årsverk per 1. juli 2018. Bemanninga ved jordskifterettane utgjorde 81,8 dommarårsverk og 148,7 andre årsverk per 1. juli 2018.

Løyvinga skal vidare dekke alle ordinære driftsutgifter og investeringar knytte til dei enkelte domstolane. Løyvinga dekker òg utgifter til Finnmarkskommisjonen, Utmarksdomstolen for Finnmark, Tilsynsutvalet for dommarar og Innstillingsrådet for dommarar.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 18,8 mill. kroner i samsvar med lønnsauken for dommarar i tingrettane og lagmannsrettane for perioden 1. januar 2019 til 31. desember 2019.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 12,3 mill. kroner som eit ledd i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 13 mill. kroner i investeringsmidlar til teknisk utstyr hos domstolane.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 2,1 mill. kroner til å etablere gradert rettslokale i Oslo tingrett.

Som følgje av at politiet skal etablere JustisCert (justissektoren sitt responsmiljø for å førebyggje og koordinere handteringa av alvorlege IKT-hendingar), blir det foreslått å redusere løyvinga med 0,9 mill. kroner mot ein tilsvarande auke av løyvinga under kap. 440, post 01.

Vidare blir det foreslått å auke løyvinga med 8 mill. kroner for å vidareføre ny utgreiareining i Borgarting lagmannsrett. Dette inneber ein løyvingsauke på 5,1 mill. kroner jamført med løyvinga til formålet i samband med revidert nasjonalbudsjett for 2018.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 6 mill. kroner mot ein tilsvarande reduksjon på høvesvis 5 mill. kroner på kap. 414, post 01 og 1 mill. kroner på kap. 466, post 01 i samband med innsparingar etter avviklinga av juryordninga. Løyvinga skal gå til å styrke kapasiteten i domstolane, sluttføre ombygginga av jurysalane i lagmannsrettane og tilpasse saksbehandlingssystemet Lovisa i samband med avviklinga av juryordninga.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 410, post 01 mot tilsvarende merinntekter på kap. 3410, post 02 og 03 jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 2 530,6 mill. kroner.

Post 21 Spesielle driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker utgifter som etter rettsgebyrlova er inkluderte i rettsgebyret, jf. kap. 3410, t.d. kunngjeringsutgifter, nødvendige utgifter ved tvangsforretningar, registrering m.m. under offentleg bubehandling og forkynning som er nødvendig etter lova. I enkelte saker blir utgifter til meddommarar, vitne og rettsvitne m.m. dekte. Løyvinga dekker òg arbeidsgivaravgift av godtgjersle til meddommarar og tolkar i sivile saker der partane sjølv dekker godtgjersla.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 351 000 kroner som eit ledd i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 71,9 mill. kroner.

Post 22 Vernesaker/sideutgifter, jordskiftedomstoler, kan overføres

Jordskiftedomstolane har heimel til å krevje inn sideutgifter i visse saker. Sideutgiftene skal dekke det tekniske arbeidet i desse sakene. Utgiftene skal førast i eigne saksrekneskapar.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 410, post 22 mot tilsvarande meirinntekter på kap. 3410, post 04, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 33 000 kroner som eit ledd i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 6,7 mill. kroner.

Kap. 3410 Domstolene

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Rettsgebyr

309 875

385 310

257 022

02

Saks- og gebyrinntekter jordskiftedomstolene

22 377

23 200

23 753

03

Diverse refusjoner

3 015

1 817

1 860

04

Vernesaker jordskiftedomstolene

5 279

5 946

5 916

Sum kap. 3410

340 546

416 273

288 551

Post 01 Rettsgebyr

Løyvinga på posten dekker inntekter frå gebyrpliktige oppgåver i domstolane i samband med tvistesaker, skjønn, skifte, konkurs, tvangsforretningar m.m.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 6,9 mill. kroner som følgje av prisjustering av rettsgebyret.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 55,4 mill. kroner som følgje av nedjustering overprisa gebyr i domtstolane.

På bakgrunn av forventa utvikling og rekneskapstal blir det foreslått å redusere løyvinga med 58,2 mill. kroner.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 1,9 mill. kroner som eit ledd i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 19,8 mill. kroner som følgje av at skifteattestgebyr allikevel ikkje blir innført, jf. Stortingets behandling av ervidert nasjonalbudsjett.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 257,0 mill. kroner.

Post 02 Saks- og gebyrinntekter jordskiftedomstolene

Løyvinga på posten omfattar inntekter ved at partane i saka betaler gebyr.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 410, post 01 mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3410, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 669 000 kroner som følgje av prisjustering av rettsgebyret.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 116 000 kroner som eit ledd i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 23,8 mill. kroner.

Post 03 Diverse refusjoner

Posten dekker refusjonar som blir brutto inntektsførte ved domstolane i første instans og lagmannsrettane, bl.a. refusjonar etter avrekning av energiutgifter m.m.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til at meirinntektene på kap. 3410, post 03 kan nyttast til å overskride løyvinga på kap. 410, post 01 tilsvarande, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 9 000 kroner som eit ledd i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 1,9 mill. kroner.

Post 04 Vernesaker jordskiftedomstolene

Løyvinga på posten samsvarer med tilsvarande utgifter på kap. 410, post 22.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 410, post 22 mot tilsvarande meirinntekter på kap. 3410, post 04, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 30 000 kroner som eit ledd i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 5,9 mill. kroner.

Kap. 414 Forliksråd og andre domsutgifter

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

220 402

228 227

227 694

21

Spesielle driftsutgifter

34 817

37 976

38 882

Sum kap. 0414

255 219

266 203

266 576

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker godtgjersle og tapt arbeidsforteneste til meddommarar, lagrettsmedlemmer, enkelte sakkunnige, vitne, rettsvitne m.m. og reiseutgiftene deira. Vidare dekker løyvinga utgifter til tolkar i sivile saker der partane har krav på tolk. Løyvinga på posten dekker òg utgifter til vitne som møter eller på annan måte gir forklaring til Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker, og nødvendige blodprøver og DNA-testar i arbeidet til kommisjonen. Løyvingsbehovet er skjønnsmessig berekna.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 1,1 mill. kroner som eit ledd i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Vidare blir det foreslått å redusere løyvinga med 5 mill. kroner mot ein tilsvarande auke på kap. 410, post 01 i samband med innsparingar etter avviklinga av juryordninga.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 227,7 mill. kroner.

Post 21 Spesielle driftsutgifter

Posten dekker utgifter til godtgjersle og køyregodtgjersle til medlemmer av forliksråda og nødvendige kompetansehevande tiltak.

Løyvinga på posten blir foreslått redusert med 190 000 kroner som følgje av avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 38,9 mill. kroner.

Programkategori 06.30 Kriminalomsorgen

Utgifter under programkategori 06.30 fordelt på postgrupper

(i 1 000 kr)

Post-gr.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

01–25

Driftsutgifter

4 950 824

5 001 304

4 876 048

-2,5

30–49

Nybygg, anlegg m.v.

75 883

23 619

55 442

134,7

60–69

Overføringer til kommuner

65 012

76 800

69 000

-10,2

70–89

Overføringer til private

23 201

24 044

24 741

2,9

Sum kategori 06.30

5 114 920

5 125 767

5 025 231

-2,0

Utgifter under programkategori 06.30 fordelt på kapitler

(i 1 000 kr)

Kap.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

430

Kriminalomsorgen

4 887 074

4 882 809

4 778 527

-2,1

432

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter

227 846

242 958

246 704

1,5

Sum kategori 06.30

5 114 920

5 125 767

5 025 231

-2,0

1 Innleiing

Programkategori 06.30 Kriminalomsorg er kap. 430 Kriminalomsorga og kap. 432 Kriminalomsorgas høgskule og utdanningssenter.

Kategorien omfattar Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI), regionalt nivå med fem regionadministrasjonar, lokalt nivå med 38 fengsel og 15 friomsorgskontor, to senter for narkotikaprogram med domstolskontroll (ND) og Kriminalomsorgas høgskule og utdanningssenter KRUS. KDI står for den faglege og administrative leiinga av kriminalomsorga.

1.1 Organisering og plassering av kategorien i kjeda

Kriminalomsorga er eit av dei siste ledda i straffesakskjeda. Kriminalomsorga skal sjå til at dei som blir dømde til straff av domstolane, gjennomfører straffa, og dei skal stille varetektsplassar til disposisjon for politiet. Mengda med oppgåver som kjem til kriminalomsorga, avheng av aktivitetane og prioriteringane til verksemdene framfor dei i kjeda. Desse er politiet og påtalemakta (programkategori 06.40) og domstolane (programkategori 06.20). Fleire oppklarte saker hos politiet og raskare behandling hos påtalemakta og domstolane vil gi større behov for kapasitet hos kriminalomsorga. Godt tilbakeføringsarbeid, effektiv førebyggjande innsats og meir bruk av administrative sanksjonar vil derimot bidra til å redusere behovet for kapasitet i kriminalomsorga.

Kriminalomsorga gjennomfører straff både i fengsel og i samfunnet. Straffa skal gjennomførast på ein måte som tek omsyn til formålet med straffa, motverkar nye straffbare handlingar, er tryggande for samfunnet og innanfor desse rammene sikrar dei innsette tilfredsstillande forhold. Ved varetektsfengsling skal kriminalomsorga leggje forholda til rette for å motverke dei negative følgjene av isolasjon.

Måla for programkategori 06.30 er:

  • ei meir effektiv straffesakskjede

  • betre førebygging av kriminalitet

  • redusert alvorleg kriminalitet

2 Prioriteringar i budsjettet

2.1 Satsningar og tiltak i 2019

Regjeringa foreslår desse større satsingane og tiltaka i 2019:

  • etablere nasjonal forsterka fellesskapsavdeling ved Ila fengsel og forvaringsanstalt – 18,3 mill. kroner

  • landsdekkande bøteteneste

  • pilotprosjekt ved Bjørgvin fengsel med ny modell for avrusing – 11 mill. kroner

  • vidare bygging og etablering av nytt fengsel i Agder med avdelingar i Mandal og Froland –380 mill. kroner

  • Etablere eit landsdekkjande behandlingstilbod for insette dømt for seksuelle overgrep – 19 mill. kroner

3 Ei mer effektiv straffesakskjede

3.1 Resultat – gjennomføring av straff og varetekt

3.1.1 Redusert soningskø

Då regjeringa overtok i 2013, var køen på over 1 200 dommar. Regjeringa har etablert nye soningsplassar i fengsel og ved bruk av elektronisk kontroll (fotlekkjesoning), og dette har hatt god effekt. Soningskøen er mindre enn 200 dommar, og er så godt som avvikla. Regjeringa følgjer likevel nøye med på kapasiteten i kriminalomsorga og utviklinga i soningskøen, og vil vurdere tiltak dersom vi får ein merkbar vekst i soningskøen.

Figur 2.7 Utvikling i soningskøen for vilkårslause dommar, 2012–2018

Figur 2.7 Utvikling i soningskøen for vilkårslause dommar, 2012–2018

3.1.2 Fleire fengselsplassar og meir bruk av straff i samfunnet

Vilkårslaus fengselsstraff blir i utgangspunktet gjennomført i fengsel. I særskilde tilfelle kan kriminalomsorga avgjere at vilkårslaus fengselsstraff skal gjennomførast utanfor fengsel. Dette gjeld overføring frå fengsel til soning i heimen (straffegjennomføringslova § 16 første ledd), straffegjennomføring med elektronisk kontroll (EK) (§ 16 andre ledd) og straffegjennomføring i institusjon (§ 12).

I 2017 hadde kriminalomsorga ein kapasitet på gjennomføring av vilkårslause dommar, varetekt, forvaring og bøtesoning tilsvarande om lag 4 600 plassar. Av dette var kapasiteten i fengsla på om lag 4 100 plassar. EK utgjorde om lag 390 plassar, mens straffegjennomføring i institusjon utgjorde om lag 140 plassar. Samstundes gjennomfører nokre få straffedømde straffa si utanfor fengsel etter straffegjennomføringslova § 16 første ledd.

Tabell 2.3 Tal på fengselsplassar og belegg siste fem år

2013

2014

2015

2016

2017

Tal på fengselsplassar1

3 803

3 803

3 922

4 092

4 122

Kapasitetsutnytting

97 %

98 %

96 %

95 %

92 %

1 inkludert leige av 242 fengselsplassar i Norgerhaven fengsel i Nederland – Alle tal er per 1.1.

To tredelar av kapasiteten til fengsla er plassar med høgt tryggingsnivå, mens ein tredel er plassar med lågare tryggingsnivå. I 2017 var samla gjennomsnittleg kapasitetsutnytting 92 pst. I første halvår 2018 har den gjennomsnittlege kapasitetsutnyttinga vore på om lag 89 pst.

I perioden 2011–2017 har det vore ei utvikling mot lengre gjennomføringstid for domssonarar i fengsel. Denne utviklinga kan sjåast i samanheng med innføringa, og seinare utvidinga, av EK, som har ført til at ein stor del av dommane under fire md. blir gjennomførte utanfor fengsel. Samstundes aukar lengda på dommane kriminalomsorga får i oppdrag å gjennomføre, sjølv om den totale mengda dommar ikkje aukar.

Tabell 2.4 Mengd døgn på straffegjennomføring i institusjon (strgjfl. § 12) og talet på sparte fengselsplassar

2013

2014

2015

2016

2017

§ 12

30 837

36 935

51 076

48 080

50 018

Sparte fengselsplassar

84

101

140

131

137

I 2017 vart 650 personar overførte til straffegjennomføring i institusjon. Formålet med straffegjennomføring i institusjon er rehabilitering, men bruk av ordninga frigjer samstundes kapasitet i fengsla. Desse personane ville brukt 137 heilårsplassar i fengsel om dei hadde gjennomført heile straffa i fengsel. Dette er ein stor auke frå 2014, då 517 personar vart overført, tilsvarande om lag 101 plassar.

Tabell 2.5 Kapasitet på elektronisk kontroll og del av total kapasitet

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Kapasitet EK per 1.1.

237

342

342

342

387

500

Del av total kapasitet

6 %

9 %

9 %

8 %

9 %

11 %

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll (EK) vart landsdekkande i 2014. Etter forslag frå regjeringa er kapasiteten for gjennomføring av straff med elektronisk kontroll utvida, og frå 2018 er kapasiteten på om lag 500 plassar.

Domfelte som gjennomfører siste del av straffa med elektronisk kontroll (delgjennomføring), utgjorde om lag 21 pst. av alle sakene med elektronisk kontroll som vart sette i gang i 2017. 4 pst. (128 personar) vart overførte til fengsel som følgje av brot på vilkåra.

Justis- og beredskapsdepartementet sende i november 2017 på høyring eit forslag om å auke gjennomføringstida for elektronisk kontroll frå 4 til 6 md. Høyringsnotatet inneheld òg ei fråsegn om lovheimel for bruk av sporingsteknologi m.m. Dette skal brukast for å kontrollere at dei som gjennomfører straff på denne måten, ikkje bryt vilkåra om opphaldsstad. Departementet går no gjennom høyringssvara.

Basert på tal for 2016 er det berekna at utvidinga til 6 md. vil gi ein auke av målgruppa tilsvarande om lag 120 plassar. Bruk av ny teknologi vil gi ein liten auke av målgruppa og dessutan ein meir effektiv og mindre tid- og ressurskrevjande kontroll av at vilkåra for elektronisk kontroll blir følgde.

3.1.3 Redusert bruk av varetekt

I 2017 var det i gjennomsnitt 909 innsette i varetekt. Det er ein nedgang på 100 innsette samanlikna med 2016. Dei som sat i varetekt, utgjorde 25 pst. av den totale fengselskapasiteten. Delen utanlandske statsborgarar i varetekt var om lag 48 pst. i 2017, og han har vore stabil rundt 50 pst. dei siste fem åra.

Figur 2.8 Gjennomsnittleg tal på innsette i varetekt, 2011–2017

Figur 2.8 Gjennomsnittleg tal på innsette i varetekt, 2011–2017

Tabell 2.6 Varetektsinnsette som del av det totale talet på innsette

2013

2014

2015

2016

2017

Gjennomsnittleg tal på innsette

3 663

3 717

3 746

3 850

3 652

Del i varetekt

28 %

28 %

27 %

26 %

25 %

3.1.4 Nedgang i bruk av samfunnsstraff

Domstolane kan dømme lovbrytarar til samfunnsstraff, vilkårsbunden dom med narkotikaprogram med domstolskontroll (ND) og vilkårsbunden dom med Program mot ruspåverka køyring. Desse straffereaksjonane blir gjennomførte av friomsorgskontora.

Dei seinaste åra har talet på samfunnsstraffer som er sette i verk, gått ned. Frå 2 647 i 2010 minka talet jamleg til 1 909 i 2016 før det i 2017 auka til 1 980. Det er ein nedgang på 25 pst.

Figur 2.9 Utvikling i talet på samfunnsstraffer som er sette i verk, 2011–2017

Figur 2.9 Utvikling i talet på samfunnsstraffer som er sette i verk, 2011–2017

Samfunnsstraffa er rekna som ein reaksjon som er særleg godt eigna for mindre alvorlege typar lovbrot, som vinningskriminalitet, og for unge lovbrytarar.

Talet på iverksette oppdrag på narkotikaprogram med domstolskontroll auka i 2017. Forklaringa er at straffereaksjonen vart gjord permanent og landsdekkande i 2016. Det har no blitt avsagt slike dommar i alle fylka, og alle friomsorgskontora har aktive dommar på narkotikaprogram med domstolskontroll. Dei to ND-sentera i Bergen og Oslo er nasjonale kompetansesenter. Dei har ansvar for å gjennomføre slike dommar i Hordaland, Oslo og Akershus. Elles har friomsorgskontora ansvaret for å gjennomføre dommar med narkotikaprogram med domstolskontroll i fylka sine, i nært samarbeid med og med rettleiing frå ND-sentera.

Tabell 2.7 Straffereaksjonar i samfunnet. Tal på iverksette oppdrag, 2011–2017

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Narkotikaprogram med domstolskontroll

26

29

23

27

29

35

135

Program mot ruspåverka køyring

574

523

565

497

556

463

440

3.1.5 Tilpassa tiltak for barn og unge straffedømde

Barn skal ikkje sone i fengsel med mindre det er høgst nødvendig. Alternative reaksjonar skal nyttast så langt det er mogleg. For dei tilfella der fengsel likevel er nødvendig, har kriminalomsorga to ungdomseiningar, i Bergen og på Eidsvoll, med til saman åtte plassar.

6. juli 2018 var det 8 barn i fengsel: 5 i varetekt og 3 på dom. I 2017 var det totalt 25 nyinnsetjingar1 av barn under 18 år: 22 i varetekt og 3 på dom. Til samanlikning var talet på nyinnsetjingar av barn under 18 år høvesvis 29 og 27 i 2016 og 2015.

I 2017 var 40 av dommane på samfunnsstraff som vart sette i verk, mot personar under 18 år. I 2016 gjaldt 30 av samfunnsstraffdommane som vart sette i verk, personar under 18 år. Sjå òg omtalen av ungdomsstraffa under programkategori 06.70.

3.1.6 Utanlandske innsette og soningsoverføring

I 2017 var 34 pst. av alle fengselsplassar brukte av utanlandske statsborgarar (dom og varetekt), frå 106 land. Desse tala har vore stabile dei siste fem åra.

Regjeringa har prioritert arbeidet med å overføre utanlandske domfelte til å halde fram soninga i heimlandet. 53 personar vart overførte til soning i heimlandet i 2017. Talet var 65 i 2016, mot 63 i 2015 og 38 i 2014.

Tabell 2.8 Tal på soningsoverføringar og sparte fengselsplasser, 2011–2017

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Tal på soningsoverføringar

52

48

46

38

63

65

53

Tal på sparte fengselsplassar

94

91

78

58

113

101

85

Den europeiske konvensjonen om soningsoverføring krev at det må vere minst seks md. igjen til lauslating. Fleirtalet av dei domfelte som kjem frå land utanfor Norden, kan på grunn av dette kravet ikkje overførast til soning i heimlandet fordi dommen er for kort, eller fordi det er for kort tid att å sone. Potensialet for overføringar til land utanfor Norden er berekna å vere om lag 80–100 personar. Kriminalomsorga sender oppmoding til heimlandet om å gå med på soningsoverføring i alle saker der det er realistisk å få i stand ei overføring innan tidsfristen.

Dommane som vart overførte til soning i heimlandet i 2017, hadde eit omfang som svarer til drift av om lag 85 fengselsplassar med fullt belegg i eitt år.

Noreg forhandlar med Serbia, og er i samtalar med Polen og Kosovo, om å gjere bilaterale avtalar om soningsoverføring. Regjeringa meiner det på sikt bør vere eit mål å knyte seg til EUs rammeavgjerd om soningsoverføring for å gjere arbeidet med soningsoverføringar endå meir effektivt og for å minke behovet for bilaterale avtalar på dette feltet.

3.1.7 Avvikle avtalen om leige av fengsel i Nederland

Soningskøen er no på eit svært lågt nivå og er så godt som avvikla. Regjeringa har derfor avgjort å ikkje forlenge avtalen med Nederland om leige av Norgerhaven fengsel. Avtalen gjekk ut 31. august 2018.

Det er færre enn tidlegare som sit over fristen i politiarrest, og det er ikkje truleg at brot på denne fristen skjer som følgje av mangel på fengselsplassar. Regjeringa set i verk tiltak i Noreg for å erstatte plassane i Nederland. Fram til nytt fengsel i Agder er ferdig, vil behovet for ekstra fengselsplassar med høgt sikringsnivå handterast ved dublering2 i fengsel i Noreg.

3.2 Utfordringar – ein lite eigna struktur og gamle fengselsbygg

3.2.1 Ein lite eigna struktur

Departementet har så vel i Meld. St. 12 (2014–2015), Prop. 122 S (2015–2016) som Prop. 85 S (2017–2018) skildra behovet for omstruktureringar i kriminalomsorga. Strukturen må tilpassast framtidige behov. Fleire av fengsla har store vedlikehaldsbehov og er ikkje eigna for fengselsdrift i framtida. Vi må ha ein god balanse mellom fengselsplassar med høgt og lågare tryggingsnivå, og mellom fengselskapasitet og kapasitet for gjennomføring av straff i samfunnet. Behovet for fleire fengselsplassar med høgt tryggingsnivå blir bl.a. dekt gjennom etablering av nytt fengsel i Agder. Utviklinga med aukande bruk av straffegjennomføring med elektronisk kontroll har bidratt til å redusere behovet for fengselsplassar med lågare tryggingsnivå, men det er ikkje gjort grep for å tilpasse kapasiteten etter behovet. Ressursane i kriminalomsorga må brukast mest mogleg effektivt, og det er derfor nødvendig å leggje ned reell overkapasitet av plassar med lågare tryggingsnivå. Ei vidareutvikling av kapasiteten i kriminalomsorga er viktig så vel for å gi eit kvalitativt godt tilbod og å sikre gode forhold for dei tilsette som for å nytte ressursane i kriminalomsorga på den mest effektive måten.

3.2.2 Soningsforholda for kvinner

Kriminalomsorga har fire fengsel som berre har plassar for kvinnelege innsette. Det er Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt, Søndre Vestfold fengsel, Sandefjord avdeling, Telemark fengsel, Kragerø avdeling og Ravneberget fengsel. Ei avdeling for utanlandske kvinnelege innsette er i tillegg etablert ved Kongsvinger fengsel. Enkelte andre fengsel tek òg imot kvinnelege innsette i kortare eller lengre periodar. Når kvinner likevel må sone straff saman med mannlege innsette, skal dette skje med eit tilbod som er lagt til rette for kvinner, og i eigne skjerma avdelingar.

Det er få kvinner i fengsel samanlikna med menn. Talet på nyinnsette kvinner i fengsel var 846 i 2017. Dette var om lag 9,6 pst. av alle innsetjingar. Delen kvinner blant nyinnsette har vore på om lag 8–9 pst. sidan 2013. Mange av kvinnene er dømde for svært alvorleg kriminalitet, har psykiske plager og problem med rus. Fengsel som har både kvinnelege og mannlege innsette, er ei utfordring for tryggleiken til dei kvinnelege innsette. Om lag halvparten av dei som ventar på soning i fengsel, er kvinner.

3.2.3 Vedlikehald av fengselsbygg

Fengsla har eit omfattande etterslep på vedlikehaldet. Dette har vore ei utfordring i fleire år. I ein porteføljeanalyse utført av Multiconsult på oppdrag frå Statsbygg i 2016 er behovet for vedlikehald berekna til å krevje investeringar på om lag 3,8 mrd. kroner.

Statsbygg eig dei fleste fengselsbygningane og har ansvar for vedlikehaldet. Løyvinga til vedlikehald og bygging av nye fengsel skjer over budsjettet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Sjå programkategori 13.30 kap. 2445 Statsbygg i Prop. 1 S (2018–2019) for Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

I 2017 vart det løyvd 50 mill. kroner til ekstraordinært vedlikehald. Midlane vart nytta til tiltak ved Ila fengsel og forvaringsanstalt, Ullersmo fengsel, Bergen fengsel og Trondheim fengsel. Samla har regjeringa skaffa løyvingar på 255 mill. kroner til ekstraordinært vedlikehald i fengsla i perioden 2013–2017. Dette kjem i tillegg til det ordinære vedlikehaldet. I perioden 2013–2017 er det gjort vedlikehald av fengsla for totalt om lag 950 mill. kroner. Men det er likevel framleis eit stort etterslep og derfor behov for ekstraordinært vedlikehald.

Nokre av fengsla har så omfattande vedlikehaldsbehov at dei heller bør stengast og erstattast med nye plassar enn å bli rehabiliterte. Ei slik vurdering låg til grunn for at Oslo fengsel avd. A vart stengd og erstatta med nye bygg ved Ullersmo fengsel og Indre Østfold fengsel, Eidsberg avdeling. Tilsvarande skjer no i Agder når nytt fengsel står ferdig, og om lag 120 plassar er planlagt lagde ned. Det vil ved nokre fengsel òg vere behov for å stenge heile eller delar av fengselet mellombels for å utføre store vedlikehaldsarbeid.

Sjølv om det er prioritert ekstraordinært vedlikehald og å etablere erstatningskapasitet, er det framleis vedlikehaldsetterslep ved fleire av einingane i kriminalomsorga. Dette gjeld bl.a. Oslo fengsel (avd. B og C), der det er sett i gang ei konseptvalutgreiing, jf. omtale nedanfor.

3.3 Tiltak – Betre eigna straffegjennomføringskapasitet og betre organisering

3.3.1 Konseptvalutgreiingar (KVU)

Det er gjennomført kvalitetssikra konseptvalutgreiingar (KVU) for fengselskapasitet i Agder-fylka, som no blir følgde opp gjennom etablering av nytt fengsel i Agder. Vidare er det gjennomført ei konseptvalutgreiing (KVU) med påfølgjande kvalitetssikring (KS1) for fengselskapasitet på Austlandet. Oslo fengsel er eit av fengsla på Austlandet med størst vedlikehaldsbehov og er samstundes viktig for å dekke politiets behov for varetektskapasitet i Osloområdet. Det er behov for å vurdere situasjonen og framtidige løysingar for Oslo fengsel nærmare, og departementet har sett i verk ei eiga konseptvalutgreiing for Oslo fengsel. Konseptvalutgreiinga for Oslo fengsel skal etter planen kvalitetssikrast i løpet av første halvår 2019.

Departementet gav i juni 2017 KDI i oppdrag å gjennomføre ein KVU for Vestlandet, som omfattar fylka Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal. Denne er venta å bli kvalitetssikra i løpet av 2019. Det vil gi eit betre grunnlag for tiltak som bør prioriterast i denne delen av landet.

3.3.2 Høgare soningskapasitet

Nytt fengsel i Agder

300 fengselsplassar er under etablering ved nytt fengsel i Agder: 200 i Froland og 100 i Mandal. Byggjearbeida starta primo 2018. Plassane skal etter planen vere klare til bruk medio 2020. Dette er eit viktig løft for norsk kriminalomsorg. Som tidlegare varsla skal om lag 120 gamle og mindre formålstenlege fengselsplassar leggjast ned, slik at netto auke i talet på plassar blir om lag 180. Moderne fengsel gir betre forhold for både innsette og tilsette, og ikkje minst betre høve for godt innhald i soninga. I 2019 foreslår regjeringa ein løyving på 375 mill. kroner til byggeprosjektet under Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett og ein aukning på 5 mill. kroner på kap. 430, post 01.

Dublering

Etter avviklinga av leigeavtalen med Nederland skal behov for ekstra fengselsplassar med høgt tryggingsnivå dekkast med dublering i fengsel i Noreg fram til nytt fengsel i Agder er ferdig, etter planen medio 2020.

Etter forslag frå regjeringa vart det i revidert nasjonalbudsjett for 2018 vedteke å etablere 100 dubleringsplassar i 2018. Regjeringa foreslår å vidareføre drift av 100 dubleringsplassar i 2019. Drift av 100 dubleringsplassar er berekna å koste 74 mill. kroner i 2019. Denne summen omfattar bl.a. utgifter til fleire personar på vakt og meirutgifter til opplæringstilbod og helsetenester.

Nye plassar for kvinner i Arendal fengsel, Evje avdeling

Regjeringa jobbar for å sikre trygge og likeverdige forhold for kvinner som sonar straff. Regjeringa har derfor styrkt tilbodet til kvinner slik at fleire enn tidlegare kan få plass i ei rusmeistringseining. I tillegg til rusmeistringseininga ved Bredtveit fengsel og Ravneberget fengsel vart tilbodet om rusmeistring i Trondheim og i Bjørgvin fengsel i 2017 opna for kvinnelege innsette. For å løyse behovet for varetektsplassar for kvinner, og for å hjelpe til å nå kriminalomsorgas ambisjon om at kvinner ikkje skal sone saman med menn, skal Arendal fengsel, Evje avdeling gjerast om til kvinnefengsel og utvidast med 10 plassar med høgt tryggingsnivå. Utvidinga er venta å vere ferdig første kvartal 2019. Arendal fengsel, Evje avdeling vil etter utvidinga ha ein samla kapasitet på 30 plassar for kvinner, der 10 av dei har høgt tryggingsnivå.

Innføre bøteteneste som landsdekkande ordning

Bøteteneste er ei alternativ straffegjennomføring for dei som skal gjennomføre subsidiær fengselsstraff. Gjennom bøtetenesta får dei sjansen til å gjere opp for seg ved samfunnsnyttig teneste i staden for å sone i fengsel. Regjeringa sette i verk bøteteneste som eit prøveprosjekt i Troms i 2014. Erfaringane frå prøveprosjektet er gode. Å utvide ordninga til å bli landsdekkande vil rette opp svake sider ved bøtestraffa. Ordninga med at ein må sone subsidiær fengselsstraff om ein ikkje betaler bota, rammar dei med svak økonomi hardt. Samstundes vil vi få likebehandling sidan ordninga ikkje lenger vil vere avgrensa til eitt fylke. Regjeringa vil derfor utvide ordninga til heile landet. Tiltaket reduserer behovet for fengselsplassar med lågare tryggingsnivå. KDI har berekna at landsdekkande bøteteneste vil frigjere om lag 50 fengelsplassar med lågare tryggingsnivå.

3.3.3 Avvikle lite eigna fengselsplassar

Regjeringa viser til Stortingets oppmodingsvedtak 1008 frå 15. juni 2018: «Stortinget ber regjeringen på egnet måte orientere Stortinget om kapasitetsbehov på ulike soningsformer etter åpning av økt bruk av elektronisk soning. Arendal fengsel, Kleivgrend avdeling legges ikke ned før en slik orientering er gitt.» Regjeringa har tidlegare omtalt kapasitetsbehov i kriminalomsorga, jf. Meld. St. 12 (2014–2015), Prop. 122 S (2015–2016) og Prop. 85 S (2017–2018).

Regjeringa har prioritert både å redusere soningskøen og å auke kvaliteten i kriminalomsorga. For å redusere soningskøen har regjeringa i løpet av regjeringsperioden auka fengselskapasiteten på høgt tryggingsnivå med 316 plassar, der 242 er mellombelse plassar i Nederland. I 2019 vil 10 nye fengselsplassar med høgare tryggingsnivå for kvinner kunne bli tekne i bruk ved Arendal fengsel, Evje avdeling. 300 fengselsplassar vil bli ferdigstilte ved det nye fengselet i Agder medio 2020. Det er tidlegare varsla om at ein føresetnad for å etablere det nye fengselet er nedlegging av om lag 120 plassar i Agder, slik at netto auke utgjer om lag 180 plassar. Moderne fengsel gir betre forhold for både innsette og tilsette, og ikkje minst betre høve for godt innhald i soninga. Kriminalomsorgsdirektoratets prognosar for behovet for straffegjennomføringskapasitet viser at behovet for kapasitet med høgt tryggingsnivå er forventa å vere tilnærma dekt fram til 2023 med dei tiltaka som no er ferdigstilte og under utbygging.

Eit viktig tiltak for å betre kvaliteten i kriminalomsorga har vore å auke bruken av straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Kapasiteten er auka med 255 plassar i løpet av regjeringsperioden og utgjer i dag om lag 500 plassar. Ordninga gjer det mogleg for domfelte å behalde bustad og arbeid under straffegjennomføringa og er òg eit viktig verkemiddel i utslusinga av domfelte til samfunnet. Evaluering av ordninga med straffegjennomføring med elektronisk kontroll viser at ordninga verkar positivt på tilbakefall til ny kriminalitet, og gir nytte til pårørande, domfelte og samfunnet som heilskap.

Auka bruk av straffegjennomføring med elektronisk kontroll har bidratt til å redusere behovet for fengselsplassar med lågare tryggingsnivå. Ei eventuell utviding av gjennomføringstida frå fire til seks månader for bruk av elektronisk kontroll, jf. forslag til lovendring som har vore på høyring, vil forsterke denne utviklinga. Første halvår 2018 var kapasitetsutnyttinga for fengselsplassar med lågare tryggingsnivå 86 pst. Kapasitetsutnyttinga for EK var i same periode på 66 pst. Samla svarer dette til ein ledig kapasitet på om lag 360 plassar. Ettersom fengselsplassar med lågare tryggingsnivå ikkje blir nytta til varetekt, bør den generelle kapasitetsutnyttinga for denne typen plassar vere høgare enn for fengselsplassar med høgt tryggingsnivå.

Kriminalomsorgsdirektoratets prognoser viser at vi har ein overkapasitet på om lag 200 fengselsplassar med lågare tryggingsnivå. Overkapasiteten kjem i hovudsak som følgje av auka kapasitet for straffegjennomføring med elektronisk kontroll, og prognosane tilseier at behovet ikkje vil auke igjen til 2023. I prognosane er det då allereie teke høgd for planlagde nedleggingar i Agder.

Bøteteneste, jf. straffegjennomføringslova § 16 a, inneber at den som ikkje evnar å betale ei bot, kan gjere opp for seg ved samfunnsnyttig teneste i staden for å vere i fengsel. I tråd med omtalen over ønskjer regjeringa å utvide ordninga med bøteteneste til heile landet. Det er venta at ei landsdekkande bøteteneste vil frigjere ytterlegare om lag 50 fengselsplassar med lågare tryggingsnivå. Dette gir ein overkapasitet på plassar med lågare tryggingsnivå på om lag 250 plassar.

Ressursane i kriminalomsorga må brukast mest mogleg effektivt. For å tilpasse strukturen i kriminalomsorga til behovet er det heilt nødvendig å leggje ned reell overkapasitet av plassar med lågare tryggingsnivå. Ut frå dagens situasjon, planlagd utviding av bøteteneste og prognosar for framtidig behov bør talet på fengselsplassar med lågare tryggingsnivå reduserast med totalt om lag 250. Regjeringa planlegg å leggje ned:

  • Søndre Vestfold fengsel, Sandefjord avdeling (13 plassar for kvinner)

  • Hassel fengsel (26 plassar for menn)

  • Hedmark fengsel, Bruvoll avdeling (70 plassar for menn)

  • Nordre Vestfold fengsel, Hof avdeling (109 plassar for menn)

Plassane blir etter planen lagt ned i 2019. I tillegg vil regjeringa leggje ned Bergen fengsel, Osterøy avdeling (29 plassar, der 9 er for kvinner), jf. omtalen nedanfor.

Valet av einingar er basert på tilrådingar i KVU/KS1 for straffegjennomføringskapasiteten på Austlandet og tilrådingar frå KDI basert på ei vurdering av innhald i soninga, driftskostnader, bygningsmessige forhold og prognosar over kvar i landet kriminalomsorga i dag har størst overskot på plassar med lågare tryggingsnivå.

Søndre Vestfold fengsel, Sandefjord avdeling er frå 1860-talet og har med dagens bygningsmasse ikkje moglegheit til å tilby innsette eit fagleg tilfredsstillande tilbod. Tilbod for kvinnelege innsette vil oppretthaldast gjennom å gjere om Evje avdeling til eit nytt fengsel for kvinner, med til saman 30 plassar.

Hassel fengsel har eit godt fagleg tilbod, men er samstundes kostbart å drifte. Eigendommen er eigd av sju kommunar (Røyken, Drammen, Øvre Eiker, Lier, Nedre Eiker, Ringerike og Kongsberg), som overfor KDI har varsla at dei ønskjer å avhende eigedommen. Det er eit stort vedlikehaldsetterslep på eigedommen. Statsbygg har berekna investeringskostnaden knytt til ei eventuell overtaking til mellom 67 og 122 mill. kroner.

Hedmark fengsel, Bruvoll avdeling var opphavleg ein sivilforsvarsleir og vart etablert som eit mellombels fengsel for å redusere soningskøen. Bygningsmassen er i mangelfull stand. Målgruppa ved fengselet er eigna for straffegjennomføring med elektronisk kontroll, som i større grad gir domfelte høve til å behalde arbeid og bustad under straffegjennomføringa.

Nordre Vestfold fengsel, Hof avdeling gir eit fagleg tilfredsstillande tilbod og er eit fengsel med ei relativt sett effektiv drift. Innsette ved Hof sonar i hovudsak korte dommar og bøter, ei målgruppe som er eigna for straffegjennomføring med elektronisk kontroll og bøteteneste. Området der Hof avdeling er lokalisert, har eit relativt stort overskot av plassar med lågare tryggingsnivå.

Stortinget vedtok 15. juni 2018 følgjande om Bergen fengsel, Osterøy avdeling:

«Stortinget ber regjeringen gå i dialog med utleier ved Osterøy fengsel om mulig forlengelse av leieavtalen basert på dagens leiebetingelser frem til KVU for Vestlandet er vurdert», jf. Innst. 400 S (2017–2018).

Ved ein inkurie, blei det i Prop. 85 S (2017-2018) opplyst at den årlege husleiga til stiftinga var på 730 000 kroner. Dagens husleige er på om lag 46 000 kroner per år til stiftinga som eig eigedomen og om lag 630 000 kroner per år til Statsbygg (som eig nokre bygg på eigedomen), til saman 676 000 kroner. På oppdrag frå departementet har Kriminalomsorgsdirektoratet hatt dialog med utleigar om mogeleg forlenging av leigeavtalen.

Utleigar er villig til å vidareføre leigeavtalen ut 2020, men til andre leigevilkår enn i dag. Tilbodet om forlenging inneber ei husleige på 1,63 mill. kroner per år til stiftinga. I tillegg kjem 630 000 kroner i leige til Statsbygg, slik at samla husleige blir på om lag 2,3 mill. kroner. Årlege driftsutgifter til Osterøy er tidlegare utrekna til 23 mill. kroner inklusive husleigekostnader.

Framleis drift av Bergen fengsel, Osterøy avdeling vil krevje omfattande investeringar i oppgradering og vedlikehald. Dersom Statsbygg skal overta eigedomen, kan det gje ei framtidig husleige for kriminalomsorga i storleik 6-12 mill. kroner per år.

Prognosane frå Kriminalomsorgsdirektoratet tilseier at behovet for fengselsplassar med lågare tryggingsnivå kan dekkjast utan Bergen fengsel, Osterøy avdeling. På bakgrunn av dagens situasjon, planlaga utviding av bøteteneste og prognoser for framtidig behov, bør talet på fengselsplassar med lågare tryggingsnivå tas ned med totalt om lag 250 plassar. Kriminalomsorga kan ikkje oppretthalde plassar det ikkje lenger er behov for og Osterøy avdeling bør derfor inngå i dei 250 plassane.

På bakgrunn av redusert behov for plassar med lågare tryggingsnivå, og forventa auke i utgifter knyttet til vidare drift av fengselet, vil regjeringa avvikle drifta ved Bergen fengsel, Osterøy avdeling når gjeldande leigeavtale utløpar i 2019.

I tillegg til å leggje ned 250 fengselsplassar med lågare tryggingsnivå er det vedteke å leggje ned 120 fengselsplassar i samband med etableringa av det nye fengselet i Agder, jf. Prop. 129 S (2016–2017) og Innst. 401 S (2016–2017). Nedlegging av Arendal fengsel, avd. Kleivgrend, Håvet og Parkveien, og Kristiansand fengsel er i tråd med konseptvalutgreiing med tilhøyrande kvalitetssikring. Solholmen overgangsbolig og auka bruk av soning med elektronisk kontroll er venta å dekke behovet for plassar med lågare tryggingsnivå i Agder. Ved behov vil også einingar i nærliggjande regionar bli nytta. Fengselet som er under oppføring i Agder, gir samstundes større fleksibilitet til å differensiere tryggingsnivået for dei innsette ved behov.

På bakgrunn av situasjonen med redusert behov for plassar med lågare tryggingsnivå vart det våren 2018 varsla om at plassane ved Arendal fengsel, avd. Kleivgrend og avd. Håvet vil bli lagde ned før det nye fengselet i Agder er ferdigstilt. Justis- og beredskapsdepartementet planlegg at plassar med lågare tryggingsnivå ved Arendal fengsel, avd. Kleivgrend og Håvet blir lagde ned i 2019, og at plassar med høgt tryggingsnivå ved Arendal fengsel, Parkveien og Kristiansand fengsel blir lagde ned når nye plassar i Agder står klare til bruk. Det blir vist til oppmodingsvedtak nr. 1008, 15. juni 2018, jf. omtalen i del I. I 2017 vart det rekneskapsført 13,6 mill. kroner under kap. 430 post 01 til drift av Kleivgrend avdeling. Dersom Kleivgrend avdeling ikkje blir lagd ned som planlagt, vil det medføre at andre fengselsplassar i staden må avviklast eller at innhaldet i soninga reduserast. Det vil òg kunne få følger for tryggleika i kriminalomsorga.

3.3.4 Betre organisering i justissektoren

Transport av varetektsinnsette

I 2014 vart det sett i gang eit pilotprosjekt der kriminalomsorga overtok ansvaret for framstilling og transport av varetektsfangar frå politiet i Nordre Buskerud, Søndre Buskerud, Telemark og Vestfold. Prosjektet er seinare utvida fleire gonger, sist i 2017 med oppgåver i Oslo politidistrikt. Formålet med prosjektet er å frigjere politiutdanna personell til politioperativt arbeid og å effektivisere transporten av varetektsinnsette.

Pilotprosjektet er evaluert av Vista Analyse. Evalueringa viser at Kriminalomsorgas transportteneste (KTT) har levert god kvalitet på tenestene, innanfor krava og rammene som vart sette for prosjektet. Konklusjonen er at det er frigjort mange politiårsverk, men at det er eit større potensial for effektivisering både når det gjeld omfanget, og i det praktiske samarbeidet mellom kriminalomsorga og politiet.

Departementet har, etter tilråding frå Kriminalomsorgsdirektoratet og Politidirektoratet, vedteke å gjere ordninga der kriminalomsorga overtek ansvaret for framstilling og transport av varetektsfangar frå politiet i Sør-Aust politidistrikt, permanent frå 2019.

Avgjerda om å gjere prosjektet permanent inneber at løyvinga til politiet til dette formålet blir foreslått overført til kriminalomsorga. Summen som blir overført, er 44 mill. kroner.

Evaluering av organiseringa av kriminalomsorga

Ved behandlinga av Prop. 105 L (2015–2016) Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (omorganisering av kriminalomsorgen m.m.), jf. Innst. 80 L (2016–2017), 2. desember 2016, gjorde Stortinget dette oppmodingsvedtaket:

«Stortinget ber regjeringen foreta en evaluering av kriminalomsorgen ut fra de mål som er beskrevet i proposisjonen og de alternative modeller for organisering som har vært drøftet, samt en trenivåmodell. Samarbeidende instanser, frivillige organisasjoner, ansatte- og brukerorganisasjoner bør involveres i evalueringen.»

Direktoratet for forvaltning og IKT, Difi, har på oppdrag frå departementet gjennomført evalueringa. Evalueringsrapporten vart levert i september 2017.

Difi meiner det er gode grunnar til å endre dagens organisering og at ein tonivåmodell bl.a. kan gi tydelegare og meir einskapleg leiing av etaten og sikre rettslikskap og likebehandling. På oppdrag frå departementet har KDI levert eit forslag til ny modell for organiseringa. Departementet vurderer forslaget frå KDI og vil komme tilbake til saka på eigna måte.

4 Styrke førebygginga av kriminalitet

4.1 Resultat – eit godt aktivitets- og rehabiliteringstilbod

4.1.1 Innhald i soninga

Regjeringa vil arbeide for meir rehabiliterande straffegjennomføring med større vekt på innhaldet i soninga. Innsette har aktivitets- eller arbeidsplikt, og kriminalomsorga skal leggje til rette for aktivitetar tilpassa behova til dei innsette. Dei enkelte fengsla har ulike tilbod, bl.a. arbeid, opplæring, skule eller endringsprogram.

Arbeidsdrifta utgjer omkring 75 pst. av aktivitetstilbodet og er den største daglege aktiviteten for innsette i norske fengsel. Dette kan vere arbeid i t.d. bil- eller sykkelverkstad, kjøkken, konfeksjonsverkstad, byggtekniske avdelingar, landbruksavdelingar eller anna. Tilbodet skal gi ferdigheiter og kunnskapar og styrke sjansen dei innsette har for å få arbeid etter at dei blir sette fri.

Ein stor del av dei innsette i fengsel har ikkje fullført skulegang, og utdanningsmyndigheitene skal, så langt det er mogleg, gi alle innsette som har rett til det, utdanning og opplæring, medrekna grunnskulefag, vidaregåande opplæring og ulike kurs. Ei rekkje fengsel er godkjende som lærebedrift i eitt eller fleire yrkesfag. Alle fengsel har eit skuletilbod, og arbeidsdrifta og skulen samarbeider om yrkesfagleg vidaregåande opplæring og kortare kompetansegivande kurs.

I tillegg får innsette undervisning og ferdigheitstrening retta mot f.eks. rusproblem eller valdeleg åtferd, òg kalla programverksemd. Formålet med programverksemda er å gi domfelte ny kunnskap og motivasjon til å endre kursen i livet sitt. Deltaking i program er frivillig, og tilboda i fengsla er av ulikt omfang. Delen fengselsdøgn med programverksemd er relativt stabil, med ein svak reduksjon på 0,1 % frå 2014 til 2017.

Så langt det er praktisk og sikringsmessig mogleg, skal fengselet òg leggje til rette for ulike typar fritidsaktivitetar. Aktivitetane skal vere ein integrert del av straffegjennomføringa for å unngå isolasjon og uheldige verknader. Dei innsette kan trene i fritida og har lik rett til å låne bøker på offentlege bibliotek som befolkninga elles. Alle lukka fengsel skal ha bibliotekteneste og tilbod om utlån.

Samla har aktiviseringa av innsette i form av arbeid, skule, programverksemd og fritidsaktivitetar auka. I 2017 var delen fengselsdøgn med aktivitet 81 pst. I 2013 var delen 77 pst.

Tabell 2.9 Del av fengselsdøgn med aktivitet, 2013–2017

2013

2014

2015

2016

2017

Del av fengselsdøgn med aktivitet

77 %

78 %

80 %

80 %

81 %

Etter ein idé frå Nederland har fleire fengsel starta forsøk med å dele arbeidsdagen i to. I prosjektet prøver pilotfengsla ut ein modell der innsette er aktiviserte med arbeid og opplæring halve dagen og med trening, samtalar m.m. den andre halvdelen. Førebelse resultat viser at fire av fem pilotfengsel har hatt ein auke i talet på døgn med aktivitet. Andre fengsel har valt ein modell for tilpassa arbeidsdag. Nokre innsette jobbar heil dag og andre halv dag i arbeidsdrifta og skulen, i tillegg til sosiale og fysiske aktivitetar. Den samla aktiviteten har auka i prosjektfengsla.

Innsette har rett til nødvendig og gratis helsehjelp i kommunen der fengselet ligg. Dei regionale helseføretaka har ansvaret for spesialiserte helsetenester, mens fylkeskommunen har ansvaret for tannhelsetenester. Fengselslegen har ansvaret for oppfølginga i fengsel. Fleire undersøkingar viser at mange innsette har rusproblem eller psykiske utfordringar. Kriminalomsorga har i dag rusmeistringseiningar ved 13 fengsel. Målet er at den innsette skal få hjelp med rusproblemet sitt gjennom tverrfagleg samarbeid. Det vart i 2017 løyvd 12 mill. kroner til å etablere tre nye stifinnareiningar for behandling av rusproblem i fengsel. Det vart òg løyvd 10 mill. kroner i 2017 og ytterligare 5 mill. kroner i 2018 til å styrke tilskotsordninga til helsetenesta til innsette. Dette vil gjere kommunane der fengsla ligg, betre rusta til å yte helse- og omsorgstenester for denne gruppa innsette. Regjeringa har sørgd for 10 mill. kroner årleg sidan 2014 slik at fleire innsette kan overførast til behandlingsinstitusjon under soninga (§ 12-soning). Det er vidare sidan 2015 løyvd 10 mill. kroner årleg til å betre forholda for psykisk sjuke innsette ved Ila fengsel og forvaringsanstalt.

Regjeringa byggjer ut kapasiteten i kriminalomsorga, og det har dei siste åra blitt satsa stort på vedlikehald. Ny kapasitet med meir moderne fengselsbygg vil gi innsette tilbod i aktivitetsbygg som er godt eigna for arbeidsdrift, skule og helseteneste. Dette gjeld dei nye avdelingane ved Ullersmo fengsel og Indre Østfold fengsel, Eidsberg avdeling, og Agder fengsel. Desse fengsla skal etter kvart aktivisere alle innsette.

4.1.2 Fagutdanna personell

Å ha fengselsbetjentar med høg og riktig kompetanse er ein føresetnad for å få god kvalitet i straffegjennomføringa. Regjeringen har sørgd for at kriminalomsorga har fått meir fagutdanna personell. Etableringa av 300 plassar i nytt fengsel i Agder gir behov for fleire fengselsbetjentar. Etter forslag frå regjeringa løyvde Stortinget 19,7 mill. kroner til utvida klasseopptak ved Kriminalomsorgas høgskule og utdanningssenter KRUS i revidert nasjonalbudsjett for 2017. Løyvinga dekte opptak av tre ekstra klassar i 2017. I budsjettet for 2018 ble det løyvd midler til opptak av ytterlegare ein klasse.

På grunn av forslag om å leggje ned fengselsplassar foreslår regjeringa mellombels å redusere opptaket med éin klasse i 2019.

I 2017 gjennomførte 168 aspirantar utdanninga ved KRUS. Departementet føreset at KRUS tek opp fleire aspirantar ved kvart opptak enn måltalet for ferdigeksaminerte aspirantar krev. Bakgrunnen for dette er at nokre aspirantar som regel sluttar undervegs i utdanningsløpet. Tabellen under viser talet på uteksaminerte fengselsbetjentar i perioden 2011–2017.

Tabell 2.10 Talet på uteksaminerte fengselsbetjentar, 2011–2017

År

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Tal uteksaminerte

170

201

146

164

167

169

168

4.1.3 Tilbakeføring etter gjennomført straff

Redusert tilbakefall til ny kriminalitet er eit felles ansvar på tvers av fleire sektorar og forvaltningsnivå. Kriminalomsorga har hovudansvaret for å planleggje tilbakeføringa, men kommunen den domfelte blir lauslaten til, har ansvaret for å følgje opp. Det kan bli ei «gleppsone» mellom planar som blir lagde, og vidare oppfølging av desse planane etter at straffa er gjennomført. Kriminalomsorga, samarbeidande etatar og kommunane må derfor samordne verkemidla sine og leggje til rette for at dei domfelte og innsette får tenestene som lovgivinga gir dei krav på, og for at dei skal kunne endre sitt kriminelle handlingsmønster. For å motverke levekårsutfordringar blant innsette og betre samordninga mellom kriminalomsorga, ulike forvaltningssamarbeidspartar og kommunar har regjeringa lagt fram ein Nasjonal strategi for samordna tilbakeføring etter gjennomført straff 2017–2021. Strategien er eit samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Tiltaka i strategien dreier seg i hovudsak om å tette gleppsoner mellom fengsel og samfunnet elles, og dei vil derfor vere viktige bidrag til å skape større tryggleik i kvardagen og eit meir inkluderande samfunn.

4.1.4 Velferdsobligasjonar

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet har på oppdrag frå Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet sett i gang eit arbeid med eit pilotprosjekt med formål å teste ut velferdsobligasjonar som modell for utvikling og finansiering av nye tiltak for å førebyggje tilbakefall til kriminalitet. Velferdsobligasjonar blir brukte om resultatbaserte avtalar mellom fleire partar, som oftast offentlege myndigheiter, investorar/stiftingar og private eller ideelle tenesteleverandørar, og har som formål å løyse sosiale problem på ein ny måte.

Eit utval kommunar vart i april 2018 inviterte til å søke om midlar til utvikling av lokale prosjekt, og to kommunar er tildelte midlar til dette på kap. 621 post 63.

Kommunane vil hausten 2018 bli inviterte til å søke om tilsegn om tilskotsmidlar for å dekke delar av sluttoppgjeret til kommunane, om dei lokale prosjekta når måla som er sette. Regelverket for dette tilskotet er under arbeid. Pilotprosjektet skal evaluerast.

Sjå omtale under forslag til romartalsvedtak.

4.1.5 Tilskot til frivillige organisasjonar

Kriminalomsorga skal støtte opp om verksemda til frivillige organisasjonar ved å gi økonomiske tilskot og ved å invitere dei til samarbeid. Kriminalomsorga gav i 2017 om lag 23 mill. kroner til 29 forskjellige frivillige organisasjonar.

Organisasjonane har til felles at dei arbeider for hovudmålet til kriminalomsorga: at fleire returnerer til eit liv utan kriminalitet etter å ha gjennomført straffa si. Frivillige organisasjonar er viktige samarbeidspartnarar når straffedømde skal finne tilbake til samfunnet etter gjennomført straff. Dei frivillige representerer eit unikt tilbod som kriminalomsorga og mange andre statlege organ ikkje kan oppfylle.

Organisasjonane gir informasjon og tilbod om samtaler, besøk, opplæring og aktivitetar, inkludert arbeidsretta aktivitetar. Dei skaper viktige møteplassar og nye sosiale nettverk for domfelte som ønskjer seg bort frå tidlegare, kriminelle miljø. Andre organisasjonar rettar hovudsakleg arbeidet sitt mot dei som er i fengsel, og som treng nokon å snakke med. Fleire organisasjonar speler òg ei sentral rolle i å tilby kulturaktivitetar med dei domfelte, ofte med dei domfelte som sentrale aktørar.

4.2 Utfordringar – isolasjon, vald og truslar

4.2.1 Pyskisk sjuke innsette og bruk av isolasjon

Ei landsdekkande undersøking gjennomført av Kompetansesenteret for sikkerhets-, fengsels og rettspsykiatri for Helse Sør-Aust (Cramer-undersøkinga, 2014) viser at førekomsten av psykiske lidingar blant domfelte i norske fengsel er betydeleg høgare enn i befolkninga elles. Heile 92 pst. av eit representativt utval av innsette viste teikn på ei psykisk liding, og 65 pst. var rusavhengige før innsetjing i fengsel.

Det har den siste tida òg blitt peika på store utfordringar med eksklusjon frå fellesskap og isolasjon for innsette med lågt funksjonsnivå. Kritikken har bl.a. komme frå FNs menneskerettskomité, Den europeiske torturovervakingskomiteen (CPT) og Sivilombodsmannen. Regjeringa vil styrke behandlingstilbodet innan psykisk helsevern i kriminalomsorga og redusere bruken av isolasjon i fengsel. Departementet går gjennom den kritikken som har komme, og vil vurdere moglege tiltak. Etableringa av eit ressursteam for innsette ved Ila fengsel og forvaringsanstalt, avd. G har bidratt positivt. Det blir òg arbeidd med tiltak for å auke kunnskapen om psykiske lidingar blant dei tilsette.

4.2.2 Vald og truslar i kriminalomsorga

Talet på registrerte vald- og trusselhendingar mot tilsette har auka dei siste åra. Å styrke førebygginga av vald og truslar mot tilsette har derfor vore ei prioritert oppgåve for kriminalomsorga i 2017. Tabellen under viser utviklinga i registrerte valds- og trusselsituasjonar mot tilsette dei siste sju åra. Dei fleste registrerte avvika handlar om psykisk vald, inkludert verbal, nonverbal, psykisk og sosial vald). Noko av auken kan komme av at fleire hendingar blir registrerte no enn tidlegare.

Tabell 2.11 Tal på registrerte valds- og trusselsituasjonar mot tilsette, 2011–2017

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Valds- og trusselsituasjonar mot tilsette

368

406

521

508

801

1 366

1 306

Talet på registrerte valds- og trusselhendingar mellom innsette har vore forholdsvis stabilt dei siste åra, jf. tabellen under.

Tabell 2.12 Tal på registrerte valds- og trusselhendingar mellom innsette, 2014–2017

2014

2015

2016

2017

Valds- og trusselsituasjonar mellom innsette

386

298

418

376

4.3 Tiltak – betre oppfølgning av innsette

4.3.1 Nasjonal forsterka fellesskapsavdeling

Nokre få innsette har heilt spesielle behov på grunn av den psykiske helsa si. I 2014 vart det oppretta eit ressursteam ved Ila fengsel og forvaringsanstalt for psykisk sjuke innsette med særskilde behov. Dette var eit viktig strakstiltak som har verka positivt på desse innsette. Regjeringa foreslår no å etablere ei eiga fellesskapsavdeling for denne gruppa. Etableringa er planlaga gjennom ombygging av Ila fengsel og forvaringsanstalt, avdeling H. Avdelinga skal bidra til å førebyggje og hindre langvarig isolasjon for innsette med alvorlege psykiske lidingar. Avdelinga vil ha plass til seks innsette og vil vere høgt bemanna med personell frå kriminalomsorga og helsevesenet. Regjeringa foreslår å løyve 18,3 mill. kroner til dette tiltaket i 2019, medrekna 15,8 mill. kronar under KMDs budsjettkapittel.

4.3.2 Avrusningseining – opptrappingsplan for rusfeltet

65 pst. av dei innsette som sonar ein dom, har eit rusproblem ved innsetjinga, og behovet for tilbod om avrusing er stort. Kriminalomsorga har ikkje kompetanse til å handtere avrusing, som det normalt er helsepersonell som utfører. Regjeringa vil setje i gang eit pilotprosjekt ved Bjørgvin fengsel for å prøve ut ein ny modell for avrusing, der helsepersonell gjennomfører avrusing inne i fengselet. Regjeringa foreslår å løyve 11 mill. kroner til tiltaket.

4.3.3 Behandlingstilbod for innsette dømt for seksuelle overgrep

Behandlingstilbodet til personar som er dømt for seksuelle overgrep blir utvikla av Helsedirektoratet, i samarbeid med Kompetansesenter for sikkerheits-, fengsels- og rettspsykiatri og fengselspsykiatrisk poliklinikk ved Oslo universitetssjukehus, Kriminalomsorga region sør og Helse Sør-Øst. Behandlingstilbodet er frivillig og blir tilbode einskilde innsette med størst risiko for tilbakefall. Dagens tilbod er avgrensa og blir berre tilbode ved nokre fengsel. Regjeringa foreslår ei styrking på 19 mill. kroner som skal dekkje kostnader til etablering av eit landsdekkjande behandlingstilbod og ei betre samordning mellom helsetenesta og kriminalomsorga. Midlane blir foreslåtte løyvde over Helse- og omsorgsdepartementet sitt budsjett kap. 734, post 21.

5 Redusere alvorleg kriminalitet – sikringa i fengsel

5.1 Resultat – rett sikringsnivå og bruk av Infoflyt

Formålet med fengselsstraffa er bl.a. å hindre ny kriminalitet. Det er avgjerande for arbeidet med å redusere alvorleg kriminalitet at kriminalomsorga sørger for å ha eit forsvarleg sikringsnivå, tilpassa den risikoen ein meiner den domfelte utgjer. Jo meir alvorleg ein dom er, jo strengare vil sikringstiltaka vere. Sikringstiltaka er strengare tidleg i straffegjennomføringa enn mot slutten. Eit sikringsnivå som er tilpassa risikoen, er avgjerande for å hindre at innsette kan rømme eller planleggje ny kriminalitet frå fengselet. Dette stiller krav til kommunikasjonskontroll, kontroll av besøkande og vurdering av kven som kan sone saman. Kriminalomsorga gjer òg grundige vurderingar av sikringstiltak knytt til om innsette kan få permisjonar, og om det skal setjast vilkår for ein permisjon.

Infoflyt er eit system for informasjonsutveksling mellom politiet og kriminalomsorga om sensitive opplysningar om svært farlege innsette og domfelte. Bruken av infoflyt sikrar god informasjonsflyt med politiet og forsvarleg handtering av sensitive opplysningar i svært alvorlege saker.

I dei mest alvorlege sakene kan avdeling med særleg høgt tryggingsnivå bli brukt for å hindre rømming og for å hindre at den innsette har kontakt med andre utanfor fengselet.

5.2 Utfordringar – radikalisering og valdeleg ekstremisme

Kriminalomsorga har fått ei aukande mengd framandkrigarar som skal gjennomføre fengselsstraff, og ein går ut frå at talet kan auke i tida framover. Desse personane fører med seg ein risiko for at dei skal påverke andre innsette i retning av radikalisering og valdeleg ekstremisme.

5.3 Tiltak – mentorordning og betra opplæring

Kriminalomsorga prioriterer arbeidet med å identifisere innsette dei reknar med det er fare for at kan radikalisere andre innsette, og å identifisere innsette som er sårbare for å bli påverka på ein måte som kan leie til valdeleg ekstremisme. Eitt tiltak er å spreie innsette som utgjer ein risiko for å påverke andre i negativ retning, på forskjellige anstaltar. Dette gjer det vanskelegare å knyte nye kontaktar og planleggje nye straffbare handlingar. Det kan òg gjere det enklare for kriminalomsorga å jobbe med dei med tanke på tilbakeføring til eit liv utan kriminalitet. Kriminalomsorgsdirektoratet legg òg vekt på at betjentane er i avdelingane og observerer åtferd og samtalar, og at dei har eit nært og godt samarbeid med politiet og andre relevante instansar som har spesielt gode kunnskapar om enkeltpersonar og -miljø.

Eit anna viktig tiltak er opplæring og rettleiing av dei tilsette. Elleve personar har fått funksjonar som radikaliseringskoordinatorar. Desse har etablert eit nett av kontaktpersonar i alle einingane. Målsetjinga er bl.a. å bli betre til å identifisere innsette som er sårbare for valdeleg ideologi, gjere gode sikringsvurderingar og handtere bekymringsmeldingar på ein god måte. Koordinatorane skal òg bidra med generell rettleiing av tilsette om temaet og bidra med å lage gjennomføringsplanar ved lauslating av innsette det er knytt høg risiko til.

Etter forslag frå regjeringa vart det i samband med revidert nasjonalbudsjett for 2015 løyvd 1 mill. kroner til ei mentorordning for unge innsette som ein reknar med at er i faresona for å bli radikaliserte. Ordninga er eit prøveprosjekt over tre år og skal evaluerast. Stortinget løyvde samstundes 1 mill. kroner til eit nytt årsverk ved Kriminalomsorgas høgskule og utdanningssenter KRUS, med ansvar for å styrke kunnskapen og opplæringa om radikalisering, valdeleg ekstremisme og kva kriminalomsorga kan gjere for å førebyggje dette. Som ein del av grunnutdanninga for fengselsbetjentar gir KRUS opplæring i fleirkulturell forståing, radikalisering og valdeleg ekstremisme. KRUS legg vekt på kunnskap om kva som kan føre til radikaliseringsprosessar, særleg ved gjennomføring av straff.

Tiltaka er ei oppfølging av regjeringas handlingsplan mot radikalisering og valdeleg ekstremisme. Sjå òg omtalen av temaet under programkategori 06.40.

Kap. 430 Kriminalomsorgen

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

4 635 791

4 670 787

4 539 696

21

Spesielle driftsutgifter, kan nyttes under kap. 430 post 01

87 187

87 559

89 648

45

Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

75 883

23 619

55 442

60

Refusjoner til kommunene, forvaringsdømte mv., kan overføres

65 012

76 800

69 000

70

Tilskudd

23 201

24 044

24 741

Sum kap. 0430

4 887 074

4 882 809

4 778 527

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga skal dekke ordinære driftsutgifter (lønn, varer og tenester) i kriminalomsorga. Bemanninga i kriminalomsorga per 1. mars 2018 utgjorde 4 392 fast tilsette årsverk. Posten dekker vidare utgifter til maskiner og utstyr, kontorutgifter, personalavhengige utgifter, husleige, programverksemd, aktiviseringstiltak og godtgjersler og kosthald for dei innsette.

Regjeringa foreslår å redusere løyvinga med 302 mill. kroner i samband med at avtalen med Nederland om leige av fengselsplassar gjekk ut 31. august 2018. Løyvinga er foreslått auka med 61,5 mill. kroner til drift av 100 dubleringsplassar i 2019. Utgifter til helsetenester og utdanningstilbod for dubleringsplassane er berekna til 12,5 mill. kroner. Det blir vist til omtalen under kap. 762 og kap. 225 i høvesvis Helse- og omsorgsdepartementets og Kunnskapsdepartementets budsjettforslag.

Vidare foreslår regjeringa å redusere løyvinga med 40 mill. kroner i samband med nedlegginga av overkapasitet av fengselsplassar med lågare tryggingsnivå og samstundes utviding av bøteteneste til ei landsdekkande ordning.

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 6,1 mill. kroner i samband med den vedtekne utvidinga av Arendal fengsel, Evje avdeling med ti nyoppretta fengselsplassar for kvinner.

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 5 mill. kroner i samband med sluttfasekostnader for nytt fengsel i Agder. Sluttfasekostnadene er anslått å utgjere 40 mill. kroner samla. Kostnadene inngår ikkje i kostnads- og styringsramma for prosjektet.

I samband med at kriminalomsorgas ansvar for transport og framstilling av varetektsinnsette i Sør-Aust politidistrikt blir gjort permanent frå 2019, blir det foreslått å auke løyvinga med 44 mill. kroner mot ein tilsvarande reduksjon av løyvinga under kap. 440, post 01.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 1 mill. kroner mot ein tilsvarande auke av løyvinga under kap. 340 post 70 under Kulturdepartementets budsjett. Løyvinga skal dekke utgifter til fengselsprest i Borg bispedømme, jf. Stortingets vedtak i samband med revidert nasjonalbudsjett for 2018.

Det er føresett at pensjonspremiekompensasjonen på kap. 430 post 01 òg skal dekke pensjonsutgifter til Kriminalomsorgas høgskule og utdanningssenter KRUS. På bakgrunn av dette blir det foreslått å redusere løyvinga med 23,1 mill. kroner mot ein tilsvarande auke under kap. 432, post 01. På bakgrunn av rekneskapstal for 2017 er det anslått at kriminalomsorga i samband med den nye modellen for pensjonspremiebetaling vart underkompensert. Derfor blir det foreslått å auke løyvinga med 14,1 mill. kroner.

Som følgje av at politiet skal etablere justisCert (justissektorens responsmiljø for å førebyggje og koordinere handteringa av avlorlege IKT-hendingar), blir løyvinga foreslått redusert med 1,5 mill. kroner mot en tilsvarande auke av løyvinga under kap. 440, post 01.

Vidare blir det foreslått å redusere løyvinga med 23,3 mill. kroner knytt til avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma for statlege verksemder.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 430, post 01 mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3430, post 03 og 04, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 4 539 mill. kroner.

Post 21 Spesielle driftsutgifter, kan nyttes under kap. 430, post 01

Posten omfattar utgifter knytte til arbeidsdrifta, som materialar, rutinemessig utskifting av mindre maskiner og utstyr, kursing av tilsette retta spesifikt mot hjelpemiddel som blir brukte i arbeidsdrifta, i tillegg til vedlikehald og drift av maskinparken. I posten inngår også arbeidspengar til dei innsette. Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,4 mill. kroner knytt til avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 430, post 01 mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3430, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 89,6 mill. kroner.

Post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

Løyvinga på posten omfattar større utstyrskjøp og vedlikehald. Posten omfattar også midlar til IKT-løysingar, maskiner og teknisk utstyr til arbeidsdrifta, anna utstyr til fengsla og innkjøp av køyretøy.

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 17,3 mill. kroner til investeringar i utstyr og inventar til nytt fengsel i Agder.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 11 mill. kroner knytt til pilotprosjekt for avrusing ved Bjørgvin fengsel. Løyvinga blir vidare foreslått auka med 2,5 mill. kroner i samband med utbygging av nasjonal forsterka fellesskapsavdeling ved Ila fengsel.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 55,4 mill. kroner.

Post 60 Refusjoner til kommunene, forvaringsdømte mv., kan overføres

Løyvinga på posten dekker refusjonar til kommunale omsorgstiltak for prøvelauslating frå forvaring og varetektssurrogat. Ved prøvelauslating av forvaringsdømde kan retten setje vilkår om at den domfelte tek opphald i institusjon eller kommunal bustad lenger enn eittårsfristen i straffelova § 37, bokstav h. Denne retten er grunngitt i straffelova § 45 fyrste ledd bokstav c. I samband med etablering av refusjonsordninga var ei målsetjing at dei forvaringsdømde som har spesielle behov, skal ha moglegheit til institusjonsopphald, ev. opphald i omsorgsbustad ved prøvelauslating. Denne retten er grunngitt i straffelova § 45 fyrste ledd bokstav c. I samband med etablering av refusjonsordninga var ei målsetjing at dei forvaringsdømde som har spesielle behov, skal ha moglegheit til institusjonsopphald, ev. opphald i omsorgsbustad ved prøvelauslating.

Det må vere særlege grunnar for å setje vilkår om prøvelauslating til kommunal omsorgsbustad/institusjon. Særlege grunnar gjeld når den domfelte elles ikkje vil kunne bli prøvelauslaten, og ei prøvelauslating på slike vilkår er vurdert å vere betre for den domfelte enn framleis opphald i anstalt under kriminalomsorga. Dette er særleg aktuelt når den forvaringsdømde er psykisk utviklingshemma eller har psykiske problem og/eller rusproblem. Det er eit vilkår for slik frigiving at institusjonen eller kommunen har samtykt i opphaldet, og at tiltaka er statleg finansierte. Domstolane treffer avgjerd om prøvelauslating.

I 2017 vart det utbetalt refusjon etter ordninga på 65,0 mill. kroner. Avgjerd om prøvelauslating frå forvaring med vilkår om at den domfelte tek opphald i institusjon eller kommunal bueining utover eittårsfristen, ligg til domstolane. Det gjer løyvingsbehovet på posten usikkert. Det er vanskeleg å føreseie utviklinga i talet på saker, dvs. både kva for saker som vil falle bort, tilførsel av nye saker og kva for krav som vil følgje av avgjerdene til domstolane, og dermed kor kostbare tiltaka knytte til kommunal refusjon vil vere.

Regjeringa foreslår ei løyving på posten på 69 mill. kroner i 2019.

Post 70 Tilskudd

Post 70 er ei tilskotsordning for frivillig verksemd under verkeområda til kriminalomsorga, dvs. domfelte under straffegjennomføring. Posten dekker tilskot til frivillige organisasjonar som får hovuddelen av aktivitetane sine finansierte med andre kjelder. Det er ein føresetnad at verksemda til mottakaren støttar opp om dei generelle målsetjingane til kriminalomsorga, og med særleg vekt på tilbakeføring til samfunnet etter fullført straffegjennomføring.

Heile posten blir fordelt av Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) etter søknad frå organisasjonane. KDI blir føresett å fordele midlane ut frå tydelege kriterium, medrekna at det blir vektlagt omsyn til kontinuitet for organisasjonane over tid.

Regjeringa foreslår vidare at Justis- og beredskapsdepartementet får samtykke til å gi tilsegner som pådrar staten forpliktingar utover budsjettåret, for å gjennomføre forsøk med velferdsobligasjonar innanfor ei samla ramme på inntil 10 mill. kroner i 2018 og 2019 på kap. 430 Kriminalomsorga, post 70 Tilskot, jf. forslag til romartalsvedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 24,7 mill. kroner.

Tabell 2.13 Fordeling av tilskot til frivillig verksemd i 2017 (1 000 kr)

(Beløp i 1 000 kr)

Tilskotsmottakar1

Tilskot

For Fangers Pårørende

2 746

Frelsesarmeens fengselsarbeid

1 542

Kirkens Bymisjon i Drammen, Vestfold og Rogaland – FRI

3 598

CRUX (tidl. Kirkens Sosialtjeneste)

1 673

Musikk i fengsel og frihet

838

Retretten

1 028

Røde Kors Nettverk etter soning

1 542

Vardeteatret

1 028

Wayback sentralt

6 105

Kulturdråpen

600

Auroraprosjektet i Alf

220

Blues Factory

100

Bypresten Sandnes

50

Flim AS

100

Frelsesarmeen Safe Way Home

125

Hjørgunn Gård

50

Kirkens bymisjon Kristiansand – Enter FRI

100

Kirkens bymisjon Rogaland «Nye vel hima»

125

Kirkens bymisjon Trondheim – Videre

125

Marborg

50

Maritastiftelsen

220

Retreat

125

Røde Kors Visitortjeneste

200

Foreningen Røverhuset

270

Straffedes organisasjon i Norge (SON)

21

Stabburshella

50

Stiftelsen Shalam

100

Studieforbund for kultur og tradisjon

100

Ungdom mot vold

220

Veien tilbake

100

Våle kirkekor

25

Åsane menighet

25

1 For Fangers Pårørende, Frelsesarmeens fengselsarbeid, Kirkens Bymisjon FRI-prosjekt, Kirkens sosialtjeneste, Retretten, Røde Kors Nettverk etter soning, Vardeteateret og Wayback har fått heile tilskotet som øyremerkt tilskot, jf. Prop 1 S (2016–2017), Innst. 6 S (2016–2017) og Meld. St. 2 (2016–2017). Musikk i fengsel og frihet og Kulturdråpen har fått delar av tilskotet øyremerkte.

Kap. 3430 Kriminalomsorgen

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

02

Arbeidsdriftens inntekter

87 964

88 129

90 231

03

Andre inntekter

27 192

24 412

24 994

04

Tilskudd

1 123

2 335

2 390

Sum kap. 3430

116 279

114 876

117 615

Post 02 Arbeidsdriftens inntekter

Posten omfattar inntekter frå sal av produksjonen frå arbeidsdrifta og drifts- og vedlikehaldsoppgåver som blir utførte på bestilling frå Statsbygg.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,4 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma for statlege verksemder.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 430, post 21 mot tilsvarande meirinntekt under kap. 3430, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 90,2 mill. kroner.

Post 03 Andre inntekter

Posten omfattar bl.a. leigeinntekter for teneste- og leigebustader, refundert kost og husleige, klientavhengige driftstilskot til overgangsbustadene og tilskot frå andre offentlege verksemder til gjennomføring av prosjekt.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,1 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma for statlege verksemder.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 430, post 01 mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3430, post 03, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 25 mill. kroner.

Post 04 Tilskudd

Posten omfattar tilskot til deltaking i internasjonalt fengselssamarbeid under EØS-finansieringsmekanismane. Posten omfattar òg inntekter frå prosjekt der kriminalomsorga mottek tilskot til å gjennomføre prosjekt i samarbeid med internasjonale organisasjonar eller andre land.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 12 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma for statlege verksemder.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 430, post 01 mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3430, post 04, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 2,4 mill. kroner.

Kap. 432 Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

227 846

242 958

246 704

Sum kap. 0432

227 846

242 958

246 704

Post 01 Driftsutgifter

Posten omfattar lønnsutgifter til personalet ved Kriminalomsorgas høgskule og utdanningssenter KRUS, lønn til aspirantar og drifts- og husleigeutgifter tilknytte skulebygningen. Bemanninga ved KRUS var 65,6 fast tilsette årsverk per 1. mars 2018. Posten omfattar òg løyving til inventar og utstyr i skuleseksjonen og i kontora, reisene til aspirantane, opphald og uniformseffektar og ulike kurs til spesialstillingar innan kriminalomsorga.

Regjeringa foreslår å redusere løyvinga med 13,7 mill. kroner som følgje av eingongsløyving til gjennomførte ekstra klasseopptak ved KRUS, i samband med etablering av nytt fengsel i Agder. Løyvinga blir foreslått redusert med 11,5 mill. kroner i samband med at klasseopptaket er foreslått redusert med éin klasse i 2019.

I samband med behov for å dekke pensjonsutgifter blir løyvinga foreslått auka med 23,1 mill. kroner mot ein tilsvarande reduksjon av løyvinga under kap. 430, post 01, jf. omtale under kap. 430, post 01.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 1,3 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma for statlege verksemder.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 432, post 01 mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3432, post 03, jf. forslag til vedtak.

Regjeringa foreslår ei løyving på posten på 246,7 mill. kroner.

Kap. 3432 Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

03

Andre inntekter

2 976

1 033

1 058

Sum kap. 3432

2 976

1 033

1 058

Post 03 Andre inntekter

Posten omfattar bl.a. inntekter frå aspirantane sin eigendel av skulebøker.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 5 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma for statlege verksemder.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 432, post 01 mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3432, post 03, jf. forslag til vedtak.

Regjeringa foreslår ei løyving på posten på om lag 1,1 mill. kroner.

Programkategori 06.40 Politi og påtalemakt

Utgifter under programkategori 06.40 fordelt på postgrupper

(i 1 000 kr)

Post-gr.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

01–25

Driftsutgifter

19 165 034

19 237 108

20 067 567

4,3

30–49

Nybygg, anlegg m.v.

660 000

1 184 480

79,5

60–69

Overføringer til kommuner

13 275

70–89

Overføringer til private

263 996

279 388

251 639

-9,9

Sum kategori 06.40

19 442 305

20 176 496

21 503 686

6,6

Utgifter under programkategori 06.40 fordelt på kapitler

(i 1 000 kr)

Kap.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

440

Politidirektoratet – politi- og lensmannsetaten

17 593 829

18 421 259

19 709 159

7,0

442

Politihøgskolen

679 841

627 039

629 942

0,5

444

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

911 192

861 215

890 983

3,5

445

Den høyere påtalemyndighet

243 062

252 753

259 057

2,5

446

Den militære påtalemyndighet

8 764

8 722

8 909

2,1

448

Grensekommissæren

5 617

5 508

5 636

2,3

Sum kategori 06.40

19 442 305

20 176 496

21 503 686

6,6

1 Innleiing

Programkategori 06.40 omfattar Politidirektoratet (POD), politi- og lensmannsetaten, Politiets tryggingsteneste (PST), Politihøgskolen (PHS), Den høgare påtalemakta, Den militære påtalemakta og Grensekommissæren.

1.1 Organisering og plassering av kategorien i kjedeperspektivet

1.1.1 Organisering

Justis- og beredskapsdepartementet fastset mål, strategiar og rammer for arbeidet til politi- og lensmannsetaten. POD er eit forvaltningsorgan under Justis- og beredskapsdepartementet. POD har ansvaret for administrativ og fagleg leiing, styring, oppfølging og utvikling av politidistrikt, særorgan og enkelte andre einingar i politi- og lensmannsetaten. I straffesakshandsaminga skjer dette i samarbeid med Riksadvokaten.

Særorgana er Kripos, Økokrim, Utrykkingspolitiet og Politiets utlendingseining. Økokrim er i tillegg eit statsadvokatembete, som i påtalesamanheng er underlagt Riksadvokaten. Kripos ligg administrativt og fagleg under POD, med unntak av påtalearbeid, der eininga er underlagd Det nasjonale statsadvokatembetet for nedkjemping av organisert og annan kriminalitet (NAST). Andre organ som er underlagde POD, er Politihøgskolen, Nasjonalt ID-senter, Politiets IKT-tenester, Politiets fellestenester og Grensekommissæren.

Den høgare påtalemakta (Riksadvokatembetet, ti regionale statsadvokatembete og NAST), Den militære påtalemakta (generaladvokatembetet) og PST ligg administrativt under Justis- og beredskapsdepartementet. Dei to sistnemnde er underlagde Riksadvokaten på påtaleområdet.

1.1.2 Straffesakskjeda

Politiet og påtalemakta utgjer dei to første ledda i straffesakskjeda. Oppgåveløysinga i desse ledda får konsekvensar for talet på saker seinare i kjeda. Effektiv førebygging vil redusere kriminaliteten og talet på politimeldingar og bidrar til å redusere talet på saker i dei alminnelege domstolane (programkategori 06.20) og kriminalomsorga (programkategori 06.30). Effektiv etterforsking og styrkt oppklaring kan tilsvarande ha kriminalitetsførebyggjande effekt. Fleire oppklarte saker kan gi fleire saker til oppfølging i straffesakskjeda. Det er påtalemakta sitt ansvar å leie etterforsking, førebu og føre saker for retten. Større bruk av administrative sanksjonar kan redusere talet på mindre alvorlege saker som blir behandla i straffesakskjeda.

Konfliktråda er del av straffesakskjeda og har ei viktig rolle i straffegjennomføringa med vekt på førebygging og oppreising, jf. omtalen under programkategori 06.70. Påtalemakta avgjer om ei sak skal overførast til konfliktråd for handsaming.

Kriminalomsorga stiller soningsplassar og varetektsplassar til disposisjon for politiet, jf. omtalen under programkategori 06.30.

1.1.3 Samfunnstryggleik og beredskap

Politiet er ein sentral aktør i samfunnstryggleiks- og beredskapskjeda, både gjennom døgnkontinuerleg beredskap for handtering av ordinære politioppgåver og gjennom handteringa av ekstraordinære hendingar. Politiets samvirke med andre aktørar, bl.a. dei andre nødetatane og Forsvaret, er vesentlege for beredskap og oppgåveløysing, jf. omtalen under programkategori 06.50.

PST og politiet har mange oppgåver knytte til å beskytte rikstryggleiken, bl.a. førebyggjande arbeid retta mot moglege angrepsmål og overfor potensielle utøvarar. PST har dessutan viktige analyse- og rådgivingsfunksjonar. Verksemda støttar Justis- og beredskapsdepartementet og regjeringa med informasjonsunderlag både i det daglege og i krisesituasjonar.

1.1.4 Migrasjonskjeda

Politiets oppgåver knytte til migrasjonskjeda er i hovudsak å leggje til rette for lovleg og ønskt innvandring og å hindre irregulær innvandring. Oppgåvene omfattar registrering av alle som søker vern, og sikker og effektiv ID-kontroll av utanlandske borgarar som møter hos utlendingsforvaltninga i politidistrikta for å søke om opphald. Politiet gjennomfører i tillegg territorialkontroll for å finne personar som ikkje har lovleg opphald. Vidare uttransporterer politiet personar som ikkje har lovleg opphald i landet, inkludert dei som ikkje reiser frivillig etter avslag på asylsøknad. Dette arbeidet er viktig i eit kriminalitets- og samfunnsperspektiv. For nærmare omtale om heilskapen i migrasjonskjeda, sjå programkategori 06.90.

1.2 Mål for kategorien

Måla for programkategori 06.40 Politi og påtalemakt er:

Straffesakskjeda

Ei meir effektiv straffesakskjede

Styrke førebygginga av kriminalitet

Redusere alvorleg kriminalitet

Samfunnstryggleik og beredskap

Redusere sårbarheit i samfunnet

Styrkt samhandling i samband med beredskap og krisehandtering

Kunnskapsbasert førebygging

Migrasjonskjeda

Rask retur av personar utan lovleg opphald

Få personar med opphald på feil grunnlag

2 Prioriteringar i budsjettet

Det har vore ein betydeleg auke i løyvingane til politiet sidan regjeringa tiltredde i 2013. Regjeringa har bl.a. sørgd for at målet om 2 politiårsverk per 1 000 innbyggjarar snart er nådd, fleire satsingar på IKT-tiltak i politiet, styrkt beredskap og høgare kapasitet ved Statens barnehus, og gjennomføring av nærpolitireforma i perioden.

Forutan gjennomføring av reforma er det fleire utfordringar som må handterast, bl.a. modernisering og digitalisering i politiet. Det er viktig at politiet og politimeistrane har handlingsrom til å bruke ressursane mest mogleg effektivt innanfor dei budsjettrammene og mål- og resultatkrava som er sette. Regjeringa vil derfor leggje til rette for strategisk og langsiktig styring av politiet, med større vekt på mål, resultat og effektar og mindre på ressursinnsats, tiltak og aktivitetar.

2.2 Hovudprioriteringar i 2019

Hovudprioriteringar i budsjettforslaget for 2019 er å:

  • løyve 50 mill. kroner til politiet for å leggje til rette for å tilsetje fleire polititenestepersonar, med heilårsverknad på inntil 200 mill. kroner i 2020.

  • auke løyvinga til politiet med 258,9 mill. kroner som følgje av heilårsverknaden av nye politistillingar i 2018

  • løyve 188,5 mill. kroner til objektsikring i politiet og PST

  • løyve 148,2 mill. kroner til datahallar

  • løyve 24 mill. kroner til ei styrkt satsing frå politiet mot ungdomskriminalitet og gjengkriminalitet (midlane er del av ei pakke på totalt 50 mill. kroner)

  • løyve 25 mill. kroner knytt til arbeidet med hybride truslar og cybertruslar i PST

  • løyve 4,5 mill. kroner til å styrke politiets arbeid med å kalle tilbake opphaldsløyve som er gitt på feil grunnlag, og auke bruken av DNA-testing i familiesaker (midlane er del av ei pakke på totalt 10 mill. kroner)

  • løyve 5,2 mill. kroner til politiet for å styrke innsatsen i arbeidslivskriminalitetssentra (midlane er del av ei pakke på totalt 20 mill. kroner)

  • løyve 865,3 mill. kroner i 2019 til nytt beredskapssenter

Streklista over er ikkje uttømmande. For 2019 foreslår regjeringa å auke budsjettet til politiet og påtalemakta med 1 327,2 mill. kroner. Av dette utgjer lønns- og prisstigning 581,5 mill. kroner.

Som del av reforma for avbyråkratisering og effektivisering i staten foreslår regjeringa å redusere løyvinga under kategorien med 96,2 mill. kroner. Samstundes foreslår regjeringa å redusere løyvinga til politiet med 51 mill. kroner som følgje av gevinstar frå nærpolitireforma og 12,7 mill. kroner i reduksjon til PST som følgje av gevinstar i nytt analyse- og samanstillingssystem. Vidare foreslår regjeringa å redusere løyvinga til tilskot med 5 mill. kroner.

3 Nærpolitireforma

Målet med reforma er eit politi som er operativt, synleg og tilgjengeleg, og som har kapasitet til å førebyggje, etterforske og påtale kriminelle handlingar og å sikre innbyggjarane tryggleik i møte med ein meir mobil og digitalisert kriminalitet.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) evaluerer reforma og gir årlege statusrapportar med vurderingar og tilrådingar for korleis reforma bør følgjast opp.

3.1 Resultat – strukturdelen av reforma er ferdig

Det er løyvd over 670 mill. kroner til gjennomføring av reforma i perioden 2015–2018. I juni 2018 vart strukturdelen av reforma avslutta og personalløpet sluttført. Alle tolv politidistrikta har gjennomført endringane som følgje av vedtaka eit breitt fleirtal i Stortinget fatta om den lokale strukturen.

Det er no éin operasjonssentral i kvart distrikt. Operasjonssentralane har fått betre utstyr, fleire tilsette, styrkt kompetanse og to backup-sentralar i tilfelle ein av operasjonssentralane til politiet fell ut. Operasjonssentralane er meir robuste, og beredskapen blir betre og likare i heile landet. I løpet av 2018 vil fem av operasjonssentralane til politiet vere samlokaliserte med brannvesenet. Det gjeld distrikta Nordland, Innlandet, Møre og Romsdal, Aust og Sør-Aust. Sju sentralar står att, bl.a. som følgje av bygningsmessige utfordringar.

Regjeringa har gitt klare føringar for innhald og kvalitet i tenestene og stadfesta kva publikum kan forvente av den enkelte tenestestaden. Det er bl.a. stilt tydelege krav til samarbeid, kontakt og dialog med kommunane, slik at politiet jamleg drøftar innretninga av det førebyggjande arbeidet og vakt- og patruljetenesta med aktuelle kommunar. Stortingets krav om 45 minuttar køyretid til nærmaste tenestestad for minst 90 pst. av befolkninga er innfridd med god margin i alle politidistrikt.

Politiet har hatt god utvikling med krava til responstid og jobbar vidare med å måle svartider på nødnummeret 112 og responstidene for ytterlegare å forbetre resultata og kvaliteten på responsen. Effekten av dette er ei pårekneleg og god polititeneste der innbyggjarane får hjelp frå politiet i alvorlege situasjonar. Vidare viser «Politiets innbyggerundersøkelse 2017» at tryggleikskjensla hos innbyggjarane og tilliten til politiet er styrkt i perioden 2015–2017.

Difis årlege evaluering av reforma viser at reforma er i rute, men at det er krevjande for politiet å stå i ein reformprosess.

POD og Riksadvokaten har laga ein handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet. Politiarbeid på staden er innført som ny arbeidsform i politidistrikta, og det er etablert eit felles straffesaksinntak i alle politidistrikta. Det er knytt store forventningar til at løftet skal gi resultat, bl.a. i form av høgare kvalitet, betre prioritering og at fleire saker blir oppklarte og førte for retten.

POD har utarbeidd «Kriminalitetsførebygging som politiets primærstrategi 2018–2020». Strategien inneheld tiltak for å utvikle ein betre førebyggjande innsats fram mot 2020. Målet er at førebygging av kriminalitet skal vere ein grunnleggjande strategi innanfor alle områda av verksemda til politiet.

Det er etablert ei ordning med politikontaktar i alle kommunar. Etter kvart som politikontaktane og kommunane saman legg planar for innhaldet i samarbeidet og det blir inngått avtalar mellom lokalt politi og kommunane, er det forventa resultatet meir målretta førebygging, betre samarbeid og dialog mellom politi og kommunar og meir nøgde innbyggjarar.

Førebygging og etterforsking må byggje på eit godt kunnskapsgrunnlag, gode analysar og solid etterretning. Det er lagt ned mykje arbeid i etableringa av etterretningsfunksjonar i alle politidistrikt og særorgan. Etterretning som grunnlag for kunnskapsbasert politiarbeid føreset at politiet planlegg tenesta i tråd med det etterretningsprodukta viser. Felles tenesteplanlegging og felles tenestekontor i kvart distrikt har derfor vore sett høgt på dagsordenen i nærpolitireforma. Felles tenesteplanlegging har allereie vist seg å gi gevinstar. Bemanninga er betre tilpassa behova. Resultatet er meir målretta patruljering og polititeneste.

Stortinget har bede regjeringa om å gjere ei førebels evaluering av arbeidet med kultur, haldningar og leiing i politiet i 2017 og komme tilbake til Stortinget på eigna vis, jf. Innst. 306 S (2014–2015). Difi har på vegner av Justis- og beredskapsdepartementet gjort ei førebels evaluering av kultur, haldningar og leiing i politiet, jf. Difi-rapport 2017:9. Rapporten skildrar kva som kjenneteiknar kultur og leiing i politiet, og korleis oppgåveløysinga er. Evalueringa viser at POD har sett i verk ei rekkje tiltak for å styrke kultur, haldningar og leiing i politiet. Tiltaka har god støtte frå leiarar og tenestemannsorganisasjonar. Dei som har vore omfatta av tiltaka, har gitt gode tilbakemeldingar. Difi understrekar at kulturendring tek tid. Difi tilrår at tiltak som har starta opp, blir gjennomførte som planlagt, at politimeistrane set kultur på dagsordenen, og at leiarar på alle nivå tek ansvar for å fremme ønskt kultur.

Med dei lokale strukturendringane blir så vel forvaltningsoppgåver som sivil rettspleie på grunnplanet handtert i større einingar i politidistrikta. Det er òg oppretta felles fagleg leiing for desse områda i alle politidistrikta. På den måten skal tenesta få betre kvalitet og bli likare for innbyggjarane. Politiet jobbar vidare med nasjonale løysingar og ser på korleis det er mogleg å realisere potensialet som ligg i å digitalisere arbeidsprosessar, for å forbetre og forenkle tenestene ytterlegare. Sjå òg omtalen av sivil rettspleie i pkt. 7.

Politiets senter for lønn og rekneskap er etablert i Kristiansund. Senteret har overteke lønns- og rekneskapsoppgåver frå alle politidistrikta.

3.2 Utfordringar – rom til å gjennomføre kvalitetstiltaka

Politiet har vore i ein reformprosess i fleire år. Sjølv om mykje er gjennomført i samsvar med planen, står det att arbeid med å betre resultata og synliggjere at tenestene blir betre. Blant anna har restansane vore for høge i enkelte av politidistrikta, sjå omtalen under pkt. 4. Departementet følger opp at det kan vere utfordrande for politiet å oppretthalde resultata samtidig som nye arbeidsmetodar vert tatt i bruk og kvalitets- og kompetansehevingstiltak vert gjennomført. Det har blitt retta mykje merksemd mot den lokale strukturen, og politiet har samstundes lagt ned eit betydeleg arbeid med å utvikle nye funksjonar, forbetre arbeidsmetodar og arbeidsprosessar og gjennomført opplæring og kompetansehevingstiltak. Politiet vil konsentrere seg om det som no er den viktigaste oppgåva: vidareutvikling av polititenestene og effektar av reforma.

3.3 Strategi/tiltak – gjennomføring av kvalitetstiltak og realisering av gevinstar

Reforma er for regjeringa den høgast prioriterte utviklingsoppgåva i politiet fram mot 2020, og regjeringa foreslår å løyve 94,8 mill. kroner til gjennomføring av reformarbeidet. Innsatsen for å nå effektmåla i reforma held fram i 2019. I tråd med målsetjinga om to polititenestepersonar per 1 000 innbyggjarar på nasjonalt plan innan 2020 foreslår regjeringa å løyve 50 mill. kroner til å tilsetje fleire polititenestepersonar i 2019, med heilårsverknad på inntil 200 mill. kroner i 2020. Dette inneber at ikkje alle nyutdanna politistudentar kan forvente å få jobb i politiet i 2019. Ein betydeleg del vil likevel få jobb, både som følgje av satsinga og som følgje av tilsetjing i stillingar med avgang til pensjon. Vidare foreslår regjeringa å auke løyvinga i 2019 med 258,9 mill. kroner som følgje av heilårsverknaden av nye politistillingar i 2018.

4 Straffesakskjeda

4.1 Ei meir effektiv straffesakskjede

4.1.1 Resultat innanfor straffesaksbehandlinga

Det har over fleire år vore nedgang i den registrerte kriminaliteten. I 2017 vart 318 600 lovbrot melde til politiet. Dette var 5,3 pst. færre enn året før, og 18 pst. færre enn i 2013. Eigedomstjuveri utgjer den største lovbrotskategorien og er redusert med 35 pst. sidan 2013. Samstundes har talet på meldingar om vald, mishandling og seksuallovbrot auka, der sistnemnde har auka med om lag 66 pst. frå 2013.

Tabell 2.14 Meldingar om lovbrot 2013–2017, med prosentvis auke i perioden

2013

2014

2015

2016

2017

Endring 2013–2017

Eigedomstjuveri

146 831

132 989

115 643

105 144

94 887

-35 %

Anna vinningslovbrot

26 791

26 285

28 583

31 064

28 907

8 %

Eigedomsskade

18 448

17 639

17 217

17 293

17 474

-5 %

Vald og mishandling

35 147

34 111

35 003

34 969

36 687

4 %

Seksuallovbrot

4 823

4 780

5 709

7 079

7 986

66 %

Rusmiddellovbrot

59 436

58 450

55 237

50 293

46 930

-21 %

Ordens- og integritetskrenking

41 748

41 744

40 134

36 646

35 308

-15 %

Trafikkbrot

50 383

51 102

48 915

49 032

45 749

-9 %

Anna lovbrot

4 899

5 007

5 018

4 893

4 689

-4 %

Alle lovbrotskategoriar

388 506

372 107

351 459

336 413

318 617

-18 %

Tabellen er ei detaljert framstilling av same data som er illustrerte grafisk i figur 1.1 i del I. Tabellen viser endring i talet på meldingar i ulike kategoriar av lovbrot og prosentvis i perioden 2013–2017.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (SSB)

I 2017 vart 60,6 lovbrot per 1 000 innbyggjarar melde til politiet. Nivået på melde lovbrot er det lågaste gjennom dei siste 25 åra (perioden SSB har hatt tilsvarande statistikk).

Tabell 2.15 Lovbrot melde til politiet – absolutte tal, per 1 000 innbyggjarar og endring i prosent

Endring i prosent

2017

2016–2017

2012–2017

2007–2017

2002–2017

Melde lovbrot

318 617

–5,3

–19,1

–20,0

–27,1

Melde lovbrot per 1 000 innbyggjarar

60,6

–6,0

–23,3

–28,8

–37,3

Kilde: Statistisk sentralbyrå (SSB)

Kriminaliteten blir påverka av fleire faktorar, bl.a. demografiske endringar, internasjonalisering og den teknologiske utviklinga. Den registrerte kriminaliteten blir òg påverka av tilbøyelegheita til å melde frå til politiet og av aktiviteten til politiet og andre kontrolletatar. Ein kan t.d. gå ut frå at auken i vald og seksuallovbrot dei siste åra kjem av meir openheit i samfunnet, større tilbøyelegheit til å melde frå til politiet og hjelpeapparatet og høgare prioritering av desse sakene blant aktørane i straffesakskjeda.

Levekårsundersøkingane til Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at færre i befolkninga blir utsette for lovbrot som eigedomstjuveri, eigedomsskade, vald eller truslar om vald. Undersøkingane ser ut til å stadfeste at det er ein faktisk nedgang i kriminaliteten. Samtidig er det grunn til å anta at det er store mørketal og underrapportering på fleire kriminalitetsområde, mellom anna innanfor vald og overgrep, økonomisk kriminalitet og IKT-kriminalitet.

Oppklaringsprosenten for lovbrot totalt var 52,6 pst. i 2017. Dette var 0,8 prosentpoeng lågare enn i 2016, men 2,2 prosentpoeng betre enn i 2013.

Figur 2.10 Saksbehandlingstid 2013–2017

Figur 2.10 Saksbehandlingstid 2013–2017

Saksbehandlingstid måler tida frå melding til politiet til påtaleavgjerd i ei sak.

Kilde: Politiets driftsstatistikk (STRASAK).

Den gjennomsnittlege saksbehandlingstida har auka svakt frå 94 dagar i 2016 til 96 dagar i 2017. Det er tilfredsstillande at den gjennomsnittlege saksbehandlingstida i saker der mistenkte var under 18 år, framleis er under målkravet på 42 dagar (40 dagar i 2017). Utviklinga er ikkje tilfredsstillande for valdssaker med særskild frist (grov kroppskrenking og kroppsskade). Resultatet på 128 dagar i 2017 ligg over måltalet på 90 dagar og har auka frå året før.

Figur 2.11 Restansar (saker eldre enn 3 md.) 2013–2017

Figur 2.11 Restansar (saker eldre enn 3 md.) 2013–2017

Talet på ikkje-påtaleavgjorde saker eldre enn 3 md. har auka med 9,8 pst. frå 2016 til 2017. Talet på ikkje-påtaleavgjorde saker eldre enn 12 md. har auka med 3,3 pst. Samstundes var det færre ikkje-påtaleavgjorde saker i 2017 samanlikna med i 2013 og 2014. Det er grunn til å gå ut frå at auken i restansar i 2017 kom av dei strukturelle endringane som er gjorde i samband med politireforma. Ei anna sannsynleg forklaring på auken i restansar er fleire kompliserte saker som er vanskelege å etterforske, som t.d. vald og seksuallovbrot.

Figur 2.12 Saksavgjerder ved statsadvokatembeta 2013–2017

Figur 2.12 Saksavgjerder ved statsadvokatembeta 2013–2017

Statsadvokatane tek avgjerder i sakene dei får oversende frå påtalemakta i politiet. Etter nedgang i talet på saker i 2012 er det i perioden 2013–2015 igjen registrert ein sterk auke som så langt ser ut til å ha kulminert med talet på saker i 2015. Ifølgje figuren over, som er basert på statistikk frå STRASAK, sokk talet på påtalesaker med nesten 11 000 i 2017, tilsvarande 15 pst. Ein må understreke at det er uvisse knytt til kvaliteten på statistikken for 2017. Det kjem av overgangen til nasjonal basisløysing (BL) for straffesaksbehandlinga i politiet i mars 2017, som gav utfordringar med å få korrekt statistikk om bl.a. arbeidsmengd ved statsadvokatembeta. Riksadvokaten anslår at nedgangen er på om lag 10 pst. samanlikna med same tidsrom i 2016, men at det er knytt uvisse til tala. Nedgangen heng truleg saman med ein betydeleg auke i talet på nye tilsette påtalejuristar i politiet, som etter kvart har fått delegert påtalekompetanse og dermed kan avgjere fleire saker utan å måtte leggje sakene fram for statsadvokatane. Dei seinare åra har det vore ein betydeleg auke i påtalejuriststillingar. Særleg stor var auken frå 2014 til 2015, der nye stillingar førte til at talet på tilsette auka frå 604 til 661, jf. NOU 2017: 5 En påtalemyndighet for fremtiden (Påtaleanalysen), pkt. 7.1.1.

Måloppnåinga ved Riksadvokatembetet og statsadvokatembeta er framleis god. Ved Riksadvokatembetet var gjennomsnittleg saksbehandlingstid i 2017 for påtalesakene sju dagar og for klagesakene tretten dagar. Målet om prosentdel saker avgjorde innan 30 dagar vart nådd i 2017, med 99 pst. i påtalesakene og 96 pst. i klagesakene.

Alle statsadvokatembeta hadde i 2017 ei gjennomsnittleg saksbehandlingstid innanfor 30 dagar i påtalesaker og i klagesaker. I 2017 vart 86,7 pst. av sakene der gjerningspersonen var under 18 år på handlingstidspunktet, behandla innan 15 dagar, noko som er ein tilbakegang frå 2016 då måloppnåinga var 94,2 pst.

4.1.2 Utfordringar – sikre kvalitet og effektivitet

Trass nedgang i det samla talet på melde lovbrot til politiet har ikkje arbeidsbøra blitt mindre. Dette kjem bl.a. av auke i talet på meldingar om vald og seksuallovbrot og fleire krevjande saker innan økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. Kriminalitet som rettar seg mot IKT-system, eller der IKT blir nytta til å utføre kriminaliteten, bidrar òg til auka saksmengd og større kompleksitet i sakene og gjer etterforskinga meir tid- og ressurskrevjande.

Behandlinga av straffesaker held generelt høgt nivå i Noreg. Både politiet og påtalemakta nyt høg tillit i befolkninga. Samstundes er det område der effektiviteten og kvaliteten ikkje er god nok. Det er t.d. behov for ytterlegare tiltak for å sikre raskare behandling av valdssaker med særskild frist, men dette må ikkje redusere kvaliteten på behandlinga. Vidare aukar dei totale restansane av ikkje-påtaleavgjorde saker eldre enn 3 md. og 12 md. Enkelte politidistrikter har større utfordringar med aukande restansar enn andre.

Ein veksande del av kriminaliteten har eit digitalt element. Det gjeld både at kriminaliteten oftare rammar IKT-system, at han blir utført via digitale kanalar, og at straffesakene har digitale bevis. Politiet og påtalemakta må derfor ha kompetanse og kapasitet til å møte denne utviklinga. I tillegg til den tradisjonelle politi- og påtalefaglege kompetansen er det behov for fleire med særskild kompetanse innanfor IKT.

4.1.3 Strategi/tiltak – betre effektivitet og kvalitet i etterforskinga og påtalearbeidet

Nærpolitireforma skal bidra til betre effektivitet og kvalitet i etterforskinga og påtalearbeidet. I tillegg til arbeidet med å følgje opp tiltaka i «Handlingsplan for løft av etterforskningsfeltet» er digitalisering og politiarbeid på staden tiltak som vil betre straffesaksbehandlinga, bl.a. ved å bidra til høgare oppklaringsprosent og redusert saksbehandlingstid (sjå omtalen av nærpolitireforma i pkt. 3).

Tiltak for å nedkjempe vald, mishandling og seksuelle lovbrot er omtalte under pkt. 4.3.1.

Aukande globalisering og teknologisering har konsekvensar for oppgåveløysinga til politiet. For å møte samfunns- og kriminalitetsutviklinga arbeider regjeringa med ei melding til Stortinget som vil gi ein heilskapleg gjennomgang og ei drøfting av utviklingstrekk og konsekvensar for kapasiteten og kompetansen til politiet.

Basert på dei gode erfaringane med papirlaus rettsføring vil arbeidet med elektronisk oversending av saker halde fram. Prosjekt som Lagring av digitale medium og Digitale aktorat vil bidra til å digitalisere samhandlinga mellom politiet og andre aktørar i straffesakskjeda (sjå òg omtalen under programkategori 06.20).

Arbeidet med å motverke brot på fristen for flytting av innsette i politiarrestar til fengsel blir vidareført. Justis- og beredskapsdepartementet har sendt framlegg om endringar i straffeprosesslova og forskrifta om opphald i politiarrest på høyring med frist 1. oktober 2018. Formålet med framlegget er å redusere skadeverknader og opphaldstida i politiarrestane.

Eit offentleg utval som skal førebu regjeringas rusreform (rusreformutvalet), er sett ned og leverer utgreiinga si innan utgangen av 2019. Utvalet skal sjå på problemstillingar knytte til at ansvaret for samfunnets reaksjonar på bruk og innehaving av illegale rusmiddel til eigen bruk blir overført frå justissektoren til helsetenesta. Ved å endre korleis samfunnet reagerer på bruk og innehaving, vil hovudsatsinga i framtida vere på universell førebygging, oppfølging, effektiv behandling, sosial integrering og ikkje minst skadereduksjon. Med tanke på justissektoren skal rusreformutvalet bl.a. ta stilling til mengda av illegale rusmiddel som skal falle inn under definisjonane for bruk og innehaving til eige bruk, og kva for tilbod og reaksjonar ein skal gi ut frå individuelle behov. Vidare skal utvalet ta stilling til om dagens alternative straffereaksjonar, vilkår ved påtaleunnlating m.m., bør behaldast som verkemiddel ved ein mogleg reaksjon. Narkotiske stoff skal framleis vere forbodne, og det vil vere naturleg å ta stilling til spørsmål om beslag og inndraging av desse.

4.2 Styrkt førebygging av kriminalitet

4.2.1 Målretta og systematisk innsats

Resultat – etablering av førebygging som politiets primærstrategi

POD har på oppdrag frå Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidd strategien «Kriminalitetsførebygging som politiets primærstrategi 2018–2020». Strategien er eit sentralt tiltak i gjennomføringa av nærpolitireforma, sjå pkt. 3.

Det er etablert eit politirådssamarbeid med alle kommunar, og alle kommunar har fått eigen politikontakt, sjå omtalen under pkt. 3.

Sekretariatet for konfliktråda / Kompetansesenter for førebygging av kriminalitet har i 2017, i samarbeid med fleire direktorat, utarbeidd ein nettbasert vegvisar for førebygging av kriminalitet. Vegvisaren skal vere ein ressurs for alle som direkte eller indirekte arbeider med kriminalitetsførebygging, og vil bli halden ved like fortløpande (www.kriminalitetsforebygging.no).

Utfordring – sikre prioritet, kunnskapsstyrt innsats og nært samvirke med andre aktørar

Politiet har over tid utvikla ein god førebyggjande innsats på fleire område, mens det på andre område er eit stort potensial for å betre innsatsen.

Det må sikrast at den førebyggjande innsatsen er basert på kunnskap om kva som verkar. Samstundes er det ofte vanskeleg å måle dei direkte effektane av førebygging.

Det er framleis eit stort potensial for å betre samhandlinga og utvekslinga av informasjon mellom ulike aktørar i det førebyggjande arbeidet. Dette gjeld for fleire kriminalitetsområde.

Strategi/tiltak – halde fram arbeidet med å etablere førebygging som primærstrategi

Arbeidet med å innføre førebygging som politiets primærstrategi skal halde fram. Tiltaka i strategien på feltet skal gjennomførast i perioden 2018–2020. Implementeringa av strategien skal få nødvendig prioritet.

Likeeins skal allereie god førebyggjande innsats vidareførast og utviklast. Til dømes kva gjeld trafikkriminalitet, ligg ein overordna forankra, langsiktig og samordna tverrsektoriell innsats til grunn for ein framleis nedgang i drepne i trafikken. Hausten 2016 la regjeringa fram ei melding om dette arbeidet i Meld. St. 40 (2015–2016) Trafikksikkerhetsarbeidet – samordning og organisering. Politiets samfunnsoppdrag gjennom polititeneste på veg er eit viktig bidrag, og må oppretthaldast for å nå måltala til grunn for regjeringas nullvisjon. Erfaringslæring og kunnskapsdeling i tryggleiksarbeidet skal styrkast i organisasjonen.

4.2.2 Tidleg innsats

Resultat – satsing mot kriminalitet blant barn og unge

Førebygging av kriminalitet blant barn og unge har vore eit særskilt prioritert område i politiet, med gode resultat. Analysane til politiet har gjennom fleire år vist ein nedgang i den registrerte kriminaliteten blant barn og unge. I 2016 og 2017 vart det derimot registrert ein auke, særleg blant unge under 15 år.

Straffereaksjonane ungdomsstraff og ungdomsoppfølging er tekne i bruk i alle politidistrikta. Nordlandsforsking gjennomfører ei evaluering av dei nye straffereaksjonane. Studien går over fire år, og sluttrapporten kjem i årsskiftet 2018/2019. Sekretariatet for konfliktråda og POD samarbeider om analysar for å finne årsaker til og nødvendige tiltak for å redusere tilbakefall. Sjå omtalen under programkategori 06.70.

Utfordring – auka ungdomskriminalitet og tilvekst til kriminelle miljø

Ungdomskriminaliteten aukar etter fleire år med nedgang. Det er ei utvikling vi må ta på alvor. I Oslo har det vore ei utvikling der det er grunn til uro for tilvekst av unge til kriminelle miljø. Nokre av desse miljøa blir omtalte av politiet som urogrupper, mens nokre få blir omtalte som gjengar. Det er eit særskilt behov for tiltak i utsette område med levekårsutfordringar og kriminalitet.

Dei fleste unge blir ikkje registrerte for lovbrot og er ikkje i kontakt med politiet i samband med kriminalitet. Blant dei som gjer lovbrot, er det berre nokre få som gjer mange lovbrot. Analysane til politiet viser at det er vanskeleg å stoppe dei som allereie i tidleg alder gjer mange lovbrot. Det er behov for å vidareutvikle strategiar og tiltak for å førebyggje kriminalitet blant unge gjengangarar.

Strategi/tiltak – særleg innsats mot unge gjengangarar og rekruttering til kriminelle miljø

Politiet skal prioritere innsats mot unge gjengangarar. Dette må gjerast gjennom førebyggjande innsats i samarbeid med andre aktørar. Strafferettslege reaksjonar må innrettast slik at dei i størst mogleg grad hindrar nye lovbrot. Det er viktig å sikre at reaksjonen kjem raskt etter lovbrotet. Overfor lovbrytarar under 18 år skal ikkje fengsel nyttast dersom det finst andre alternativ.

Det er viktig å setje inn nødvendige tiltak for å hindre at unge blir rekrutterte til kriminelle miljø. Politiet skal vere ein aktør i områdesatsingar i område der kriminalitet er ei utfordring.

Førebygging av rus og kriminalitet må sjåast i samanheng. Politiet skal samarbeide med andre aktørar for å førebyggje rus og kriminalitet blant unge, bl.a. gjennom politiråd og samordning av lokale rus- og kriminalitetsførebyggjande tiltak (SLT). Det er ei prioritert oppgåve for politiet å hindre rekruttering av unge til miljø som bruker eller sel narkotika.

Den særskilde satsinga for å styrke politiinnsatsen i Oslo sør blir vidareført i 2019. Det blir foreslått å løyve 30 mill. kroner til dette formålet. Innsatsen skal bidra til å førebyggje kriminalitet, med særleg vekt på å følgje opp unge i risikosona og forhindre rekruttering til miljø som driv med kriminalitet. Dei særskilde midlane til politiet skal sjåast i samanheng med dei andre midlane som blir løyvde som ein del av den pågåande områdesatsinga frå staten og kommunen i Oslo sør.

I statsbudsjetta for 2017 og 2018 vart det løyvd særskilde midlar til ein kriminalitetsførebyggjande innsats på Grønland i Oslo. Regjeringa ønskjer, saman med Oslo kommune, å koordinere ulike satsingar i bydelane i Oslo indre aust. Knytt til denne satsinga blir det foreslått å løyve 7 mill. kroner til ein særskild, kriminalitetsførebyggjande innsats frå politiet i Oslo indre aust.

I tillegg foreslår regjeringa at det blir løyvd ytterlegare 24 mill. kroner til ein styrkt politiinnsats mot ungdomskriminalitet og gjengkriminalitet. Av desse skal 16 mill. kroner gå til ei styrkt satsing i Oslo, bl.a. til utviding av Prosjekt November og etterforskings- og påtalekapasitet innanfor området vald i nære relasjonar. 8 mill. kroner skal gå til auka kapasitet i Økokrim og Kripos til nedkjemping av gjengar.

4.3 Redusere alvorleg kriminalitet

4.3.1 Vald og overgrep

Resultat – gjennomføring av opptrappingsplanen

Regjeringas arbeid mot vald og overgrep er organisert gjennom fleire tverrdepartementale planar. Desse planane dekker alle former for vald i nære relasjonar, inklusiv vald og overgrep i parforhold, vald og overgrep mot barn og dessutan tvangsekteskap og kjønnslemlesting.

Regjeringa la i oktober 2016 fram Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021). Planen skal redusere førekomsten av vald i nære relasjonar og styrke varetakinga av barn som er utsette for overgrep. Tiltaka i planen vil bli gjennomførte i perioden 2017 til 2021. Nedanfor følgjer ei oversikt over status for tiltaka i opptrappingsplanen:

Omsynet til offera er viktig i heile straffesakskjeda. I 2017 vart det etablert Støttesenter for kriminalitetsutsette i kvart av dei tolv politidistrikta. Støttesentera gir offer for integritetskrenkande kriminalitet psykososial støtte, oppfølging, informasjon og rettleiing gjennom heile straffesakskjeda. Sentera er oppretta i nært samarbeid med kommunane.

Vald, mishandling og seksuallovbrot skal ha høg prioritet. Kvalitet og effektivitet i arbeidet til politiet og påtalemakta i desse sakene, frå initialfasen i etterforskinga til påtaleavgjerd, er avgjerande. Gjennom nærpolitireforma skal alle politidistrikt ha eigne fagmiljø for handtering av saker om vald i nære relasjonar og seksuelle overgrep.

I samband med det allereie eksisterande risikovurderingsverktøyet SARA (Spousal Assault Risk Assessment) er det utvikla eit verktøy for risikovurdering av situasjonen til barn i saker om partnarvald. Verktøyet er prøvd ut i Sør-Aust politidistrikt, og prosjektet følgjast av SIFER (Kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri).

Velferdsforskingsinstituttet NOVA gjennomfører ei evaluering av besøksforbodet, medrekna korleis politiet følgjer opp brot på besøksforbod. Studien skal ferdigstillast hausten 2018.

POD har utvikla retningslinjer for samarbeid mellom politi og anna tenesteapparat ved bruken av omvend valdsalarm. I tillegg blir òg spørsmålet om ei utviding av ordninga til òg å gjelde straffeprosessuelt besøksforbod greidd ut. Likeins har POD etablert retningslinjer for politiets bruk av kode 6 (strengt fortruleg adresse), og under dette samarbeid med andre tenester.

Det skal nemnast opp eit offentleg utval som skal greie ut spørsmål knytte til partnardrap. Utvalet skal sjå på forhold som kan ha innverknad på førebygging av slike drap. Blant anna skal utvalet kartleggje om styresmaktene kunne gjort meir, inklusiv å identifisere og handtere risikofaktorar.

Kapasiteten og kompetansen ved Statens barnehus og ved etterforsking av saker om vald og overgrep mot barn er styrkt.

I mars 2018 vart det etablert ei underavdeling av Statens barnehus i Tromsø, lokalisert i Kirkenes. Ei underavdeling av Statens barnehus Bergen i Sogn og Fjordane blir opna hausten 2018.

Erfaringane med barnehus er gode. Det vart gjennomført til saman 6 306 tilrettelagde avhøyr i 2017, mot 5 895 i 2016 og 4 878 i 2015. Frå 2016 til 2017 var det ein auke på 7 pst., mens auken frå 2013 til 2017 var på heile 138 pst.

Prosentdelen av førstegongsavhøyr som er gjennomført innan fristen, har òg auka. I 2017 vart 52 pst. av førstegongsavhøyra gjennomførte innan fristen, mot 51 pst. i 2016. For seksuallovbrot vart 59 pst. av førstegongsavhøyra gjennomførte innan frist i 2017, mot 57 pst. i 2016. Dei samla tala for ventetid for gjennomføring av tilrettelagde avhøyr indikerer òg ei positiv utvikling.

Figur 2.13 Delen førstegongsavhøyr gjennomført innan fristen 2016–2017

Figur 2.13 Delen førstegongsavhøyr gjennomført innan fristen 2016–2017

I 2016 vart det utarbeidd felles retningslinjer for drifta av Statens barnehus. Retningslinjene skal reviderast innan utgangen av 2018.

Frå 1. september 2017 vart det innført ei ny ordning for finansiering av medisinske undersøkingar i barnehus. Dei regionale helseføretaka har no eit «sørge for-ansvar» for gjennomføring av medisinske undersøkingar i barnehus. Alle barn som blir avhøyrde ved Statens barnehus, skal ha tilbod om medisinske undersøkingar. I dei sakene der påtalemakta i politiet begjærer rettsmedisinsk undersøking til bevis i ei straffesak, skal denne betalast av politiet.

I 2014 vart det starta opp eit femårig forskingsprogram om vald i nære relasjonar i regi av Velferdsforskingsinstituttet NOVA og Nasjonalt kunnskapssenter om vald og traumatisk stress (NKVTS). Programmet blir vidareført for perioden 2019–2024. NKVTS skal som ein del av programmet gjennomføre ei ny undersøking av omfanget av vald i nære relasjonar.

Gjennom undersøkinga EU Kids Online 2018 får vi meir kunnskap om norske barns bruk av internett, bl.a. risiko og tryggleik for barn på nettet.

Frå 2014 er det årleg sett av 7 mill. kroner til ei eiga tiltakspakke for å førebyggje vald i nære relasjonar. Ordninga med årleg tiltakspakke blir vidareført i 2019.

Regjeringa oppmodar kommunane om å utarbeide kommunale handlingsplanar mot vald i nære relasjonar. NKVTS har utvikla ein rettleiar for dette arbeidet. Vidare er NKVTS bede om å kartleggje korleis kommunane bruker handlingsplanane, og korleis dei implementerer planane i den daglege verksemda.

Utfordring – kvalitet i etterforskinga og varetaking av offera

Det er store mørketal når det gjeld vald, mishandling og seksuallovbrot. Det kan vere vanskeleg å melde ein nærståande til politiet, og mange utsette gjer det ikkje. Derfor er det utfordrande å avdekke og stanse slike overgrep og gi utsette nødvendig hjelp. Det er avgjerande at ein er open om tematikken i det offentlege ordskiftet, og at politi, påtalemakt og hjelpeapparat prioriterer desse sakene. Vidare er det avgjerande å sikre nødvendig kvalitet og effektivitet i arbeidet til politiet og påtalemakta. Det er vidare ei utfordring å få til eit godt samarbeid mellom politiet og dei ulike hjelpetenestene. Godt samarbeid er ein føresetnad for effektiv førebygging og god hjelp til utsette.

Tida det tek å behandle saka frå politimelding til saka er ferdig, skal vere så kort som råd av omsyn til barnet. Brot på fristane for gjennomføring av tilrettelagde avhøyr har over tid vore ei utfordring. Dette har fleire årsaker. Blant anna er det utfordringar med kapasiteten både ved barnehusa og i politiet. Andre årsaker til brot på fristane er utanfor det politiet kan kontrollere. Det kan t.d. vere sjukdom hos barn eller skuleferie.

Ein stor auke i talet på saker og fleire enkeltsaker med mange utsette barn er ei utfordring både for politidistrikta og barnehusa. I sin rapport etter statsadvokatanes tilsyn med politidistrikta i 2017 peikar Riksadvokaten bl.a. på at saker blir liggjande på vent hos etterforskar eller jurist etter at det første avhøyret av barnet er gjennomført.

Det blir etterforska stadig fleire saker som gjeld ulike former for overgrep som skjer via internett. Det er òg grunn til å tru at mørketala er store. Sakene er ofte omfattande med mange offer både innanlands og utanlands. I ein del av sakene er svært små barn utsette for alvorlege overgrep. Innsatsen til politiet må halde følgje med denne utviklinga. Det er særleg viktig å sikre nødvendig kapasitet og kompetanse til å behandle desse sakene.

Strategi/tiltak – styrkt førebygging og offeromsorg og betra kvalitet i etterforskinga

Regjeringa vil leggje fram ein ny handlingsplan mot valdtekt. Handlingsplanen skal ha førebyggjande tiltak så vel som tiltak for å styrke tenestetilbodet til dei utsette. Samstundes skal handlingsplanen byggje opp under god kvalitet i etterforskinga og rettsføring av saker som dette.

Handlingsplanen mot vald i nære relasjonar (2014–2017) gjekk ut i 2017. Departementet vurderer no korleis planen skal følgjast opp.

Politidistrikta skal ta i bruk risikovurderingsverktøya SARA og Patriark og setje i verk dei tiltaka som er nødvendig for å trygge offera for vald i nære relasjonar.

Det er sett av midlar til evaluering av Statens barnehus i 2018/2019. Ein vil bl.a. sjå på effekten av endringane i straffeprosesslova om tilrettelagde avhøyr.

Prosjekt November i Oslo politidistrikt skal bidra til meir tilgjengelege tenester og betre oppfølging og tryggleik for dei som er utsette for vald i nære relasjonar. Prosjektet skal vidareførast i 2019. Evalueringa frå prosjektet skal ferdigstillast tidleg i 2019 og evalueringa vil danne grunnlag for ei avgjerd om tiltaket skal spreiast til andre politidistrikt. I samband med at regjeringa foreslår å løyve 16 mill. kroner til ei styrkt satsing frå politiet retta mot ungdomskriminalitet og gjengkriminalitet i Oslo, skal Prosjekt November utvidast i 2019. Bakgrunnen er samanhengen mellom ungdomskriminalitet og dårlege oppvekstvilkår med vald og overgrep i familien.

Justis- og beredskapsdepartementet vil halde fram med å utvikle ein eigen strategi mot internettrelaterte overgrep, jf. oppmodingsvedtak nr. 605, 25. april 2017.

Justis- og beredskapsdepartementet prioriterer vidare innsats og samarbeid om vald mot kvinner og vald i nære relasjonar gjennom EØS-midlane. Departementet vil i 2018 setje i gang arbeid for å etablere tverrfaglege nettverk mellom mottakarlanda og norske aktørar innan innsats mot vald i nære relasjonar.

Tiltaka i strategien mot hatefulle ytringar, handlingsplan mot diskriminering pga. seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk og handlingsplanen mot antisemittisme skal følgjast opp i perioden fram mot 2020.

4.3.2 Arbeidslivskriminalitet, økonomisk kriminalitet og annan alvorleg kriminalitet

Resultat – styrkt samarbeid og kompetanse

Kampen mot arbeidslivskriminalitet har vore eit høgt prioritert område for regjeringa. Sidan 2015 er det oppretta til saman sju tverretatlege, samlokaliserte einingar mot arbeidslivskriminalitet for å styrke arbeidet på feltet. Politiet, Arbeidstilsynet, NAV og Skatteetaten har gjennom ein felles årsrapport for 2017 vist til eit godt operativt samarbeid mellom etatane. Dette gjer at kriminelle aktørar opplever høgare risiko for å bli oppdaga. Det vart også vist til at etatane har blitt betre til å bruke dei samla verkemidla og reaksjonane til aktørane på ein effektiv måte. Etatane har utarbeidd ein felles styringsmodell for a-krimsentera.

Politiet og kontrolletatane har eit breitt spekter av reaksjonar som kan nyttast til effektiv sanksjonering av lovbrot. Ei samordning av bruken av reaksjonar aukar moglegheita for å nedkjempe arbeidslivskriminaliteten. Nasjonalt tverretatleg analyse- og etterretningssenter (NTAES) utarbeidde i 2018 ei oversikt over sanksjonsmoglegheitene til dei ulike kontrolletatane og utlendingsforvaltninga, bl.a. kva nytte og potensial desse har. Oversikta vil bidra til meir effektiv sanksjonering av lovbrot og vil gjere det lettare å identifisere kva for sanksjonar som er mest føremålstenlege å nytte, uavhengig av kva etat som forvaltar sanksjonen.

Einingane for nedkjemping av dyrevelferdskriminalitet i Trøndelag og Rogaland er vidareførte i 2018. Frå 1. februar 2018 er det òg etablert ei eining i Østfold. POD er i 2018 gitt i oppdrag å etablere ytterlegare to nye einingar mot dyrevelferdskriminalitet, i høvesvis Innlandet politidistrikt (lokalisert i Hedmark) og Vest politidistrikt (lokalisert i Sogn og Fjordane).

Utfordring – komplekse og krevjande saker

Ei særleg utfordring er evna og moglegheita myndigheitene har til å redusere gevinstane av straffbare handlingar. Det er eit mål at reaksjonar rammar hardt nok til å fjerne eller i tilstrekkeleg grad redusere gevinsten av kriminalitet, og det er eit stort potensial gjennom målretta og samordna bruk av dei ulike sanksjonane etatane har til rådvelde.

Å nytte falsk identitet er ofte knytt til arbeidslivskriminalitet. Falske identitetar blir bl.a. brukte til å utføre kriminalitet og utnytte næringsliv og velferdsordningar. Metodane for ID-misbruk og forfalsking blir stadig meir avanserte.

Saksbehandlingstida er lang i mange straffesaker, bl.a. fordi sakene er svært komplekse, krav til spesialkompetanse, stort omfang og forgreiningar til utlandet. Kapasitet til å handtere sakene er ei utfordring for politiet og påtalemakta. Ein konsekvens av dette kan vere at kontrolletatane og næringslivet ikkje melder saker, fordi dei ikkje har tiltru til at politiet følgjer opp.

Etterforsking og rettsføring av miljøkriminalitet krev eit nært og godt samarbeid med andre forvaltningsorgan og tilsynsmyndigheiter. Sakene krev ofte kompetanse politiet ikkje har sjølv. Det er behov for å styrke samarbeidet og sikre at fleire saker blir følgde opp.

Ein veksande del av den totale kriminaliteten rammar IKT-system eller blir utført via internett. Sakene har svært ofte eit internasjonalt aspekt. Internett er i prinsippet grenselaust. Vidare er det krevjande å etterforske sakene – det krev digital kompetanse. Den teknologiske utviklinga går svært raskt. Det er heile tida ein fare for å bli hengande etter utviklinga. Eit godt eksempel er aukande bruk av virtuell valuta, som bidrar til å gjere etterforsking og inndraging meir kompleks.

Strategi/tiltak – meir effektiv sanksjonering, inndraging og vidareutvikling av samarbeid

Regjeringas strategi mot arbeidslivskriminalitet skal følgjast opp i 2019. Sentrale innsatsområde vil vere meir effektiv sanksjonering av lovbrot, inndraging av vinst frå straffbare handlingar, tiltak mot falske identitetar og vidareutvikling av samarbeidet med private aktørar.

Regjeringa foreslår å styrke innsatsen i arbeidslivskriminalitetssentra med 20 mill. kroner. Av styrkinga skal 10 mill. kroner gå til teknologistøtte og 10 mill. kroner til anna styring av arbeidslivskriminalitetssentra sitt arbeid, ut frå etatanes si felles vurdering av kva innsats som gir størst effekt. Midlane fordelast på dei ulike aktørane i samarbeidet. 5,2 mill. kroner blir foreslått løyva til politiet.

Det er sett ned to arbeidsgrupper med representantar frå politiet og påtalemakta, Skatteetaten, Arbeidstilsynet, Nav og tollvesenet. Den eine skal avklare grensegangen og potensialet mellom forvaltnings- og straffesporet. Den andre arbeidsgruppa skal gjennomgå ulike straffebod knytte til arbeidslivskriminalitet og sjå på behov for nykriminalisering og/eller endringar i gjeldande straffebod og strafferammer. Rapportane blir ferdigstilte i 2018. I 2019 skal det arbeidast vidare med å samordne og målrette politiet og kontrolletatane sine ulike reaksjonar og eventuelle regelverksendringar.

Informasjonsutveksling er viktig for å få til eit effektivt tverretatleg samarbeid mellom dei ulike kontrolletatane og politiet, på både strategisk og operativt nivå. Arbeidet med å sikre betre forståing for og utnytting av gjeldande regelverk i tillegg til pågåande endringar og forbetringar av regelverket for informasjonsutveksling mellom politi og kontrolletatane skal halde fram i 2019.

Regjeringa la i desember 2016 fram ein handlingsplan mot menneskehandel. Planen inneheld 26 tiltak for å førebyggje og motverke menneskehandel og å hjelpe offera. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for eit fleirtal av tiltaka. Å styrke politiets innsats er sentralt, og regjeringa foreslår derfor å auke løyvinga med 21,1 mill. kroner knytt til heilårsverknaden av Stortingets avgjerd om å etablere menneskehandelsteam i alle politidistrikta.

Regjeringa foreslår å løyve 8 mill. kroner til styrka innsats i Kripos og Økokrim mot kriminelle gjengmiljø og bakmenn. Dette er del av ein brei innsats mot gjengkriminalitet (sjå også omtale under punkt 4.4.2).

Politiet utviklar kapasitet og kompetanse for å møte eit meir digitalisert kriminalitets- og trusselbilete. Eit sentralt tiltak er etableringa av eit nasjonalt cyberkrimsenter (NC3) ved Kripos. I dette senteret blir ressursar og kompetanse samla i ei nasjonal eining for å styrke politiets arbeid med kriminalitet som blir gjord på nettet eller mot IKT-system. Den nasjonale eininga skal òg bidra til å støtte opp under arbeidet som blir gjort i dei enkelte politidistrikta. Nasjonalt og internasjonalt samarbeid, meir bruk av teknologi i førebygging, etterforsking og i utviklinga av metodar er sentralt.

Truslane knytte til IKT-kriminalitet heng saman med digitale sårbarheiter. Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn er regjeringas strategi for samfunnstryggleik i eit fireårsperspektiv. I meldinga er kampen mot alvorleg kriminalitet eitt av åtte område som er særs viktige for samfunnstryggleiken.

5 Samfunnstryggleik og beredskap

Politiet skal yte befolkninga hjelp og bistand i faresituasjonar, i lovbestemte tilfelle og elles når forholda tilseier at det er naturleg med behov for hjelp og bistand frå politiet. Samfunnstryggleik og beredskap blir vareteke i samarbeid med andre etatar og organisasjonar.

5.1 Redusere sårbarheit i samfunnet

Politiet bidrar på samfunnstryggleiks- og beredskapsområdet gjennom førebygging, avdekking, handtering av hendingar, arbeid med attføring til normaltilstand og deltaking i læringsprosessar med formål om å sikre betre tenesteutøving. Dette krev kapasitet, kompetanse, teknologi, samhandling og god leiing.

Beredskap inneber i hovudsak å redusere sårbarheit i samfunnet gjennom risikoanalysar og vurderingar som gir grunnlag for risikoreduserande tiltak, samarbeid med kommunar, næringsliv, frivillige og andre offentlege aktørar gjennom forum som politiråd, rednings- og beredskapsråd, SLT og lokal redningssentral (LRS).

Regjeringa vil gjennom politireforma leggje til rette for at politiet blir vidareutvikla slik at befolkninga får ei betre polititeneste der dei bur og oppheld seg. Grunnlaget for ei betre polititeneste er primært lagt gjennom nye politidistrikt med større operasjonssentralar, styrkt innsatsevne og sterkare kompetansemiljø, sjå pkt. 3.

5.1.1 Resultat – politiberedskap

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 157,2 mill. kroner, totalt 260 mill. kroner i 2019, til kjøp av tre nye helikopter til politiet. Desse vil erstatte dei som blir nytta i dag, og vil bli leverte i løpet av 2019. Dei nye helikoptera har transportkapasitet og større rekkjevidd samanlikna med dei helikoptera som er i bruk i dag, og vil gi politiet styrkt innsatsevne.

For å oppretthalde den maritime kapasiteten til beredskapstroppen er det kjøpt nye aksjonsbåtar. Dei første båtane blir leverte innan utgangen av 2018.

IP3 er tenestepersonar som til dagleg utfører ordinær politioperativ teneste, men som er spesielt trent og rusta til å handtere ekstra krevjande situasjonar og skarpe hendingar. Dagens IP3-mannskap gjennomfører årleg 103 timar trening i samsvar med fagplanar. Talet på personar med IP3-godkjenning har auka frå 647 i november 2012 til 1 073 ved utgangen av andre tertial for 2018; ein auke på 426 (jf. tabell nedanfor). Måltalet på 1 200 med IP3-godkjenning har ikkje blitt endra. Politidirektoratet har kome med ei oppmoding til Justis- og beredskapsdepartementet om at måltalet for talet på personer med IP3-godkjenning bør endrast frå 1 200 til om lag 1 000. Direktoratet meiner dette er tilstrekkeleg, blant anna fordi krava for IP4-mannskap er forsterka. Justis- og beredskapsdepartementet vil på denne bakgrunn be Politidirektoratet om ei fornya utgreiing av behovet for IP3, og vil orientere Stortinget på eigna måte.

 Utvikling av IP3-personell

Nov. 2012

Des. 2014

Des. 2015

Des. 2016

Sept. 2017

Sept. 2018

647

906

956

1 026

1 066

1 073

Kilde: Politidirektoratet

Regjeringa signerte i september 2018 ein avtale med regjeringa i Sverige om bruk av dei særlege innsatseiningane, slik at dei raskt skal kunne hjelpe kvarandre i samband med handtering av krisesituasjonar. Avtalen legg til rette for gjensidig bistand i situasjonar med ein alvorleg og direkte fysisk trussel mot personar, eigedom, infrastruktur eller institusjonar, spesielt ved terrorhendingar, gisseltaking, kapring og liknande grov kriminalitet. Avtalen vil kunne tre i kraft etter at nødvendige regelverksendringar er gjort på begge sider og det er fremma ein proposisjon til Stortinget om saka.

Politilova er endra slik at det no er opna for tidsuavgrensa væpning ved sårbare objekt – punktvæpning. Endringa vart sett i kraft 1. juli i 2018 og er ei oppfølging av fråsegna i Jeløya-plattforma om å opne for «punktvæpning på sårbare stader etter risiko- og sårbarheitsanalyse». Sårbare objekt kan vere lufthamner, store trafikknutepunkt eller andre objekt med høg symbolverdi. Lovendringa endrar ikkje gjeldande prinsipp om at politiet som hovudregel skal vere uvæpna.

Justis- og beredskapsdepartemtet samtykka den 9. november 2017 til at Politidirektoratet kunne vedta mellombels væpning av politipersonell på Oslo lufthavn Gardermoen (OSL) for ein periode av inntil tre månader. Departementet har samtykka fire gonger til å forlenge den mellombels væpninga - fram til 20. september 2018. Den 18. september 2018 ga departementet samtykke til væpning av politipersonell på Oslo lufthavn Gardermoen utan tidsavgrensing, jf. politiloven § 29 første ledd tredje punktum. 20. september 2018 vedtok Politidirektoratet væpning utan tidsavgrensing for politipersonell på Oslo lufthavn Gardermoen.

Vidare samtykte Justis- og beredskapsdepartementet 14. juni 2018 til at POD kunne vedta mellombels væpning av enkelte politipatruljar i sentrale delar av Oslo sentrum for ein periode på inntil tre månader. Formålet med den mellombelse væpninga i Oslo politidistrikt er å avverje og avgrense skadefølgjer ved eit terroranslag, som t.d. angrep med intensjon om å maksimere skadeomfanget ved hjelp av skytevåpen, kniv eller køyretøy på folketette stader.

Pr. 20. september har departementet samtykka i å forlenge den mellombelse væpninga ein gong, fram til 9. oktober 2018. Regjeringa vil komme tilbake til Stortinget med forslag til ei endring i politilova, som regulerer ein snever åtgang til tidsuavgrensa væpning i avgrensa områder.

Elektrosjokkvåpen skal prøvast ut i fire politidistrikt frå 2019 for å få erfaringar før departementet vurderer ei eventuell permanent innføring av elektrosjokkvåpen i norsk politi.

Forsvarets Bell 412 står i dag på Bardufoss med ein times responstid for politiet. Regjeringa anbefalte i Prop. 151 S (2015-2016) Kampkraft og bærekraft- Langtidsplan for Forsvaret, å samle Bell 412 helikoptra på Rygge som dedikert helikopterkapasitet for spesialstyrkane. For å sikre at beredskapen for politiet er varetatt i Nord-Noreg, vert ordninga på Bardufoss oppretthalden inntil anna midlertidig eller permanent løysing er etablert, fortrinnsvis i løpet av 2019. Justis- og beredskapsdepartementet har starta arbeidet med å sikre ei kortsiktig løysing for politiet sine formål. Eventuelle langsiktige løysingar som og dekker redningstenesta sine behov vil bli vurdert. Stortinget vil bli orientert på eigna måte.

Regjeringa har utforma ein dronestrategi for å leggje til rette for samfunnstenleg utvikling og bruk av dronar i Noreg, og vil etablere eit regelverk som møter behova for utvikling av bruk av dronar.

Justis- og beredskapsdepartementet gav i desember 2017 ut Rammeverk for handtering av IKT-tryggingshendingar. Formålet med rammeverket er å avklare og tydeleggjere innsatsen til dei offentlege og private verksemdene som er viktige for kritisk infrastruktur eller kritiske samfunnsfunksjonar, for å gjere dei betre skikka til å handtere alvorlege IKT-tryggleikssituasjonar på tvers av sektorar. Rammeverket skal bidra til meir effektiv handtering av alvorlege hendingar gjennom god utnytting av dei samla ressursane i samfunnet. Rammeverket fastslår at det skal etablerast sektorvise responsmiljø som skal oppdage, analysere, varsle om, koordinere, og handtere alvorlege IKT-hendingar. POD skal vareta oppgåvene til responsmiljøet for justissektoren (JustisCert). Miljøet er under oppbygging.

5.1.2 Resultat – førebygging av ulovleg etterretningsverksemd og terror

Kvaliteten på arbeidet i PST-einingane i politidistrikta har blitt betre og meir sameint i samband med omorganiseringa av PST i distrikta og politireforma. Dei enkelte distrikta har no organisering og arbeidsprosessar som er formålstenleg med omsyn til prosessar og organisering i Den sentrale eininga i PST.

PST er i gang med å vidareutvikle analysesystemet sitt, så dei kan gi relevante råd og styringsinformasjon til overordna myndigheiter raskare og med betre kvalitet.

Sentralisert etterforsking av framandkrigarar har vore eit vellukka tiltak i PSTs kontraterrorarbeid, noko som har medverka til at Noreg er blant dei mest offensive landa i Europa når det gjeld etterforsking av framandkrigarar. Dette har også hatt positiv effekt på den nasjonale radikaliseringssituasjonen, og det har vore ein nedgang i talet på nye radikaliserte personar dei siste åra.

Gjennom prosjektet «Utvei» har PST og politiet samarbeidd om i større grad å nytte dei alminnelege føresegnene i utlendingslova for å få sendt kriminelle personar tilbake til heimlandet. Formålet har vore å førebyggje alvorleg kriminalitet og redusere trusselnivået knytt til grunnleggjande nasjonale interesser.

I 2017 vart Noreg knytt til det europeiske hybridsenteret i Helsingfors i Finland, der fleire medlemsland av EU og NATO deltek. Noreg vil følgje den internasjonale utviklinga for å møte utfordringane knytte til hybride truslar. Sjå omtale under programkategori 06.50 for ytterlegare omtale av hybridsenteret.

Samarbeidet mellom Etterretningstenesta, Kripos, PST og Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) i Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) har blitt utvikla vidare, og senteret gir overordna organ og politisk leiing verdifull støtte i avgjerder om hendingar og sikring i det digitale rommet.

5.1.3 Utfordring – eit komplekst trusselbilete i stadig endring

Den tryggingspolitiske situasjonen i Europa er utfordrande. Fleire europeiske land er utsette for alvorlege terrortruslar, samstundes som etterretningstenester i framande land viser at dei har både evne og vilje til å bruke tilgjengelege middel mot nabolanda sine for å fremme eigne interesser. Verkemidla dei nyttar, spenner over eit breitt spekter – frå tradisjonell etterretning til bruk av hybride truslar og bruk av folkerettsstridige valdelege middel – gjennom kriminelle, paramilitære og militære aktørar.

Dei hybride verkemidla blir brukte for å utnytte svakheiter, skape uro og oppnå mål utan å eskalere situasjonen til ein meir konvensjonell konfliktsituasjon. Formålet med hybride truslar er å skape utryggleik, tvil og forvirring, gjere avgjerdsprosessar vanskelegare og påverke avgjerder i gunstig retning for den aggressive parten. Dei seinare åra har ein sett bruk av desinformasjon, sosiale medium og falske nyheiter som ein del av hybride kampanjer for å påverke demokratiske prosessar og institusjonar i vestlege land.

Datanettverksbaserte etterretningsoperasjonar, eller digital spionasje, er ein av fleire metodar etterretningstenester eller statstilknytte grupperingar i framande statar nyttar seg av. Dette er ein metode med stort potensial innanfor informasjonsinnhenting, men som òg kan nyttast til påverknad eller sabotasje.

Dei siste åra er ei rekkje forsøk på nettverksbaserte etterretningsoperasjonar mot mål i Noreg blitt avslørte. PST vurderer at denne måten å drive ulovleg etterretningsverksemd på vil bli ei av dei største utfordringane våre på sikt.

Etterretningsaktiviteten frå framande tenester har t.d. til formål å skaffe innsikt i nasjonale forhandlingsstrategiar og norske sensitive økonomiske og tryggleikspolitiske spørsmål. Andre døme er den nasjonale beredskapen vår og ikkje minst Noregs internasjonale samarbeid med andre statar og organisasjonar. Fleire sektorar og mål i Noreg må forvente meir etterretningsverksemd retta mot seg i tida framover.

PSTs oppgåve er å handtere dei mest alvorlege truslane mot tryggleiken i landet, og dette inkluderer òg å forhindre politisk motivert vald. Ifølgje PSTs trusselvurdering for 2018 vil personar og grupper som er inspirerte av ekstrem islamistisk ideologi, vere den primære terrortrusselen mot Noreg. Det er vurdert som mogleg at forsøk på terror vil finne stad.

Nye arbeidsformer og god organisering av samarbeidet og informasjonstilgangen i PST-einingane i politidistrikta skal sikre oversikt over farar og forhold, både på sentrale plassar og i utkantstrøka. God samhandling mellom PST og politiet når det gjeld gjensidig informasjonsutveksling og kompetanseheving, er særleg viktig i arbeidet med å oppretthalde eit situasjonsbilete som til kvar tid er oppdatert. For å oppnå dette trengst det gode analysesystem. Ved terrorhendingar kan det vere avgjerande for å hindre nye angrep at informasjon om enkelte personar kan hentast inn og nyttast raskt nok til å kunne gripe inn. PST held fram arbeidet med å utvikle systemet sitt for å dekke behova.

5.1.4 Strategi/tiltak – førebygging, informasjonsutveksling og beredskap

Justis- og beredskapsdepartementet vil i samarbeid med andre sektorar og departement arbeide for å styrke koordinering og samarbeid mellom dei ulike sektorane for å auke den nasjonale evna til å førebyggje ulovleg etterretningsverksemd og for å avdekke hybride truslar mot Noreg. Samfunnets motstandsevne mot hybride truslar føreset god trusselforståing og trusselkommunikasjon til heile samfunnet.

PST styrker eigen kapasitet til å avdekke og førebyggje operasjonar i det digitale rommet. Den nasjonale evna til å motstå alvorlege digitale angrep skal styrkast gjennom vidareutvikling av FCKS, noko som òg er med på å styrke samarbeidet og informasjonsutvekslinga mellom Etterretningstenesta, NSM, PST og Kripos.

PST vil i tida som kjem styrke verksemda si overfor omverda, særleg med tanke på å bevisstgjere leiinga av offentlege og private verksemder om den aukande risikoen knytt til ulovleg etterretningsverksemd og faren for sabotasje. Dette vil bidra til at verksemdene blir i stand til å setje i verk effektive og førebyggjande tiltak. For å styrke arbeidet med hybride truslar og cybertruslar foreslår regjeringa å auke løyvinga til dette arbeidet med 25 mill. kroner.

Politireforma inneheld ei lang rekkje tiltak og endringar som legg godt til rette for kunnskapsutvikling og informasjonsutveksling i lokalsamfunna. Styrkinga av politirådsordninga og ordninga med politikontaktar i alle kommunar gjer at det lokale politiet og PST får endå betre forståing av lokale forhold og utviklingstrekk det er grunn til å følgje opp i førebygginga.

Regjeringa vil arbeide for å få på plass eit regelverk som på best mogleg måte legg til rette for samfunnstenleg bruk av dronar. Dette inneber å starte eit arbeid med å få på plass eit regelverk som gjer at politiet kan utnytte potensialet som ligg i den nye teknologien, innanfor regulerte rammer. Vidare vil regjeringa starte eit arbeid for å klargjere politiets heimelsgrunnlag for aktivt å motverke ulovleg bruk av dronar. Det vil òg bli lagt til rette for at dronar kan nyttast på forsvarleg vis i søk- og redningsoperasjonar av frivillige organisasjonar og andre aktørar i redningstenesta.

Gjennom etableringa av dei nye politidistrikta, nye operasjonssentralar og utvikling av kapasitet blir grunnlaget for å redusere responstida lagt. Krava til responstida til politiet skal gradvis skjerpast fram mot 2020 i tråd med intensjonane i politireforma. Ulik struktur og organisering mellom nødetatane gir utfordringar knytte til samhandling. God informasjonsflyt og godt samarbeid mellom nødetatane er nødvendig for å sikre befolkninga ei best mogleg teneste.

5.1.5 Objektsikring

I Riksrevisjonens etterlevingsrevisjon i 2016 av politiet og Forsvarets arbeid med objektsikring vart det påpeika svakheiter i etterlevinga av tryggingslova og objekttrygginsforskrifta samt instruks om sikring og beskyttelse av objekt ved bruk av sikringsstyrker fra Forsvaret og politiet i fred, krise og krig. I 2018 la Riksrevisjonen fram Dokument 3:11 (2017–2018) «Riksrevisjonens undersøkelse av oppfølgning av objektsikring». Denne rapporten stadfestar at det har skjedd forbetringar sidan 2015, men at det framleis står att ein del arbeid. Justis- og beredskapsdepartementet tar dei attståande utfordringar på det største alvor og arbeidet med å lukke avvik vil framleis ha særs høg prioritet.

Riksrevisjonen skreiv i forvaltningsrevisjonen i 2018 at etterlevinga av instruksen er betra. Politiet har laga kriterium for utpeiking av objekt, utarbeida planar for sikring av dei utpeika objekta, samt førehandsutpeika objekt kor Forsvaret skal støtta politiet med sikringsstyrkar. Det vert også halde øvingar jamleg. Å etterleve instruksen krev kontinuerleg arbeid og oppdatering av det planverket som til ei kvar tid gjeld. POD har utvikla eit system for kontinuerleg oppfølging og vedlikehald av objektplanverka framover og øvingsverksemd i samband med dette. Instruksen vart gitt i 2012 og det er no naturleg med ein gjennomgang for å sjå på moglege forbetringar og tilpassingar. Det er difor satt ned ei arbeidsgruppe som er gitt i oppdrag blant anna å drøfte, anbefale og grunngi eventuelle endringar i instruksen.

Arbeidet med å få på plass grunnsikringa for politiets skjermingsverdige objekt har vist seg å vere meir kostnads-, ressurs- og tidkrevjande enn det som var forventa då forskrifta om objekttryggleik vart fastsett i 2010. Politiet har i dag tolv skjermingsverdige objekt. To objekt blir vurdert allereie å vere sikra i tråd med tryggingslova sine bestemmingar. To objekt er planlagt relokalisert i løpet av dei neste to åra. Nytt beredskapssenter for politiet vil stå ferdig i 2020 og sikre fire objekt. Då vil til saman åtte av politiets skjermingsverdige objekt vere relokalisert i heilt nye bygg og anlegg, og vere fullt sikra. Dei fire siste objekta inngår i den heilskaplege planen som er omtala under.

Politidirektoratet har arbeida med grunnsikring av politiets skjermingsverdige objekt ved å bruke framgangsmåten som er skissert i Norsk Standard 5832. Dette er i tråd med Nasjonal tryggingsorgan sine anbefalingar. På bakgrunn av dei analyser som er gjort har Politidirektoratet laga ein heilskapleg plan, med permanente og midlertidige tiltak for objektsikring, kor avvika som er påvist av Riksrevisjonen skal lukkast. Den femårige planen, som også inkluderer sikring av operasjonssentralar som ikkje er klassifisert som skjermingsverdige objekt, er av Politidirektoratet kostnadsestimert til om lag 300 mill. kroner. I planen er skjermingsverdige objekt gitt prioritet, og Politidirektoratet planlegg for at restrisikoen for dagens skjermingsverdige objekt vil vere innanfor den nye tryggingslova sine bestemmingar, slik direktoratet forstår lova, i løpet av 2020. Planen vil fortløpande vurderast med omsyn til utvikling av trusselsituasjon og det til ei kvar tid gjeldande lov- og regelverk.

Regjeringa foreslår å auke løyvinga til arbeidet med objektsikring med 171 mill. kroner i 2019 til politiet (kor 142 mill. kroner er knytt til planen omtalt ovanfor og 29 mill. kroner til redundanstiltak) og 17,5 mill. kroner til PST; til saman 188,5 mill. kroner. Dette kjem i tillegg til løyvingar knytt til datasentre (148,2 mill. kroner) og nytt beredskapssenter (865,3 mill. kroner).

Sjå og omtale av objektsikring under programkategori 06.50.

5.1.6 Politiets nasjonale beredskapssenter

Beredskapssenteret skal samle beredskapstroppen, bombetenesta, krise- og gisselforhandlartenesta og politiets helikopterteneste på éin stad og dekke behov for nødvendige treningsfasilitetar. Det er eit viktig tiltak for å vareta objektsikring av dei nasjonale beredskapsressursane. Det er i tillegg lagt til rette for at senteret skal bidra til betre fagutvikling og samtrening, òg utover dei nasjonale beredskapsressursane.

1. mars 2018 starta anleggsarbeida, og sjølve byggjearbeidet starta opp i august 2018. Anlegget blir overlevert etter kontrakten 1. september 2020, og politiet vil ha verksemdstesting og prøvedrift fram til medio desember. Deretter skal anlegget vere fullt ut operativt.

Å få samla meir trening éin stad gjer det mogleg å planleggje for at personell i trening er ein reell beredskapsressurs, og at personellet i teneste er operative på kort tid. Det gir betydeleg raskare og betre respons når det er påkravd, og gir betre høve for å handtere fleire samtidige hendingar. I kombinasjon med at politiet òg får eigne helikopter med transportkapasitet, og bruk av senteret som eit kompetansesenter for innsatspersonell i kategori 3 (IP3-personell), gir dette den nasjonale beredskapen eit stort løft.

For å sikre framdrift etter gjeldande planar foreslår regjeringa å løyve 865,3 mill. kroner i 2019 til nytt beredskapssenter.

5.2 Styrkt samhandling i samband med beredskap og krisehandtering

Samhandling, både internt i politiet og mellom politiet og ulike aktørar, er viktig for beredskap og krisehandtering. Ein betydeleg del av dei akutte oppdraga til politiet er knytt til brann og trafikk, hendingar som ofte krev samhandling med dei andre nødetatane.

5.2.1 Resultat – samhandling

Tettare samarbeid med statlege og private aktørar er viktig for å sikre politiet oversikt over og tilgang til nødvendig materiell i tidskritiske situasjonar. POD har sett i verk ein pilot for å greie ut korleis politiet på best mogleg måte kan nytte Felles ressursregister. Systemet skal raskt gi politiet oversikt over offentlege og private ressursar som er tilgjengelege i distrikta. Dette vil gjelde både båtar, helikopter, køyretøy, frivillige og andre relevante ressursar.

Politiets årlege nasjonale kontraterrorøving «Nordlys» og Forsvarets øving «Gemini» vart i 2018 arrangerte parallelt pga. NATO-øvinga Trident Juncture. Øvingane involverte store delar av justissektoren. Sjå omtalen under programkategori 06.50 for ytterlegare omtale av øvinga Trident Juncture (som blir gjennomført hausten 2018) og evaluering av fjorårets øving Trident Javelin.

5.2.2 Utfordring – informasjonsutveksling og samhandling

Ved større hendingar er det ei utfordring å sikre ei samordna nasjonal krisehandtering. Erfaring viser at god krisehandtering på tvers av etatsgrenser krev felles informasjonsgrunnlag, kjennskap til kva roller og oppgåver dei ulike etatane har, og enkel tilgang til system som sikrar god dialog – inkludert graderte kommunikasjonsplattformer.

God forankring og involvering av leiinga i øvingane er nødvendig. I tillegg må det generelt leggjast meir vekt på læring gjennom endring, noko som gjeld alle nivå.

5.2.3 Strategi/tiltak – beredskap og krisehandtering

«Nasjonalt begrenset nett» (NBN) skal bli etablert i alle politidistrikta og i PST. Dette vil ha positiv verknad for politiets evne til å vareta tryggleiken til innbyggjarane og for evna til sikker kommunikasjon og samhandling med departement, direktorat og dei andre aktørane som skal sikre tryggleiken i samfunnet.

Øvingar, spesielt tverrfaglege, skal prioriterast – og dei skal være ein naturleg del av drifta i verksemda. Øvingane skal også evaluerast. Både politiet og PST skal involverast meir i NATO-øvinga Crisis Management Exercise 2019 (CMX19).

Som del av nærpolitireforma er det ei målsetjing at alle operasjonssentralane til politiet skal samlokaliserast med nødsentralane til brannvesenet. Sjå omtale under pkt. 3. For å styrke samarbeidet mellom lokale aktørar i rednings- og beredskapssamanheng skal det opprettast rednings- og beredskapsråd i alle politidistrikta.

5.3 Førebygging av radikalisering og valdeleg ekstremisme

5.3.1 Resultat – framleis innsats mot radikalisering og valdeleg ekstremisme

Justis- og beredskapsdepartementet har hovudansvaret for det nasjonale koordineringsarbeidet i oppfølginga og vidareutviklinga av regjeringas handlingsplan mot radikalisering og valdeleg ekstremisme. Det blir utarbeidd halvårlege statusrapportar for tiltaka i planen, som er tilgjengelege på www.radikalisering.no.

Tiltaka i handlingsplanen har styrkt det førebyggjande arbeidet slik at personar i risikosona blir fanga opp så tidleg som mogleg, og dei blir møtte med tiltak som verkar.

Ekstreme islamistar utgjer ifølgje PST framleis den største terrortrusselen mot Noreg. Miljøa framstår samstundes som noko svekte jamført med for nokre år sidan. Ein reknar med at reduksjonen i rekrutteringa til ekstrem islamisme bl.a. heng saman med at fleire sentrale personar frå det som var eit aktivt framandkrigarmiljø på Austlandet, er blitt dømde til fengselsstraff. Situasjonen kan endre seg raskt, avhengig av hendingar i Noreg eller i resten av verda.

Politiet er meir til stades på internett. Kripos har bl.a. oppretta ein eigen nettpatrulje for politiet, og det er etablert ein Facebook-profil der publikum kan få råd og rettleiing i spørsmål knytte til radikalisering og ekstremisme, og der publikum kan melde frå om uro knytte til radikalisering, ekstremisme og hatytringar.

Samarbeidet mellom kriminalomsorga, kommunane, det ordinære politiet og PST har blitt styrkt, bl.a. har ein utvikla ein plan for oppfølging etter lauslating av personar det er knytt uro til.

Totalt 13,3 mill. kroner er fordelte til kommunane på 48 lokale prosjekt gjennom tilskotsordninga for førebygging av radikalisering og valdeleg ekstremisme i 2018, sjå programkategori 06.70. Hovudmålet for tilskotsordninga er å stimulere til kompetanseheving og å utvikle gode system lokalt for å førebyggje og handtere utfordringar knytte til radikalisering og valdeleg ekstremisme.

5.3.2 Utfordring – endra trusselbilete

PST vurderer at aktivitetsnivået til høgreekstreme miljø vil vere ei utfordring det kommande året, men skriv samstundes i trusselvurderinga for 2018 at dei vurderer det som lite sannsynleg at høgreekstreme grupper vil gjere terrorhandlingar det kommande året. Venstreekstremisme er eit marginalt fenomen i Noreg, men det siste året er det registrert aukande aktivitet i delar av miljøet. Sterkare spenningar mellom høgre- og venstreekstreme kan skjerpe allereie ytterleggåande standpunkt.

Sjølv om konfliktområde og personar som har delteke i kamphandlingar, tiltrekkjer seg stor merksemd, er det viktig å anerkjenne faren knytt til den heimlege ekstremismen og vald som kjem frå personar og miljø uavhengig av motivasjon og ideologi. Ei rekkje angrep i Europa dei seinaste åra er gjennomførte av personar som ikkje hadde erfaring frå konfliktområde, men som på eige initiativ og/eller i samarbeid med andre utførte valdelege handlingar.

Kunnskap legg grunnlaget for effektive tiltak. Tilsette i tenesteapparatet som arbeider med førebygging av valdeleg ekstremisme, har framleis behov for oppdatert kunnskap som kan leggje til rette for effektive tiltak i arbeidet deira.

Eit tosifra tal personar har blitt straffedømde som følgje av å ha delteke i og/eller ha støtta terrororganisasjonar dei siste åra. Etter fullført soning skal desse personane reintegrerast i samfunnet. Kapasiteten og intensjonane deira kan utgjere ein tryggleiksrisiko. Enkelte kan òg ha psykiske traume og behov for medisinsk oppfølging.

Sivilsamfunnet og frivillige organisasjonar er viktige aktørar i arbeidet mot radikalisering og valdeleg ekstremisme. Eit tettare samarbeid mellom offentlege og frivillige aktørar vil styrke det førebyggjande arbeidet òg på dette feltet. I tråd med utviklinga på feltet vil det vere behov for nye tiltak. Kvinner og ungdom er sentrale grupper som i større grad skal involverast. Utviklinga av nye tiltak vil skje i dialog med dei involverte gruppene.

Primærstrategien til politiet er kriminalitetsførebygging. Det ligg til grunn òg i arbeidet mot radikalisering og valdeleg ekstremisme. Førebyggjande tiltak skal ha prioritet i tråd med intensjonen i nærpolitireforma, der samarbeid mellom politi, frivillige organisasjonar, kommune og næringsliv står sentralt. For å oppnå høg kvalitet på og ønskt effekt av førebygginga må tiltaka vere baserte på god kunnskap om trussebiletet som til kvar tid gjeld. Slik kunnskap skal vere basert på samanstilling og analyse av forsking, politietterretning og lokalkunnskap.

5.3.3 Strategi/tiltak – brei involvering

Eit tett samarbeid mellom PST, lokalt politi, kommunar og sivilsamfunnet er sentralt både i førebygging av radikalisering og valdeleg ekstremisme og når det gjeld reintegrering av personar som har sona dom for terrorrelatert verksemd.

Sjølv om reiseaktivitet til konfliktområde har minka dei siste åra, er det framleis viktig å halde både kunnskap om og merksemd knytt til radikalisering og valdeleg ekstremisme ved like. Erfaring viser at politisk motivert vald kan komme frå ulike miljø og personar som ikkje har vore straffedømde tidlegare.

For å nå målet om ei brei, heilskapleg tilnærming skal sivilsamfunnet og frivillige organisasjonar i endå større grad involverast i arbeidet mot radikalisering og valdeleg ekstremisme, jf. FNs globale antiterrorstrategi. Dette kan skje gjennom regelmessige møte og arrangement både sentralt, regionalt og lokalt, og gjennom utarbeiding og implementering av nye tiltak.

Handlingsplanen mot radikalisering og valdeleg ekstremisme vart lansert i 2014. Innsatsen på dette feltet skal framleis vere høgt prioritert. Det må vurderast om eksisterande tiltak har oppnådd ønskt effekt, og nye tiltak må vurderast i tråd med kunnskaps- og samfunnsutviklinga.

Implementeringa av etterretningsdoktrinen bidrar til å systematisere og utvide politiets kunnskap på det kriminalitetsførebyggjande området, medrekna i arbeidet for å førebyggje radikalisering og valdeleg ekstremisme. Arbeidet med å innføre førebygging som primærstrategien til politiet skal halde fram, og vil bety mykje òg for arbeidet politiet gjer med å førebyggje radikalisering og valdeleg ekstremisme.

Dedikerte radikaliseringskoordinatorar i kvart politidistrikt skal bidra til samarbeid både internt og eksternt i arbeidet med å førebyggje radikalisering og valdeleg ekstremisme.

6 Migrasjonskjeda

Regjeringa arbeider for å redusere tilkomsten av asylsøkarar som ikkje har behov for vern, redusere talet på personar med løyve på feil grunnlag og identitet og rask retur av personar utan lovleg opphald i Noreg. Det er samanheng mellom rask saksbehandling og avklaring av identitet etter tilkomst og effektiv retur av asylsøkarar utan behov for vern.

Dei viktigaste oppgåvene til politiet på utlendingsfeltet er å registrere alle som søker om vern, undersøke identitetsopplysningar og å transportere ut dei som ikkje får opphald i Noreg og som ikkje etterlever plikta om å forlate Noreg på eiga hand. Dette underbyggjer legitimiteten til asylinstituttet og motverkar og førebyggjer ulike former for kriminalitet og er viktig i eit samfunnstryggleiksperspektiv. Politiet har i tillegg oppgåver i førstelinja i utlendingsforvaltninga og er ansvarleg myndigheit for grensekontroll. Dette inngår i det heilskaplege arbeidet på migrasjonsfeltet og er sentrale delar av ansvarsområdet til politiet i kjeda. Heilskapen i migrasjonskjeda er omtalt under programkategori 06.90.

6.1 Rask retur av personar utan lovleg opphald

Ei kontrollert innvandring krev at så få personar som mogleg oppheld seg ulovleg i landet. Politiet skal prioritere returane som gir effektiv utnytting av ressursar, kriminalitetsførebygging, viktige signaleffektar og god måloppnåing i heile migrasjonskjeda.

Politiet skal transportere ut personar som ikkje har reist ut av landet innan fristen etter avslag på søknaden om opphald i Noreg. Sjå omtalen under programkategori 06.90.

Rask retur kan gjennom signaleffekt bidra til å redusere asyltilkomstane ved at færre personar utan reelt behov for vern reiser til Noreg. Utgiftene til forvaltninga blir vidare reduserte gjennom behov for både færre mottaksplassar og færre ressursar til å behandle omgjeringsoppmodingar. Mange av dei politiet returnerer, har i tillegg fått éin eller fleire straffereaksjonar i Noreg. Retur av kriminelle og personar utan lovleg opphald, er kriminalitetsførebyggjande og bidrar til redusert ressursbruk i straffesakskjeda.

6.1.1 Resultat – Gjennombrot i vanskelege sakskategoriar

Det er ikkje lenger føresetnader for å oppretthalde eit like høgt måltal for tvangsreturnerte som tidlegare. Over 5 400 personar utan lovleg opphald vart returnerte av politiet i 2017. Dette er eit lågare tal enn tidlegare år. Resultatet i 2018 ligg an til å bli lågare enn i 2017. Politiet skal i 2019 transportere ut 6 000 personar utan lovleg opphald.

Nedgangen kan ha samanheng med ein aktiv politikk og ein målretta innsats over fleire år, og er ei positiv samfunnsutvikling. Vidare har talet på personar som søker vern i Noreg, vore rekordlågt sidan 2016, noko som gir færre returar i kategoriane asyl og Dublin. Politiet melder også at dei treffer færre utlendingar utan lovleg opphald på dei ordinære utlendings- og territorialkontrollane.

Sjølv om talet på returar har gått ned, har politiet gjort viktige gjennombrot i fleire vanskelege sakskategoriar som tidlegare har vore sett på som umoglege. Ei av årsakene er at det er gjort viktige gjennombrot med enkelte opphavsland gjennom å integrere retur i det bilaterale samarbeidet Noreg har med aktuelle land, sjå nærmare omtale under programkategori 06.90. Det gjeld særleg returar til Somalia, Marokko og retur av personar som er pålagde tvunge psykisk helsevern. Mange av desse har gjort seg skuldige i mange og/eller grove brotsverk i Noreg, og i tillegg til å vere kriminalitetsførebyggjande og -nedkjempande vil slike returar verke førebyggjande på asyltilkomstar i framtida. Desse returane gir òg store samfunnsøkonomiske innsparingar.

Tvangsreturane til politiet kan delast inn i tre kategoriar, avhengig av søknads- eller opphaldsgrunnlaget i Norge. Kategorien asyl består av personar som har fått avslag på søknad om vern i Noreg. Kategorien Dublin er personar som, med bakgrunn i Dublin-samarbeidet, skal transporterast ut til eit anna europeisk land dei tidlegare har søkt asyl i, har passert grensa ulovleg til eller har fått utferda visum i. Bort- og utviste er utlendingar som av ulike grunnar har blitt bort- eller utviste frå Noreg.

Figur 2.14 Utvikling i returar i perioden 2013–2018

Figur 2.14 Utvikling i returar i perioden 2013–2018

I 2017 gjennomførte politiet flest returar til Italia (516), Sverige (459), Romania (450), Polen (386) og Albania (373).

Det har vore kraftig auke i talet på uttransporterte i kategorien bort- og utviste sidan 2013. Dette heng bl.a. saman med ei bevisst satsing på retur som kriminalitetsførebyggjande tiltak i politiet og bevisstgjering av utlendingsfeltet som ein integrert del av politiarbeidet i politidistrikta. I 2017 disponerte POD over 60 mill. kroner av løyvingsauken på kap. 440, post 01 på 82 mill. kroner til styrkt innsats i politidistrikta. Løyvnga er vidareført i 2018 og 2019.

Fleire instansar har kritisert Politiets utlendingsinternat på Trandum for ikkje å vere ein eigna opphaldsstad for barn. Justis- og beredskapsdepartementet meiner at det i enkelte tilfelle vil vere nødvendig å internere barnefamiliar for å sikre retur. For å ta best mogleg vare på barnefamiliane er det oppretta eit senter som er spesielt tilrettelagt for internering av barnefamiliar. Senteret held for tida til i mellombelse lokale på Haraldvangen mens politiet jobbar med å finne permanent lokale. POD har, i tråd med Stortingets oppmodingsvedtak 541 av 15. mars 2018, fått i oppdrag å greie ut elektronisk kontroll som alternativ til internering av barnefamiliar som skal returnerast. Utgreiinga er ferdig og skal sendast på offentleg høyring. For å sikre rettstryggleiken til personar som skal tvangsreturnerast frå Noreg, er det avgjort å opprette eit eige system for monitorering av tvangsreturar i tråd med returdirektivet i Schengensamarbeidet. Det er forventa at ei pilotordning blir sett i verk i løpet av 2018, og at eit fullverdig system kjem på plass noko seinare. Oppgåva skal leggjast til Tilsynsrådet for Trandum.

Figur 2.15 Returnerte med straffereaksjon i perioden 2013–2018

Figur 2.15 Returnerte med straffereaksjon i perioden 2013–2018

I 2017 hadde ca. 39 pst. av dei uttransporterte fått éin eller fleire straffereaksjonar i Noreg. Borgarar frå Romania (19 pst.), Polen (13 pst.) og Litauen (10 pst.) utgjorde flest av dei uttransporterte med straffereaksjon.

6.1.2 Utfordring – vanskelege returføresetnader for mange med utreiseplikt

Det er krevjande å få til retur av større grupper med utreiseplikt og med lang opphaldstid i landet. Sjølv om alle land er folkerettsleg forplikta til å akseptere eigne borgarar i retur, kjem mange personar med utreiseplikt frå land det er vanskeleg å gjennomføre returar til. Dette kjem i hovudsak av at landa ikkje samarbeider om å ta imot eigne borgarar, ikkje bidrar i arbeidet med å verifisere identitet eller trenerer returarbeidet på andre måtar.

Ei prioritering av returfeltet har over fleire år gitt gode resultat, men har også ført til ei dreiing mot fleire tyngre saker som krev meir ressursar per sak, enn for nokre år tilbake. I tillegg er det få asyltilkomstar, som gir eit lågt sakstilfang for returar i kategorien asyl. Vidare er det mange som unndrar seg uttransport, og som finn nye måtar å leve og arbeide i skjul på. Dette stiller større krav til korleis politiet arbeider med sakene. Identitetsavklaringsarbeidet er utfordrande og langvarig i mange saker. Langvarig ulovleg opphald kan bidra til at sakene blir meir krevjande. Samla sett fører dette til at returarbeidet blir meir ressurs- og kostnadskrevjande, sidan kvar enkelt sak er meir ressursintensiv. Sjå omtalen under programkategori 06.90.

6.1.3 Strategi/tiltak – Framleis satsing på retur av personar med ulovleg opphald

Politiets innsats for å returnere personar utan lovleg opphald skal framleis vere stor. I tillegg skal innsatsen på avdekking av saker der personar har fått innvilga opphaldsløyve på uriktig grunnlag, halde fram og styrkast. Det er viktig at politiet prioriterer returar som gir best mogleg samla effekt og måloppnåing. Politiet skal vektleggje kriminalitetsnedkjemping, samfunnstryggleiksperspektivet og strategiske forhold, som t.d. returar som gir signaleffekt og kan ha innverknad på tilkomsten framover.

Det blir etablert ny saksflyt i asyltilkomstfasen, der politiet og UDI samarbeider tettare og er samlokaliserte. Samlokaliseringa skal vere ved Ankomstsenter Østfold, jf. Prop. 1 S (2017–2018). Ved å følgje prinsippa for ny saksflyt er det venta at politiet i ein del saker skal kunne gjennomføre tvangsreturar raskare enn i dag ved å fastsetje identiteten tidlegare, som dermed tilsvarande gir grunnlag for å returnere vedkommande tidlegare. I fleire saker vil falske identitetar kunne avdekkast mens søkaren framleis er på innkomstsenteret, og søkaren kan i fleire tilfelle fengslast før vedkommande eventuelt unndrar seg. I tillegg kan det gjerast fleire etterforskingstiltak før eventuelle spor forsvinn pga. avgrensing i lagringstid.

Regelverksendringar

Regjeringas satsing på rask retur av dei som ikkje har opphaldsgrunnlag i Noreg, er reflektert i fleire regelverksendringar den siste tida som gjeld utvising og grensekontroll. Til dømes vart forslaget frå regjeringa til endringar i utlendingslova om internering og andre tvangsmiddel vedteke av Stortinget våren 2018 og tok til å gjelde like etter.

Det er ei stor utfordring at nokre utlendingar som er ein alvorleg kriminalitetstrussel, oppheld seg ulovleg i Noreg trass i at dei er utviste pga. straffbare handlingar. I tillegg til at ulovleg opphald er skadeleg for innvandringskontrollen og tilliten til denne, utøver mange ny kriminalitet eller arbeider svart mens dei oppheld seg ulovleg i Noreg. Regjeringa har på bakgrunn av dette sendt eit forslag på høyring om å heve strafferamma frå inntil seks månadar til inntil to år for ulovleg opphald som finn stad etter at ein utlending har blitt utvist på grunnlag av pålagd straff eller særreaksjon. Formålet med lovforslaget er å heve strafferamma, og dermed straffenivået, til eit nivå som har større preventiv verknad og vil føre til at fleire etterlever vedtak om utvising og returnerer til heimlandet.

Som ei oppfølging av NOU 2009: 20 Ny grenselov – politiets grenseovervåking og inn- og utreisekontroll har regjeringa nyleg lagt fram Pro. 117 L (2017–2018) til stortinget med nye heimlar i utlendingslova om tilbakehald og inntrenging m.m. i samband med grense- og territorialkontroll.

6.2 Få personar med opphald på feil identitet eller grunnlag

Å kjenne identiteten til personar som oppheld seg i Noreg, er avgjerande, anten vedkommande har fått innvilga løyve før tilkomst, skal innvilgast opphaldsløyve i Noreg eller skal forlate landet. At utlendingsmyndigheitene i størst mogleg grad registrerer rett identitet på personar, gir større tryggleik òg for anna offentleg forvaltning. Utlendingar med ukjend bakgrunn og identitet som oppheld seg i landet, kan utgjere ein tryggleiksrisiko og ei kriminalitetsutfordring. Gode ID-vurderingar er derfor eit viktig samfunnsansvar for utlendingsforvaltninga. Avklart identitet er dessutan avgjerande for eit godt og målretta integreringsarbeid. Sjå omtale om fleire utfordringar knytte til falske opplysningar i programkategori 06.90.

Politiets arbeid med å avklare identiteten til utlendingar skjer ved grensekontroll, generell utlendingskontroll på territoriet, i samband med saksbehandling av ulike typar saker etter utlendingslova, ved uttransportering og ved etterforsking av straffesaker.

6.2.1 Resultat

Dei siste åra har det blitt lagt meir vekt på å tidlegare avklare rett identitet til søkarane og om dokumenta som er lagde fram, er ekte. Betre ID-arbeid har ført til at utlendingsstyresmaktene har avdekt at fleire personar har opphaldsløyve med feil identitet. I tillegg har utlendingsstyresmaktene i aukande grad arbeidd for å avdekke om personar har opphald på feil grunnlag, når det er søkt om fornya eller permanent opphaldsløyve.

Arbeidet med tilbakekall er ressursintensivt, og det er viktig å sikre at løyvingar i utgangspunktet blir gitt basert på rett identitet. Politiet har i 2018 vidareført arbeidet med rutinar og systematikk for å kunne måle arbeidet med raskare avklaring av ID i asylsaker. I løpet av 2018 skal POD sørge for at det blir etablert eit betre grunnlag for å måle effektiviteten med ID-avklaringar. Politiet har særleg satsa på å starte ID-arbeidet tidleg i tilkomstfasen og har implementert ei meir etterforskingsbasert tilnærming i denne fasen.

6.2.2 Utfordring – avdekke at personar oppgir falske opplysningar, og varierande kvalitet på identitetsdokument

Mange som søker om vern i Noreg, legg ikkje fram identitetsdokument som kan stadfeste identiteten dei har oppgitt, eller skjuler identiteten sin bevisst. Dette gjer returarbeidet vanskelegare. I tillegg er det fleire som har fått løyve basert på feil identitet, og etterforsking av desse sakene er krevjande.

Politiet erfarer at fleire land ikkje ønskjer å samarbeide om å utferde reisedokument til eigne borgarar, eller at utlendingar med utreiseplikt ikkje samtykker i å få utferda reisedokument i den tru at lengre opphaldstid i Noreg aukar sjansen for å få innvilga opphald. Programkategori 06.90 omtaler samarbeid med opphavs- og transittland.

6.2.3 Strategi/tiltak – styrke identitetsarbeidet ytterlegare og betre kontroll på grensa

UDI og politiet arbeider med å innføre ny saksflyt for å betre kvaliteten i asylsaksbehandlinga i den innleiande tilkomstfasen. Samarbeidet mellom etatane vil gi høgare kvalitet i saksbehandlinga, særleg knytt til tidlegare avklaring av identitet og dermed fleire riktige vedtak. Større innsats i det innleiande identitetsarbeidet vil gi høgare kvalitet og avklare identitetane hos ein langt større del av søkarane. I den nye saksflyten blir ressursar og kompetanse flytta til ein tidlegare fase i prosessen. Å flytte kompetanse og ressursar til identitetsarbeidet vil bety at politiet jobbar meir med identitetsavklaring innleiingsvis, som igjen gir eit betre grunnlag for identitetsarbeidet i samband med retur. I tillegg vil politiet i større grad enn før fokusere på identitetsavklaring for alle søkarar som kjem, ikkje berre dei som skal returnerast. Dette vil på sikt kunne føre til at færre personar får opphald basert på feil grunnlag. Denne saksflyten føreset at UDI og PU er samlokaliserte i den innleiande tilkomstfasen. I samband med statsbudsjettet vart det vedteke at samlokaliseringa skal vere ved Ankomstsenter Østfold, jf. Prop. 1 S (2017–2018). Regjeringa foreslår å løyve 4,5 mill. kroner til politiet for å styrke arbeidet med å avdekke saker der opphaldsløyve er gitt på feil grunnlag.

I 2016 vart det vedteke at utlendingsforvaltninga skal lagre biometri frå alle tredjelandsborgarar som søker opphaldsløyve- og visum, i utlendingsregisteret i ABIS-basen hos politiet, og at det skal søkast med ansiktsfoto og fingeravtrykk før ein opprettar nye saker. Endringane er forankra i utlendingsloven § 100. Formålet er å gi betre kontroll med identiteten til tredjelandsborgarar. Sjå òg omtalen under programkategori 06.90.

Det elektroniske inn- og utreisesystemet i Schengen (Entry/Exity System) vart vedteke i desember 2017. Systemet skal lagre personinformasjon og biometriske kjenneteikn frå alle tredjestatsborgarar som reiser inn på Schengen-territoriet for eit korttidsopphald. Tidspunkt for inn- og utreise blir lagra for å kunne avdekke personar som ikkje forlèt Schengen-området innan utløpet av opphaldstida. Systemet er planlagt å vere i drift frå 2020/2021 og vil bidra til ein meir effektiv og sikker yttergrensekontroll. Ein har i dag ulik grad av førehandskjennskap til tredjestatsborgarar som kjem til yttergrensa. 5. september vart eit framlegg om eit «European Travel Information and Authorisation System» (ETIAS), som inneber at visumfrie tredjestatsborgarar må søke om løyve for å kunne reise fram til Schengens yttergrense, vedteke. Formålet er å førehandskontrollere om personar som ønskjer å reise til Schengen-området, utgjer ein migrasjons- eller tryggleiksrisiko. Det er venta at systemet vil ta til å gjelde i starten av 2021.

7 Politiets forvaltningsoppgåver og den sivile rettspleia

Politiet er tillagt betydelege forvaltningsoppgåver og har òg ansvaret for sivil rettspleie på nivået under tingrettane.

7.1 Forvaltningsoppgåver

Viktige forvaltningsoppgåver i politiet er bl.a. behandling av søknader om pass og politiattestar, våpenforvaltning, kontroll med vaktverksemd, behandling av saker om førerett- og køyresetel og utlendingsforvaltning. Behandling av forvaltningssaker gir politiet moglegheiter til å førebyggje kriminalitet og styrke tryggleiken. Førebygging gjennom forvaltning legg til rette for samhandling og målretta bruk av lovheimlar på områda våpen, førarkort, løyve til vakthald, brukthandel m.m.

7.1.1 ID-verifikasjon og utferding av pass og ID-kort med eID

Heilskapleg ID-forvaltning er viktig i eit samfunnstryggleiksperspektiv. Etablering av falske identitetar og misbruk av identitetane til andre personar er ei alvorleg form for kriminalitet, som vidare blir nytta til andre kriminalitetsformer som arbeidslivskriminalitet, menneskehandel, økonomisk kriminalitet og vinningskriminalitet. Noreg er internasjonalt forplikta til å bidra i nedkjemping av terror ved å sikre at eigne system, rutinar og lokale for utferding av pass tilfredsstiller krav frå ICAO.

Sikker verifikasjon av ID ved utferding av pass og andre ID-dokument bidrar til å førebyggje kriminalitet. Pass-samarbeidet med andre land gjer grensepasseringa sikrare og meir effektiv, førebyggjer ulovleg innvandring og bidrar i nedkjempinga av terror.

7.1.2 Utfordring – sikkerheit i passutferding og manglande ID-dokument til utlendingar

Utferding av pass må vere basert på tilstrekkeleg sikre rutinar, system og lokale. Riksrevisjonen har påpeika dette i Dokument 1 (2015–2016). Norske borgarar har berre pass som gyldig ID-dokument utferda av offentlege myndigheiter. Mange utanlandske borgarar som har lovleg opphald og ei tilknyting til riket, kan i dag ikkje legitimere seg med eit ID-dokument med tildelt fødsels- eller d-nummer. Manglande ID-dokument svekker moglegheitene næringslivet og offentlege myndigheiter har til å utføre tilstrekkeleg god ID-kontroll.

For å ha effektiv og sikker ID-kontroll ved grensepassering og på territoriet treng ein utveksling av sikringselement i pass som blir nytta i kontroll av ID-dokument frå andre og som kontrollsystem for grensepassering.

7.1.3 Strategi/tiltak – ID-verifikasjon og utferding av pass og ID-kort med eID

Det er dei siste åra gjennomført viktige tiltak for å rette opp svakheitene Riksrevisjonen peikar på. Enkelte tiltak er allereie sette i kraft, t.d. nye rutinar og opplæring. Som det går fram av Prop. 85 S (2017–2018), er det utfordringar knytte til framdrifta i politiets prosjekt for nytt saksbehandlingssystem for pass og nasjonale ID-kort med eID. Noverande framdriftsplan inneber utferding av pass frå 2020.

Nye pass og nasjonale ID-kort skal bli utferda i fysisk sikra lokale og av personell med ID-fagleg kompetanse. POD har sett i gang arbeidet med å sikre dei kontora direktoratet anbefaler at skal nyttast for utferding av nye pass og nasjonale ID-kort med eID. Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med å slutte endeleg struktur i tråd med Stortingets vedtak nr. 1002 (2017–2018), men ser allereie no at krava til kvalitet og sikkerheit i utferdinga gjer det utfordrande å nå målet om at 90 prosent av innbyggjarane i kvart distrikt skal ha maksimalt 45 minuttars køyretid til nærmaste passkontor. Departementet jobbar derfor vidare med å vurdere kompenserande publikumstiltak for å sikre at servicetilbodet blir oppretthaldt på best mogleg måte i dei distrikta som ikkje når målsetninga. Når departementet er trygge på at strukturen gir tilstrekkeleg service til innbyggjarane i heile landet, vil endeleg struktur verte slutta. Justis- og beredskapsdepartementet vil komme tilbake til Stortinget på eigna måte når endeleg slutning er fatta.

Først når nye pass er lansert og blir utferda i sikre pass- og ID-kontor, vil alle avvika Riksrevisjonen har peika på for pass, vere lukka.

For å gjere det mogleg for næringsliv og offentlege myndigheiter å kontrollere ID-dokument skal det etter planen etablerast ei taps- og verifikasjonsteneste. Dette vil vere eit betydeleg tiltak i nedkjempinga av arbeidslivskriminalitet og annan økonomisk kriminalitet.

7.2 Den sivile rettspleia på grunnplanet

Politiet har i dag dei fleste oppgåvene som er knytte til den sivile rettspleia under nivået for tingrettane. Forutan oppgåva som namsmann er politiet sekretariat for alle forliksråda. Det er som hovudregel forliksråd i kvar kommune, men domstollova gir heimel til å etablere felles forliksråd for fleire kommunar. Oppgåva som namsmann omfattar saker etter tvangsfullbyrdingslova (bl.a. utlegg, fråvikingar, tvangssal av lausøyre m.m.), sikring i medhald av tvistelova som arrest og mellombelse åtgjerder og handsaming av gjeldsordningar.

Gjeremål knytte til den sivile rettspleia i politiet er omfattande. Frå 2016 til 2017 auka talet på saker knytte til den sivile rettspleia totalt sett med om lag 9 pst. Utleggsforretningar utgjer hovudtyngda (om lag 70 pst.) av sakene og har auka med om lag 50 pst. i perioden 2013–2017. Ved utgangen av første tertial 2018 var det registrert 209 706 totalt, der 146 740 var utleggsforretningar. Talet på registrerte saker har auka med 10,3 pst. samanlikna med same periode i 2017.

Figur 2.16 Utvikling i sivile gjeremål 2013–2017

Figur 2.16 Utvikling i sivile gjeremål 2013–2017

Trass auken i talet på saker sidan 2013 er saksbehandlingstida framleis på same nivå, og etaten oppfyller i stor grad måla som er sette for saksbehandlingstid. Dette kan i stor grad forklarast ved at det er innført tiltak som effektiviserer arbeidsprosessar og bruk av tilgjengelege ressursar. Framover vil etaten gradvis implementere nye løysingar for å automatisere og effektivisere arbeidsprosessane ytterlegare.

Figur 2.17 Utvikling i saksbehandlingstid for utleggsforretningar 2013–2017

Figur 2.17 Utvikling i saksbehandlingstid for utleggsforretningar 2013–2017

Kap. 440 Politidirektoratet – politi- og lensmannsetaten

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

17 017 702

17 101 318

17 967 648

21

Spesielle driftsutgifter

131 054

142 117

139 507

22

Søk etter omkomne på havet, i innsjøer og vassdrag, kan overføres

9 976

8 975

9 189

23

Sideutgifter i forbindelse med sivile gjøremål

20 304

27 507

28 163

25

Retur av asylsøkere med avslag og andre utlendinger uten lovlig opphold, overslagsbevilgning

137 522

201 954

128 533

45

Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

660 000

1 184 480

60

Tilskudd til kommunene

13 275

70

Tilskudd

81 280

90 280

62 383

71

Tilskudd Norsk rettsmuseum

4 974

5 108

5 256

73

Tilskudd til EUs grense- og visumfond

177 742

184 000

184 000

Sum kap. 0440

17 593 829

18 421 259

19 709 159

Post 01 Driftsutgifter

Bemanninga i POD, politidistrikta, særorgan og andre spesialeiningar (Politihøgskolen, Grensekommissariatet og PST sentralt) utgjorde 16 301 årsverk per 31. august 2018.

Posten dekker alle ordinære driftsutgifter i POD, politidistrikta, politireserven, dei lokale PST-einingane i politidistrikta og politiets særorgan, med unntak av PHS, jf. kap. 442, og PST, jf. kap. 444. Våpen, køyretøy, verneutstyr, uniformer, IKT m.m. er driftsrelaterte innsatsfaktorar som er budsjetterte under posten.

Justis- og beredskapsdepartementet held tilbake ein mindre del av løyvinga sentralt for å dekke utgifter til oppfølging av handlingsplanar m.m.

Regjeringa foreslår å løyve midlar for å auke bemanninga i politiet i 2019. Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 50 mill. kroner for å leggje til rette for tilsetjing av fleire polititenestepersonar, 258,9 mill. kroner som følgje av heilårsverknaden av nye politistillingar i 2018, 21,1 mill. kroner knytt til heilårsverknaden av etablering av menneskehandelsteam i alle politidistrikt i 2018 og 24 mill. kroner til å styrke politiets innsats mot ungdomskriminalitet og gjengkriminalitet, mens ei mellombels satsing for å redusere restansetida knytt til familiegjenforeining er foreslått redusert med 29,5 mill. kroner.

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 1,5 mill. kroner som følgje av heilårsverknad av etablering av pilot for barnehus i Sogn og Fjordane i 2018.

Arbeidet med arbeidslivskriminalitet skal få meir merksemd. Regjeringa foreslår derfor å auke løyvinga med 5,2 mill. kroner til politiet. Vidare foreslår regjeringa å løyve 4,5 mill. kroner til å styrke politiets arbeid med å kalle tilbake opphaldsløyve som er gitt på feil grunnlag, og auke bruken av DNA-testing i familiesaker.

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 157,2 mill. kroner til kjøp av tre nye politihelikopter, totalt vil løyvinga vere på 260 mill. kroner i 2019. Dei tre nye helikoptera vil vere på plass same år.

Som følgje av høgare tal på kvoteflyktningar foreslår regjeringa å løyve 12,9 mill. kroner.

Eingongsinvesteringane knytte til prosjekt for vidareutvikling av Ankomstsenter Østfold på 14,3 mill. kroner er foreslått tekne ut av budsjettet til politiet.

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 26 mill. kroner som kompensasjon for pensjonsutgifter til nye stillingar som ikkje vart medrekna i saldert budsjett for 2018.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 3,7 mill. kroner knytte til nærpolitireforma som følgje av eingongsinvesteringar. Vidare er det foreslått å redusere løyvinga på posten med 15,5 mill. kroner mot tilsvarande auke på kap. 1605 Direktoratet for økonomistyring, post 01 Driftsutgifter som følgje av at oppgåver knytte til rekneskapsområdet blir flytta dit.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 5,5 mill. kroner som følgje av eingongsinvesteringar i IKT-prosjekt i 2018.

I 2018 vart det løyvd 5 mill. kroner til rettleiing og oppfølging i arbeidet med mindreårige offer. Regjeringa foreslår for 2019 at 5,1 mill. kroner blir overførte til Barne- og likestillingsdepartementet, som tek sikte på å opprette ein funksjon i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet for oppfølging og rettleiing av barnevernet og andre relevante etatar.

Riksadvokaten har bestemt at det skal vere sentralisert etterforskning av moglege terrorrelaterte handlingar. Etterforskninga skal liggje hos PST. Det er derfor foreslått å redusere løyvinga med 6,4 mill. kroner mot ein tilsvarande auke på kap. 444 Politiets tryggingsteneste, post 01 Driftsutgifter.

Som følgje av at politiet skal etablere justisCert (jusissektoren sitt responsmiljø for å førebyggje og koordinere handteringa av alvorlege IKT-hendingar), er det foreslått å overføre totalt 3,9 mill. kroner til politiet frå dei andre verksemdene i justissektoren.

Det blir foreslått å auke posten med 0,1 mill. kroner knytt til ei mellombels stilling til EU-programmet CEF-Telecom (tidlegare Safer Internet) og 1,2 mill. kroner knytt til oppgåver som er flytta frå departementet til POD, jf. omtale under kap. 400, post 01.

Regjeringa foreslår å gjere pilotprosjektet transport og framstilling av varetektsinnsette frå 2014 varig. Det inneber at kriminalomsorga overtek ansvaret for dette i Sør-Aust politidistrikt. Løyvinga på posten er derfor foreslått redusert med 44 mill. kroner mot ein tilsvarande auke på kap. 430 post 01.

Det er venta ein auke i inntektene knytte til talet på pass i 2019. Regjeringa foreslår derfor å auke posten med 63,9 mill. kroner mot ein tilsvarande auke på kap. 3440, post 01 Gebyr – pass og våpen.

Reforma for avbyråkratisering og effektivisering i staten utgjer 85,5 mill. kroner på posten. Samstundes foreslår regjeringa å redusere løyvinga til politiet med 51 mill. kroner som følgje av gevinstar i nærpolitireforma.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får ei bestillingsfullmakt under kap. 440, post 01, på 150 mill. kroner i 2019, jf. forslag til vedtak.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 440, post 01, mot tilsvarande meirinntekt under kap. 3440, postane 02, 03 og 04, jf. forslag til vedtak.

Regjeringa understrekar at etaten til kvar tid må vurdere korleis ein kan nytte ressursar og midlar mest mogleg effektivt, f.eks. ved å vurdere om tidlegare øyremerkingar kan nyttast meir effektivt i andre delar av etaten, med bakgrunn i at etaten er i kontinuerleg utvikling, men til same formål.

Regjeringa forslår ei løyving på posten er 17 967,6 mill. kroner.

Post 21 Spesielle driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker sideutgifter for politi- og lensmannsetaten i samband med asylsaker, som utgifter til uttransportering i asylsaker og andre utlendingssaker.

Regjeringa foreslår å redusere løyvinga med 6 mill. kroner knytt til talet på uttransporteringar.

Vidare blir det foreslått å redusere løyvinga med 710 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 139,5 mill. kroner.

Post 22 Søk etter omkomne på havet, i innsjøer og i vassdrag, kan overføres

Løyvinga på posten skal dekke utgifter til søk etter omkomne på havet, i innsjøar og i vassdrag. Posten dekker òg nokre personellutgifter og eventuelle utgifter til å betre søkemetodane.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 9,2 mill. kroner.

Post 23 Sideutgifter i forbindelse med sivile gjøremål

Løyvinga på posten skal dekke sideutgifter i samband med sivile gjeremål. Dette gjeld i hovudsak sideutgifter i samband med tvangsforretningar og utgifter i samband med gjeldsordningssaker.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 28,2 mill. kroner.

Post 25 Retur av asylsøkere med avslag og andre utlendinger uten lovlig opphold, overslagsbevilgning

Formålet med posten er å leggje til rette for at politiet hurtig kan auke talet på uttransporteringar dersom det oppstår behov for det. På posten fører ein dei variable utgiftene til retur av asylsøkarar med avslag, bort- og utviste og dublinarar. Dublinsakene er underlagde særlege fristar. Om fristane ikkje blir etterlevde, må saka realitetsbehandlast i Noreg.

Regjeringa foreslår å redusere løyvinga med 76,4 mill. kroner knytt til talet på uttransporteringar.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 128,5 mill. kroner.

Post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

Beredskapssenteret

Beredskapssenteret skal samle beredskapstroppen, bombetenesta, krise- og gisselforhandlartenesta og politiets helikopterteneste på éin stad og dekke behov for nødvendige treningsfasilitetar. Det er i tillegg lagt til rette for at senteret òg skal bidra til betre fagutvikling og samtrening òg utover dei nasjonale beredskapsressursane.

Det er gjennomført ei ekstern kvalitetssikring (KS2). Kvalitetssikraren tilrår ei kostnadsramme på 2,6 mrd. kroner (mai 2017-kroner). Prisjustert til juni 2018-kroner utgjer dette 2,7 mrd. kroner. Departementet vil styre prosjektet etter prinsippa for «design to cost» innanfor denne kostnadsramma. Årlege meirutgifter til forvaltning, drift, vedlikehald og utvikling (FDVU) er førebels berekna til om lag 30 mill. kroner.

Regjeringa foreslår å løyve 865,3 mill. kroner til nytt beredskapssenter.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å pådra staten forpliktingar utover budsjettåret for å gjennomføre bygginga av politiets nasjonale beredskapssenter som omtalt i Prop. 1 S (2018–2019) under kap. 440 Politi- og lensmannsetaten, post 45 Politiets nasjonale beredskapssenter, kan overførast, innanfor ei kostnadsramme på 2 620 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Kostnadsramma blir prisjustert løpande, og løyvingsforslag blir fremma i tråd med prisutviklinga.

Objektsikring

På bakgrunn av dei analysane som er gjorde, har Politidirektoratet laga ein heilskapleg plan for objektsikring, der ein skal lukke avvika som Riksrevisjonen påviste. Politidirektoratet planlegg for at restrisikoen for dagens skjermingsverdige objekt vil vere innanfor føresegnene i den nye tryggingslova, slik Politidirektoratet forstår ho, i løpet av 2020. Regjeringa foreslår å auke løyvinga til formålet med 171 mill. kroner i 2019 til politiet.

I tillegg foreslår regjeringa å auke løyvinga med 148,2 mill. kroner knytt til datasenter i justissektoren.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 1 184,5 mill. kroner.

Post 70 Tilskudd

Posten inneheld ulike tilskot innanfor generell førebygging av kriminalitet, tiltak som kan hjelpe kvinner og menn ut av prostitusjon og støtte til offer for menneskehandel, vald i nære relasjonar, humanitære tiltak retta mot EØS-borgarar og øyremerkte tilskot. Løyvinga på posten er foreslått redusert med 5 mill. kroner i 2019. Vidare er det foreslått å redusere løyvinga med 23,5 mill. kroner som følgje av at Arbeids- og velferdsdirektoratet skal forvalte ordninga.

Det er foreslått ei samla løyving på posten på 62,4 mill. kroner.

Førebygging av kriminalitet

Formålet med tilskotsordninga er å stimulere til og utvikle tiltak for å førebyggje kriminalitet. Om lag 7,4 mill. kroner er lyste ut og tildelte i 2018. Tiltak særleg retta mot barn og ungdom er prioriterte, og vil òg bli prioriterte i 2019. Det er POD som forvaltar ordninga.

Tiltak for å komme ut av prostitusjon og å støtte offer for menneskehandel

Formålet med tilskotsordninga er å hjelpe menneske ut av prostitusjon og å støtte offer som er utsette for menneskehandel. Om lag 33 mill. kroner er lyste ut og tildelte i 2018. Om lag 32,7 mill. kroner vil bli lyste ut i 2019.

Humanitære tiltak for EØS-borgarar

Kommunar og frivillige organisasjonar kan søke om tilskot til humanitære tiltak for tiggarar. Om lag 23 mill. kroner er lyste ut og tildelte i 2018. Regjeringa foreslår å overføre ordninga til Arbeids- og sosialdepartementets kap. 621, post 70.

Øyremerkte tilskot

(Beløp i 1 000 kroner)

Tilskotsmottakar

2017

2018

Forslag 2019

POD (Politiidrett, Politihistorisk selskap og Politiets pensjonistforbund)

4 500

4 500

4 500

Krisesentersekretariatet (Rosa-prosjektet)

2 900

2 900

3 100

NKVTS drift

3 100

3 100

3 200

NKVTS forsking

5 400

5 400

5 000

Samarbeidsprosjekt Bredtveit og Oslo Krisesenter

700

720

720

Årleg konferanse om politi og barnevernsvakter

260

260

200

Overgrep mot barn (internett)

0

4 000

4 000

Ecpat

0

2 000

0

Steg for steg

0

4 000

1 000

I 2017 og 2018 vart det tildelt øyremerkte tilskot på 4,5 mill. kroner til POD til støtte til Politiidrett, Politihistorisk selskap og Politiets pensjonistforbund. Justis- og beredskapsdepartementet foreslår at om lag same beløp blir øyremerkt til dette formålet i 2019.

I 2017 og 2018 vart det løyvd tilskot på 2,9 mill. kroner til ROSA-prosjektet i Krisesentersekretariatet og tilskot på 3,1 mill. kroner i driftsstøtte til NKVTS. Justis- og beredskapsdepartementet foreslår at høvesvis 3,1 mill. kroner blir løyvde til ROSA-prosjektet, og at 3,2 mill. kroner blir løyvde til NKVTS til same formål i 2019. Justis- og beredskapsdepartementet foreslår at om lag 5 mill. kroner blir tildelte NKVTS i 2019 til forskingsprosjektet retta mot vald i nære relasjonar.

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår å øyremerke om lag 700 000 kroner til samarbeidsprosjekt Bredtveit og Oslo Krisesenter og om lag 200 000 kroner til den årlege konferansen om politi og barnevernsvakter, som POD forvaltar. Justis- og beredskapsdepartementet ser det som viktig å vidareføre samarbeidet med desse aktørane òg i 2019.

I 2018 vart det tildelt tilskot på 4 mill. kroner til Steg for steg, eit rehabiliteringstilbod for rusavhengige i regi av Blå Kors. I 2019 blir det foreslått å øyremerke 1 mill. kroner til dette formålet.

I 2018 fekk Ecpat Norge 2 mill. kroner i driftsstøtte som eit bidrag til etablering av organisasjonen, som kjempar mot seksuelle overgrep mot barn.

Post 71 Tilskudd til Justismuseet

Løyvinga på posten dekker driftstilskot til Justismuseet – nasjonalt museum for politi, rettsvesen og kriminalomsorg. Justismuseet er ei stifting som er lokalisert i Trondheim.

Det blir foreslått ei løyving på 5,3 mill. kroner.

Post 73 Tilskudd til EUs grense- og visumfond

Gjennom tilknytingsavtalen av 1999 om gjennomføring, bruk og vidareutvikling av Schengen-regelverket (Schengen-avtalen) deltek Noreg i EUs arbeid, bl.a. med yttergrensekontroll, og skal som følgje av dette bidra til EUs grense- visumfond. Fondet samfinansierer prosjekt innanfor grensekontroll og visumarbeid i Schengen-samarbeidet.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 184 mill. kroner.

Kap. 3440 Politidirektoratet – politi- og lensmannsetaten

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Gebyr – pass og våpen

311 831

258 348

320 956

02

Refusjoner mv.

367 934

272 715

280 624

03

Salgsinntekter

214 505

75 489

76 614

04

Gebyr – vaktselskap

1 777

1 996

1 986

05

Personalbarnehage

2 048

06

Gebyr – utlendingssaker

182 682

268 284

282 259

07

Gebyr – sivile gjøremål

838 467

831 643

1 105 679

08

Refusjoner fra EUs grense- og visumfond

12 693

21 258

21 258

Sum kap. 3440

1 931 937

1 729 733

2 089 376

Kapittelet består i hovudsak av inntekter frå gebyr for tvangssaker, forliksrådssaker, passutferding og våpenløyvingar.

Post 01 Gebyr – pass og våpen

Løyvinga på posten dekker inntekter frå behandlingsgebyr for pass og våpenløyvingar.

Det er venta ein auke i gebyrinntektene knytte til pass i 2019. Regjeringa foreslår derfor å auke løyvinga med 63,9 mill. kroner.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 1,3 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 321 mill. kroner.

Post 02 Refusjoner mv.

Politi- og lensmannsetaten får refundert utgifter for politioppdrag som er utførte for organisasjonar, lag, entreprenørar og offentlege etatar i samsvar med særskild heimel. Refusjonane gjeld i all hovudsak utgifter til overtid og reiser i samband med følgjeoppdrag av tunge og breie transportar, asfaltering, riving, ekstraordinært politioppsyn under konsertar og festivalar m.m. Omfanget av slike oppdrag varierer frå år til år, og inntektsestimatet er derfor høgst usikkert.

Posten omfattar òg diverse andre refusjonar, t.d. husleigeinntekter ved framleige av lokale og PHS’ refusjonar i samband med kjøp av instruktørbistand frå politidistrikta. Ein del av inntektene er òg knytt til refusjon av utgifter internt i etaten.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 440, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3440, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 280,6 mill. kroner.

Post 03 Salgsinntekter

Inntekter frå innbyte og sal av utskifta køyretøy m.m. blir rekneskapsførte på posten. I tillegg blir inntekter frå sal av spesialutstyr til politidistrikta, kriminalomsorga, tolletaten m.m. førte på posten. Det blir foreslått å redusere løyvinga med 380 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 440, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3440, post 03, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 76,6 mill. kroner.

Post 04 Gebyr – vaktselskap

Løyvinga på posten omfattar eingongsgebyr til å dekke utgifter ved behandling av søknader og gebyr ved feilalarmar der politi- og lensmannsetaten rykker ut.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 440, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3440, post 04, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 2 mill. kroner.

Post 06 Gebyr – utlendingssaker

Løyvinga på posten dekker gebyr i samband med søknad om statsborgarskap, familieinnvandring og arbeids-, busetjings- og utdanningsløyvingar. Løyvingsforslaget tek utgangspunkt i talet på utlendingssaker til politiet.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 1,3 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

På bakgrunn av rekneskapstal for dei siste åra og forventa utvikling blir det foreslått å auke løyvinga med 15,3 mill. kroner.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 282,3 mill. kroner.

Post 07 Gebyr – sivile gjøremål

Løyvinga på posten skal dekke gebyrinntekter i samband med den sivile rettspleia på grunnplanet, det vil seie gebyr for tvangsforretningar og forliksrådsbehandling.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 21,5 mill. kroner som følgje av nedjustering av overprisa gebyr i politiet. Som følgje av at regjeringa foreslår å auke gebyr for forliksklage til sjølvkost er det forventa ein inntektsauke på 12,9 mill. kroner, sjå omtale i kap. 06.20 pkt. 8.

På bakgrunn av rekneskapstal for dei siste åra og forventa utvikling blir det foreslått å auke løyvinga med 271,8 mill. kroner.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 4,2 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 1 105,7 mill. kroner.

Post 08 Refusjoner fra EUs grense- og visumfond

Posten dekker inntektene frå EUs indre tryggleiksfond. Gjennom fondsperioden er det forventa at Noreg mottek om lag 14,3 mill. euro i refusjonar frå fondet. Refusjonsutbetalingane vil variere frå år til år.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 21,3 mill. kroner.

Kap. 442 Politihøgskolen

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

679 841

627 039

629 942

Sum kap. 0442

679 841

627 039

629 942

PHS er den sentrale utdanningsinstitusjonen for politi- og lensmannsetaten i Noreg og har som hovudoppgåve å drive utdanning, forsking og formidling. Den skal vere ein profesjonsretta utdanningsinstitusjon på høgt nivå, som utviklar og formidlar dei kunnskapane, ferdigheitene og haldningane som politiet må ha for å bidra til å sikre tryggleik, lovlydnad og orden.

Post 01 Driftsutgifter

Bemanninga ved PHS per 31. august 2018 utgjorde 444 årsverk.

Løyvinga på posten dekker lønnsutgifter og andre driftsutgifter ved PHS.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 3,1 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

I samband med revidert nasjonalbudsjett for 2018 vart opptaket ved PHS redusert frå 720 til 550 studentar. Det blir derfor foreslått å redusere løyvinga med 10,8 mill. kroner.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 442, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3442, postane 02 og 03, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 629,9 mill. kroner.

Kap. 3442 Politihøgskolen

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

02

Diverse inntekter

26 818

16 255

16 643

03

Inntekter fra Justissektorens kurs- og øvingssenter

20 809

18 075

18 507

Sum kap. 3442

47 627

34 330

35 150

Post 02 Diverse inntekter

Inntektene til PHS kjem frå kursverksemd, utleige, kantinesal og boksal, i tillegg til moglege inntekter frå oppdragsverksemd.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 442, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3442, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 16,6 mill. kroner.

Post 03 Inntekter fra Justissektorens kurs- og øvingssenter

Inntekter frå drifta av Justissektorens kurs- og øvingssenter i Stavern blir førte på posten.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 442, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3442, post 03, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 18,5 mill. kroner.

Kap. 444 Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

911 192

861 215

890 983

Sum kap. 0444

911 192

861 215

890 983

Instruksen til PST er forskriftsfesta med heimel i politilova § 29. PSTs primære ansvar er å førebyggje og etterforske straffbare handlingar mot rikets tryggleik. Sentralt står å samle inn informasjon om personar og grupper som kan utgjere ein trussel, utarbeide ulike analysar og trusselvurderingar, etterforsking og andre operative tiltak og rådgiving.

PST har òg det nasjonale ansvaret for å utføre livvaktteneste på norsk jord for norske og utanlandske myndigheitspersonar. Dette er regjeringsmedlemmer, stortingsrepresentantar og dommarar i Høgsterett og tilsvarande representantar frå andre land og ambassadane til andre land i Noreg. Livvaktene følgjer òg enkelte norske myndigheitspersonar på reiser i utlandet. Livvakttenesta blir utført i nært samarbeid med politidistrikta. Kongehuset har eiga livvaktteneste i Den kongelege politieskorten, som ligg under Oslo politidistrikt.

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker driftsutgifter for Den sentrale eininga (DSE) i PST i tillegg til enkelte utgifter knytte til drift av dei lokale PST-einingane i politidistrikta. Bemanninga ved DSE utgjorde 612 årsverk per 31. august 2018.

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 25 mill. kroner til arbeid med hybride truslar og cybertruslar, slik at PST får personell og teknologi som gir betra kapasitet i det digitale rommet til å avdekke, forhindre, handtere og etterforske dei mest alvorlege forsøka på spionasje, sabotasje, påverknadsoperasjonar og samansette (hybride) truslar. Løyvinga vil bl.a. gi grunnlag for vidare utvikling av PSTs nødvendige samarbeid med Etterretningstenesta, Nasjonalt tryggingsorgan og Kripos i Felles cyberkoordineringssenter (FCKS).

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 17,5 mill. kroner til objektsikringstiltak.

Som følgje av at politiet skal etablere JustisCert (justissektoren sitt responsmiljø for å førebyggje og koordinere handteringa av alvorlege IKT-hendingar), blir det foreslått å redusere løyvinga med 290 000 kroner mot ei tilsvarande auka av løyvinga under kap. 440, post 01.

Løyvinga på posten er dei seinare åra auka til gjennomføring av ulike investeringar og mellombelse tiltak, bl.a. innføring av nytt analysesystem i PST. Løyvingsbehovet er derfor redusert som følgje av dette i 2019. Det er derfor foreslått å redusere løyvinga med 32,3 mill. kroner knytt til nytt analysesystem i PST. Samstundes er det foreslått å redusere løyvinga til PST som følgje av gevinstar i analysesystemet tilsvarande 12,7 mill. kroner.

Riksadvokaten har bestemt at det skal vere sentralisert etterforsking av moglege terrorrelaterte handlingar. Etterforskinga skal liggje hos PST. Det er derfor foreslått å auke løyvinga med 6,4 mill. kroner mot ein tilsvarande reduksjon på kap. 440, post 01.

Som følgje av auka tal på kvoteflyktningar foreslår regjeringa å løyve 1,1 mill. kroner.

Reforma for avbyråkratisering og effektivisering i staten utgjer 4,3 mill. kroner på posten.

Basert på rekneskapstal og forventa utvikling er det foreslått å auke posten med 5,1 mill. kroner mot tilsvarande auke på kap. 3444, post 02.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 444, post 01 mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3444, post 02.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 891 mill. kroner.

Kap. 3444 Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

02

Refusjoner

28 910

14 500

20 000

Sum kap. 3444

28 910

14 500

20 000

Post 02 Refusjoner

På posten blir det rekneskapsført inntekter som PST får refundert for enkeltoppdrag og særskild bistand til Utanriksdepartementet.

Basert på rekneskapstal og forventa utvikling er det foreslått å auke posten med 5,1 mill. kroner mot tilsvarande auke på kap. 444, post 01.

Regjeringa foreslår at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 444, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3444, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 20 mill. kroner.

Kap. 445 Den høyere påtalemyndighet

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

243 062

252 753

259 057

Sum kap. 0445

243 062

252 753

259 057

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker i hovudsak driftsutgifter for Den høgare påtalemakta.

Bemanninga per 31. august 2018 utgjorde 178 årsverk.

Som følgje av omstillingsmidlar i samband med nærpolitireforma blir det foreslått å redusere posten med 2,4 mill. kroner. Det blir foreslått å redusere løyvinga med 1,3 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Som følgje av at politiet skal etablere JustisCert (justissektoren sitt responsmiljø for å førebyggje og koordinere handteringa av alvorlege IKT-hendingar), blir det foreslått å redusere løyvinga med 90 000 kroner mot ein tilsvarande auka av løyvinga under kap. 440, post 01.

Oslo statsadvokatembete skal flytte til nye lokale fordi utleigaren skal rehabilitere dagens lokale. Statsadvokatembetet får derfor ein kompensasjon frå dagens utleigar. Kompensasjonen skal nyttast til å dekke flyttekostnader og høgare husleige. Det blir foreslått å auke løyvinga med 3 mill. kroner mot tilsvarande auke på kap. 3445, post 02.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 259,1 mill. kroner.

Kap. 3445 Den høyere påtalemyndighet

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

02

Refusjoner

3 000

Sum kap. 3445

3 000

Post 02 Refusjoner

Oslo statsadvokatembete skal flytte til nye lokale fordi utleigaren skal rehabilitere dagens lokale. Statsadvokatembetet får derfor ein kompensasjon frå dagens utleigar. Kompensasjonen skal nyttast til å dekke flyttekostnader og høgare husleige.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 3 mill. kroner mot tilsvarande auke på kap. 445, post 02.

Kap. 446 Den militære påtalemyndighet

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

8 764

8 722

8 909

Sum kap. 0446

8 764

8 722

8 909

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker alle driftsutgifter for Generaladvokatembetet, under dette krigsadvokatane for Sør- og Nord-Noreg. Bemanninga ved embetet utgjorde 7 årsverk per 31. august 2018.

Som følgje av at politiet skal etablere JustisCert (justissektoren sitt responsmiljø for å førebyggje og koordinere handteringa av alvorlege IKT-hendingar), blir det foreslått å redusere løyvinga 3 000 kroner mot ein tilsvarande auke av løyvinga under kap. 440, post 01.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 8,9 mill. kroner.

Kap. 448 Grensekommissæren

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

5 617

5 508

5 636

Sum kap. 0448

5 617

5 508

5 636

Post 01 Driftsutgifter

Bemanninga ved Grensekommissariatet utgjorde 5 årsverk per 31. august 2018. Løyvinga på posten dekker utgifter til lønn og andre driftsutgifter. Posten skal dessutan dekke utgifter til grensemerking mellom Noreg og Russland og utgifter i samband med møte med finske og russiske grensemyndigheiter.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 5,6 mill. kroner.

Programkategori 06.50 Redningstenesta, samfunnstryggleik og beredskap

Utgifter under programkategori 06.50 fordelt på postgrupper

(i 1 000 kr)

Post-gr.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

01–25

Driftsutgifter

2 183 414

2 215 019

2 246 066

1,4

30–49

Nybygg, anlegg m.v.

1 241 279

2 556 277

3 135 612

22,7

70–89

Overføringer til private

158 744

163 697

278 357

70,0

Sum kategori 06.50

3 583 437

4 934 993

5 660 035

14,7

Utgifter under programkategori 06.50 fordelt på kapitler

(i 1 000 kr)

Kap.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

451

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

806 799

771 624

774 460

0,4

452

Sentral krisehåndtering

26 857

25 836

26 398

2,2

453

Sivil klareringsmyndighet

8 538

31 722

31 927

0,6

454

Redningshelikoptertjenesten

1 497 700

3 201 095

3 785 162

18,2

455

Redningstjenesten

286 406

297 428

415 045

39,5

456

Nød- og beredskapskommunikasjon

957 137

607 288

627 043

3,3

Sum kategori 06.50

3 583 437

4 934 993

5 660 035

14,7

1 Innleiing

Programkategori 06.50 Redningstenesta, samfunnstryggleik og beredskap omfattar Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap, sentral krisehandtering, redningshelikoptertenesta, redningstenesta og Sivil klareringsmyndigheit.

1.1 Organisering og plassering av kategorien i kjeda

Samfunnstryggleikskjeda er kjenneteikna av mange aktørar som varetek ulike delar av arbeidet med samfunnstryggleik. Ansvaret er fordelt mellom ei rekkje departement og verksemder. Ansvarsfordelinga mellom dei ulike aktørane på samfunnstryggleiksområdet er vist i tabell 1.5 i del I. Aktørane i kjeda har eit samla ansvar for å ha tilstrekkeleg kunnskap og oversikt over risiko og sårbarheit, drive effektiv og målretta førebygging, ha tilstrekkeleg beredskap og krisehandtering, kunne tilbakeføre funksjonar ved øydeleggingar og lære av erfaringar frå øvingar og hendingar.

Programkategori 06.50 omfattar verksemder som er sentrale i samfunnstryggleikskjeda. Verksemdene og etatane skal saman med departementet hjelpe til med å sikre tryggleiken til innbyggjarane ved at samfunnet best mogleg blir i stand til å unngå uønskte hendingar. Politiet og Politiets tryggingsteneste (PST) hjelper med kapasitet og kompetanse for å redusere sårbarheit i samfunnet, jf. og omtalen under programkategori 06.40.

Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) støttar Justis- og beredskapsdepartementet i samordningsrolla og er på vegner av departementet fag- og tilsynsorgan på det sivile samfunnstryggleiksområdet, jf. kgl.res. 24. juni 2005. Sivilforsvaret, Nasjonalt utdanningssenter for samfunnstryggleik og beredskap (NUSB) og Noregs brannskule er underlagde DSB. DSB er i tillegg ansvarleg for nød- og beredskapskommunikasjon og statens eigarskap til Nødnett i tillegg til nasjonal brann- og eltryggleiksmyndigheit.

Justis- og beredskapsdepartementet har koordineringsansvar for redningstenesta, som omfattar land-, sjø- og luftredningsteneste. Hovudredningssentralane (HRS) leier og koordinerer alle typar redningsaksjonar, anten direkte frå Hovudredningssentralen Nord-Noreg eller frå Hovudredningssentralen Sør-Noreg, eller ved oppdrag til underliggjande lokale redningssentralar. Leiing og samordning av landredningsaksjonar blir som regel delegert frå HRS til lokal redningssentral (LRS). LRS er lokalisert ved alle politidistrikt og hos Sysselmannen på Svalbard.

Sivil klareringsmyndigheit er eit nytt direktorat under Justis- og beredskapsdepartementet. Primæroppgåva til verksemda vil vere å vurdere saker om tryggleiksklarering i den sivile sektoren, og drifta starta opp i 2018.

Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) koordinerer førebyggjande tryggingstiltak og kontrollerer tryggingstilstanden ut frå den gjeldande tryggingslova. NSM er det nasjonale fagmiljøet for IKT-tryggleik, og NSM NorCERT skal koordinere handteringa av alvorlege IKT-hendingar mot samfunnskritisk infrastruktur og informasjon. NSM er administrativt underlagt Forsvarsdepartementet med fagleg rapporteringslinje til Justis- og beredskapsdepartementet.

Måla for programkategori 06.50 er:

  • kunnskapsbasert førebygging

  • redusere sårbarheit i samfunnet

  • styrkt samhandling i beredskap og krisehandtering

  • betre leiing og styrkt leiingskultur

2 Budsjettprioriteringar

Regjeringa foreslår desse hovudprioriteringane i budsjettforslaget:

  • auke NSMs kapasitet til inntrengingstesting med 10 mill. kroner for å auke tryggleiken og gjere samfunnskritisk digital infrastruktur meir robust

  • styrke nasjonal forskingskompetanse innan kryptologi gjennom å auke basisløyvinga til [email protected] med 5 mill. kroner, som ei vidareføring av løyvinga i revidert nasjonalbudsjett for 2018

  • auke løyvinga med 10 mill. kroner til IKTPLUSS: IKT-fyrtårn innan IKT-tryggleik

  • auke løyvinga med 7 mill. kroner til forsking på samfunnsstryggleik i SAMRISK-programmet

  • løyve 10 mill. kroner for å arbeide med etableringa av ein offentleg toårig fagskule for utdanning av brann- og redningspersonell

  • auke løyvinga med 8,8 mill. kroner til å halde Nødnett trygt og robust

  • løyve 13,3 mill. kroner til nytt utstyr i Sivilforsvaret

  • auke løyvinga med 6,3 mill. kroner til kompensasjon for meirverdiavgift i samband med at dei frivillige organisasjonane nyttar Nødnett

  • løyve 25 mill. kroner knytt til arbeidet med hybride truslar og cybertruslar i PST, jf. omtale under kat. 06.40

  • gjennomføre anskaffinga av 16 nye redningshelikopter til erstatning for Sea King

  • Regjeringa foreslår i tillegg monnalege midlar til drift, vedlikehald og modifisering av dagens redningshelikopter. Samla blir det foreslått å setje av om lag 3,8 mrd. kroner til desse tiltaka

  • leggje til rette for god informasjonsdeling gjennom å etablere og vidareutvikle nasjonalt rammeverk for digital hendingshandtering

  • leggje til rette for ei langsiktig oppbygging av IKT-tryggleikskompetanse gjennom å utarbeide ein nasjonal kompetansestrategi for IKT-tryggleik

  • vidareutvikle eit totalforsvar som er tilpassa nye utfordringar, gjennom eit heilskapleg program for vidareutvikling av totalforsvaret og arbeidet med NATOs sju grunnleggjande forventningar

  • gjennomføre fleire tverrsektorielle øvingar på nasjonalt nivå som gir høve for brei deltaking på departements- og direktoratsnivå.

Som del av reforma for avbyråkratisering og effektivisering i staten foreslår regjeringa å redusere løyvinga under kategorien med 11,1 mill. kroner.

3 Samfunnstryggleikskjeda

3.1 Kunnskapsbasert førebygging

I tråd med Justis- og beredskapsdepartementets verksemdsstrategi og Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn skal samfunnstryggleiksområdet vareta læring og oppfølging etter hendingar. Det er stort behov for meir kunnskap på feltet, og samfunnstryggleiksinstruksen stiller no òg større krav til departementas arbeid med kunnskapsbasert samfunnstryggleiksarbeid. Gjennom bl.a. risiko- og sårbaheitsanalysar, forsking og utgreiing, øvingar og evaluering skal ein få ei betre forståing av risikoforhold og effektiviteten til dei ulike verkemidla.

Forsking er eit sentralt verkemiddel for Justis- og beredskapsdepartementet i arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap. Departementet arbeider for betre bruk av forsking som grunnlag for politikkutforminga i departementet og sektoren. Dei sentrale kunnskapsbehova innan samfunnstryggleik er ei betre forståing av faktorar som styrker samfunnets motstandskraft, kva som gjer komplekse og kritiske samfunnsfunksjonar sårbare, effektiv styring og leiing av arbeidet med samfunnstryggleik, til ei betre erkjenning av risiko, operativ samhandling og førebygging av terrorisme.

Vidare er det eit stort behov for meir kunnskap om effekten av offentleg verkemiddelbruk på området, slik som reguleringar, tilsyn, øvingar, rettleiing m.m. Som følgje av måten ansvar og roller er fordelte på innan samfunnstryggleiken, er kunnskapsgrunnlaget òg delt opp på mange.

3.1.1 Forsking og kunnskapsutvikling

Resultat

SAMRISK har gitt viktige kunnskapar til samfunnet og forvaltninga. Eitt prosjekt har t.d. gitt erfaringar med korleis handlingsplanen mot radikalisering har blitt implementert i kommunane. SAMRISK har vidare etablert eit senter for forsking på høgreekstremisme, som har gitt viktige kunnskapar til norske myndigheiter og forskingsmiljø i Noreg og Europa. Det er komme ny kunnskap om avhengnader i kritisk infrastruktur, t.d. straumnettet, og om erfaringar med 22. juli-angrepa.

Prosjekta i serien Beskyttelse av samfunnet (BAS) har blitt utførte ved Forsvarets forskingsinstitutt (FFI) sidan 1994, i samarbeid med ei rekkje aktørar innan sivil beredskap og samfunnstryggleik. Dette prosjektet har hatt stor verknad for arbeidet med beredskap i fleire sektorar og har gitt innspel og styrkt kompetanse ved skriving av stortingsmeldingar, totalforsvarsprogram, regelverk og verkemiddelbruk. BAS8-prosjektet starta i 2015 for ein periode på fire år.

Over halvvegs i EUs program for forsking, Horisont 2020, er det delt ut om lag 200 mill. norske kroner til prosjekt innan samfunnstryggleik med norsk deltaking. Målet for den norske deltakinga er at 2 pst. av midlane i programmet skal gå til norske forskingsmiljø. Den norske forskinga om samfunnstryggleik har til no oppnådd meir enn dette målet.

Justis- og beredskapsdepartementet bidrar frå 2018 til forsking om fysisk vern gjennom finansieringa av ei stilling innan samfunnstryggleik ved NTNU for å bidra til styrkt kompetanse innan fagområdet fysisk vern i konstruksjonar. Gjennom eit samarbeid med Institutt for samfunnsforsking skal forsking på deltakinga av frivillige organisasjonar i den organiserte offentlege redningstenesta og i det lokale beredskapsarbeidet halde fram i 2018.

Utfordringar

Det er utfordringar knytte til:

  • å ha langsiktig løpande aktivitet og satsing for å byggje opp forskings- og kunnskapsmiljøa innan samfunnstryggleik

  • å sikre god kunnskap om risikoforhold i samfunnet og gode og effektive verkemiddel

  • å sikre forsking om dei temaa som er omtalte i FoU-strategien for samfunnstryggleik 2015–2019

  • å skjøtte Justis- og departementets samordningsansvar for kunnskapsbasert arbeid innan samfunnstryggleik

Tiltak

Det er avgjort at Forskingsprogrammet SAMRISK (2018–2027) i regi av Noregs forskingsråd skal halde fram for ein ny periode. Programplanen er blitt oppdatert og handlar om følgjande tre hovudtema:

  • sosiale strukturar, verdiar og tillit

  • teknologi og samfunnstryggleik

  • nye aktørar, organisasjonsformer og ansvar

I 2018 er det inngått ein samarbeidsavtale med Forsvarets forskingsinstitutt (FFI) om forsking på samfunnstryggleiksområdet.

Departementet deltek i gjennomføringa av Langtidsplan for forsking og høgare utdanning 2015–2024 og deltek òg aktivt i dei relevante programma i regi av Noregs forskingsråd og i EUs forskingsprogram Horisont 2020. Departementet vil utvide dialogen med FoU-miljøa og underliggjande verksemder for å styrke det faglege arbeidet med samfunnstryggleik. Det er derfor bl.a. etablert ei referansegruppe der ulike forskingsinstansar, myndigheiter og brukarmiljø møter, for å få meir informasjon om EU-forskinga, bidra med innspel og sjå moglegheiter for å vere partnar i forskinga. Det er svært viktig å bruke dei eksisterande kunnskapsgrunnlaga. Justis- og beredskapsdepartementet har gjennom DSB fått tildelt midlar frå medfinansieringsordninga for digitalisering for å digitalisere data innan samfunnstryggleik. Slik kan desse bli tilgjengelege og nyttast av kommunar, fylkesmenn og andre relevante aktørar.

3.1.2 Felles planleggingsgrunnlag

Resultat

Regjeringa har fremma to tverrsektorielle stortingsmeldingar om samfunnstryggleik. Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn, jf. Innst. 326 S (2016–2017), gjer greie for regjeringas politikk for arbeidet med samfunnstryggleik og er regjeringas strategi for samfunnstryggleik i eit fireårsperspektiv. I Meld. St. 38 (2016–2017) IKT-sikkerhet – Et felles ansvar, jf. Innst. 187 S (2017–2018) gir regjeringa eit oversyn over statusen for oppfølginga av tilrådingane i rapporten frå Det digitale sårbarheitsutvalet, NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn, og regjeringas prioriteringar på IKT-tryggleiksområdet.

Regjeringa har etablert eit system for utarbeiding av status- og tilstandsvurderingar for 14 samfunnskritiske funksjonar, jf. Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn og tabell 1.5 i del I. Det skal rapporterast for alle 14 funksjonane i løpet av fire år. Dei hovudansvarlege departementa for samfunnsfunksjonane elektronisk kommunikasjonsnett og -tenester, finansielle tenester og redningsteneste presenterer status- og tilstandsvurderingane sine i årets budsjettproposisjonar for høvesvis Samferdselsdepartementet, Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. For Justis- og beredskapsdepartementet er dette omtalt i del III i denne budsjettproposisjonen.

DSB utarbeider årleg analysar av krisescenario som eit felles planleggingsgrunnlag på tvers av sektorane og forvaltingsnivåa. Til no er det utarbeidd 27 slike analysar. I 2017 og vår 2018 gav DSB ut scenarioanalysar om multiresistente bakteriar og legemiddelmangel, og eit gradert scenario om hybride angrep på Noreg. DSB har òg utarbeidd ei vurdering av nasjonal risikostyringsevne som oppfølging av EUs ordning for sivil beredskap.

Scenarioanalysane presenterer store uønskte hendingar som krev ekstraordinær innsats frå myndigheitene. Sektormyndigheiter, fylke og kommunar bruker scenarioanalysane for å kartleggje alvorlege hendingar som krev førebygging og beredskap, og som utgangspunkt for aktøranes eigne risiko- og sårbarheitsanalysar. Scenarioanalysane blir òg nytta som grunnlag for øvingar og beredskapsplanlegging på det operative nivået.

Ny Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnstryggleiksinstruksen) vart fastsett av Justis- og beredskapsdepartementet og tok til å gjelde 1. september 2017. Instruksen tydeleggjer og konkretiserer oppgåvene til departementa, fastset nærmare krav til dei hovudansvarlege departementa, jf. tabell 1.5 i del I, og samordningsrolla til Justis- og beredskapsdepartementet. Utarbeidinga av ein rettleiar til instruksen er i sluttfasen.

Utfordringar

Ansvaret for samfunnstryggleiken er fordelt på alle sektorar, og så vel statlege som kommunale og private verksemder speler viktige roller. Justis- og beredskapsdepartementet har eit samordningsansvar. Denne rolla er under kontinuerleg utvikling, og målet er ei målretta og systematisk styrking av samfunnstryggleiken på tvers av sektorgrensene.

Samordning kan vere utfordrande, og ein viktig føresetnad for å lukkast er at aktørane har ei felles situasjons- og risikoforståing og eit felles bilete av kva som er særleg viktig å prioritere. På grunnlag av kunnskap om truslar og risikoar må det vurderast kva for tiltak som er mest kostnadseffektive, og kva for ein effekt dei vil kunne ha for å redusere risiko og sårbarheiter i samfunnet. Når eit tiltak er gjennomført, må det vurderast om risikoen er redusert til eit akseptabelt nivå, eller om ytterlegare tiltak må til.

Oversyn over kva for funksjonar som er kritiske i eit samfunnsperspektiv, og avhengnadene mellom desse, er ein føresetnad for godt samfunnstryggleiksarbeid. Oppdaterte og gode planleggingsgrunnlag er viktig for dette arbeidet.

Tiltak

DSBs krisescenario saman med trussel- og sårbarheitsvurderingane som blir utarbeidde av bl.a. Politiets tryggingsteneste (PST) og Nasjonalt tryggingsorgan (NSM), gir eit viktig felles grunnlag for arbeidet med samfunnstryggleik. Departementet legg til grunn at scenarioa og trussel- og risikovurderingane skal vere ein del av grunnlaget for arbeidet med å styrke tryggleiken og beredskapen i alle departement og etatar.

Sikring av kritiske samfunnsfunksjonar er ein sentral del av samfunnstryggleiksarbeidet. Rapporten Samfunnets kritiske funksjoner. Hvilken funksjonsevne må samfunnet opprettholde til enhver tid?, utarbeidd av DSB, gir ei rettleiing for prioriteringar innanfor kvar enkelt sektor. Rapporten er eit utgangspunkt for arbeidet med status- og tilstandsvurderingar.

3.1.3 Nasjonale og regionale senter for øving og kompetanse

Våren 2015 fekk Justis- og beredskapsdepartementet overlevert rapporten Mulighetsstudien – vurdering av nasjonale og regionale øvings- og kompetansesentre for økt samvirke blant beredskapsaktørene. Studien vart utarbeidd av ei tverrsektoriell arbeidsgruppe på oppdrag frå departementet til DSB. Sidan Mulighetsstudien ikkje inneheldt mange alternative løysingar for framtidige behov for felles øvingar og kompetanseutvikling, bad Justis- og beredskapsdepartementet høyringsinstansane om å vurdere tilrådingane frå arbeidsgruppa i ein breiare samanheng og gi innspel til alternative løysingar. Justis- og beredskapsdepartementet sette derfor våren 2016 ned ei breitt samansett arbeidsgruppe som skulle gå gjennom høyringssvara. Arbeidsgruppa vart òg beden om å gi ei tilråding om korleis ein kan oppnå tilstrekkeleg samvirke gjennom kompetanseutvikling og øvingsverksemd mellom beredskapsaktørane på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Arbeidsgruppa leverte rapporten Samvirkekompetansegruppen i desember 2016.

Utfordringar

Det har vore behov for å kartleggje status og framtidige behov for felles øvingar og kompetanseutvikling hos beredskapsaktørane. Om det bør opprettast eitt eller fleire senter til dette formålet, har òg blitt vurdert.

Ved handtering av store hendingar kan det vere ei utfordring å nytte potensialet for samarbeid og samvirke mellom dei ulike beredskapsaktørane. Det er viktig at desse aktørane trener både på eiga rolle og på samarbeid. Det er i dag verksemd ved Sivilforsvarets beredskaps- og kompetansesenter på Starum, Noregs brannskule i Tjeldsund, Justissektorens kurs- og øvingssenter i Stavern og andre stader som er viktige innan opplæring og øving av beredskapsaktørane. Arbeidsgruppa tilrår å styrke kompetansesentera i justissektoren framfor å byggje nye for utvikling av samvirke.

Tiltak

Rapporten frå Samvirkekompetansegruppa vart send på høyring våren 2017 til vedkomne offentlege og private aktørar. Høyringsfråsegnene vart tekne imot hausten 2017. Fleire av høyringssvara viser til nytten av fleire arenaer for øvingar og utvikling av samvirke i kvart politidistrikt. Justis- og beredskapsdepartementet vurderer vidare oppfølging av rapporten.

3.2 Redusere sårbarheit i samfunnet

3.2.1 Førebyggjande tryggleik etter tryggingslova

Førebyggjande tryggleik krev ei heilskapleg tilnærming til sikring, der menneskelege, teknologiske og organisatoriske sikringstiltak blir balanserte. Balansert bruk av sikringstiltak er viktig for å oppnå sikringsambisjonen, samstundes som kostnadene ved tiltaket blir vurderte opp mot nytten.

Resultat

Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) fekk i 2017 midlar til å ta i bruk e-læring som metode for å betre grunnopplæringa innan førebyggjande tryggleik. Dette gjer at grunnopplæringstiltak innan førebyggjande tryggleik kan nå fleire med behov for slik opplæring.

Sivil klareringsmyndighet (SKM) er etablert og starta behandling av klareringssaker frå 1. april 2018. Innan utgongen av året vil SKM ha overteke sakssportefølja med nye klareringsoppmodningar frå dei klareringsmyndigheitene som skal avviklast. Det arbeidast med at SKM i 2018 skal flytte inn i nye lokale i Moss.

Stortinget vedtok ny lov om nasjonal tryggleik 27. februar 2018. Den nye lova er bl.a. betre tilpassa samfunnsutviklinga der ein stor del av dei kritiske funksjonane i samfunnet er eigde og drivne av private aktørar, og er såkalla IKT-infrastruktur. I 2018 er det gjort eit betydeleg arbeid med å utarbeide forskrifter til den nye lova. Forskriftene vart sende på ordinær høyring 2. juli 2018. Regjeringa har som mål at den nye lova skal ta til å gjelde 1. januar 2019.

Utfordringar

Det er krevjande å halde oversikt over verdiar og sårbarheiter på tvers av sektorar. Manglande oversikt gjer det vanskeleg å prioritere sikringsressursar på tvers til sikring av dei viktigaste verdiane.

Av ulike årsaker står det framleis att eit betydeleg arbeid med sikring av skjermingsverdige objekt i sivil sektor før dei har ønska sikringsnivå. Dette er eit krevjande arbeid som vil gå over fleire år då sikringstiltaka i enkelte tilfelle medfører betydelege investeringar og relokalisering av IKT-infrastruktur. Arbeidet må også sjåast i lys av ny tryggingslov og forskriftene som er under utarbeiding. Det nye regelverket kan ha påverknad for kva som blir klassifisert som skjermingsverdig objekt og medføre at enkelte av dagens objekt blir avklassifisert gjennom at det nye regelverket fokuserer meir på varetaking av funksjon enn sikring av ein fysisk gjenstand.

Ei av utfordringane med objektstryggleik er at objektsikring i for stor grad har blitt likestilt med fysisk sikring av materielle gjenstandar. Objektsikring er ikkje einstydande med fysisk sikring. Sikringa av objekta skal vere basert på risiko, og det finst fleire måtar å handtere risiko på. Fysisk sikring er ikkje alltid det verkemiddelet som gir best verknad, og det vil vere tilfelle der andre tiltak for å vareta den samfunnskritiske funksjonen er betre eigna. Den nye tryggingslova med forskrifter søker å leggje betre til rette for at det er den faktiske funksjonen som blir klassifisert, og ikkje den fysiske, materielle gjenstanden der funksjonen tilfeldigvis blir utøvd frå.

Objekta er ofte av svært ulik art, omfang, verdi m.m. Derfor er det i hovudsak stilt funksjonsbaserte, og i liten grad absolutte og konkrete, krav til sikringstiltak i dagens regelverk. Likevel oppfattar mange at regelverket inneheld absolutte storleikar for sikring og tiltak. Dei som eig skjermingsverdige objekt, har derfor behov for autorativ rådgiving og rettleiing med omsyn til korleis ein skal forstå regelverket, og korleis objekta best bør sikrast ved balansert bruk av menneskelege, teknologiske og organisatoriske tiltak. Ei klar overvekt av dei skjermingsverdige objekta er IKT-objekt, der den skjermingsverdige funksjonen er avhengig av IKT-infrastruktur.

Ulike tryggleiksgraderte IKT-løysingar, og andre særskilt sikra løysingar, utfordrar effektivitet, samhandling og kommunikasjon på tvers av graderingsnivå og sektorar. Det er derfor nødvendig å vurdere tiltak som kan hjelpe til med å betre utnyttinga av ressursane på tvers av graderingsnivå og sektorar, og som sikrar skalerbare løysingar.

Tiltak

Regjeringa vil arbeide for at det blir lettare å prioritere sikringstiltak på tvers av sektorar. Justis- og beredskapsdepartementet vil framleis innhente årleg rapportering om sikringstilstanden frå sivil sektor.

NSM vil vidareutvikle e-læring for å heve kompetansen innan førebyggjande tryggleik.

Sivil klareringsmyndighet må fortsette kompetansebygging og etablering av effektive prosesser slik at føresetnadane som låg til grunn for endringane av klareringsmyndigheitsstrukturen vert nådd.

Det visast til omtale av objektsikring under programkategori 06.40.

3.2.2 Branntryggleik

Resultat

Dei siste ti åra har i gjennomsnitt 51 personar omkomme i brann kvart år. Dei siste fem åra har i gjennomsnitt 43 personar omkomme i kvart år. I 2017 omkom 25 personar i brann. Det er det lågaste talet på omkomne som er registrert nokon gong sidan registreringa av omkomne starta i 1979.

Førebels er det opna fire samlokaliserte nødmeldingssentralar i distrikta Innlandet (Hamar), Nordland (Bodø), Møre og Romsdal (Ålesund) og i Aust (Ski). Hausten 2018 vil den neste bli opna i distriktet Sør-Aust (Tønsberg), før sentralen i Tromsø blir opna i 2019. Førebelse tilbakemeldingar frå dei etablerte sentralane tyder på at dei har fått effektar i form av betre kjennskap og forståing for kvarandre si handtering av hendingar. Det er utarbeidd ein felles gevinstrealiseringsplan i samarbeid mellom representantar for sentralane, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap og Politidirektoratet, og dei har planlagt å måle gjennomførte samvirkegevinstar to gonger i året.

Utfordringar

Fleire utgreiingar peikar på behov for endringar innan branntryggleiksområdet, inkludert Brannstudien (rapport 2013), NOU 2012: 8 Ny utdanning for nye utfordringer og NOU 2012: 4 Trygg hjemme. Branntryggleik for utsette grupper.

Utvalet i NOU 2012: 8 Ny utdanning for nye utfordringer tilrådde at det blir etablert ein offentleg godkjend toårig fagskule. Dagens etatsmodell gir store kompetanseforskjellar i kommunane, og det er behov for å auke kompetansen til heil- og deltidspersonellet.

Store hendingar som omfattar kjemiske, biologiske, radiologiske, og nukleære stoff og eksplosiv, skjer ikkje ofte i Noreg, men dersom slike hendingar skjer, kan dette få alvorlege konsekvensar for liv, helse, miljø, materielle verdiar og viktige samfunnsfunksjonar. Nasjonal strategi for CBRNE-beredskap (2016–2020) peikar på at det er viktig at nød- og beredskapsetatane får rask tilgang til rådgiving og analyse av farlege stoff.

Tiltak

Regjeringa har vedteke å etablere ein offentleg toårig fagskule for utdanning av brann- og redningspersonell. Fagskulen blir lokalisert til noverande Noregs brannskule i Tjeldsund kommune. DSB starta i 2017 arbeidet med å etablere ny fagskule, og dette arbeidet held fram i 2019.

For å sikre nødberedskapsetatane rask rådgiving og analyse av farlege stoff er det i januar 2018 signert ein avtale om etablering av eit beredskapslaboratorium ved Forsvarets forskingsinstitutt (FFI). Avtalen inneber at FFI skal etablere og drifte eit døgnkontinuerleg beredskapssystem med beredskapstelefon ved potensielle hendingar som involverer farlege stoff (kjemiske, biologiske, radiologiske og nukleære stoff og eksplosiv).

Regjeringa vil leggje til rette for at kommunane skal ha profesjonelle og slagkraftige brann- og redningsvesen, med god evne til å handtere større og krevjande hendingar. Det blir arbeidd med eit forslag til ny forskrift om organisering, bemanning og utrusting av brann- og redningsvesen og nødmeldesentralane. Forskriftsforslaget skal erstatte dagens dimensjoneringsforskrift og sikre eit endå betre brann- og redningsvesen enn det vi har i dag. Forslaget vil sikre at brannmannskap og -ressursar vil vere til stades ute i lokalsamfunnet òg i åra framover.

3.2.3 Skogbrannberedskap

Handtering av skogbrann er eit kommunalt ansvar. Viktige statlege ressursar for å forsterke er Sivilforsvaret og skogbrannhelikopter. Statens skogbrannhelikopter er i beredskap frå 15. april til 15. august. Skogbrannhelikopteret er normalt plassert på Torp i beredskapsperioden. Dersom skogbrannfaren er høg i andre delar av landet, kan skogbrannhelikopteret vere stasjonert på andre basar. I periodar med stor skogbrannfare og skogbrannaktivitet set DSB fleire helikopter i beredskap om det er behov for dette, og så framt det er helikopter tilgjengeleg. Kva basar som er aktuelle, blir då bestemt ut frå lokale og regionale behov. Hovudredningssentralen Sør-Noreg koordinerer bruken av skogbrannhelikopter, mens DSB administrerer ordninga.

Den kommersielle aktøren som DSB hadde ein avtale med, kunne ikkje lenger tilby helikopter med same kapasitet på tunge løft som tidlegare. Hausten 2017 vart det derfor sett i gang ein anbodskonkurranse. Dette resulterte i at DSB i 2018 har inngått ein ny helikopterkontrakt om assistanse ved skogbrannsløkking. Eitt helikopter med løftekapasitet på opp mot 1 300 liter er i fast beredskap frå 15. april til 15. august med kontraktsfesta krav til responstid. Helikopteravtalen gir moglegheit til å få assistanse frå fleire helikopter med bøtter (utstyr for sløkking).

Sivilforsvaret er ein viktig forsterkningsressurs ved større skogbrannar. For å auke den operative evna til Sivilforsvaret er det etablert seks mobile forsterkningseiningar (MFE) lokaliserte i Trondheim, Tromsø, Oppland, Bergen, Bodø og Kristiansand i perioden 2016–2018. Einingane har bl.a. stor pumpekapasitet til brannsløkking, lensing og transport utanfor veg. I tillegg kan òg Forsvaret hjelpe til med helikopter, Heimevernet og Kystvakta.

I fleire fylke er det inngått avtalar mellom kommunane og lokale flyklubbar om overvaking av skogbrann med småfly. Dette er eit svært verdifullt tillegg til å avdekke skogbrannar i ein tidleg fase og hindre omfattande skadar.

Nødnett bidrar til gode kommunikasjonsmoglegheiter mellom dei involverte. Dette gir ein meir effektiv bruk av skogbrannhelikopter og meir effektiv sløkking av brannen.

Denne organiseringa av skogbrannberedskapen synest å verke godt, også ved dei store skogbrannane sommaren 2018.

3.2.4 Nasjonal IKT-tryggleik

Resultat

Ny tryggleikslov

Stortinget vedtok ny lov om nasjonal tryggleik 27. februar 2018. Den nye lova er bl.a. betre tilpassa den teknologiske utviklinga. Lova skal bidra til å betre den nasjonale IKT-tryggleiken og dermed redusere våre samla digitale sårbarheiter. Løyvinga til NSM for 2019 er foreslått auka som følgje av nye og utvida oppgåver som tryggingsorgan. Sjå omtale i Prop. 1 S for Forsvarsdepartementet.

Tenesteutsetjing

Tenesteutsetjinga av IKT-tenester vil kunne gi betre tryggleik og meir stabile og tilgjengelege tenester. Bevisstheita kring tryggleik ved tenesteutsetjing er derimot for låg. Tenesteutsetjing krev kompetanse til å følgje opp leverandørar det blir sett ut tenester til. Verksemda må vere bevisst kva for verdiar som blir eksponerte ved tenesteutsetjinga, og setje i verk nødvendige tiltak. På oppdrag frå Justis- og beredskapsdepartementet har NSM utarbeidd tryggleiksfaglege tilrådingar for offentlege og private verksemder som skal setje ut IKT-tenester.

Etablering av forum for offentleg–privat samarbeid

Forum for nasjonal IKT-tryggleik vart etablert i 2018. Deltakarane er myndigheiter, næringsliv, akademia og interesse- og bransjeorganisasjonar. Same året har det vore eit formål å sikre at strategiske spørsmål knytte til nasjonal IKT-tryggleik og internasjonalt samarbeid blir drøfta, m.a. som bidrag i arbeidet med ny nasjonal IKT-strategi. Det offentleg–private samarbeidet på dette området er særs viktig for å møte eit IKT-risikobilete i konstant endring, og samarbeidet har allereie fått effekt i det operative og strategiske arbeidet.

Digitalt grenseforsvar (DGF)

Ei form for DGF kan vere eit verkemiddel for å førebyggje og motverke cyberangrep. Regjeringa har greidd ut korleis ei form for digitalt grenseforsvar kan etablerast og regulerast i lov. Forsvarsdepartementet tek sikte på at forslaget til lovregulering av DGF blir sendt på alminneleg høyring i løpet av 2018. Sjå også omtale i Prop. 1 S (2018–2019) for Forsvarsdepartementet.

Varslingssystem for digital infrastruktur (VDI)

I 2018 vart det starta eit prosjekt med formål om å styrke og vidareutvikle den nasjonale evna til å oppdage og handtere digitale angrep i kritisk infrastruktur og samfunnsviktige funksjonar, jf. måla i Langtidsplanen for forsvarssektoren (Prop. 151 S (2015–2016)) om å betre evna Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) har til å avdekke alvorlege IKT-angrep, m.a. gjennom oppgradering av VDI.

Informasjonsdelingsarbeid

For å styrke samvirket mellom relevante aktørar for å handtere alvorlege digitale angrep har NSM fått i oppdrag å arbeide for å forbetre informasjonsdelinga, særleg mellom myndigheitene og private verksemder. NSM skal involvere sentrale aktørar frå det offentlege og det private næringslivet i arbeidet. Dette arbeidet må sjåast i samanheng med etableringa av rammeverk for handtering av digitale hendingar, som vart etablert i desember 2017.

Slettmeg.no

Med Stortingets løyving på 2 millionar kroner har råd- og rettleiingstenesta Slettmeg.no i 2018 dobla opningstida på telefon frå 2017. Ventetida for personar med råd- og rettleiingsbehov er redusert, og nytt analyseverktøy er utvikla for å kunne analysere data betre. Vidare er det utvikla og teke i bruk nye kanalar for å hjelpe dei som opplever å bli krenkte på internett. Med løyvinga er grunnlaget for tenesta meir føreseieleg, og ho kan vidareutviklast.

Pilot for alternativt kjernenett

Alle ekomtilbydarar er i dag avhengige av sentrale funksjonar i Telenors kjernenett for å kunne levere tenestene sine. Større feil i dette nettet vil kunne lamme ekom over heile landet og få alvorlege konsekvensar for samfunnskritiske funksjonar i mange sektorar. Det vart derfor løyvd 40 mill. kroner i 2018 til pilotar for alternative kjernenett (transportnett). Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit har i 2018 jobba med å spesifisere og setje i gang pilotprogramma. Sjå også nærmare omtale i Prop. 1 S (2018–2019) for Samferdselsdepartementet.

Utfordringar

Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) opplever at norske verksemder blir stadig meir merksame på utfordringar knytte til tryggleik ved bruk av IKT. Det same biletet ser ein i fleire internasjonale undersøkingar. Data og analysar frå NSM viser like fullt at det framleis er mykje å rette på i ei verd der risikobilete endrar seg raskt.

Metodane til trusselaktørane er i stadig endring, og det utfordrar evna vår til å førebyggje, oppdage og handtere digitale hendingar. Utsetjing av IKT-tenester til profesjonelle aktørar kan gi betre tryggleik, meir stabile og tilgjengelege tenester og lågare og meir føreseielege kostnader. Like fullt kan tenestutsetjing føre til høgare risiko pga. mindre kontroll over stadig meir komplekse verdikjeder. Med stadig aukande digitalisering forsvinn kunnskap om, eller moglegheita for, å gjennomføre manuelle rutinar.

NSM opplever at nye moglegheiter innan teknisk sikring ikkje alltid blir utnytta, og at mangelfullt teknisk vedlikehald av systema, som t.d. manglande tryggleiksoppdateringar, skaper unødvendige sårbarheiter. Det er samstundes framleis manglande tilgang på tryggleikskompetanse.

Ny teknologi gjer det mogleg å lage sikre løysingar, men det kan òg bidra til større kompleksitet, introduksjon av nye sårbarheiter og auke behovet for tryggleikskompetanse. Ei mengd nye og ulike einingar blir kopla til internett. Kombinasjonane av smarte einingar og eit raskare mobilnett vil føre til eit generasjonsskifte i tilgjengeleg funksjonalitet, men òg nye sårbarheiter. Veksande bruk av stordata og algoritmar for kunstig intelligens gir moglegheiter for tilpassa informasjon til brukarane og ein auke i automatiseringa av kompliserte prosessar. Den utviklinga kan samstundes auke kompleksiteten og redusere moglegheita vi har til å ha kontroll over prosessane.

Krypteringsmekanismar er viktig for IKT-tryggleik. Auke i reknekapasitet i IKT-utviklinga, som t.d. gjennom utviklinga av kvantedatamaskiner, vil føre til endringar i kapasitet og prinsipp som òg vil utfordre og knekke dagens kryptografiske mekanismar. Det hastar derfor med å komme fram til nye standardar som er motstandsdyktige mot kvantedatamaskiner.

Digitaliseringa si utvikling av avhengnader og samanknyting i og mellom samfunnssektorar, i tillegg til raske endringar i IKT-trussel- og -risikobiletet, skaper utfordringar. IKT-tryggleiksutvalet, som vart sett ned i 2017, skal greie ut rettsleg regulering på IKT-tryggleiksområdet, og organisering av tverrsektorielt ansvar, skal etter planen levere rapporten sin i desember 2018.

Nasjonal infrastruktur er i aukande grad nettverkbasert. Auken i bruk av informasjonsteknologi i drifts- og styringsfunksjonar blir stadig meir samansett ved at dei utgjer kombinasjonar av fysiske og logiske nettverksfunksjonar. Gjennom å sikre tilgjengelegheita i drifts- og styringssystem holdast grunnleggjande nasjonale funksjonar oppe. I eit tryggleiksperspektiv utgjer derfor både informasjon, objekt, og infrastruktur verdiar som skal beskyttast for å oppnå tryggleik. IKT-tryggleik blir såleis sentralt for arbeidet med objekttryggleik.

Tiltak

Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet utarbeider ein ny nasjonal strategi for IKT-tryggleik, inkl. handlingsplan. Strategien tek utgangspunkt i Meld. St. 38 (2016–2017) IKT-sikkerhet og har i samsvar med intensjonane i meldinga ei breiare tilnærming enn tidlegare strategiar. Myndigheitene ønskjer å styrke offentleg–privat samarbeid innanfor IKT-tryggleiksfeltet. På operativt nivå er det allereie etablert fleire samarbeidsinitiativ mellom offentlege og private aktørar. Dette gjeld særleg for handtering av digitale hendingar. Under arbeidet med strategien er eit slikt samarbeid òg teke i bruk på strategisk nivå, med positiv effekt.

Regjeringa skal bidra til statistikk og analysar om det framtidige kompetansegapet innanfor digital tryggleik, dvs. forholdet mellom behov og tilbod av digital tryggleikskompetanse. Tiltak for å heve nivået på digital tryggleikskompetanse innan forsking og utdanning vil bli vidareført, sjå blant anna omtale under kat. 06.10 om Noregs forskingsråd. Det blir òg utarbeidd ein ny nasjonal strategi for digital tryggleikskompetanse av Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.

Bruk av kryptografi er ein føresetnad for sikker informasjonsutveksling på internett. Ei av tilrådingane i NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn, er å styrke nasjonal forskingskompetanse i kryptologi. Forskings- og utdanningsmiljøet i [email protected] vart i 2018 tildelt rekrutteringsstillingar over Kunnskapsdepartementets budsjett til IKT med vekt på IKT-tryggleik og kryptologi. Formålet er å styrke det nasjonale utdannings- og forskingsmiljøet på fagfeltet. For å få meir effekt ut av rekrutteringsstillingane vedtok Stortinget i samband med revidert nasjonalbudsjett for 2018 å auke basisløyvinga til [email protected] Basisløyvinga vil betre dei administrative støttefunksjonane til undervisning, rettleiing, kursverksemd, publisering og dessutan internasjonalt og nasjonalt samarbeid. Denne løyvinga blir foreslått vidareført i 2019 og utgjer 5 mill. kroner.

Regjeringa foreslår å styrke forskinga på digital tryggleik gjennom Forskningsrådet sitt IKTPLUSS program med 10 mill. kroner og SAMRISK med 7 mill. kroner. Styrkinga skal støtte opp under dei overordna måla og langsiktige prioriteringane i langtidsplanen for forskning og regjeringas satsing på digitalisering og teknologiutvikling. Forsking innanfor digital tryggleik skal òg bidra til å følgje opp måla i Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn og i Meld. St. 38 (2016–2017) IKT-sikkerhet.

NSM opplever at inntrengingstesting er eit svært effektivt verkemiddel for å avdekke sårbarheiter og leggje til rette for risikoreduserande tiltak. Inntrengingstesting som verktøy blir viktigare og viktigare for at vi skal sikre oss at den digitale kritiske infrastrukturen vår er trygg og robust. Ekspertise på fagfeltet gir òg synergiar for andre felt innan IKT-tryggleik. I ny tryggingslov er det opna for ein auke i bruken av private tilbydarar til bl.a. inntrengingstestar i skjermingsverdige IKT-system. Dette ser ein òg i samanheng med at det kan vere aktuelt å stille krav om slike testar før system som krev godkjenning, får dette. Dersom den private marknaden skal kunne tilby slike tenester òg for kritiske og/eller graderte IKT-system, er det ein føresetnad å organisere eit opplegg for godkjenning av tilbydarar. Regjeringa foreslår å auke NSMs kapasitet til inntrengingstesting med 10 mill. kroner for å auke tryggleiken og gjere samfunnskritisk digital infrastruktur meir robust.

PST vil i tida som kjem styrke verksemda si overfor omverda, særleg med tanke på å bevisstgjere leiinga av offentlege og private verksemder om den aukande risikoen knytt til ulovleg etterretningsverksemd og faren for sabotasje. For å styrke arbeidet med hybride truslar og cybertruslar foreslår regjeringa å auke løyvinga til dette arbeidet med 25 mill. kroner, jf. omtale under kat. 06.40.

Det vil bli etablert eit nasjonalt cyberkrimsenter (NC3) hos KRIPOS for å utvikla politiet si kapasitet og kompetanse for å møta eit meir digitalisert kriminalitets- og trusselbilete. Etableringa startar i 2018 og skal vera ferdig innan utgangen av 2021. NC3 sine hovudoppgåver blir å førebygge og kjempe mot kriminalitet gjennom etterforsking, sikring av bevis, utvikling av metodar og støtte til andre delar av politiet.

NSM planlegger etablering av Nasjonal cybertryggleikssenter. Senteret vil byggje på allereie vedtekne og etablerte tiltak og byggjer på ein liknande struktur som andre tonegivande land med tilsvarande senter. Senteret representerer styrking av det arbeidet Nasjonalt tryggingsorgan allereie utfører. Senteret skal betre samarbeidet mellom dei ulike IKT-tryggleiksmiljøa, slik at ulike aktørar opererer i eit felles risikobilete og med same situasjonsforståing. IKT-tryggleiksutvalet kan fremje anbefalingar som er relevante for senteret. Den vidare utviklinga av senteret vil vurderast i lys av dette.

3.2.5 Samarbeid innan NATO, EU og Norden

Endra tryggleikspolitiske og klimatiske omgivnader krev tiltak for styrking og forbetring av motstandsdyktigheita vår mot eit breitt spekter av truslar og risikoar. Noreg bidrar derfor aktivt til NATOs arbeid og har ein nær dialog og eit nært samarbeid med dei nordiske landa. I tillegg følgjer vi arbeidet i EU og tek del i EUs ordning for sivil beredskap.

Resultat

Nøkkelelement i samarbeidet med NATO er kollektivt forsvar, styrkt forsvarsevne og styrkt evne til å reagere hurtig på kriser. Dette inneber eit sterkare samarbeid blant dei allierte nasjonane og dei sivile beredskapsmyndigheitene i landa. Noregs totalforsvarskonsept er høgaktuelt i denne samanhengen, og dei sivile planverka våre er oppdaterte for å kunne bidra saman med våre NATO-allierte i eit koordinert samarbeid.

NATO vil styrke nasjonanes motstandsevne og set i større grad enn tidlegare sivilt beredskapsarbeid og sivilt–militært samarbeid på dagsorden. Sivil beredskap, krisehandtering og robuste kritiske samfunnsfunksjonar er viktig for det enkelte land og for den samla beredskapen og det samla forsvaret i alliansen. På denne bakgrunnen har alliansen utarbeidd sju grunnleggjande forventningar for det sivile beredskapsarbeidet innan kritiske samfunnsfunksjonar. Dette er omtalt under Totalforsvarsprogrammet, under punkt 3.2.6.

EUs ordning for sivil beredskap sikrar Noreg bistand frå andre land i kriser der vår eigen kapasitet anten ikkje strekker til eller over tid blir uttømt. Innan dette samarbeidet er det òg retta mykje merksemd på det førebyggjande arbeidet, medrekna utvikling av eit europeisk risikobilete og deretter regionale risikobilete for å identifisere felleseuropeiske risikoar og kartleggje eventuelle avvik knytte til ressursar. Ut frå desse scenarioa vil dei deltakande landa i det sivile beredskapsarbeidet saman med kommisjonen diskutere måtar å tette gapa på.

Den norske Emergency Medical Team-piloten (NOR EMT) skal stå i beredskap for Verdas helseorganisasjon og EU. Piloten vart sertifisert av WHO og EU i februar 2018. Teamet kom i operativ beredskap i juni 2018 og står i høg beredskap i EUs «voluntary pool» i tre år framover.

EU og NATO har i fellesskap danna grunnlaget for etableringa av European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats (Hybrid CoE i Helsingfors), der medlemmene i NATO og EU er oppmoda til å ta del i senteret. Hovudmålet for senteret er å leggje til rette for betre forståing for hybride truslar og korleis sårbarheiter i samfunnet blir utnytta i hybride operasjonar. Norge slutta seg til senteret i 2017.

Det nordiske samarbeidet innan samfunnstryggleik er prega av tett dialog om spørsmål knytte til nordisk tryggleik, Nordens nærområde og europeiske og globale problemstillingar. Omfanget av og kompleksiteten i vår tids utfordringar har gjort verdi- og interessefellesskapa mellom dei nordiske landa synleg. Landa deler ofte vurderingar av desse utfordringane og korleis dei bør handterast. Dei nordiske landa har eit felles ønske om å bidra til NATO, EU, FN og nærområda våre. Gjennom det såkalla Haga-samarbeidet legg ein til rette for at dei nordiske landa i størst mogleg grad har koordinerte posisjonar for å påverke desse organisasjonane. Eit stadig tettare og meir omfattande arbeid innanfor EUs ordning for sivil beredskap legg til rette for å styrke det nordiske samarbeidet ved å trekke vekslar på EUs støtte- og finansieringsordningar.

DSB har eit samarbeid med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i Sverige om nødkommunikasjon over landegrensa. Nødnett og det svenske nødnettet Rakel er kopla saman, og funksjonen som gjer grenseoverskridande kommunikasjon mogleg, vart tilgjengeleg som teneste i Nødnett i mars 2017. Det norsk-svenske samarbeidet er ein av pilarane i EU-prosjektet ISITEP (Inter System Interoperability for Tetra and TetraPol Networks). DSB arbeider òg saman med finske Erillisverkot om samankopling mellom det finske nødnettet Virve og det norske nødnettet, jf. omtalen under pkt. 3.3.5.

Utfordringar

Endringane i trussel- og sårbarheitsbiletet dei siste åra utfordrar både den sivile og den militære beredskapen. Dette gjer det nødvendig å tilpasse totalforsvaret og å auke motstandsdyktigheita i samfunnskritiske funksjonar. Betydninga av ein endra tryggleikspolitisk situasjon krev ein aktiv NATO-politikk og konkrete bidrag til alliansen. Det vil vere viktig å følgje opp dei initiativa som følgjer av den nye situasjonen, både nasjonalt og internasjonalt, i tråd med Justis- og beredskapsdepartementets ansvar for samordning.

Årsaka til at NATO i dag set tryggleiken og funksjonsevna i det sivile samfunnet høgt på dagsordenen, heng saman med hendingar i Ukraina og andre land i Aust-Europa, som har gjort det tydeleg at sivile funksjonar kan vere mål for operasjonar som bl.a. har som formål å destabilisere myndigheiter og samfunn. Utviklinga har ført med seg eit fornya behov for å sjå Forsvaret og tryggleiken til sivilsamfunnet under eitt.

Viktige område av kritisk infrastruktur er eigde av private aktørar, og ein stor del av arbeidet med sivil beredskap blir gjord av private aktørar. Til dømes blir det meste av transport- eller kommunikasjonstenester for militære gjennomført ved bruk av sivile ressursar eller ved bruk av den kommersielle marknaden. Òg innan det såkalla Host Nation Support (vertsnasjonsstøtte) er det sivile aktørar som bidrar mest. Noreg har opparbeidd lang erfaring med denne typen stønad for allierte operasjonar og vil fremme og vidareutvikle kompetansen vår på området, bl.a. gjennom øvinga Trident Juncture, som Noreg er vertskap for i 2018.

Frå hausten 2015 har EUs ordning for sivil beredskap òg spelt ei sentral rolle i den europeiske koordineringa av migrasjons- og flyktningsituasjonen i Europa. Norske myndigheiter påverkar gjennom engasjement i EUs Civil Protection Committee og underkomiteane deira. Dette blir anten gjort ved at Noreg tilbyr relevant ekspertise til arbeidsgrupper og komitear, og/eller ved felles nordisk engasjement. Gjennom DSB stiller Noreg òg ein nasjonal ekspert til rådvelde for EU-kommisjonen.

Europakommisjonen la 23. november 2017 fram eit forslag til europaparlaments- og rådsforordning om endring av forordning nr. 1313/2013/EU om EUs ordning for sivil beredskap og ei tilhøyrande kunngjering om styrking av EUs katastrofehandtering. Hovudelement i forslaget er opprettinga av rescEU og å gjere det enklare å bruke den europeiske poolen for sivilt vern. Opprettinga av rescEU betyr at EU skal ha ein eigen reserve med ressursar som vil kunne bistå medlemslanda ved katastrofar. I tillegg vil ein gjere det enklare å melde inn og nyttiggjere seg av kapasitetar som ligg i den europeiske poolen, ved å dekke fleire utgifter enn i dag og ikkje minst forenkle dei administrative prosedyrane. Forslaget til forordning får konsekvensar for Noreg gjennom at vi deltek i EUs ordning for sivil beredskap (tidlegare «samordningsmekanismen»).

Strategiar og tiltak

Eit betre samarbeid med nære allierte og partnarar blir stadig viktigare. Regjeringa legg derfor vekt på at Noreg bidrar til å vidareutvikle og styrke vårt gode samarbeid med partnarlanda i Norden innanfor samarbeidet med NATO.

Det kan vere krevjande å avdekke om ei hending som rammar ein kritisk samfunnsfunksjon, er ei planlagd handling som ledd i ein militær operasjon, ei kriminell handling eller ein systemfeil. Arbeidet med hybride utfordringar vil auke i omfang og vil krevje betre koordinering både internt, interdepartementalt og internasjonalt. Dette inneber at dei som skal sikre samfunnet og ha tilstrekkeleg beredskap for å møte det endra trusselbiletet, må få verkemidla og føresetnadene dei treng for å løyse oppdraget. Eit viktig bidrag frå norsk side vil i den samanheng vere å bidra aktivt til European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats for å styrke samarbeidet mellom nære samarbeidspartnarar nasjonalt og internasjonalt.

Frå norsk side er det viktig å få klarleik i kva for konsekvensar det har at ein no opprettar rescEU med ressursar som blir disponerte av EU, medrekna korleis Noreg eventuelt kan nyttiggjere seg av desse. Vidare er det viktig å få ei forsikring om at dette ikkje i realiteten vil innebere at enkeltland kan byggje ned eigen beredskap og berre lene seg på EUs kapasitetar. Det er vidare viktig å få klarleik i dei økonomiske konsekvensane forslaget har for Noreg.

3.2.6 Totalforsvarsprogrammet

Totalforsvarskonseptet omfattar gjensidig støtte og samarbeid mellom sivil og militær side for å førebyggje, planleggje for og handtere kriser, væpna konflikt og krig. Sidan den kalde krigen tok slutt, har merksemda og behovet vore retta mot Forsvarets moglegheit til å hjelpe det sivile samfunnet ved kriser. Grunna tryggleikspolitiske endringar og fordi det i lang tid ikkje har vore høgt prioritert, er det behov for å fornye og styrke sivile myndigheiters og det sivile samfunnets støtte til Forsvaret. Òg endringar i trussel- og sårbarheitsbiletet dei siste åra har utfordra den sivile og militære beredskapen og krisehandteringsevna.

Regjeringa etablerte på denne bakgrunnen i 2016 eit program for å vidareutvikle totalforsvaret og auke motstandsdyktigheita i samfunnskritiske funksjonar. Justis- og beredskapsdepartementet eig programmet, og det er leidd av ei styringsgruppe.

NATO har vedteke sju grunnleggjande forventningar til medlemslandas evne til motstand i funksjonar som er kritiske for samfunnet. Desse er tekne inn som eige prosjekt med prosjektansvarleg departement i programmet. Mål for programmet er:

  • å utvikle vidare totalforsvaret som er tilpassa nye utfordringar, rammevilkår og føresetnader

  • å auke samfunnets evne til motstand innanfor dei samfunnskritiske funksjonane innanfor ramane av NATOs grunnleggjande forventningar

Innanfor rammene av den første målsetjinga i programmet er det etablert eit prosjekt for å vidareutvikle støtta til Forsvaret i dei sivile myndigheitene og det sivile samfunnet. Prosjektet omfattar sivil bistand til Forsvarets planarbeid og etablering av planar for sivil støtte til Forsvaret. Samarbeids- og beredskapsorgan skal tilpassast utfordringar i samband med tryggleikspolitiske kriser og væpna konflikt.

Resultat

Noreg deltok i NATO-øvinga Trident Javelin hausten 2017. Formålet med øvinga frå sivil side var å betre evna norske sivile myndigheiter har til å samhandle og samverke med Forsvaret, og å bidra til å auke forståinga av roller og ansvar mellom Forsvaret og dei sivile aktørane. Øvinga avdekte utfordringar knytte til samhandlinga mellom sivil og militær side, bl.a. gjennom kommunikasjonsløysingar. Vidare avdekte øvinga at manglande deltaking på ulike nivå hadde konsekvensar for utbyttet av øvinga for dei andre deltakarane. På same tid har øvinga bidratt til betre kunnskap og forståing om rolla, ansvaret og myndigheita til kvarandre, at god planlegging gir godt øvingsutbytte, og at tidleg samhandling mellom sivil og militær side var avgjerande for eit godt resultat.

Strategiar og tiltak

Noreg er vertsnasjon når NATO-øvinga Trident Juncture 2018 blir halden hausten 2018. Her skal NATO øve evna til kollektivt forsvar, og det gir Noreg eit godt høve til å øve totalforsvaret. Om lag tretti nasjonar deltek. Øvinga omfattar om lag 45 000 NATO-personell, 130 fly og 60 fartøy og finn stad hausten 2018 frå august til desember.

Prosjektet omfattar òg å leggje til rette for den sivile deltakinga i NATO-øvingane Trident Javelin 2017 og Trident Juncture 2018. Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap vart utpeika til å planleggje for sivil deltaking i øvingane.

Nasjonalt øver dei sivile og militære delane av totalforsvaret. Dei skal samhandle og samverke for å handtere ein kollektiv forsvarssituasjon i Noreg. Sivile totalforsvarsaktørar skal understøtte Forsvaret i å vareta vertslandsstøtta til dei allierte styrkane frå NATO og sikre tilstrekkeleg informasjon og «kommunikasjon med innbyggjarane, myndigheiter og private verksemder. For å oppnå målsetjinga om eit modernisert totalforsvar er det òg behov for å identifisere avvik mellom Forsvarets behov og kapasiteten i det sivile samfunnet. Prosjektet skal ta opp problemstillingar knytte til uklarleikar mellom sektorane på sivil side og sikre ei felles forståing for ansvar, roller og kapasitet.

Programmet består vidare av ytterlegare ni prosjekt som skal styrke samfunnets evne til motstand i samfunnskritiske funksjonar og oppfylle NATOs sju grunnleggjande forventningar (andre målsetjing i programmet). Prosjekta blir leidde av det departement som har ansvaret. Det er allereie mykje arbeid på gang i sektorane for å auke samfunnets evne til motstand i samfunnskritiske funksjonar, og programmet må sjåast i samanheng med pågåande og relevant arbeid i departementa og sektorane. Programmet er planlagt å vere ferdig i 2020.

3.3 Styrke samhandling i beredskap og krisehandtering

3.3.1 Øvingar, planverk og samhandlingsforum

Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnstryggleiksinstruksen) av 1. september 2017 stiller krav til departementas arbeid med samfunnstryggleik. I instruksen står det at:

  • planverk for handtering av uønskte hendingar skal utviklast og vedlikehaldast

  • hendingar og øvingar skal evaluerast

  • funn og læringspunkt skal følgjast opp gjennom ei leiingsforankra vurdering og ein tiltaksplan

  • oppfølginga ikkje skal reknast som avslutta før alle punkta i tiltaksplanen er tilfredsstillande følgde opp

Øvingar

Øvingar er eit viktig verkemiddel for å auke krisehandteringskompetansen og styrke samarbeidet med andre aktørar. I eit stadig meir komplekst samfunn der aktørane blir meir avhengige av kvarandre, er behovet for samvirke større. Øvingar er eit viktig verkemiddel for å styrke samvirket internt i og mellom departement og sektorar.

Justis- og beredskapsdepartementet sine prioriterte øvingar for 2018 er politiets øving Nordlys, som er omtalt under programkategori 06.40, og NATOs øving Trident Juncture, som er omtalt under pkt. 3.2.6 om totalforsvarsprogrammet. Ei anna prioritert øving i 2019 er NATO si Crisis Management Exercise, CMX 19. Øvinga har som formål å øve konsultasjons- og avgjerdsprosessar i alliansen og prosedyrar knytte til dei graderte beredskapsplanverka i alliansen og nasjonane. CMX-øvingane utfordrar medlemslanda i NATO på tryggleikspolitiske problemstillingar, og Noreg vil få ei sentral rolle i gjennomføringa av øvinga i 2019 på både sivil og militær side.

Samhandlingsforum

Justis- og beredskapsdepartementet deltek i fleire forum der øvingar og styrkt samvirke er hovudtema. Øvingsforum for justissektoren, øvingsforum for departementa og nasjonalt øvings- og evalueringsforum møtest fleire gonger årleg. Nasjonalt øvings- og evalueringsforum har deltaking frå regionale og sentrale beredskapsaktørar. Forumet har til formål å leggje til rette for deling av beste praksis for korleis øvingar og evalueringar kan bidra til forbetring og læring. Øvingsforum for departementa har som formål å samkøyre og utnytte øvingsaktiviteten i departmentet og sektoren deira. Øvingsforum for justissektoren er i 2018 utvida med deltaking frå Politiets tryggingsteneste, Nasjonalt tryggingsorgan og hovudredningssentralane. Frå tidlegare deltek Justis- og beredskapsdepartementet, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap og Politidirektoratet. Dei ulike foruma for øvingar sikrar kompetanseheving, erfaringsutveksling og styrkt samvirke mellom fleire nivå og på tvers av sektorar.

I tillegg til foruma for øvingar vart det i 2015 oppretta eit forum for leiarar og medarbeidarar i sentrale situasjons- og operasjonssenter (SITOPS-forum) Det er òg starta eit forum for krisehandtering i justissektoren. Felles for desse arenaene er erfaringsutveksling og styrkt kommunikasjon og samvirke internt i og på tvers av sektorar.

Nasjonalt beredskapssystem

Beredskapssystem og planverk må vere oppdaterte og godt kjende i organisasjonane som skal nytte dei. Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF) utgjer Nasjonalt beredskapssystem (NBS). NBS er bygd opp etter same struktur som NATOs krisehandteringssystem, av omsyn til samordna oppdatering og bruk. Nasjonalt beredskapssystem blir revidert årleg. Tiltak for å heve kompetansen blir gjennomførte for å sikre effektiv bruk under hendingar.

Beredskapssystemet er bygd opp slik at etatar og verksemder skal ha underliggjande planverk som skildrar kva den enkelte etat og verksemd skal gjere, basert på intensjonen i tiltaka i beredskapssystemet. Det enkelte departementet har ansvar for at underliggjande planar blir utarbeidde i eigen sektor. Etter fleire omfattande revisjonar av beredskapssystemet er arbeidet med det underliggjande planverket godt i gang. Nokre organisasjonar utarbeider nytt planverk, mens andre vidareutviklar eksisterande planverk.

Resultat

Det er viktig for effekten av øvingar at dei involverer fleire forvaltingsnivå og sektorar. Over halvparten av departementa rapporterer no at dei har gjennomført øvingar der dei har involvert heile sektoren.

Justis- og beredskapsdepartementet har på bakgrunn av Årsrapport øvelser 2017, som er utarbeidd av øvingsforum for justissektoren, utarbeidd ein oppfølgingsplan som er leiarforankra. Planen er utarbeidd på bakgrunn av funn i evalueringar etter øvingar. Oppfølgings- og tiltaksplanen blir ikkje rekna som avslutta før alle punkta er tilfredsstillande følgde opp. Oppfølgingsplanen er presentert for Øvingsforum for departementa som grunnlag for å utarbeide oppfølgingsplan i eige departement. Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap gav våren 2018 ut eit metodehefte for evaluering av øvingar. Dette metodeheftet er ein del av DSBs rettleiingsmateriell om øvingar. Rettleiaren består av ei grunnbok og fleire metodehefte. Formålet med dette metodeheftet er å synleggjere korleis ein gjennomfører ei best mogleg evaluering.

Utfordringar og tiltak

Det er framleis potensial for at fleire departement deltek i øvingar med medverknad frå eigne underliggjande etatar og andre sektorar. Øvingane kan nyttast til å styrke kommunikasjonen og samvirket mellom aktørane ved krisehandtering. Justis- og bereskapsdepartementet har i øvingsforum for departementa lagt til rette for å diskutere departementsøvingar generelt med vekt på innhald og kvalitet og kva departementa har behov for å øve på. Justis- og beredskapsdepartementet vil vidareutvikle forumet for kompetanseheving innan arbeidet med øvingar og å saman leggje til rette for å planleggje øvingar i eit lengre perspektiv enn berre for det kommande året, som til no har vore praksis.

I det systematiske arbeidet med øvingar, som samfunnstryggleiksinstruksen omtaler, ligg det at øvingane skal evaluerast og læringspunkta skal følgjast opp. Øvingsforum for justissektoren tilrår å ta inn lærings- og oppfølgingspunkta i både budsjettplanar, verksemdsplanar og langsiktige planar for øvingsverksemd. Ved å setje eit ansvar for oppfølging av lærings- og oppfølgingspunkta bidrar etatane og avdelingane med å sikre at punkta blir vurderte i det heilskaplege biletet for verksemda, og at endringane blir vurderte på lik linje med andre oppgåver og prioriteringar.

3.3.2 Tilsyn med departementa

Resultat

Tilsyn med departementas arbeid med samfunnstryggleik er eit sentralt verkemiddel i Justis- og beredskapsdepartementets utøving av samordningsrolla, og har bidratt til å styrke samfunnstryggleiksarbeidet over tid. Tilsyna blir gjennomførte av DSB på vegner av Justis- og beredskapsdepartementet. Helse- og omsorgsdepartementet har ansvar for å føra tilsyn med Justis- og beredskapsdepartementet.

Regjeringa har vore orientert om resultat og oppfølging av kvart enkelt tilsyn. Alle tilsynsrapportar er offentlege ved innsyn, og tilsyna blir avslutta når alle brot på krav og vesentlege forbetringspunkt er lukka.

Det er ført tilsyn med alle departementa i tredje tilsynsrunde i perioden 2011–2018. Departementa jobbar i hovudsak godt med samfunnstryggleik. I mange sektorar er t.d. samfunnstryggleik eit tydelegare og meir integrert tema i etatsstyringa enn tidlegare. I fleire departement blir òg samfunnstryggleik vigd meir merksemd på leiarnivå, og arbeidet er styrkt. Alle brot på krava er lukka, og det siste tilsynet vart avslutta våren 2018.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Forsvarets forskingsinstitutt (FFI) har evaluert den siste tilsynsrunden. Funn og forslag til forbetringar frå evalueringa er søkt tekne omsyn til i ny samfunnstryggleiksinstruks, og blir òg lagde til grunn for vidare utvikling av tilsynsordninga.

Utfordringar

Målretta og systematisk arbeid med samfunnstryggleik må oppretthaldast for å bidra til god samanheng mellom manglar som blir avdekte, og aktivitetane som blir gjennomførte. Sjølv om departementa i hovudsak jobbar godt med samfunnstryggleik, viser funn i siste tilsynsrunde at systematikken i arbeidet framleis bør styrkast. Dette gjeld bl.a. oversikt over risiko og sårbarheit, og arbeid med planverk og øvingar.

Tiltak

I 2019 vil det bli sett i gang tilsyn med departementa basert på ny tilsynsordning, jf. samfunnstryggleiksinstruksen av 1. januar 2017. Den nye tilsynsordninga opnar for meir spissa og avgrensa tilsyn basert på risiko og viktigheit. Det kan førast tilsyn med utgangspunkt i eitt eller eit fåtal av krava som blir stilte i den nye instruksen til departementa. I tilsynet vil det bl.a. bli lagt vekt på tverrsektorielle utfordringar og kritiske samfunnsfunksjonar. Heimelen til breitt innretta tilsyn er halden på og vil bli nytta ved behov. Praksisen med «brot på krav» er instruksfesta.

3.3.3 Redningshelikopter

Justis- og beredskapsdepartementet har fag- og budsjettansvar for den offentlege redningshelikoptertenesta. Det er inngått kontrakt for kjøp av 16 nye redningshelikopter til erstatning for dagens Sea King-redningshelikopter under leiing av Justis- og beredskapsdepartementet og i samarbeid med Forsvarsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Forsvaret skal halde fram som operatør av dei nye redningshelikoptera.

Resultat

Regjeringa signerte i desember 2013 kontrakt med AgustaWestland (no Leonardo SPA) om levering av 16 nye redningshelikopter med opsjon på ytterlegare seks helikopter av typen AW101. Avtalen omfattar tilhøyrande reservedelar og utstyr pluss opplæring og hjelpemiddel til trening. Stortinget vedtok i juni 2015 ei redusert kostnadsramme for kjøpet, jf. Prop. 101 S (2014–2015) Endringer i statsbudsjettet 2015 under Justis- og beredskapsdepartementet (redusert kostnadsramme for anskaffelse av nye redningshelikoptre mv.) og Innst. 267 S (2014–2015).

Dei første helikoptera har kome til Noreg, og skal gjennom eit program for innføring i Forsvaret før dei blir sett i drift. Tidlegare har det blitt lagt til grunn at dei første helikoptera settes i drift første halvår 2019 og at alle dei nye redningshelikoptera er planlagt å være i drift i løpet av første halvår 2021, jf. Prop. 85 S (2017–2018) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2018 og Innst. 400 S (2017–2018). Tidspunkt for driftssetting er til vurdering. Justis- og beredskapsdepartementet vil kome tilbake til saka på egna måte. Utfordringar knytte til produksjon og sertifisering pluss behov for meir tid til førebuing av innføringsprogrammet har ført til at arbeidet har blitt forseinka. Dette kjem bl.a. av ulukka der eit redningshelikopter velta på Sola i november 2017.

Justis- og beredskapsdepartementet har gått til innkjøp av mellombels sivil redningshelikopterkapasitet på Florø-basen, som starta opp i 2017. Dette vart gjort for at Forsvaret skal kunne frigjere ressursar til å kunne handtere programmet for innføring. Forsvaret skal vere operatør på Florø-basen når nye redningshelikopter er fasa inn der.

Det er sett i gang eit eige program for vedlikehald og modifisering av dagens Sea King-helikopterflåte for å sikre forsvarleg beredskap og drift i åra fram til dei nye redningshelikoptera er innførte.

Utfordringar, strategiar og tiltak

Nye redningshelikopter gir behov for bygningsmessige tilpassingar på redningshelikopterbasane og utbetringar av landingsplassane ved sjukehusa som dagens redningshelikopter bruker, jf. Prop. 146 S (2010–2011) Anskaffelse av nye redningshelikoptre mv. i perioden 2013–2020 og Innst. 82 S (2011–2012). Arbeidet med dette er i gang.

Leverandøren av dei nye redningshelikoptera var i 2010 sett i samband med ei mogleg korrupsjonssak knytt til leveranse av helikopter til indiske styresmakter. Saka har vore behandla i fleire instansar i det italienske rettssystemet, og dei to tidlegare leiarane er i siste domstolsbehandling frikjende for korrupsjon. Departementet følgjer opp arbeidet til leverandøren knytt til intern kontroll og tek dette jamleg opp i møte som blir haldne med leverandøren.

Den høge alderen på Sea King-maskinene fører til behov for meir vedlikehald og ein utfordrande driftssituasjon. Sea King utgjer likevel framleis ein god redningshelikopterberedskap, og det blir lagt opp til at denne skal utgjere hovudkapasiteten fram til dei nye redningshelikoptera er innførte.

Forsvaret har svært god kompetanse på å operere Sea King-helikopter. Denne erfaringa har dei bygd opp gjennom ein periode på meir enn 45 år. Det vil ta noko tid å komme opp på eit tilsvarande nivå når dei nye redningshelikoptera blir sette i drift.

Dei nye helikoptera vil ha langt betre rekkjevidd, større hastigheit og betre evne til å operere i dårleg vêr enn dagens Sea King-helikopter. Dei nye redningshelikoptera vil gi meir tryggleik for folk på sjøen, langs kysten og i avsidesliggjande område over heile landet.

3.3.4 Sivilforsvaret

Sivilforsvaret er ein del av totalforsvaret og har som primæroppgåve å verne sivilbefolkninga i krig. Sivilforsvaret er verna etter Genèvekonvensjonane. Etaten er òg statens forsterkningsressurs og gir støtte til nød- og beredskapsetatane i heile krisespekteret. Sivilforsvaret driv landsomfattande varslingsteneste, inngår i atomulukkeberedskapen og hjelper til ved katastrofar internasjonalt. Sivilforsvaret er organisert med tjue distrikt og eitt kompetansesenter. Sivilforsvaret har som beredskapsressurs og samvirkepart eit ansvar for å bidra til styrkt samvirke. Samvirke er eit av grunnprinsippa i norsk samfunnstryggleiksarbeid. Sivilforsvaret har blitt bygd opp til ein styrke på 8 000 tenestepliktige menn og kvinner.

Stortinget fastset varigheita på tenestetida for tenestepliktige i Sivilforsvaret. Tenestetida i Sivilforsvaret skal årleg stadfestast i Prop. 1 S. Justis- og beredskapsdepartementet vidarefører i 2019 dagens nivå3. Dette inneber årleg utdanning med ei varigheit på inntil fem veker, med maksimalt tre veker samanhengande tenestetid. Årleg øvingstid er på maksimalt fem dagar. Samla tenestetid for eit mannskap kan utgjere totalt 19 md.

Figur 2.18 Innsatsane til Sivilforsvaret fordelte etter hendingar

Figur 2.18 Innsatsane til Sivilforsvaret fordelte etter hendingar

Kilde: DSB

Resultat

Per august 2018 er det gitt bistand ved totalt 219 hendingar. Sivilforsvaret hatt totalt 5 568 personar i innsats i nær 80 000 timar. Dette er 16 000 timar meir enn totalt i rekordåret 2014 (67 180 timar fordelte på 291 hendingar). Totalt i 2017 var det 45 148 timar fordelte på 202 hendingar. Den tørre våren og sommaren i 2018 førte med seg den mest krevjande skogbrannsesongen nokosinne. I juli deltok Sivilforsvaret i 98 innsatsar med 3 000 personar i 54 000 timar. Til samanlikning er årsgjennomsnittet for perioden 2010–2017 42 000 timar. Nasjonal koordinering av Sivilforsvarets mannskap og materiell medverka til god utnytting av Sivilforsvarets totale kapasitetar gjennom bl.a. flytting av mannskap og materiell til der behovet var størst. Dette saman med eit svært godt samarbeid mellom Sivilforsvaret, skogbrannhelikopterstøtte, brann- og redningsvesen, kommunar, lokale bønder og andre frivillige viser kva det er mogleg å handtere ved å løfte i lag.

Innsatsnivået til Sivilforsvaret varierer etter dei hendingane som skjer, og førespurnader som kjem som ein konsekvens av hendingane. Derfor varierer innsatsmengda slik det er illustrert i grafen.

Sivilforsvaret hjelper til ved handtering av store nedbørsmengder, flaum og uvêr, sløkking av skogbrann ved tørt vêr og i tillegg førebyggjande beredskap etter førespurnad frå bl.a. fylkesmannen ved t.d. varsla storm og uvêr.

Figur 2.19 Innsatsane til Sivilforsvaret fordelt etter kven som bad om bistand

Figur 2.19 Innsatsane til Sivilforsvaret fordelt etter kven som bad om bistand

Kilde: DSB

Sivilforsvaret har 1 239 operative varslingsanlegg til bruk til varsling av befolkninga. Det blir gjennomført to varslingsprøver i året, og ved varslingsprøva i januar 2018 var 95 pst. av anlegga operative, mot 87 pst. året før. Utskifting til nye lydberarar saman med gjennomgang av alle anlegg gav ein auke i operative anlegg i 2018.

Utfordringar

Sårbarheits- og beredskapsutfordringane i samfunnet er i kontinuerleg endring. Dette medfører endringar i samfunnsoppdraget til Sivilforsvaret og ei aukande mengd hendingar der Sivilforsvaret er i innsats. Dette er spesielt knytt til ekstremvêr med påfølgjande flaum, skogbrann og andre uønskte hendingar. Òg endringar i den tryggleikspolitiske situasjonen og nye utfordringar som følgje av migrasjon har medført nye oppgåver for Sivilforsvaret. Erfaringane viser at samfunnet har behov for ein operativ ressurs med organiserte, godt utrusta og trente avdelingar som kan hjelpe ved eit breitt spekter av hendingar. Kapasitetane til Sivilforsvaret og leveransar innan forsterkning, samvirke og internasjonal bistand er relevante og etterspurde.

Sivilforsvaret har gjennomført ei kartlegging av kompetansen til dei tenestepliktige på enkeltmannsnivå innanfor utvalde sivilforsvarsferdigheiter. Kartlegginga vart gjennomført i form av både teoretiske og praktiske prøver. Resultatet viste eit for lågt kompetansenivå og stadfesta at dagens øvingsnivå ikkje er tilstrekkeleg for å oppretthalde kompetanse frå grunnkurs.

For å kunne oppretthalde styrken på 8 000 er det nødvendig med årleg rekruttering med påfølgjande grunnkurs. Sivilforsvaret har ikkje ei tilstrekkeleg mengd befal i avdelingane sine, og ei nødvendig prioritering av befal medfører ein reduksjon i mengda tenestepliktige i grunnutdanning. Dette kan føre til ein reduksjon av styrken.

Sivilforsvaret har over lang tid opparbeidd eit betydeleg materielletterslep. Utstyret er prega av høg alder og stor slitasje, og materiellsituasjonen er prekær på fleire område.

For å avbøte noko på dette er det investert 43,5 mill. kroner til nytt ustyr i perioden 2014 til 2018.

Tiltak

På oppdrag frå Justis- og beredskapsdepartementet sette DSB i verk ein sivilforsvarsstudie som gir tilrådingar om kva for sivilforsvar og sivile vernetiltak Noreg skal ha i framtida. Studien vart gjennomført som eit prosjekt i DSB og fekk form som ei konseptutgreiing, som har vore på seks månaders høyring. Departementet bad DSB om å samanstille høyringsfråsegnene innan 1. desember 2017 og sende ei tilråding til Justis- og beredskapsdepartementet. Tilrådinga er til behandling i departementet.

For å styrke den operative evna til Sivilforsvaret er det etablert seks mobile forsterkningseiningar (MFE) lokaliserte i Trondheim, Tromsø, Oppland, Bergen, Bodø og Kristiansand i perioden 2016–2018. Regional plassering av nasjonale ressursar gir betre tilgjengelegheit og kortare responstid og styrker lokal beredskap.

På oppdrag frå Justis- og beredskapsdepartementet gjennomfører Sivilforsvaret eit pilotprosjekt for bruk av amfibiekøyretøy. Sluttrapport med evaluering og tilråding skal leverast innan 31. desember 2018.

3.3.5 Nød- og beredskapskommunikasjon – Nødnett

Nødnett er det landsdekkande nettet for nød- og beredskapskommunikasjon i Noreg. Nettet gir nød- og beredskapsaktørar tilgang til avlyttingssikra og effektiv kommunikasjon i grupper.

Nødnett vart bygd ut og teke i bruk i heile landet i 2015 i tråd med planen, jf. Innst. 371 S (2010–2011). Staten, ved Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB), eig og forvaltar infrastrukturen i Nødnett. Nødetatane og frivillige organisasjonar har fått dekt førstegongsinvestering i brukarutstyr (kommunikasjonssentralløysingar og radioterminalar) gjennom Nødnettprosjektet. Eigarskap til og reinvestering i brukarutstyret er brukarane sitt ansvar og er organisert gjennom Helsetenestas driftsorganisasjon for Nødnett HF (HDO HF), Politidirektoratet (POD) og DSB. Dei frivillige organisasjonane eig sitt eige utstyr.

Resultat

Tabell 2.16 Sentral drifts- og bruksinformasjon om Nødnett

Nøkkeltal

Mai 2013

Juni 2014

Juni 2015

Juni 2016

Juni 2017

Juni 2018

Tal på basestasjonar i drift1

255

817

1 933

2 192

2 205

2 214

Tal på radioar som er aktiverte for bruk

9 277

21 057

45 574

51 263

53 660

56 396

Nødnett tilgjengeleg

99,98 pst.

99,96 pst.

99,99 pst.

99,86 pst.

99,92 pst.

99,90 pst.

Tal på samtaler i Nødnett

560 425

707 011

1 316 785

1 498 000

1 491 621

1 382 843

Tal på brukarorganisasjonar

130

263

548

829

939

965

1 Det kan være fleire basestasjonar på kvar installasjon.

Kilde: DSB

Nødnett har ein berekna dekningsgrad på 86 pst. av landarealet og nær 100 pst. av befolkninga. Dette er i tråd med Stortingets forventning, jf. Innst. 371 S (2010–2011). Det følgjer av Prop. 100 S (2010–2011), jf. Innst. 371 (2010–2011), at brukarane skal betale for drift av infrastruktur gjennom ei abonnementsordning og utgifter knytte til brukarutstyr, inkludert gjenanskaffing.

Samvirkegrupper og samvirkefunksjonen er ein av dei største gevinstane frå bruk av Nødnett. DSB varetek ein fellesfunksjon for brukarutstyr tilknytt Nødnett. Målet med funksjonen er å bidra til å oppretthalde og vidareutvikle samvirke og effektivitetsgevinstar oppnådd i Nødnett og skal betalas av nødetatane.

Dei tre nødetatane er kjernebrukarane i Nødnett, men Stortinget har lagt til grunn at Nødnett òg skal brukast av andre nød- og beredskapsaktørar, jf. Innst. 371 S (2010–2011). Det er om lag 55 000 brukarar av Nødnett i heile landet. Brei bruk av Nødnett gir høgare samfunnstryggleik og beredskap i heile landet gjennom styrkt samvirke.

Hausten 2016 vart Nødnett og Sveriges nødnett Rakel kopla saman. DSB jobbar no med å kople Nødnett saman med det finske nødnettet Virve. Sammenkoplingane gir bl.a. nødetatane moglegheiter til å kommunisere på tvers av landegrensene når dei hjelper kvarandre i handteringa av ulukker og hendingar.

Gjennom samarbeid med fleire el-selskap har utvalde Nødnett-basestasjonar fått meir nødstraumskapasitet. Samarbeidet kjem både eksisterande og nye brukarar til gode gjennom eit meir robust Nødnett.

Utfordringar

Nødnett er ein av berebjelkane i Noregs beredskap, og statens kontrakt med leverandøren varer til 2026. Dei som bruker Nødnett, reddar liv, vernar verdiar og gjer samfunnet tryggare. Dei er avhengige av at Nødnett verkar i det daglege og ved kriser. Det er DSBs oppgåve å levere Nødnett-tenesta til brukarane og sørge for at dei har eit godt system til kommunikasjon, og å følgje opp at leverandøren leverer drift og vedlikehald av infrastrukturen i tråd med kontrakten. Teknologiutviklinga og utfordringsbiletet som blir skissert i NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn med gjensidige avhengnader og digitale sårbarheiter, treffer òg Nødnett.

Klimaendringar kan medføre at ein vil måtte skjerpe krava til robustheit i systema om ein skal kunne halde tilgjengelegheita på same nivå. Veksande nedbørsmengder vil auke faren for flaum og skred. Ein kan heller ikkje sjå bort frå at det oppstår hyppigare og lengre periodar med svikt i kraftforsyninga. Desse forholda kan utløyse behov for å styrke robustheita i systema.

Det vil kunne oppstå behov for forbetring og justering av dekning i Nødnett basert på kartlegging og tilbakemeldingar frå brukarane, sjølv om dekninga i Nødnett generelt sett er god. Erfaringar etter noko tids bruk viser at dekninga blir opplevd som mangelfull i enkelte område. Behova vil òg endre seg i takt med endra føresetnader for brukarane og i samfunnet generelt. Teknologiutvikling og utvikling i trusselbiletet gjer at behovet for sikre og robuste mobile kommunikasjonsløysingar for nød- og beredskapsaktørar vil auke i åra som kjem, når det gjeld både tale og data. TETRA-teknologien Nødnett byggjer på, vil i åra framover vere det primære verktøyet for kritisk talekommunikasjon, både i Noreg og i mange andre land i Europa. Datakapasiteten i Nødnett er avgrensa. Derfor er det viktig med samspel mellom Nødnett og kommersielle nett for å dekke behovet aktørane har for meir datakapasitet i åra framover.

I framtida vil nødnettet vere basert på breibandsteknologi og infrastrukturen i dei kommersielle mobilnetta, men nød- og beredskapsetatane sine særlege behov for løysingar med høg grad av tryggleik og robustheit vil krevje involvering, ressursar, investeringar og kompetanse frå statleg side, jf. Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn.

Tiltak

Det er viktig å oppretthalde god forvalting av investeringa som er gjord i Nødnett i tråd med kontrakten, slik at infrastruktur, utstyr, kompetanse og høve for ytterlegare samhandling og koordinering ikkje forvitrar. DSB vil gjennom den koordinerande rolla si på samfunnstryggleiksfeltet arbeide for at samvirke- og effektivitetsgevinstane som er oppnådde gjennom innføringa av Nødnett, blir vidareutvikla. Ein må heile tida rette merksemda mot rett bruk av Nødnett. Riktig bruk vil sørge for at kapasiteten i Nødnett blir utnytta på best mogleg vis, og at samhandlinga vil bli vareteken og vidareutvikla. DSB jobbar målretta for å få inn fleire samfunnstryggleiks- og beredskapsaktørar som brukarar i Nødnett og på den måten leggje til rette for styrkt beredskap i heile landet. Fleire brukarar vil òg bidra til høgare inntekter.

Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) oppretta i 2017 tilsynssak med dåverande Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK), som no er ein del av DSB. Tilsynet avdekte avvik frå tryggingslova, og DSB fekk frist og leverte innan 1. desember 2017 ein handlingsplan for å lukke avvika til NSM. Justis- og beredskapsdepartementet følgjer opp saka i styringa av DSB. Regjeringa vidarefører arbeidet med forsterka sikring av skjermingsverdige objekt i Nødnett i 2019.

Det er behov for forvaltningsmidlar til Nødnett, primært knytt til tryggleiks-, robustheits- og dekningstiltak. Regjeringa foreslår å løyve 8,8 mill. kroner til slike tiltak.

Staten har kontrakt om drift av dagens Nødnett t.o.m. 2026 og opsjon om mogleg forlenging. Behovet nød- og beredskapsaktørane har for kommunikasjonsverktøy dei kan stole på i alle samanhengar, og for data, vil krevje nye løysingar. Framtidas løysing vil vere basert på kommersielle telenett. Samferdselsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet vil gjennomføre ei konseptvalutgreiing for å vurdere korleis ei slik løysing kan og bør realiserast. IKT-tryggleiksomsyn som integritet, konfidensialitet, tilgjengelegheit og særskild funksjonalitet er viktige i dei kommande vurderingane.

3.3.6 Redningstenesta

Norsk redningsteneste er ein nasjonal dugnad. Den offentlege koordinerte redningstenesta er omfatta av alle ressursar i landet vårt som er eigna for akutt innsats for å redde liv. Redningstenesta er derfor organisert som eit samvirke mellom ei rekkje offentlege, frivillige og private aktørar, og det er dette samvirket som er grunnlaget for og berebjelken i redningstenesta vår. Alle offentlege organ som har kapasitet, informasjon eller kompetanse som er eigna for redningsformål, pliktar å bidra i redningstenesta med tilgjengelege kapasitetar, kompetanse og fullmakter.

Samvirkeprinsippet inneber at alle aktørar har eit sjølvstendig ansvar for å sikre best mogleg samvirke både i det førebyggjande arbeidet og ved redningsaksjonar. Regjeringa har fastsett organisering, roller og ansvar for redningstenesta i Noreg i kgl.res. av 19. juni 2015, Organisasjonsplan for redningstjenesten. Justis- og beredskapsdepartementet gir nærmare instruksar, mandat og retningslinjer for utøving av redningstenesta.

Det er utarbeidd ei tilstandsvurdering for redningstenesta. Den står i del III av proposisjonen.

Frivillige

Dei frivillige organisasjonane utgjer ein viktig del av redningstenesta i Noreg og har medverka over mange år. Medverknaden deira i denne samfunnsviktige tenesta er avgjerande viktig. Organisasjonane viser i praksis at det å redde menneskeliv er ei svært meiningsfull oppgåve. Årleg gjer nærmare 20 000 årsverk ein stor arbeidsinnsats. Dei frivillige er ein ressurs som redningstenesta nyttar seg stadig oftare av, og dei legg ned ein stor innsats. Det var ein auke i innsatsen i åra 2013–2017, og då særleg for landredningsaksjonar. Årsakene til dette er knytte til auka bruk av naturen, bl.a. høge toppar og utsiktspunkt som Trolltunga, Kjærag og Preikestolen. I tillegg til personell bidrar dei med ei rekkje ressursar, som redningsskøyter, mindre fly, terrenggåande transportmiddel, redningshundar m.m.

Den frivillige innsatsen er viktig for å nå regjeringas mål om å sørge for ein trygg og påliteleg beredskap for den enkelte i samfunnet. Det er eit ønske om å oppretthalde den gode dugnadsånda som rår blant dei frivillige. I den samanhengen er det eit ønske om å motivere for vidare rekruttering og samstundes halde på den gode kompetansen hos dei frivillige organisasjonane. Staten legg til rette for innsatsen til dei frivillige organisasjonane gjennom årlege økonomiske tilskot og å dekke faktiske utgifter ved søk- eller redningsaksjonar.

HRS og LRS gir uttrykk for at samarbeidet med dei frivillige er godt, og at oppdrag blir løyste på ein profesjonell og tilfredsstillande måte. Dei frivillige bidrar til å skape den tryggleiken samfunnet vårt byggjer på.

Det har vore viktig å få dei frivillige organisasjonane inn i Nødnett. Dei har fått tilført om lag 5 900 terminalar. Dei kan no kommunisere effektivt med alle nødetatar og andre beredskapsaktørar. Staten har dekt kostnadene til innkjøp av terminalar og abonnementsavgifter.

Resultat

Talet på hendingar er meir enn dobla dei siste ti åra. Per 31. juli 2018 har HRS registrert i alt 5 335 hendingar mot 5 357 hendingar på same tid i 2017. Totalt i 2017 bistod hovudredningssentralane ved 8 639 hendingar.

Figur 2.20 Månadleg fordeling og utvikling av talet på hendingar registrert ved HRS i perioden 2012 – juli 2018

Figur 2.20 Månadleg fordeling og utvikling av talet på hendingar registrert ved HRS i perioden 2012 – juli 2018

Kilde: HRS

Norsk redningsteneste ved HRS er òg ein viktig aktør i internasjonal redningsteneste. Sentralane hjelper til ved fleire hundre internasjonale hendingar i året, i tillegg til at dei deltek i internasjonale samarbeidsforum innan søk og redning basert på internasjonale avtalar om dette.

I 2017 har HRS hatt tilsyn på Svalbard og elles vore på erfaringsmøte hos lokale redningssentralar i dei nyoppretta politidistrikta. Tema på møta har vore samvirke, planverk og øvingar i tillegg til prosessen med nye lokale redningssentralar.

I mars 2017 tok HRS i bruk Felles ressursregister (FRR). Felles ressursregister er utvikla av organisasjonen BarentsWatch, som er knytt til Kystverket. Registeret skal sørge for at operative etatar med ansvar for liv, helse, miljø og materielle verdiar hurtig finn dei rette ressursane. Informasjonen frå FRR er avgjerande og kan bidra til å redde liv når det står om minutt i redningsaksjonar til sjøs og på land. I dag er over 5 000 ressursar som kan nyttast i redningsaksjonar, registrerte i Felles ressursregister.

Tiltak

Regjeringa foreslår å løyve 6,3 mill. kroner til kompensasjon for mva. i samband med at dei frivillige organisasjonane bruker Nødnett.

Justis- og beredskapsdepartementet overtek forvaltninga av tilskot til Redningsselskapet frå Samferdselsdepartementet frå 2019.

Rolla til hovudredningssentralane som pådrivar for vedlikehald og utvikling av samvirket mellom hendingane i redningstenesta er gjord tydeleg i organisasjonsplanen. Det same er rolla til dei tverrsektorielle redningsleiingane ved hovudredningssentralane og dei lokale redningssentralane om å medverke til å utvikle den samverkande redningstenesta.

Det er omfattande samvirkeaktivitet på ulike nivå mellom aktørane i redningstenesta. Hovudredningssentralane utøver pådrivaransvaret sitt bl.a. gjennom tilsyn med lokale redningssentralar, å arrangere redningskonferansar og erfaringsseminar, utvikle planverk, delta i øvingar og nasjonale og internasjonale forum som er relevante for redningstenesta.

Ulukker kan skje på tvers av landegrensene, og Noregs ansvarsområde for søk og redning går langt utover norsk territorium. Internasjonalt samarbeid om redningstenesta er derfor viktig for Noreg. Eit døme på dette er samarbeidet innanfor Arktisk råd om søk og redning, spesielt med sikte på ytterlegare operasjonalisering av SAR-Arktis-avtalen gjennom Arktisk råds arbeidsgruppe Emergency, Prevention, Preparedness and Response (EPPR). Eit heilt nytt døme er EUs program for samfunnstryggleik (Horizon 2020 Secure Societies), som har tildelt 34 mill. kroner til etableringa av ARCSAR (Arctic and North-Atlantic Security and Emergency Preparedness Network), eit nettverk for innovasjon med formål om å styrke beredskapen i Arktis og Nord-Atlanteren. Hovudredningssentralen Nord-Noreg skal leie arbeidet i den femårige prosjektperioden. Formålet er å utvikle ny teknologi og planverk og bidra til styrkt beredskapssamarbeid på tvers av sektorar og landegrenser.

HRS leier òg ei gruppe som har fått i oppgåve å lage handbok for redningstenesta. Ho skal innehalde ei overordna skildring av prinsipp, reglar, roller og ansvar for dei ulike etatane og organisasjonane som er sentrale aktørar i redningstenesta. Planen er at handboka skal vere ferdigstilt i løpet av 2018.

Justis- og beredskapsdepartementet inngjekk i 2000 ein avtale med Telenor AS om levering av maritim nød- og tryggleikskommunikasjon. For 2018 betalte Justis- og beredskapsdepartementet rundt 106 mill. kroner inkl. mva. til Telenor med grunnlag i denne avtalen. Regjeringa ønskjer å sjå nærmare på korleis staten skal innrette tenesta i framtida.

Telenor Kystradio har informert departementet om at dei i perioden 2016–2018 har oppgradert den tekniske infrastrukturen sin. Formålet er å sikre kvaliteten til tenesta. I samband med dette har dei lagt ned kystradiostasjonane i Florø, Tjøme og Vardø. Dei to gjenverande på Sola og i Bodø, som er samlokaliserte med hovudredningssentralane, dekker no hele landet.

3.4 Betre leiing og styrkt leiingskultur

3.4.1 Leiingsmerksemd og samordning på alle nivå i forvaltninga

Kontinuerleg arbeid med samfunnstryggleik og samhandling i dette arbeidet er noko regjeringa prioriterer høgt. Regjeringa har jamlege beredskapskonferansar. Regjeringas tryggingsutval behandlar graderte saker og har hyppige møte. Utfordringar i samfunnstryggleiksarbeidet blir sikra nødvendig merksemd i alle nivå i forvaltninga gjennom aktiv bruk av samhandlingsarenaer på alle nivå.

Det administrative apparatet for sentral krisehandtering er basert på tre hovudelement: Kriserådet, leiardepartementet og Krisestøtteeininga (KSE). Kriserådet har fem faste medlemmer: Statsministerens kontor, Utanriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Forsvarsdepartementet. Rådet kan om nødvendig utvidast med alle dei andre departementa.

Hovudfunksjonen til Kriserådet er å bidra til sentral krisehandtering gjennom bl.a. å sikre koordinering av tiltak som blir sette i gang av ulike sektorar, og sjå til at spørsmål som krev politisk avklaring, raskt blir lagde fram for den politiske leiinga i departementa eller for regjeringa.

Det blir gjennomført både faste periodiske møte i Kriserådet og når det er rekna som nødvendig ved kriser og store hendingar. Kriserådet er eit viktig samordningsorgan som skal bidra til god og koordinert saksframstilling til regjeringa og sikre at aktuelle beredskapssaker får nødvendig merksemd og blir handterte.

Justis- og beredskapsdepartementet er fast leiardepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre noko anna blir bestemt. Departementets samordningsansvar og ansvar for hovudtyngda av dei sivile rednings- og beredskapsressursane i Noreg gjer at Justis- og beredskapsdepartementet i dei fleste sektorovergripande nasjonale kriser vil spele ei nasjonal rolle.

KSE skal støtte leiardepartementet og Kriserådet i koordineringsfunksjonane deira og er permanent sekretariat for Kriserådet. KSE er forankra organisatorisk i Justis- og beredskapsdepartementet og understøttar òg Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle på samfunnstryggleiksområdet. KSE er fast kontaktpunkt for informasjon til og frå departementa ved ekstraordinære hendingar og kriser. KSE har ansvar for departementets sivile situasjonssenter, som er døgnbemanna som del av regjeringas satsing på samfunnstryggleik. Situasjonssenteret bidrar til at tidskritisk varsling og rapportering blir utført til kvar tid.

Departementas samordningsråd for samfunnstryggleik er eit informasjons- og erfaringsutvekslingsforum mellom departementa. Rådet består av representantar frå alle departementa og Statsministerens kontor.

Fylkesmannen skal samordne samfunnstryggleiksarbeidet i fylket, vareta rolla som pådrivar og rettleiar i arbeidet med samfunnstryggleik og dessutan skjøtte ansvaret sitt for krisehandtering ved hendingar. Fylkesmannen gir òg rettleiing til kommunane om samfunnstryggleik og fører tilsyn med at kommunane etterlever den kommunale beredskapsplikta.

Resultat

Regjeringa er svært bevisst kor viktig det er å vere systematisk i samfunnstryggleiksarbeidet. Ambisjonsnivået i Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnstryggleiksinstruksen), som vart fastsett av Justis- og beredskapsdepartementet 1. september 2017, er høgt. Det pågår eit kontinuerleg arbeid for å sikre god leiing i alle nivå i forvaltninga. God leiing under hendingar er òg ei prioritert oppgåve i departementet. Det blir derfor organisert kurs i stabsleiing og i krisestab. Òg øvingar er eit verkemiddel som blir nytta aktivt.

DSBs kommuneundersøking for 2018 viser at den positive utviklinga i samfunnstryggleiksarbeidet til kommunane held fram. Undersøkinga viser ein markant auke i talet på kommunar som oppfyller krav til kommunal beredskapsplikt, og 82 pst. av kommunane meiner at rettleiinga i samfunnstryggleik frå fylkesmannen er nyttig.

DSB har i april 2018 gitt ut ein ny rettleiar til forskrift om kommunal beredskapsplikt for å leggje til rette for betre forståing av krav til og rammer for kommunal beredskapsplikt og heilskapen i kommunens ansvar for samfunnstryggleik med vekt på rolla som lokal samordnar. I arbeidet med rettleiaren har DSB lagt vekt på kva som var grunnlaget for ei kommunal beredskapsplikt, og forholdet mellom kommunal beredskapsplikt og andre beredskapsplikter i kommunen.

Utfordringar og tiltak

Arbeidet med haldningar, kultur og leiing kan aldri reknast som ferdig og må heile tida fornyast og utviklast i alle organisasjonar. Nærpolitireforma, ny brannutdanning, felles nødmeldesentralar for politi og brannvesen og omfattande øvingsverksemd er døme på tiltak som vil bidra til å betre samordninga og gi meir effektive tenesteleveransar.

Det er svært viktig at regionalt og lokalt nivå blir involverte i arbeidet med vidareutvikling av totalforsvaret og auka motstandsdyktigheit i samfunnet. Forventingane til handtering i regionar og kommunar ved ei hending som medfører behov for totalforsvaret, vil vere komplekse og krevjande. Derfor er rollene til fylkesmannen og kommunane som samordningsetatar sentrale i dette arbeidet.

Med rettleiar til forskrift om kommunal beredskapsplikt, som skildrar overbygningen for det tverrsektorielle samfunnstryggleiksarbeidet i kommunen, har DSB no utvikla rettleiarar for heile samfunnstryggleikskjeda og metode for ROS-analyse på alle nivå – nasjonalt, regionalt og lokalt. Alle rettleiarane til saman vil bidra til å gjere kommunane i stand til å vareta eit heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiksarbeid og gir kommunane gode verktøy for å vareta arbeidet med bl.a. klimatilpassing, både innan førebygging og innan beredskap.

Kap. 451 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

791 947

757 881

760 355

21

Spesielle driftsutgifter

6 514

7 234

7 407

70

Overføringer til private

8 338

6 509

6 698

Sum kap. 0451

806 799

771 624

774 460

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten skal dekke alle ordinære driftsutgifter og investeringar for DSB med underliggjande driftseiningar, medrekna Sivilforsvaret, skular og regionkontor. Drift av avdeling for nød- og beredskapskommunikasjon blir dekt over kap. 456, post 01. Bemanninga utgjorde 520 årsverk per 31. desember 2017 (DFØs definisjon for utrekning av gjennomsnittlege årsverk). Mengda årsverk inkluderer ikkje dei tenestepliktige styrkane til Sivilforsvaret. Større nyskaffingar m.m. blir rekna som driftsrelaterte kostnader og blir dekte under posten.

DSB skal òg dekke kostnadene knytte til auka ambisjonsnivå i samordningsmekanismen til EU, jf. Prop. 93 S (2013–2014) innanfor den foreslåtte løyvinga.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 3,8 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten. Som følje av at politiet skal etablere justisCert (justissektorens responsmiljø for å førebyggje og koordinere hanteringa av alvorlege IKT-hendingar) blir det foreslått å redusere løyvinga med 257 000 kroner mot ein tilsvarande auke av løyvinga under kap. 440, post 01.

Løyvinga er auka med 0,17 mill. kroner som følje av redusert behov for bistand med lønns- og rekneskapstenester frå Direktoratet for økonomistyring (DFØ).

I løyvinga blir det foreslått 10 mill. kroner til etableringa av fagskule for brann- og redningspersonell ved Noregs brannskule i Tjeldsund kommune i Nordland.

I løyvinga blir det foreslått 13,3 mill. kroner til kjøp av utstyr til Sivilforsvaret. Dette er samme nivå som i 2018.

I 2018 vart det løyvd 17,2 mill. kroner til samlokalisering av oerasjonssentralane til politiet og 110 sentralene til brannvesenet. Som følge av forskyvningar i arbeidet blir posten foreslått auka med 3,8 mill. kroner.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 451, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3451, post 03 og post 06, jf. forslag til vedtak. Det blir vidare foreslått at posten kan overskridast med inntil 75 pst. av inntektene under kap. 3451, post 40, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 760,4 mill. kroner.

Post 21 Spesielle driftsutgifter

DSB administrerer skogbrannhelikopterberedskapen i Noreg. Løyvinga på posten dekker kostnadene til flytimar. Faste utgifter i denne beredskapen inngår som ein del av løyvinga under kap. 451, post 01. Vidare dekker posten forskingsaktivitetar som er avtalte mellom DSB og SP Fire Research AS.

Stortinget samtykker i at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 kan overskride bevilgningen under kap. 451 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, post 21 Spesielle driftsutgifter med inntil 50 mill. kroner dersom det oppstår en situasjon med ekstraordinært mange skogbranner, og det i den forbindelse er nødvendig med innsats for slokking og beredskap utover det som må påregnes i et normalår, uten opphold og før Kongen kan gi slikt samtykke, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 7,4 mill. kroner.

Post 70 Overføringer til private

Løyvinga på posten skal dekke tilskot til standardiseringsarbeidet på el-området i Noreg, som blir behandla av Norsk Elektroteknisk Komité. Vidare dekker posten tilskot til Norges Sivilforsvarsforbund, og tilskot til Norsk brannvernforenings førebyggjande arbeid retta mot bustadbrannar.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 6,7 mill. kroner.

Kap. 3451 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Gebyr

129 587

146 966

150 472

03

Diverse inntekter

31 477

26 126

26 750

06

Refusjoner

22 390

2 173

2 236

40

Salg av eiendom

-285

Sum kap. 3451

183 169

175 265

179 458

Post 01 Gebyr

DSB krev inn avgift til å dekke utgifter for tilsyn retta mot risikofylt verksemd. Avgift blir kravd for førsteleddsomsetning av petroleumsprodukt og løysemiddel, for ilandføring av petroleumsprodukt i røyrleidning frå sjøområde og for førsteleddsomsetning av sprengstoff og krut. Inntektene er avhengige av omsetnings- og/eller produksjonsnivået frå føregåande år. Det blir vidare kravd inn avgift for tilsyn med elektriske anlegg på land, i skip og på flyttbare offshoreinstallasjonar og for tilsyn med elektromedisinsk utstyr ved somatiske sjukehus.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 150,5 mill. kroner.

Post 03 Diverse inntekter

Løyvinga på posten består av inntekter i samband med kursverksemd ved Noregs brannskule, utleige av Sivilforsvarets anlegg, sal og bortleige av kursplassar og læremateriell m.m. ved skulane. Delar av inntektene kjem frå utnytting av ledig kapasitet ved Sivilforsvarets beredskaps- og kompetansesenter og anlegg.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 451, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3451, post 03, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 26,7 mill. kroner.

Post 06 Refusjoner

Løyvinga på posten består av variable inntekter og refusjonar frå andre verksemder m.m.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 451, post 01, mot tilsvarande meirinntekt under kap. 3451, post 06, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 2,2 mill. kroner.

Post 40 Salg av eiendom

Etter omorganiseringa i Sivilforsvaret har det vore eit kontinuerleg arbeid med å avhende sivilforsvarsanlegg. Erfaringane viser at det er vanskeleg å avhende ein del av desse anlegga i den opne marknaden. Det blir derfor foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overdra sivilforsvarsanlegg til ein verdi av inntil 100 000 kroner vederlagsfritt, eller til underpris når det er særlege grunnar til det, jf. forslag til vedtak.

I samband med avhending og stenging av sivilforsvarsanlegg blir det vidare foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 451, post 01, med inntil 75 pst. av inntektene under denne posten, jf. forslag til vedtak. Ved ev. sal i 2019 ønskjer departementet å nettobudsjettere salskostnadene ved sal av faste eigedommar. Det kan vere tilfelle der kostnader til rydding og sikring er større enn salsinntektene og det vil vere ein nettokostnad å avhende anlegget. Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å trekkje salskostnader ved sal av faste eigedommar frå salsinntektene før det overskytande beløpet blir inntektsført under kap. 3451, post 40, jf. forslag til vedtak.

Kap. 452 Sentral krisehåndtering

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

26 857

25 836

26 398

Sum kap. 0452

26 857

25 836

26 398

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten skal dekke lønns- og driftsutgifter ved KSE, medrekna husleige og vidareutvikling og vedlikehaldskostnader for teknisk infrastruktur. Løyvinga på posten skal i tillegg dekke utgiftene eininga har i samband med sentral krisehandtering, medrekna situasjons- og medieovervaking. Løyvinga skal òg dekke KSEs utgifter som sekretariat for Kriserådet. Løyvinga skal dekke drifta av sivilt situasjonssenter 24/7 og drifta av avgjerds- og loggføringsverktøyet KSE-CIM på gradert plattform. KSE-CIM er hovudverktøyet departementet nyttar ved krisehandtering. Alle nødvendige plandokument, tiltakskort, varslingslister og rutinar pluss instruksverk blir haldne oppdaterte og er elektronisk tilgjengelege i systemet.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,13 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 26,4 mill. kroner.

Kap. 453 Sivil klareringsmyndighet

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

8 538

31 722

31 927

Sum kap. 0453

8 538

31 722

31 927

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker kostnader til drift av den nye sivile klareringsmyndigheita, medrekna bl.a. lønns- og andre personalkostnader i tillegg til kostnader til leige av lokale i Moss og drift av IKT-løysingar.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,16 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten. Som følje av at politiet skal etablere justisCert (justissektorens responsmiljø for å førebyggje og koordinere hanteringa av alvorlege IKT-hendingar) blir det foreslått å redusere løyvinga med 11 000 kroner mot ein tilsvarande auke av løyvinga under kap. 440, post 01.

Som følje av at Direktoratet for økonomistyring (DFØ) overtek hanteringa av lønns- og rekneskapstenester for Sivil klareringsmyndigheit blir det foreslått å redusere løyvinga med 0,5 mill. kroner.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 31,9 mill. kroner.

Kap. 454 Redningshelikoptertjenesten

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

691 919

687 887

690 652

45

Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

805 781

2 513 208

3 094 510

Sum kap. 0454

1 497 700

3 201 095

3 785 162

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker kostnader til drift av den offentlege redningshelikoptertenesta og prosjektet for kjøp av nye redningshelikopter i tillegg til ressursar knytte til oppfølging av prosjektet. Løyvinga inkluderer vidare ein tiltaksplan for dagens Sea King-redningshelikopterflåte, som skal bidra til å oppretthalde drift og god beredskap fram til dei nye redningshelikoptera er tekne i bruk.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 3,4 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Løyvinga blir foreslått auka med 6,1 mill. kroner i samband med at talet på besetningar i redningshelikoptertenesta er auka med to frå og med andre halvår 2018, jf. Prop. 1 S (2017–2018).

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 17,6 mill. kroner i tråd med gjeldande program for vedlikehald og modifisering av dagens Sea King-helikopterflåte. Det er ein planlagd reduksjon, der behovet for ressursar varierer frå år til år. Det er foreslått ei ramme på 58,9 mill. kroner til gjennomføring av tiltak i 2019.

Løyvinga blir foreslått auka med 2,2 mill. kroner til prosjektet for kjøp av nye redningshelikopter.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 454, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3454, post 01, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 690,7 mill. kroner.

Post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

Løyvinga på posten dekker investeringar knytte til kjøp av nye redningshelikopter.

I regjeringas forslag til budsjett for 2019 er det sett av 3 094,5 mill. kroner til utbetalingar knytte til investeringar ved kjøp av nye redningshelikopter og nødvendige tiltak for tilrettelegging av infrastruktur.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 3 094,5 mill. kroner.

Kap. 3454 Redningshelikoptertjenesten

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Refusjoner

25 197

25 877

26 627

Sum kap. 3454

25 197

25 877

26 627

Post 01 Refusjoner

Løyvinga på posten dekker refusjonar frå Helse- og omsorgsdepartementet som kjøper ambulansetimar i redningshelikoptertenesta frå Justis- og beredskapsdepartementet. Refusjonen blir ført på kap. 3454, post 01 Refusjonar. Det blir foreslått å gi fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 454, post 01, mot tilsvarande meirinntekt under kap. 3454, post 01, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 26,6 mill. kroner.

Kap. 455 Redningstjenesten

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

101 895

103 978

109 258

21

Spesielle driftsutgifter

29 575

27 545

28 202

45

Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

4 530

8 717

5 926

71

Tilskudd til frivillige organisasjoner i redningstjenesten

46 353

47 652

55 334

72

Tilskudd til nød- og sikkerhetstjenesten

104 053

109 536

112 713

73

Tilskudd til Redningsselskapet

103 612

Sum kap. 0455

286 406

297 428

415 045

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker kostnader ved sentrale element ved redningstenesta, medrekna HRS. Bemanninga ved HRS utgjorde 48 årsverk per 31. desember 2017.

Løyvinga på posten inkluderer utgifter i samband med det internasjonale satellittbaserte nødpeilesystemet COSPAS-SARSAT og til Justis- og beredskapsdepartementets nasjonale og internasjonale forplikting og engasjement innan redningstenesta.

Det blir foreslått å auke løyvinga på kap. 455, post 01, med 3 mill. kroner mot ein tilsvarande reduksjon av løyvinga på kap. 455, post 45. Endringa gjeld overgang frå investering til drift knytt til Nødnett.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,5 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten. Som følje av at politiet skal etablere justisCert (justissektorens responsmiljø for å førebyggje og koordinere hanteringa av alvorlege IKT-hendingar) blir det foreslått å redusere løyvinga med 37 000 kroner mot ein tilsvarande auke av løyvinga under kap. 440, post 01.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 455, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3455, post 01, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 109,3 mill. kroner.

Post 21 Spesielle driftsutgifter

Løyvinga på posten omfattar utgifter til å engasjere private selskap, t.d. helikopterselskap, og frivillige redningsorganisasjonar i konkrete redningstilfelle, refusjon til frivillige hjelparar for innsats i redningstenesta, forbruk og erstatning av tapt materiell m.m. Forbruket på posten er vanskeleg å berekne, sidan utgiftene varierer med talet på og omfanget av redningsaksjonar. Forutan ein generelle auke i talet på hendingar har hendingane kravd større bruk av sivile helikopter- og flyressursar enn tidlegare. Refusjonar til dei frivillige organisasjonane i redningstenesta har òg auka utover ordinær prisutvikling.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,14 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 28,2 mill. kroner.

Post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

Løyvinga på posten dekker diverse investeringar til HRS for kjøp og vedlikehald av utstyr til hovudredningssentralane.

Det blir foreslått å redusere løyvinga på kap. 455, post 45, med 3 mill. kroner mot ein tilsvarande auke av løyvinga på kap. 451, post 01. Endringa gjeld overgang frå investering til drift knytt til Nødnett.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 5,9 mill. kroner.

Post 71 Tilskudd til frivillige organisasjoner i redningstjenesten

Løyvinga på posten dekker tilskot til FORF (Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum) og frivillige organisasjonar i redningstenesta som er representerte av paraplyorganisasjonen FORF. Løyvinga kan òg dekke tilskot til andre særs relevante frivillige organisasjonar innan redningstenesta. Målsetjinga er å inspirere desse til innsats på det redningsfaglege området gjennom tilskot til kurs og kompetanseutvikling, utstyr, drift av organisasjonane m.m. Midlane blir gitt til hovudorganisasjonar, som vil vere ansvarlege for fordelinga til lokale lag og foreiningar innan eigen organisasjon som har betydning for redningstenesta. Posten inkluderer òg premie til forsikringsordning for frivillige i redningstenesta og varetaking av sekretariatsfunksjonen til Nasjonalt redningsfagleg råd. Sistnemnde er det FORF som varetek.

Løyvinga inkluderer òg tilskot til dei frivillige organisasjonane i redningstenesta tilsvarande abonnementsordninga for alle brukarar av Nødnett.

Vidare blir utgifter til dykkaropplæring til frivillige som deltek i redningsdykkarberedskap og må ha redningsdykkarsertifisering, dekte.

Det blir foreslått å auke løyvinga med 6,3 mill. kroner til kompensasjon for meirverdiavgift i samband med at dei frivillige organisasjonane nyttar Nødnett.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 55,3 mill. kroner.

Post 72 Tilskudd til nød- og sikkerhetstjenesten

Løyvinga på posten skal bl.a. dekke tilskot til Telenor for den samfunnspålagde tenesta dei utfører i samband med Kystradioens nød- og tryggingsteneste, og bidraget til å halde ved lag 24-timars tårnteneste på Svalbard lufthamn.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 112,7 mill. kroner.

Post 73 Tilskudd til Redningsselskapet

Justis- og beredskapsdepartementet overtek forvaltninga av tilskot til Redningsselskapet frå Samferdselsdepartementet frå 2019.

Tilskotet skal bidra til å oppretthalde Redningsselskapets innsats innan den aksjonsretta redningstenesta og det ulukkesførebyggjande arbeidet. Det dekker ein del av driftsutgiftene selskapet har til søk- og redningsberedskap.

Redningsselskapet er ein landsdekkande og frivillig humanitær organisasjon. Det primære formålet er å redde liv og berge verdiar på sjøen. Organisasjonen er ein viktig beredskapsressurs og utfører søk, rednings- og hjelpeteneste langs norskekysten og i tilstøytande havområde. Redningsselskapet driv i tillegg med ulukkesførebyggjande arbeid og vern av kystmiljøet. Organisasjonen har i dag ein flåte på 54 redningsskøyter. Halvparten er fast bemanna og har 24 timars beredskap heile året. Dei andre redningsskøytene er bemanna av om lag 1 300 frivillige. I tillegg har Redningsselskapet fire ambulansebåtar som dei opererer på vegner av helseføretak i Nordland. Desse båtane er bemanna med 16 personar.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 103,6 mill. kroner.

Kap. 3455 Redningstjenesten

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Refusjoner

458

Sum kap. 3455

458

Post 01 Refusjoner

Løyvinga dekker refusjonar gjennom ulike aktivitetar i redningstenesta. Det blir ikkje budsjettert med noko beløp.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet får fullmakt til å overskride løyvinga under kap. 455, post 01, mot ein tilsvarande meirinntekt under kap. 3455, post 01, jf. forslag til vedtak.

Kap. 456 Nød- og beredskapskommunikasjon

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

157 099

121 102

128 755

21

Spesielle driftsutgifter – infrastruktur Nødnett

295 038

357 001

366 017

22

Spesielle driftsutgifter – tjenester og produkter

74 032

94 833

97 095

45

Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

430 968

34 352

35 176

Sum kap. 0456

957 137

607 288

627 043

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker kostnader knytte til drift av DSBs avdeling for nød- og beredskapskommunikasjon (NBK), inkludert DSBs driftsorganisasjon for støtte og drift av kommunikasjonssentralane og radioterminalane til brann og andre brukarar (BTS/BDO). Bemanninga utgjorde 90 årsverk per 31. desember 2017 (DFØs definisjon for berekning av gjennomsnittlege årsverk). Vidare dekker løyvinga utgifter til ein fellesfunksjon for å forvalte utstyret som er knytt til Nødnett.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,6 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 4,2 mill. kroner i samband med oppretting av fellesfunksjonen for å forvalte utstyret som er knytt til Nødnett, mot tilsvarande reduserte inntekter under kap. 3456, post 02.

Løyvinga blir foreslått auka med 8,8 mill. kroner til forvaltning av Nødnett.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å kunne overskride løyvinga på kap. 456, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3456, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 128,8 mill. kroner.

Post 21 Spesielle driftsutgifter – infrastruktur Nødnett

Løyvinga på posten dekker kostnader til drift av sentral infrastruktur i Nødnett. Det inkluderer kostnader til leige av datalinjer og plassering av nytt utstyr i eksisterande basestasjonar i tillegg til betaling av leverandør for drift og vedlikehald av basestasjonar, kjernenett og andre sentrale nettverkskomponentar som brukarar i Nødnett kan ha nytte av. Abonnementsavgifta blir fakturert kundane i Nødnett, og inntektene blir førte på kap. 3456, post 01 Abonnementsinntekter.

Betre innandørsdekning i bygg som er kritiske for nødetatane, fører til auka årlege driftsutgifter på 1 mill. kroner, jf. omtale under kap. 3456, post 01.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 2,2 mill. kroner mot tilsvarande reduserte inntekter over kap. 3456, post 01, som følgje av redusert internfakturering for abonnementsutgifter i tilknyting til Nødnett for Sivilforsvaret og Noregs brannskole.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 366 mill. kroner.

Post 22 Spesielle driftsutgifter – tjenester og produkter

Løyvinga dekker driftsutgifter for tenester og produkt som brukarane blir tilbodne gjennom DSBs avtalar med leverandørar i Nødnett. Dette omfattar linjeleige og drift av kommunikasjonssentralutstyr. Brukarane betaler desse utgiftene i form av refusjonar til DSB. Løyvinga dekker vidare drift og vedlikehald av nettverkskomponentar som blir bestilte og betalte av den enkelte brukaren. Investerings- og anskaffingskostnaden blir ført på kap. 456, post 45 og refundert på kap. 3456, post 04.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 0,5 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i staten.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å kunne overskride løyvinga på kap. 456, post 22, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3456, post 03, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 97,1 mill. kroner.

Post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold, kan overføres

Løyvinga dekker utgifter til avsluttande aktivitetar og investeringar knytte til utbygginga av trinn 2 av Nødnett. Løyvinga dekker vidare kostnader for tilleggskjøp av utstyr og funksjonslytet som brukarane bestiller og kjøper gjennom DNKs avtalar med leverandørar av Nødnett. Desse kostnadene blir dekte inn av refusjonar på kap. 3456, post 04. Løyvinga dekker òg meirverdiavgift i samband med overføring av eigarskap for utstyr i Nødnett frå DNK til brukarmiljøa i etatane.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å kunne overskride løyvinga på kap. 456, post 45, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3456, post 04, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 35,2 mill. kroner.

Kap. 3456 Nød- og beredskapskommunikasjon

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Abonnementsinntekter

295 185

338 696

347 305

02

Refusjoner driftsutgifter

23 686

42 204

39 228

03

Refusjoner spesielle driftsutgifter – tjenester og produkt

72 833

94 969

97 723

04

Refusjoner større utstyrsanskaffelser og vedlikehold

98 020

9 352

9 623

Sum kap. 3456

489 724

485 221

493 879

Post 01 Abonnementsinntekter

Løyvinga omfattar DSBs inntekter frå abonnementsordninga i Nødnett. Stortinget har i Budsjett-innst. S nr. 4 (2004–2005), Innst. S. nr. 104 (2006–2007) og Innst. 371 S (2010–2011) slutta seg til at brukarane skal dekke driftsutgiftene etter kvart som Nødnett blir bygd ut og teke i bruk, og at utgiftene skal dekkast innanfor budsjettrammene etatane har på gjeldande tidspunkt. Forventa brukarbetaling er basert på prinsippa for brukarbetaling som vart gjorde greie for i St.prp. nr. 30 (2006–2007), Prop. 30 (2006–2007) og Prop. 100 S (2010–2011), og at fleire tek nettet i bruk.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 2,2 mill. kroner mot tilsvarande reduserte utgifter over kap. 456, post 21, som følgje av redusert internfakturering for abonnementsutgifter i tilknyting til Nødnett for Sivilforsvaret og Noregs brannskole.

Betre innandørsdekning i bygg som er kritiske for nødetatane, fører til auka årlege driftsutgifter på 1 mill. kroner, jf. omtale under kap. 456, post 21.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 347,3 mill. kroner.

Post 02 Refusjoner driftsutgifter

Løyvinga dekker refusjonar til DSB for enkelte driftskostnader til direktoratet, som skal finansierast av brukarbetalingsordninga. Døme på dette er tilskot gjennom deltaking i EU-program, deltakaravgift i samband med arrangement m.m. Løyvinga dekker vidare betaling til DSBs driftsorganisasjon (BTS/BDO) for støtte og drift av kommunikasjonssentralar og radioterminalar til brukarane. I tillegg inkluderer løyvinga betaling frå nødetatane for fellesfunksjonen som skal forvalte utstyr på kommunikasjonssentralane og radioterminalar som er knytte til Nødnett. Dei frivillige organisasjonane i redningstenesta som er brukarar av Nødnett, er ikkje omfatta av dette. Deira del skal finansierast over driftsløyvinga til direktoratet.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 4,2 mill. kroner i samband med oppretting av fellesfunksjonen for å forvalte utstyret som er knytt til Nødnett, mot tilsvarande reduserte utgifter under kap. 456, post 01.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å kunne overskride løyvinga på kap. 456, post 01, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3456, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 39,2 mill. kroner.

Post 03 Refusjoner spesielle driftsutgifter – tjenester og produkter

Løyvinga dekker refusjonar for tenester og produkt kundar av Nødnett blir tilbodne utover abonnementsordninga i Nødnett. Det inneber refusjonar for linjeleige til og drift av kommunikasjonssentralutstyr og til refusjonar for drift og vedlikehald av nettverkskomponentar som blir bestilte og betalte av enkeltbrukarar. Vidare vil det i samband med utbygginga kunne komme utgifter for DNK som skal refunderast av leverandøren. Omfanget av desse refusjonane varierer.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å kunne overskride løyvinga på kap. 456, post 22, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3456, post 03, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 97,7 mill. kroner.

Post 04 Refusjoner større utstyrsanskaffelser og vedlikehold

Løyvinga omfattar refusjonar frå brukarar for investeringar og kjøp som brukarane bestiller gjennom DSBs avtaler med leverandørar av Nødnett. Utgiftene blir førte på kap. 456, post 45, og DSB fakturerer kundane for dette.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å kunne overskride løyvinga på kap. 456, post 45, mot tilsvarande meirinntekter under kap. 3456, post 04, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 9,6 mill. kroner.

Programkategori 06.60 Andre virksomheter

Utgifter under programkategori 06.60 fordelt på postgrupper

(i 1 000 kr)

Post-gr.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

01–25

Driftsutgifter

1 573 356

1 638 606

1 655 483

1,0

Sum kategori 06.60

1 573 356

1 638 606

1 655 483

1,0

Utgifter under programkategori 06.60 fordelt på kapitler

(i 1 000 kr)

Kap.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

460

Spesialenheten for politisaker

45 183

46 353

47 451

2,4

466

Særskilte straffesaksutgifter m.m.

1 118 985

1 166 441

1 183 838

1,5

467

Norsk Lovtidend

4 740

4 276

4 340

1,5

468

Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

16 692

16 802

17 179

2,2

469

Vergemålsordningen

387 756

404 734

402 675

-0,5

Sum kategori 06.60

1 573 356

1 638 606

1 655 483

1,0

1 Innleiing

Programkategori 06.60 omfattar Spesialeininga for politisaker, særskilde straffesaksutgifter m.m. (medrekna bl.a. utgifter til advokat, tolk og sakkunnig i straffesaker), Den rettsmedisinske kommisjonen, Norsk Lovtidend, Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker og verjemålsordninga.

2 Utvikling og resultat

2.1 Spesialeininga for politisaker

Spesialeininga for politisaker etterforskar, avgjer påtale og fører for retten saker der tilsette i politiet eller påtalemakta er melde for å ha gjort ei straffbar handling i tenesta. Spesialeininga for politisaker set også i verk etterforsking dersom nokon døyr eller blir alvorleg skadde som følgje av tenestutøvinga til politiet eller påtalemakta, sjølv om det ikkje er mistanke om straffbar handling.

2.1.1 Reduksjon i nye saker – framleis mange saker under behandling

Spesialeininga for politisaker tok imot 218 færre politimeldingar i 2017 enn i 2016. Ein medverkande faktor er at talet på arrestasjonar i politiet er lågare enn tidlegare. Spesialeininga for politisaker tek særleg imot færre meldingar med påstand om ulovleg maktbruk enn tidlegare.

Færre nye saker i 2017 har likevel ikkje gitt ein reduksjon i talet på saker under behandling. Det har samanheng med at eininga frå 2014 har hatt vesentlege oppgåver knytte til nokre få omfattande straffesaker.

Figur 2.21 Saksavvikling i Spesialeininga for politisaker

Figur 2.21 Saksavvikling i Spesialeininga for politisaker

2.2 Særskilde straffesaksutgifter / advokatassistanse

Salær til offentleg oppnemnde forsvararar, bistandsadvokatar, sakkunnige og tolkar er regulert gjennom forskrift om salær fra det offentlige til advokater m.v. (salærforskrifta). Statens utgifter til advokathjelp har vakse kraftig dei siste ti åra. Utgiftsveksten kan i det vesentlege knytast til befolkningsvekst, auke i salærsatsen, auke i talet på straffesaker per innbyggjar hos politiet og lovendringar. Regjeringa foreslår å auke salærsatsen frå 1 020 kroner til 1 040 kroner i timen, i tråd med prisveksten frå 2018 til 2019.

2.3 Evaluering av bistandsadvokatordninga

Bistandsadvokatordninga blir på oppdrag frå Justis- og beredskapsdepartementet evaluert av eksterne konsulentar. Evalueringa skal etter planen vere ferdig medio februar 2019. I oppdragsskildringa går det fram at departementet ønskjer at det blir gjort ei systematisk datainnsamling, ein analyse og ei vurdering av effektivitet, i tillegg til ei vurdering av om målet med utvidinga av bistandsadvokatordninga i 2008 er oppnådd.

2.4 Den rettsmedisinske kommisjonen (DRK)

Hovudoppgåva til Den rettsmedisinske kommisjonen er å kvalitetssikre rettsmedisinske erklæringar og utsegner som sakkunnige gir i straffesaker.

Den rettsmedisinske kommisjonen tok i 2017 imot eit historisk høgt tal erklæringar til behandling. Innkomne erklæringar til gruppa for rettspatologi og klinisk rettsmedisin utgjorde 46 pst. av alle erklæringane i 2017.

Figur 2.22 Saksavvikling i Den rettsmedisinske kommisjonen

Figur 2.22 Saksavvikling i Den rettsmedisinske kommisjonen

Det høge talet på erklæringar legg press på den tradisjonelle arbeidsforma til kommisjonen. Det er òg rekrutterings- og kapasitetsutfordringar knytte til fleire rettsmedisinske fagfelt.

Justis- og beredskapsdepartementet har gitt tilbod om ein frikjøpsavtale til enkelte medlemmer som eit tiltak for å løyse kapasitetsutfordringane. Ordninga kan medverke til å lette kapasitetsutfordringane til kommisjonen på sikt.

2.5 Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker

Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker er eit uavhengig organ som skal ta stilling til om ein domfelt med rettskraftig dom skal få ny behandling av saka i retten.

2.5.1 Fleire saker blir gjenopna

Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker tok imot og avslutta færre saker i 2017 enn i 2016. 15,8 pst. av dei realitetsvurderte sakene vart opna igjen – ein auke frå 7,8 pst. og noko høgare enn perioden 2004–2017 samla. Av dei 17 gjenopna sakene i 2017 vart 13 gjenopna pga. strafferettsleg mangel på skuldevne. Auken kjem av naturleg variasjon.

Figur 2.23 Saksavvikling i Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker

Figur 2.23 Saksavvikling i Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker

2.6 Verjemålsordninga

Oppgåva til verjemålsforvaltninga er å vareta interessene til mindreårige og vaksne som ikkje er i stand til å vareta eigne interesser. Førstelinja i verjemålsforvaltninga er fylkesmannen, mens Statens sivilrettsforvaltning er klage- og tilsynsorgan. Statens sivilrettsforvaltning har som sentral verjemålsmyndigheit bl.a. ansvar for å vareta heilskapen på verjemålsfeltet og å utvikle fagområdet i ønskt retning.

Ved utgangen av 2017 var det registrert over 65 000 personar med verje, i tillegg til om lag 1 700 representantoppdrag for einslege mindreårige asylsøkjarar. Verjemålsmyndigheita forvalta i 2017 nærare 20,8 mrd. kroner fordelte på 32 753 kontoar. Talet på verjemål og storleiken på midlane til forvaltning viser framleis ein aukande tendens.

Figur 2.24 Utvikling i talet på verjemål og beløp som blir forvalta, 2013–2017

Figur 2.24 Utvikling i talet på verjemål og beløp som blir forvalta, 2013–2017

Statens sivilrettsforvaltning tok imot 585 klagesaker i 2017 mot 671 i 2016. Talet på behandla saker er redusert frå 733 i 2016 til 559 i 2017, noko som heng saman med lågare tal på innkomne saker. Saksbehandlingstida er redusert frå fire md. i 2016 til to md. i 2017. Slik Statens sivilrettsforvaltning vurderer det, gir ikkje klagesaksbehandlinga indikasjonar på manglande rettstryggleik i enkeltembete.

Ny verjemålslov tok til å gjelde 1. juli 2013 og gav grunnlag for ei omfattande reform ved overføring av ansvar og oppgåver frå overformynderia til fylkesmannen som førstelinje, i tillegg til at Statens sivilrettsforvaltning vart nytt klage- og tilsynsorgan.

Gjennomføringa av verjemålsreforma var meir utfordrande enn venta, noko som kjem til uttrykk i Riksrevisjonens undersøking av korleis verjemålsreforma av 2013 er sett i verk. Verjemålsordninga vart på bakgrunn av den krevjande situasjonen styrkt med 43 mill. kroner i 2018. Utfordringane er under kontroll, bl.a. ved at saksbehandlingssystemet har blitt meir stabilt, og at både fylkesmannen og Statens sivilrettsforvaltning den seinare tida har hatt større kapasitet til å byggje kompetanse. Styrkinga skal bidra til å oppnå målsetjingane med verjemålsreforma. Medbestemming for verjehavarane og individtilpassing av det enkelte verjemål vil bli lagt vekt på i 2019. I tillegg vil bl.a. tilsyn på verjemålsområdet utviklast vidare, dette gjeld både tilsyn av verjer og tilsyn av fylkesmennene.

Talet på verjemål og storleiken på midlane til forvaltning viser framleis ein aukande tendens, noko som bl.a. gjer det nødvendig å løfte fram framtidsfullmakter, som i mange saker kan vere eit alternativ for verjeordninga og offentleg medverking. Departementet gjer òg løpande vurderingar av behovet for lov- og forskriftsendringar. Ein stor del av klagesakene er knytt til godtgjersle til verjer. Departementet vurderer derfor å endre desse reglane både for å effektivisere saksbehandlinga, sikre betre likebehandling og gjere godtgjersla meir føreseieleg for både verjer og verjehavarar.

Kap. 460 Spesialenheten for politisaker

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

45 183

46 353

47 451

Sum kap. 0460

45 183

46 353

47 451

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten skal dekke driftsutgifter til Spesialeininga for politisaker, som lønn, godtgjersler, husleige og andre administrative utgifter. Spesialeininga for politisaker hadde 33 årsverk per 31. desember 2017.

Løyvinga blir foreslått redusert med 232 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma.

Som følgje av at politiet skal etablere JustisCert (justissektoren sitt responsmiljø for å førebyggje og koordinere handteringa av alvorlege IKT-hendingar), blir det foreslått å redusere løyvinga med 16 000 kroner mot ein tilsvarande auke avløyvinga under kap. 440, post 01.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 47,5 mill. kroner.

Kap. 466 Særskilte straffesaksutgifter m.m.

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

1 118 985

1 166 441

1 183 838

Sum kap. 0466

1 118 985

1 166 441

1 183 838

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker hovudsakleg utgifter til juridisk bistand i straffesaker til personar som har rett til advokatbistand i medhald av straffeprosesslova kap. 9 og 9a. Dette er personar som har status som sikta eller tiltalte, fornærma, pårørande til fornærma eller etterlatne.

Løyvinga på posten dekker utgifter til salær og reise- og kostgodtgjersle til forsvararar, bistandsadvokatar, tolkar og sakkunnige oppnemnde av retten eller av Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker. Løyvinga dekker òg tapt arbeidsforteneste til tolkar utan salærrett og sakkunnige i straffesaker. Løyvinga dekker vidare enkelte utgifter til Den rettsmedisinske kommisjonen, som honorar/godtgjersle og reise- og kursutgifter. Løyvinga dekker òg salær og reise- og opphaldsutgifter til aktor i militære straffesaker og utgifter til Justis- og beredskapsdepartementet til omsetjing av rettsoppmodingar og i utleveringssaker.

Dei totale utgiftene på posten avheng hovudsakleg av mengda straffesaker og omfanget av sakene, oppnemnde forsvararar eller bistandsadvokatar, bruken av tolkar og sakkunnige og nivået på den offentlege salærsatsen.

Løyvinga er foreslått redusert med 1 mill. kroner mot ein tilsvarande auke på kap. 410, post 01, i samband med innsparingar etter avviklinga av juryordninga.

Løyvinga blir foreslått redusert med 5,8 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 1 183,8 mill. kroner.

Kap. 467 Norsk Lovtidend

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

4 740

4 276

4 340

Sum kap. 0467

4 740

4 276

4 340

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker utgifter til tilarbeiding av manuskript og arbeidet med den elektroniske utgåva av Norsk Lovtidend. Lovtidend medverkar til at regelverk er lett tilgjengeleg, og at regelverksendringar kan bli kunngjorde raskt. Norsk Lovtidend blir publisert av stiftinga Lovdata på vegner av Justis- og beredskapsdepartementet.

Løyvinga blir foreslått redusert med 21 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 4,3 mill. kroner.

Kap. 468 Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

16 692

16 802

17 179

Sum kap. 0468

16 692

16 802

17 179

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker driftsutgifter til medlemmene av kommisjonen, lønn til medarbeidarane i sekretariatet og andre driftsutgifter knytte til kommisjonen og sekretariatet. Sekretariatet hadde 10,9 årsverk per 31. desember 2017.

Løyvinga blir foreslått redusert med 84 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Som følgje av at politiet skal etablere JustisCert (justissektoren sitt responsmiljø for å førebyggje og koordinere handteringa av alvorlege IKT-hendingar), blir det foreslått å redusere løyvinga med 6 000 kroner mot ein tilsvarande auke av løyvinga under kap. 440, post 01.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 17,2 mill. kroner.

Kap. 469 Vergemålsordningen

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

223 210

249 504

252 675

21

Spesielle driftsutgifter

164 546

155 230

150 000

Sum kap. 0469

387 756

404 734

402 675

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker driftsutgifter til fylkesmannsembeta og Statens sivilrettsforvaltning, som lønn og andre administrative utgifter. I tillegg skal løyvinga dekke investeringar, nødvendig konsulentbistand, utstyr og prosjektkostnader.

Det blir foreslått å redusere løyvinga med 2,5 mill. kroner under kap. 469, post 01, mot ein tilsvarande auke under kap. 400, post 01, for å finansiere delar av Justis- og beredskapsdepartementets ressursbruk knytt til verjemålsområdet.

Løyvinga blir foreslått redusert med 1,2 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 252,7 mill. kroner.

Post 21 Spesielle driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker godtgjersle og utgiftsdekking til verjer, jf. verjemålslova § 30. Posten dekker òg godtgjersle og utgiftsdekking til representantar for einslege mindreårige asylsøkarar i tillegg til nødvendige utgifter til tolk, jf. utlendingslova § 98 f.

Løyvinga blir foreslått redusert med 776 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma.

Løyvinga blir foreslått redusert med 8,9 mill. kroner på bakgrunn av reduksjon i talet på einslege mindreårige asylsøkarar.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 150 mill. kroner.

Kap. 3469 Vergemålsordningen

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Vergemåls-/representantordning, ODA-godkjente utgifter

9 177

9 360

4 183

Sum kap. 3469

9 177

9 360

4 183

Post 01 Vergemåls-/representantordningen, ODA-godkjente utgifter

Visse innanlandske utgifter knytte til mottak av asylsøkarar og flyktningar kan ut frå OECD DACs statistikkdirektiv godkjennast som offisiell utviklingshjelp det første året asylsøkarar og flyktningar er i mottakarlandet. For at eit tiltak skal reknast som bistand, må det følgje internasjonale retningslinjer for offisiell utviklingsbistand (ODA).

Løyvinga blir foreslått redusert med 47 000 kroner i samband med avbyråkratisering- og effektiviseringsreforma.

Løyvinga blir foreslått redusert med 5,4 mill. kroner på bakgrunn av reduksjon i tal på flyktningar og asylsøkarar.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 4,2 mill. kroner.

Programkategori 06.70 Fri rettshjelp, erstatningar, konfliktråd

Utgifter under programkategori 06.70 fordelt på postgrupper

(i 1 000 kr)

Post-gr.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

01–25

Driftsutgifter

906 718

975 591

930 017

-4,7

60–69

Overføringer til kommuner

5 817

19 268

19 808

2,8

70–89

Overføringer til private

549 413

619 832

565 361

-8,8

Sum kategori 06.70

1 461 948

1 614 691

1 515 186

-6,2

Utgifter under programkategori 06.70 fordelt på kapitler

(i 1 000 kr)

Kap.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

470

Fri rettshjelp

660 190

741 888

662 141

-10,7

471

Statens erstatningsansvar og Stortingets rettferdsvederlagsordning

122 555

197 633

196 779

-0,4

472

Voldsoffererstatning og rådgiving for kriminalitetsofre

400 196

473

Statens sivilrettsforvaltning

46 881

428 004

372 579

-12,9

474

Konfliktråd

124 112

149 501

171 216

14,5

475

Bobehandling

108 014

97 665

112 471

15,2

Sum kategori 06.70

1 461 948

1 614 691

1 515 186

-6,2

1 Innleiing

Programkategori 06.70 omfattar utgifter knytte til fri rettshjelp, tilskotsordninga for spesielle rettshjelpstiltak, statens erstatningsansvar, erstatning i samband med straffeforfølging, Stortingets rettferdsvederlagsordning, Statens sivilrettsforvaltning, valdsoffererstatningsordninga, konfliktrådsordninga og garantiordninga for konkursbubehandling.

2 Budsjettprioriteringar

Regjeringa foreslår å

  • auke løyvinga til konfliktråda med 2,8 mill. kroner til digitaliseringsprosjekt

  • styrke konfliktråda med 16 mill. kroner til ei særskild satsing mot ungdomskriminalitet, bl.a. arbeid med ungdomsstraff og ungdomsoppfølging (midlane er del av ei pakke på totalt 50 mill. kroner)

Som del av reforma for avbyråkratisering og effektivisering i staten foreslår regjeringa å redusere løyvinga under kategorien med 0,9 mill. kroner.

3 Valdsoffererstatning

Kontoret for valdsoffererstatning (KFV) behandlar søknader om valdsoffererstatning frå personar som er påførte personskade som følgje av ei straffbar valdshandling. Kontoret behandlar òg saker om regress mot skadevaldar. Erstatningsnemnda for valdsoffer (ENV) behandlar klagar på vedtak om valdsoffererstatning som er gjorde i første instans. Statens sivilrettsforvaltning (SRF) er sekretariat for ENV, med delegert makt til å gjere vedtak i nokre klagesaker. SRF fekk i juli 2017 oppgåva med å etatsstyre kontoret.

3.1 Høgaste tal på nye søknader nokon gong og auka restansar

I 2017 mottok Kontoret for valdsoffererstatning (KFV) det høgaste talet på nye søknader sidan det vart oppretta i 2004, med ein beskjeden auke på 66 saker samanlikna med 2016. KFV har behandla 3 953 saker i 2017, som er ein nedgang på 17 pst. samanlikna med året før. Samstundes har saksbehandlingstida ved kontoret auka. Dette har resultert i ein auke i behaldninga av ubehandla saker. Departementet og SRF følgjer tett med på situasjonen.

Figur 2.25 Innkomne søknader, saksbehandlingstid og behaldning av ubehandla saker (restanse)

Figur 2.25 Innkomne søknader, saksbehandlingstid og behaldning av ubehandla saker (restanse)

Det vart utbetalt rundt 378 mill. kroner i valdsoffererstatning i 2017. Dette er ein reduksjon på 7,8 pst. frå året før. Reduksjonen kjem først og fremst av ein større del erstatningskrav som førebels ikkje er innvilga. I 2017 vart det gjort 1 133 vedtak om tilbakebetalingskrav frå skadevaldar (regress), og det vart innbetalt litt over 65 mill. kroner frå skadevaldarar til Statens innkrevjingssentral (sjå figur ovenfor). Med vedtaka som vart gjorde i 2017, passerte uteståande regressfordringar 1 mrd. kroner.

Talet på innkomne klagesaker på valdsoffererstatningsfeltet har halde seg stabilt sett opp mot dei to føregåande åra. Saksbehandlingstida på klagesaker i SRF har lege stabilt på to md. dei siste åra, mens saksbehandlingstida i ENV igjen har auka frå fem til seks md. i 2017. SRF har gjort vedtak i 66 pst. av klagesakene. Talet på klagar som fekk medhald i andre instans, er ytterlegare redusert samanlikna med 2016 frå 20 til 15 pst. Dette tyder på at vurderingane som er gjorde i første instans, i større grad samsvarar med dei vurderingane som blir gjorde i andre instans. Styrkt samhandling og einsarta praksis har vore høgt prioritert.

Figur 2.26 Erstatningsutbetaling, uteståande krav og innbetalingar

Figur 2.26 Erstatningsutbetaling, uteståande krav og innbetalingar

3.2 Utfordringar – endra kriminalitetsbilete og komplisert regelverk

Det er ei aukande mengd meldingar knytte til seksualisert vald og mishandling i nære relasjonar. Vidare har omfanget av nettovergrep mot barn auka kraftig. Dette er sakstypar som typisk vil vere omfatta av ordninga, og som kan bidra til ein auka mengd søknadar og leggje press på utbetalingane. Handteringa av desse sakene er ressurskrevjande, både fordi sakskomplekset er stort, og fordi kvar fornærma skal vurderast konkret og individuelt.

Valdsoffererstatningsregelverket er i dag unødig komplisert og vanskeleg tilgjengeleg både for skadelidde og styresmaktene for valdsoffererstatning. Dette gjer saksarbeidet ressurskrevjande.

3.3 Tiltak – oppfølging av NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning

Valdsoffererstatningsutvalet, nedsett av regjeringa i 2015, leverte 23. juni 2016 utgreiinga NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning. Utgreiinga var på høyring med frist 1. mars 2017. Saka er til oppfølging i departementet. Målet med ny lov er å få ei ny ordning som treff dei som trenger det mest, og eit klart og enkelt regelverk som legg til rette for eit effektivt saksarbeid og avgjerder med høg kvalitet.

4 Konfliktråd

Det overordna målet for konfliktråda er å bidra til å redusere alvorleg kriminalitet og å styrke førebygginga av kriminalitet gjennom bruk av gjenopprettande prosessar. Gjennom dialog kjem partane fram til løysingar som kan bidra til at dei kjem vidare i liva sine. Slike prosessar kan nyttast i straffesakskjeda som eigen strafferettsleg reaksjon på påtalestadiet og domstadiet, som deldom eller som ledd i ei straffegjennomføring. Konfliktråd er òg ein enkel og effektiv måte å løyse sivile konfliktar på.

4.1 Fleire og meir komplekse saker

Konfliktråda tok imot 7 718 saker i 2017. Dette er ein auke frå 2016. Av desse var 3 612 straffesaker og 2 155 sivile saker. I tillegg fekk konfliktråda 1 517 bortlagde straffesaker og 406 saker der ungdom er dømde eller pålagde til ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging. Den totale mengda saker er relativt stabil over tid, men sakene er stadig meir alvorlege, kompliserte og arbeidskrevjande. Det er over tid færre saker med utgangspunkt i vinningskriminalitet, mens det er fleire saker med vald, truslar, krenking og seksuallovbrot.

I brukarundersøkingar gir partane uttrykk for at dei er nøgde med behandlinga dei har fått, og det store fleirtalet vil tilrå andre å nytte konfliktrådet. Dei fleste avtalane mellom partane blir overhaldne. Av 3 843 avtalar i avslutta saker i 2017 vart 8 av 10 avtalar innfridde eller delvis innfridde.

Figur 2.27 Tal på saker i konfliktråda 2012–2018

Figur 2.27 Tal på saker i konfliktråda 2012–2018

Konfliktråda har ansvaret for gjennomføringa av straffereaksjonane ungdomsstraff og ungdomsoppfølging som rettar seg mot ungdom mellom 15 og 18 år som har gjort alvorleg og/eller gjenteken kriminalitet. Ungdomsstraff erstattar fengselsstraff og øvre sjikt av samfunnsstraff. Ungdomsoppfølging rettar seg mot dei som har gjort mindre alvorlege lovbrot. Kvar enkelt ungdom blir tett følgd opp av eit tverrfagleg team etter ein individuelt tilpassa ungdomsplan.

Konfliktråda har kvart år motteke fleire saker der ungdom er dømde eller pålagde til ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging. I 2017 mottok konfliktråda 406 saker, der 38 var ungdomsstraff og 368 var ungdomsoppfølging. Dette er ein auke på 12 pst. sidan 2016. Delen ungdom som fullfører ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, har auka frå 55 pst. i 2015 til 65 pst. i 2017.

4.2 Utfordringar – meir krevjande saker og høgare ungdomskriminalitet

Mengda saker auka frå 2016 til 2017, men det er framleis store variasjonar mellom konfliktråda. Nokre kontor har fleire saker, andre færre, og det varierer frå det eine året til det andre. Når det gjeld ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, har enkelte kontor kapasitetsutfordringar. Dette kan gå ut over kvaliteten i gjennomføringa. Sakene er arbeidskrevjande for ungdomskoordinatorane som gjer mykje av oppfølgingsarbeidet med ungdommane. Totalt har konfliktråda rundt 125 tilsette fordelte på Sekretariatet for konfliktråda og dei 22 lokale kontora. Mange av kontora har berre éin koordinator, og over halvparten av kontora har mellom to og fire tilsette totalt, inkludert leiar. Små einingar er sårbare og i mindre grad i stand til å behandle store variasjonar når det gjeld mengd og type saker. For å bidra til meir robuste einingar i konfliktråda, har Sekretariatet for konfliktråd lagt fram eit forslag om ei omorganisering av konfliktråda frå 22 til 12 kontor. Departementet vil ikkje gå vidare med dette forslaget no.

Fleire komplekse og alvorlege saker fører med seg at meklarane bruker meir tid per sak no enn for nokre år sidan, og at ein i fleire saker nyttar to meklarar. Sakene krev nye arbeidsmetodar, meklarar og tilsette med anna erfaring og annan kompetanse, og større behov for tett samarbeid med andre aktørar både i og utanfor straffesakskjeda.

Saksbehandlinga i konfliktråda er ein arbeidsintensiv prosess som blir utført lokalt i form av manuelle prosessar og registreringar. Vidare er saksflyten mellom kontora og meklarane manuell og papirbasert med ein viss risiko knytt til tryggleik og personvern.

Sjølv om konfliktråda får fleire komplekse og alvorlege saker enn tidlegare, kan dei likevel nyttast i fleire saker. Framleis er det mange som ikkje kjenner til tenestene til konfliktråda. Av saker som blir politietterforska, blir berre 1 pst. overført til konfliktråda, mens 43 pst. blir avslutta med førelegg, og 14 pst. med påtaleunnlating. Her ligg eit potensial i fleire saker til konfliktråda. Arbeidet med å gjere tenestene til konfliktråda betre kjende er eit kontinuerleg og tidkrevjande arbeid.

Etter lengre tid med nedgang i ungdomskriminaliteten ser vi no ein auke. Samstundes er det utfordringar knytte til rekruttering av unge til kriminelle miljø i enkelte delar av Oslo. Politiet og konfliktråda rapporterer om svært belasta ungdom som krev tett oppfølging, og der rask reaksjon ved lovbrot er vesentleg for å få til positive åtferdsendringar.

Nordlandsforsking, som gjennomfører ei evaluering av dei nye straffereaksjonane ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, har komme med den første delrapporten. Rapporten viser at mange ungdommar får god hjelp, men òg at det er nokre ting som kan forbetrast. Det tek for lang tid frå ungdommen gjer eit lovbrot, til straffegjennomføringa startar. Dette melder òg aktørane i straffesakskjeda. Det er òg eit forbetringspotensial når det gjeld innhald i ungdomsplanane og tilgangen på nødvendige tiltak lokalt. Det er eit felles ansvar for mange ulike kommunale og statlege tenester å følgje opp ungdommen.

Prosentdelen som gjennomfører ungdomsstraff og ungdomoppfølging utan å gjere nye lovbrot i perioden ungdomsstraffa eller ungdomsoppfølginga pågår, aukar. Vi ser òg at tilbakefallsprosenten aukar. At ungdom vender tilbake til kriminelle handlingar, kan ha mange ulike årsaker og må studerast nærmare. Det kan ha å gjere med kjenneteikn ved ungdommane, men òg med dei tiltaka som er sette i verk i gjennomføringa. Sekretariatet for konfliktråda og Politidirektoratet er i gang med analysar for å finne årsaker og nødvendige tiltak for å redusere tilbakefall. Førebelse undersøkingar viser at ungdommane har store og samansette utfordringar. Dei kan sjølv vere utsette for lovbrot og ha rusproblem. Ofte er det rusrelaterte lovbrot som er årsaka til at dei har ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging, og som òg er årsaka til tilbakefallet.

4.3 Tiltak – effektivisering og digitalisering

For å løyse utfordringane i framtida, betre nå brukarane og utvikle organisasjonen og tenestene trengst det enkelte endringar i konfliktråda.

Konfliktråda vil i 2019–2020 gjennomføre eit større digitaliseringsprosjekt. For å vere meir tilgjengelege for brukarar og samarbeidspartnarar vil konfliktråda vidareutvikle og vere meir tilgjengelege på digitale plattformer. Saksbehandlinga og samhandlinga internt og med samarbeidspartnarar vil bli digitalisert. Dette vil gjere saksbehandlinga meir effektiv, frigjere tid for medarbeidarane og spare organisasjonen for utgiftene til dagens manuelle og papirbaserte prosessar. I tillegg vil det betre datatryggleiken og rettstryggleiken.

4.3.1 Særlege tiltak mot ungdomskriminalitet

For å betre kvaliteten i gjennomføringa av ungdomsreaksjonane er det sett i verk ei rekkje tiltak i konfliktråda. Dette kjem som eit resultat av erfaringar og den første rapporten frå Nordlandsforsking. Politidirektoratet og Sekretariatet for konfliktråda undersøker saman årsaka til tilbakefall og søker å finne tiltak som kan bidra til høgare gjennomføring og redusere tilbakefall til kriminalitet etter gjennomføringa. Det er òg sett i verk tiltak for å redusere tida frå ungdommen gjer eit lovbrot, til straffegjennomføringa startar. Dette arbeidet vil halde fram. I samband med sluttevalueringa vil departementet vurdere eventuelle endringar i konfliktrådslova. Dette er for å forbetre kvaliteten i gjennomføringa ytterlegare med tanke på å førebyggje ny kriminalitet og hjelpe ungdommen til eit betre liv.

Regjeringa foreslår å bevilge 16 mill. kroner til styrking av konfliktråda som ei særskild satsing mot ungdomskriminalitet og kriminelle miljø.

Desse midlane er del av ei pakke på totalt 50 mill. kroner, der det òg er foreslått ei styrking av barnevernet i Oslo og politiet. Formålet er raskare og tettare oppfølging av unge som har gjort alvorleg eller gjentakande kriminalitet, bl.a. styrking av arbeidet konfliktråda gjer med førebying og gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Videre skal den samla satsinga bidra til sterkare førebyggjande innsats frå politiet gjennom sterkare nærvær i utsette område i Oslo og tettare samarbeid mellom dei ulike aktørane i det kriminalitetsførebyggjande arbeidet.

5 Fri rettshjelp

5.1 Den alminnelege rettshjelpsordninga

Rettshjelplova med forskrifter gir reglar om offentleg stønad til rettshjelp for dei som har behov for rettshjelp. Etter lova kan stønaden bli gitt i form av fritt rettsråd, fri sakførsel eller fritak for rettsgebyr. Fritt rettsråd og fri sakførsel går ut på at den som har behov for rettshjelp, går til ein advokat eller andre rettshjelparar, og at tenesta heilt eller delvis blir betalt av det offentlege på grunnlag av den offentlege salærsatsen. Fri sakførsel kan vere aktuelt for den som har ei sak for domstolane eller eit av nokre få utvalde forvaltingsorgan. Fritt rettsråd kan vere aktuelt i andre tilfelle, typisk for den som har ei sak til behandling i forvaltinga. Fritt rettsråd er i stor grad regulert ved reglar om standard betaling per sak (stykkpris). Søknad om fritt rettsråd er det fylkesmannen som behandlar, men i mange prioriterte sakstypar kan advokatar og rettshjelparar sjølv innvilge fritt rettsråd. I saker for domstolane behandlar domstolane søknad om fri sakførsel i prioriterte sakstypar, men fylkesmennene behandlar fri sakførsel i uprioriterte sakstypar. Statens sivilrettsforvaltning (SRF) er klageinstans for vedtak fylkesmennene, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker og kontrollkommisjonane for psykisk helsevern har gjort. SRF er etatstyrar for fylkesmennene på rettshjelpsområdet, og skal bidra til styrkt kompetanse blant fylkesmennesembeta og sikre ein einsarta praksis.

For nokre sakstypar har søkaren krav på rettshjelp utan omsyn til inntekt eller formue. Det offentlege dekker alle kostnadene i desse sakene. For andre typar saker er det berre søkarar med inntekt og formue opp til eit visst nivå som kan få stønad til rettshjelp. I slike tilfelle med økonomisk behovsprøving skal det normalt betalast ein eigendel for rettshjelpa. Inntektsgrensene er 246 000 kroner for einslege og 369 000 kroner for ektefellar og andre som lever saman og har felles økonomi. Formuegrensa er 100 000 kroner. Dersom ein søkar oppfyller vilkåra knytte til inntekt og formue, og saka objektivt sett gjeld vedkommande i særleg sterk grad, kan det i nokre tilfelle bli gitt fri rettshjelp òg om saka ikkje høyrer under sakene som er nemnde over. Unntaksvis kan det dessutan innvilgast fri rettshjelp til ei sak som ikkje er oppført i lova, utan at søkaren oppfyller vilkåra knytte til inntekt og formue. Den samla offentlege finansieringa av rettshjelp er omfattande. Finansieringa av rettshjelpsordninga blir dekt delvis gjennom eigendelar, men inntektene frå eigendelar er små samanlikna med dei samla utgiftene til ordningane. Utgiftene på kap. 470 (post 01) vart i 2017 reduserte med 10 pst. i forhold til 2016. Nedgangen i mengda asyltilkomstar, og dermed ein monnaleg nedgang i utgifter til fri rettshjelp i utlendingssakene, er truleg den viktigaste årsaka til nedgangen. Nedgangen kjem òg av at fleire overstig inntektsgrensene, men det ligg ikkje føre tal på kor stor del av nedgangen som kjem av dette.

Figur 2.28 Utgifter til fri rettshjelp

Figur 2.28 Utgifter til fri rettshjelp

1 Figuren viser regnskap utan mva. Nøytral merverdiavgift blei innført frå 2015. Beløpa for 2013 og 2014 er justert for merverdiavgift (anslag).

Stadig færre personar har krav på behovsprøvd fri rettshjelp fordi inntektsgrensa ikkje er justert på fleire år. Dette inneber at ein stadig større del av dei totale utgiftene til rettshjelp går til saker utan behovsprøving. Rettshjelp i barnevernssaker, som blir gitt uavhengig av inntekt og formue, er den største utgiftsposten og utgjer om lag 40 pst.4 av dei totale kostnadene til rettshjelp. 18 pst.1 av utgiftene går til familietvistar.

At færre personar oppfyller dei økonomiske vilkåra for fri rettshjelp, kan òg knytast til skattlegginga av personar på trygd, som i realiteten har bidratt til at fleire uføre overstig bruttoinntektsgrensene for ordninga. Samstundes er det ført ein restriktiv praksis for dispensasjon frå inntektsgrensene. Praksis for dispensasjon frå inntektsgrensene er likevel mjuka noko opp, hovudsakleg for personar som forsørger barn.

5.2 Tiltak – rettshjelputval

Stortinget har i oppmodingsvedtak nr. 101, 2. desember 2016 bede regjeringa gå gjennom ordninga for fri rettshjelp for å sjå om den bør utvidast til fleire område, eller endrast på andre måtar, for å sikre at den blir mest mogleg rettferdig, målretta og effektiv. Oppmodingsvedtaket må sjåast i samanheng med oppmodingsvedtak nr. 874, 12. juni 2017, der Stortinget har bede regjeringa greie ut forslag om fri rettshjelp med behovsprøving på likestillings- og diskrimineringsområdet.

Regjeringa har komme til at det skal setjast ned eit utval for å greie ut om det skal gjerast større omprioriteringar og endringar i ordninga. Det er lagt vekt på at utvalet skal gjere ei grundig vurdering av økonomiske og administrative konsekvensar av forslaga sine. Utvalet vil bli sett ned i løpet av 2018.

5.2.1 Evaluering av stykkpris og medgått tid til utbetaling av salær

Regelverket knytt til utbetaling av salær til advokatar og forsvarar i straffesaker og fri rettshjelp-saker blir evaluert på oppdrag frå Justis- og beredskapsdepartementet av eksterne konsulentar. Evalueringa skal kunne gi departementet, regjeringa og Stortinget eit grunnlag for å vurdere i kva grad regelverket fungerer etter formåla, i kva grad det er effektivt nok, og i kva grad det bør gjerast endringar i lova.

5.3 Tilskotsordninga for spesielle rettshjelptiltak

Justis- og beredskapsdepartementet gir tilskot til spesielle rettshjelptiltak. Ordninga blir forvalta av Statens sivilrettsforvaltning (SRF) og er øyremerkt. Ordninga er ein viktig del av det totale rettshjelpstilbodet. Formålet med tilskotsordninga er å gi kostnadseffektive rettshjelpstilbod til utsette grupper og menneske som er i ein særleg vanskeleg situasjon, og som kan oppfatte terskelen for å oppsøke ordinær juridisk hjelp som høg.

Tiltaka er vesentleg styrkte dei siste åra. I 2017 vart litt over 48 mill. kroner fordelte på 45 ulike tiltak på landsbasis. Post 72 under kap. 470 auka ytterlegare til 54,8 mill. kroner i 2018. Tilskotsmottakarane skal rapportere om oppnådde mål, erfaringar med tiltaka og bruken av ressursane. Ordninga vart evaluert i 2015 på oppdrag frå Justis- og beredskapsdepartementet. Konklusjonen var at tiltaka på eit overordna nivå oppnådde formålet med tilskota, sjølv om det var ein del variasjon når det gjaldt i kva grad dei oppfylte krava i formålsskildringa til ordninga. Regjeringa er oppteken av at ordninga skal nyttast til formålet, og SRF har derfor følgt opp evalueringa ved å stille strengare krav til måloppnåing.

6 Erstatning i samband med straffeforfølging

6.1 Høgare utbetalingar

Ein person som har vore sikta, tiltalt eller dømd for ei straffbar handling, kan ha rett til erstatning for økonomisk tap og oppreising dersom vedkommande blir frifunnen, forfølginga mot vedkommande blir innstilt, eller vedkommande har vore pågripen eller fengsla i strid med sentrale menneskerettskonvensjonar. Erstatninga følgjer faste satsar for krenking eller annan skade av ikkje-økonomisk art. Statens sivilrettsforvaltning (SRF) behandlar og avgjer krav om erstatning etter straffeforfølging

I 2017 var saksinngangen på 923 saker. Dette er ein beskjeden nedgang frå året før. Totalt sett har saksinngangen likevel auka med 45 pst. frå 2012 til 2017, og det er venta at talet vil stabilisere seg på mellom 900 og 1 000 saker i året. Saksbehandlingstida i politiet vart i 2017 redusert med éin md. til fire md., mens saksbehandlingstida ved SRF var éin md., tilsvarande som året før.

Utbetalingane knytte til erstatning i samband med straffeforfølging har auka dei siste åra. Mengda saker som blir behandla, er rekna for å ha mindre betydning for det totale utbetalingsnivået. Utbetalingane avheng først og fremst av kva for type saker som er til behandling. Særleg saker om økonomisk kriminalitet kan gi store erstatningsutbetalingar, og tendensen er at det blir fleire av desse.

6.2 Tiltak – kartlegging av ordninga

Justis- og beredskapsdepartementet engasjerte hausten 2016 eit eksternt konsulentselskap til å gjere ei kartlegging av ordninga for å auke kunnskapen om ho. Rapporten vart levert i mai 2017 og viser bl.a. at hovudtyngda av krava (> 70 pst.) har bakgrunn i at saka er lagd bort hos politiet. Det er straffeforfølging i samband med narkotikakriminalitet og annan vinningskriminalitet som genererer flest saker. Rapporten er til oppfølging hos departementet.

7 Kontrollutvalet for kommunikasjonskontroll

Kontrollutvalet for kommunikasjonskontroll (KK-utvalet) er eit uavhengig organ som skal kontrollere at bruken av kommunikasjonskontroll i politiet, romavlytting og dataavlesing skjer innanfor ramma av lov og instruksar. Utvalet skal òg kontrollere sletting og bruk av overskotsinformasjon og vurdere meldingar og rapportar som politimeistrane sender til Riksadvokaten. Statens sivilrettsforvaltning (SRF) er sekretariat for KK-utvalet.

KK-utvalet er utvida med éin medlem med teknisk kompetanse. Kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesing blir påverka av den teknologiske utviklinga, både når det gjeld gjennomføring av metodane, og dei opplysningane det er mogleg å få tilgang til gjennom metodebruken. Ein reell kontroll med bruk av slike tvangsmiddel føreset at utvalet har tilgang på teknologisk kompetanse. Dette er avgjerande med omsyn til effektiviteten og legitimitet i arbeidet til utvalet.

Stortinget har i oppmodingsvedtak nr. 808, 8. juni 2015–2016 bede regjeringa evaluere kommunikasjonskontrollutvalet tre–fem år etter at lovendringane om skjulte tvangsmiddel har teke til å gjelde. Justis- og beredskapsdepartementet vil følgje opp vedtaket med ei evaluering av utvalet og komme tilbake til Stortinget på eigna måte.

Stortinget har i oppmodingsvedtak nr. 809, 8. juni 2015–2016 bede regjeringa gå gjennom og evaluere bruken av dataavlesing før det har gått fem år, og på eigna måte presentere resultata for Stortinget. Justis- og beredskapsdepartementet følgjer opp vedtaket og vil etter at reglane har fått gjelde ei stund, vurdere korleis ei slik evaluering best kan gjennomførast. Regjeringa vil komme tilbake til Stortinget på eigna måte.

Kap. 470 Fri rettshjelp

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

611 652

687 039

605 701

72

Tilskudd til spesielle rettshjelptiltak

48 538

54 849

56 440

Sum kap. 0470

660 190

741 888

662 141

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten skal dekke utgifter til advokat, sakkunnige og meddommarar m.m. i saker der det er gitt fri sakførsel etter reglane i rettshjelplova. Fri sakførsel blir gitt i saker for domstolane og for særskilde forvaltingsorgan som fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, kontrollkommisjonen (for psykisk helsevern), smittevernnemnda m.m. I tillegg dekker løyvinga utgifter til advokat og rettshjelp i saker der det heilt eller delvis er løyvd fritt rettsråd etter reglane i rettshjelplova. Fritt rettsråd er juridisk rådgiving i saker som ikkje er til behandling i domstolane eller eit anna organ der det kan bli gitt fri sakførsel.

Løyvinga er foreslått redusert med 90 mill. kroner som følgje av at det bl.a. er venta ein nedgang i talet på asylinnkomster og prosentdelen hushald som får tilgang til fri rettshjelp ved økonomisk behovprøving har gått ned.

Løyvinga er foreslått redusert med 3,4 mill. kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 605,7 mill. kroner.

Post 72 Tilskudd til spesielle rettshjelpstiltak

Løyvinga på posten dekker primært tilskot for å sikre rettstryggleiksarbeid, tilskot til rettshjelpsverksemd og rettspolitisk arbeid.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 56,4 mill. kroner.

Tabell 2.17 Forslag til fordeling av tilskot til spesielle rettshjelpstiltak

Tiltak

Forslag 2019

Oslo kommune Fri rettshjelp

9 998 000

Kirkens Bymisjon Oslo – Gatejuristen/

7 175 000

Gatas økonom

3 500 000 fordelte mellom Gatas økonom og Barnas jurist

Barnas jurist

Gatejuristen Tromsø

1 625 000

Kirkens Bymisjon Bergen – Gatejuristen

1 775 000

Kirkens Bymisjon Trondheim – Gatejuristen

1 875 000

Kirkens Bymisjon Kristiansand – Gatejuristen

1 875 000

Gatejuristen Stavanger

1 625 000

Kirkens sosialtjeneste – Gatejurist Innlandet

1 475 000

JUSS BUSS

5 500 000

Jussformidlingen i Bergen

4 000 000

JURK

4 500 000

Jusshjelpa i Nord-Norge

2 760 000

Jusshjelpa i Midt-Norge

1 900 000

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

3 700 000

Krisesentera

1 760 000

Prostituertes interesseorganisasjon (PION)

350 000

Stine Sofies stiftelse

501 926

Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU)

325 000

Støttesenteret mot incest – Oslo (SMI)

100 000

Pro Sentret i Oslo

100 000

Sum

56 439 026

Kap. 3470 Fri rettshjelp

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Tilkjente saksomkostninger m.m.

4 508

3 948

4 062

02

Fri rettshjelp, ODA-godkjente utgifter

5 118

Sum kap. 3470

4 508

3 948

9 180

Post 01 Tilkjente saksomkostninger m.m

Sakskostnader som blir tilkjende staten i saker der éin eller begge partar får fri sakførsel (benefiserte saker), blir førte under denne posten.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 4,1 mill. kroner.

Post 02 Fri rettshjelp, ODA-godkjente utgifter

Utgifter til fri rettshjelp til asylsøkarar som har fått avslag på søknad om vern, kan godkjennast som utviklingshjelp (ODA). Dette er i tråd med OECD/DACs presiseringar til ODA-regelverket. Sjå utdjupande omtale under kap. 3490 og i Utanriksdepartementets Prop. 1 S (2018–2019).

Det er venta at vedtak om søknad om vern vil liggje føre i løpet av tre md. Det er dermed rekna med at alle asylsøkarar med avslag som kvalifiserer til fri rettshjelp, vil ha opphalde seg i Noreg i mindre enn tolv md. 98 pst. av asylsøkarane er venta å vere frå land der kostnadene knytte til desse personane er godkjende som ODA.

På denne bakgrunnen blir det foreslått å opprette ny post 02 under kap. 3470 og løyve 5,1 mill. kroner på posten.

Kap. 471 Statens erstatningsansvar og Stortingets rettferdsvederlagsordning

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

71

Erstatningsansvar m.m., overslagsbevilgning

63 753

106 543

109 633

72

Erstatning i anledning av straffeforfølging, overslagsbevilgning

37 332

59 702

61 433

73

Stortingets rettferdsvederlagsordning

21 470

31 388

25 713

Sum kap. 0471

122 555

197 633

196 779

Post 71 Erstatningsansvar m.m., overslagsbevilgning

Kap. 471, post 71 blir belasta når staten blir dømd til, eller har inngått forlik om, å betale erstatning fordi staten er ansvarleg etter ulovfesta eller lovfesta erstatningsrettslege reglar. Posten blir òg belasta når staten betaler ut erstatning utan at det har oppstått usemje om erstatningsansvaret i desse sakene. Posten blir vidare nytta til å dekke sakskostnadene til ein motpart og til å dekke forseinkingsrenter som er tilkomne fram til éin md. etter at ein dom vart rettskraftig. Utbetaling av erstatning i kontraktsforhold kan ikkje belastast posten. Finst det andre budsjettpostar som er meinte å dekke dei aktuelle utgiftene, skal erstatningsutbetalingane ikkje belastast kap. 471, post 71. Sjå elles rundskriv G-01/2017. Løyvinga på posten er regelstyrt, og løyvingsforslaget er eit overslag.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 109,6 mill. kroner.

Post 72 Erstatning i anledning straffeforfølgning, overslagsbevilgning

Løyvinga på kap. 471, post 72 blir belasta ved dekking av erstatning i samband med straffeforfølging etter straffeprosesslova kapittel 31 og ved dekking av sakskostnadene til motparten etter straffeprosesslova § 438. Det er Statens sivilrettsforvaltning som avgjer krav om erstatning i samband med straffeforfølging og betaler ut erstatning, jf. straffeprosesslova § 449 og delegasjonsvedtak av 9. desember 2003. Når staten blir dømd til å betale sakskostnadene til motparten etter straffeprosesslova § 438, blir utbetaling belasta post 72. Utbetalinga blir gjord av politidistriktet eller påtalemakta som utøver statens partsstilling i saka, ikkje av domstolen. Forseinkingsrenter av sakskostnadene som er tilkomne fram til éin md. etter at ein dom vart rettskraftig, kan belastast kap. 471 post 72. Forseinkingsrenter som er komne til etter dette tidspunktet, skal belastast driftsbudsjettet til verksemda. Løyvinga på posten er regelstyrt, og løyvingsforslaget er eit overslag.

Det blir forslått ei løyving på posten på 61,4 mill. kroner.

Post 73 Stortingets rettferdsvederlagsordning

Posten dekker utbetalingar av rettferdsvederlag. Rettferdsvederlagsordninga er Stortingets eiga ordning der enkeltpersonar om har komme særleg uheldig ut i møte med dette offentlege jamført med andre på same tid, kan søke om ein skjønnsmessig kompensasjon. Statens sivilrettsforvaltning er sekretariat for Stortingets utval for rettferdsvederlag.

Som følgje av lågare utbetalingar i 2017 enn ein antok, og ein relativt stabil saksinngang dei siste åra, blir løyvinga foreslått redusert med 6,4 mill. kroner.

Det blir forslått ei løyving på posten på 25,7 mill. kroner.

Kap. 473 Statens sivilrettsforvaltning

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

46 881

72 454

72 579

70

Erstatning til voldsofre, overslagsbevilgning, overslagsbevilgning

355 550

300 000

Sum kap. 0473

46 881

428 004

372 579

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på posten dekker driftsutgifter til Statens sivilrettsforvaltning (SRF). Dette inkluderer godtgjersler, reise- og kursutgifter til medlemmer av utvala for rettferdsvederlag og Erstatningsnemnda for valdsoffer, i tillegg til sekretariatet til Kontrollutvalet for kommunikasjonskontroll. Løyvinga dekker i tillegg dei ordinære driftsutgiftene til Kontoret for valdsoffererstatning (KFV), Den rettsmedisinske kommisjonen (DRK), medrekna sekretariatet til kommisjonen, driftsutgiftene til sekretariatet for Konkursrådet og dessutan andre utgifter knytte til Konkursrådet, medrekna godtgjersle og reiseutgifter til medlemmene av rådet. Bemanninga i SRF utgjorde 61 årsverk i 2017, mens det ved årsskiftet var 31 årsverk tilknytte KFV.

Løyvinga blir foreslått redusert med 1,5 mill. kroner.

Som følgje av at politiet skal etablere JustisCert (justissektoren sitt responsmiljø for å førebyggje og koordinere handteringa av alvorlege IKT-hendingar) blir det foreslått å redusere løyvinga med 25 000 kroner mot en tilsvarande auke av løyinga under kap. 440, post 01.

Løyvinga blir foreslått redusert med 362 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 72,6 mill. kroner.

Post 70 Erstatning til voldsofre, overslagsbevilgning

Løyvinga på posten dekker erstatning i saker etter valdsoffererstatningslova. Løyvinga på posten er regelstyrt, og løyvingsforslaget er eit overslag.

Løyvinga blir foreslått redusert med 65,2 mill. kroner som følgje av at det er venta noko lågare tal på behandla søknader om voldsoffererstatning i 2019.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 300 mill. kroner.

Kap. 3473 Statens sivilrettsforvaltning

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Diverse inntekter

271

5

5

Sum kap. 3473

271

5

5

Post 01 Diverse inntekter

Inntektene på posten er refusjonar som skal dekke utgifter som Den rettsmedisinske kommisjonen har i samband med kurs og eventuelle andre inntekter.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 5 000 kroner.

Kap. 474 Konfliktråd

(i 1 000 kr)

Post

Nemning

Rekneskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

118 295

118 433

139 266

60

Tilskot til kommunar, kan overførast

5 817

19 268

19 808

70

Tilskot

11 800

12 142

Sum kap. 0474

124 112

149 501

171 216

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga skal gå til drift av 22 konfliktåd og til drift av Sekretariatet for konfliktråda (Sfk). Samla utgjorde bemanninga i konfliktråda 122 årsverk per 1. juli 2018.

Løyvinga er foreslått auka med 16 mill. kroner til innsats mot ungdomskriminalitet og kriminelle miljø. Løyvinga er del av ei pakke på 50 mill. kroner.

Regjeringa foreslår å auke løyvinga med 2,8 mill. koner knytt til digitalisering av saksbehandlinga for konfliktråda. På bakgrunn av omdisponering av personalressursar i justissektoren blir det foreslått å redusere løyvinga med 0,8 mill. kroner. Vidare blir det foreslått å redusere løyvinga med 42 000 kroner i samband med finansiering av JustisCert i 2019. Det blir foreslått å redusere løyvinga med 592 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma.

Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 474, post 01, mot tilsvarande meirinntekter på kap. 3474, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 139,3 mill. kroner

Post 60 Tilskudd til kommuner, kan overføres

Løyvinga skal gå til tilskot til kommunar til samordning av lokale rus- og kriminalitetsførebyggjande tiltak (SLT) og til tilskotsordninga for førebygging av radikalisering og valdeleg ekstremisme som Sfk forvaltar.

Det blir foreslått ei løyving på 19,8 mill. kroner.

Post 70 Tilskudd

Løyvinga skal gå til tilskot for arbeid mot vald i nære relasjonar som Sfk forvaltar.

Det blir foreslått ei løyving på 12,1 mill. kroner.

Kap. 3474 Konfliktråd

(i 1 000 kr)

Post

Nemning

Rekneskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

02

Refusjonar

1 531

681

701

Sum kap. 3474

1 531

681

701

Post 02 Refusjoner

Inntektene på posten er refusjonar, som skal dekke utgiftene konfliktråda har i samband med kurs og konferansar. Det blir foreslått at Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 får fullmakt til å overskride løyvinga på kap. 474, post 01, mot tilsvarande meirinntekter på kap. 3474, post 02, jf. forslag til vedtak.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 701 000 kroner.

Kap. 475 Bobehandling

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

01

Driftsutgifter

104 175

90 223

104 851

21

Spesielle driftsutgifter, kan overføres

3 839

7 442

7 620

Sum kap. 0475

108 014

97 665

112 471

Post 01 Driftsutgifter

Løyvinga på kapittelet dekker statens ansvar for utgifter til konkursbehandling i tilfelle der buet eller den som bed om konkurs (rekvirenten), ikkje dekker utgiftene. Dette er regelstyrte utgifter etter konkurslova § 73, og løyvingsforslaget er eit overslag.

Løyvinga blir foreslått auka med 13 mill. kroner som følgje av ein monnaleg auke i tvangsavviklingar, konkursbehandlingar og andre konkurssaker.

Løyvinga blir foreslått redusert med 451 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 104,9 mill. kroner.

Post 21 Spesielle driftsutgifter, kan overføres

Løyvinga på posten skal dekke utgifter til Justis- og beredskapsdepartementets særskilde garantiordning.

Løyvinga blir foreslått redusert med 37 000 kroner i samband med avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma i statlege verksemder.

Det blir foreslått ei løyving på posten på 7,6 mill. kroner.

Programkategori 06.80 Svalbardbudsjettet

Utgifter under programkategori 06.80 fordelt på postgrupper

(i 1 000 kr)

Post-gr.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

50–59

Overføringer til andre statsregnskaper

268 186

238 370

360 484

51,2

Sum kategori 06.80

268 186

238 370

360 484

51,2

Utgifter under programkategori 06.80 fordelt på kapitler

(i 1 000 kr)

Kap.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

480

Svalbardbudsjettet

268 186

238 370

360 484

51,2

Sum kategori 06.80

268 186

238 370

360 484

51,2

Justis- og beredskapsdepartementet fremjar svalbardbudsjettet som ein eigen budsjettproposisjon samstundes med statsbudsjettet; Prop. 1 S 2018–2019) Svalbardbudsjettet.

Kvart år blir det gitt eit tilskot frå statsbudsjettet til dekning av underskotet på svalbardbudsjettet. For 2019 er det foreslått 533,7 mill. kroner i utgifter og 173,2 mill. kroner i inntekter på svalbardbudsjettet. Differansen på 360,5 mill. kroner dannar grunnlaget for tilskotet på Justis- og beredskapsdepartementets kap. 480, post 50. Underskotet er større enn i 2018 m.a. fordi det i 2018 var særskilt høge skatteinntekter og fordi det i 2019 er foreslått auka løyving til skredtiltak og energiforsyning.

I hovudsak er det den statlege administrasjonen av Svalbard som er finansiert over svalbardbudsjettet. Dette er mellom anna verksemd på Svalbard som er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, og verksemd underlagt andre fagdepartement. Longyearbyen lokalstyre får òg løyvingane sine over svalbardbudsjettet.

Svalbardbudsjettet gir òg ei samla oversikt over statlege løyvingar til svalbardformål som ikkje er finansierte på kap. 480, post 50. Slike utgifter blir dekte over det ordinære statsbudsjettet under kapitla til dei enkelte fagdepartementa. Forslag til løyvingar for 2019 er omtalt nærare i Svalbardbudsjettet.

Heilskaplege stortingsmeldingar til Stortinget om Svalbard blir lagt fram med nokre års mellomrom. Regjeringa la 11. mai 2016 fram Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard. Regjeringa stadfeste i denne meldinga at dei overordna måla for svalbardpolitikken ligg fast:

  • ei konsekvent og fast handheving av suvereniteten

  • overhalde Svalbardtraktaten på korrekt måte og føre kontroll med at traktaten blir etterlevd

  • bevaring av ro og stabilitet i området

  • bevaring av den særeigne villmarksnaturen i området

  • halde oppe norske samfunn på øygruppa

Behandlinga i Stortinget, jf. Innst. 88 S (2016–2017), viste at det er brei politisk semje om hovudlinjene i svalbardpolitikken. Regjeringa legg vekt på at forvaltninga av øygruppa er føreseieleg og ber preg av kontinuitet. Ei framhalden føreseieleg forvaltning av Svalbard, i tråd med måla, medverkar både til tryggleik for folk i Longyearbyen og vil medverke til stabilitet og ei føreseieleg utvikling i regionen.

Justis- og beredskaps-departementet sine mål for polarpolitikken

Måla for svalbardpolitikken, den auka aktiviteten på øygruppa og det at fleire aktørar er til stades, gjer det naudsynt med ei sterk koordinering og samordning av svalbardpolitikken. Mange departement har roller på Svalbard og er involverte i arbeidet med å nå måla. Polarområda har ei politisk betyding som gjer det naudsynt å sjå dei enkelte fagetatane si verksemd i samanheng og i eit breiare perspektiv. Justis- og beredskapsdepartementet er tildelt eit eige ansvar for koordineringa av norsk svalbardpolitikk. Justis- og beredskapsdepartementet, har difor følgjande mål for politikken i Arktis, i tillegg til måla fastsett i stortingsmeldinga:

Tabell 2.18 Mål for polarpolitikken

Mål

  • 1. Styrkje samhandlinga i beredskap og krisehandtering

  • 2. Styrkje samordninga og koordineringa av norsk polarpolitikk

  • 3. Vidareutvikle lokalsamfunnet i Longyearbyen

Befolkning i Longyearbyen

Resultat og utfordringar

Ein viser til merknaden frå utanriks- og forsvarskomiteen i samband behandlinga av Svalbardbudsjettet 2018, jf. Innst. 17 S (2017–2018): «Komiteen fremhever at et av hovedmålene i svalbardpolitikken er opprettholdelse av norske samfunn på øygruppen, og at kulldriften tradisjonelt har vært en viktig bærebjelke for dette samfunnet. Komiteen viser til at tallet på norske statsborgere har gått noe ned, og mener tiltak for å understøtte opprettholdelsen av norske samfunn er svært viktig.»

Longyearbyen er og skal vere eit levedyktig norsk lokalsamfunn og administrasjonssenter. Det er viktig at det er ein god balanse mellom talet på norske og utanlandske statsborgarar i dette samfunnet. Det er difor grunn til å følgje med på utviklinga i Longyearbyen.

For å sikre at Longyearbyen skal vere eit robust norsk familiesamfunn er det nødvendig å leggje til rette for at folk kjenner seg trygge og at bustadane har ein akseptabel standard. Rammene for ei god samfunnsutvikling som var tilpassa eit gruvesamfunn må justerast. Det er derfor viktig å tilpasse regelverk og rammer i forhold til utfordringar i framtida.

Tiltak

  • Regjeringa har lagt til rette for at Statsbygg skal kunne bygge 60 bustader i Longyearbyen. Statsbygg tek sikte på at dei første 30 bustadene skal vere innflyttingsklare i løpet av 2018. Sjå omtale i Svalbardbudsjettet for nærare omtale.

  • Regjeringa foreslår å løyve 45 mill. kroner til sikringstiltak i Longyearbyen i 2018, jf. omtale under.

  • Det er foreslått å auke løyvinga med 0,8 mill. kroner på svalbardbudsjettet til ei ny stilling på Skattekontoret på Svalbard. Styrkinga vil m.a. gjere Skattekontoret i betre stand til å oppdatere befolkningsregisteret.

Energiforsyning

Forsyningstryggleik for energi er grunnleggjande for alle samfunnsfunksjonar. For Longyearbyen, som ikkje er knytt saman med eit større energisystem, og der tilgang på energi også er kritisk for annan grunnleggjande infrastruktur, er forsyningstryggleik for elektrisitet spesielt viktig. Forsyningstryggleiken for elektrisitet i Longyearbyen er ikkje tilfredsstillande, og det er naudsynt med større kapasitet for reservekraft innan kort tid.

Tiltak

  • Regjeringa foreslår å auke løyvinga til Longyearbyen lokalstyre med 19 mill. kroner i 2019 som statlig tilskott for delvis å finansiere bygging av eit nytt reservekraftverk i Longyearbyen. Kostnadene for prosjektet er estimert til 55,5 mill. kroner. Regjeringa legg opp til at staten finansierer halvparten av kostnadene til nytt reservekraftverk.

  • I samband med behandlinga av Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard bad Stortinget Regjeringa om å setje i gang ei brei utgreiing av moglegheitene for framtidig energiforsyning på Svalbard, basert på berekraftige og fornybare løysingar, jf. Innst. 88 S (2016–2017). Utreiinga blei lagt fram 5. juli 2018. Studien vil bli følgt opp med grundigare vurderingar av samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsverknadar

Skredsikring

Utfordringar

I februar 2017 gikk det eit stort skred i Longyearbyen som medførte store skadar på bygg i bustadområdet Lia. Ingen personar blei skadd. Skredet kom uventa og vart ikkje pårekna av den lokale skredvarslinga. I 2017 blei det i tillegg gjennomført fleire evakueringar i same bustadområde.

Fleire bygg i Longyearbyen blei i 2016 vurdert å liggje innafor faresonegrensene for 100-års skred (rød sone). NVE leia ei breitt samansett ekspertgruppe som i 2018 la fram nye skredvurderingar. Dei viser at skredfaren er vesentleg større enn det kartlegginga frå 2016 synte. Fleire bustader i Lia let seg ikkje sikre med fysiske tiltak som vollar, skjermar eller liknande.

Tiltak

  • Regjeringa foreslår å løyve 45 mill. kroner til sikringstiltak i Longyearbyen over kap. 480, post 50.

  • Det er foreslått å auke løyvinga til Sysselmannen med 0,35 mill. kroner på Svalbardbudsjettet for å betre beredskap av lavinehundar i Longyearbyen.

  • Fram til skredsikringstiltak og nye bustader er på plass er dei viktigaste tiltaka varsling og evakuering. Den lokale varslinga blir ført vidare vinteren 2018/2019. Longyearbyen lokalstyre skal etter planen overta denne varslinga på sikt.

Kap. 480 Svalbardbudsjettet

(i 1 000 kr)

Post

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

50

Tilskudd

268 186

238 370

360 484

Sum kap. 0480

268 186

238 370

360 484

Post 50 Tilskudd

Tilskotet går til dekning av underskotet på svalbardbudsjettet.

Programkategori 06.90 Beskyttelse og innvandring

Utgifter under programkategori 06.90 fordelt på postgrupper

(i 1 000 kr)

Post-gr.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

01–25

Driftsutgifter

3 328 241

2 364 003

1 866 068

-21,1

30–49

Nybygg, anlegg m.v.

35 532

117 170

118 028

0,7

60–69

Overføringer til kommuner

252 532

208 053

138 354

-33,5

70–89

Overføringer til private

453 348

307 044

190 114

-38,1

Sum kategori 06.90

4 069 653

2 996 270

2 312 564

-22,8

Utgifter under programkategori 06.90 fordelt på kapitler

(i 1 000 kr)

Kap.

Betegnelse

Regnskap 2017

Saldert budsjett 2018

Forslag 2019

Pst. endr. 18/19

490

Utlendingsdirektoratet

3 744 816

2 680 182

2 014 612

-24,8

491

Utlendingsnemnda

324 837

316 088

297 952

-5,7

Sum kategori 06.90

4 069 653

2 996 270

2 312 564

-22,8

1 Innleiing

1.1 Organisering og plassering av kategorien i kjedeperspektivet

Migrasjonskjeda er definert som prosessen frå ein person søker om opphaldsløyve eller vern i Noreg, til opphaldsløyve, busetjing og deltaking i arbeids- og samfunnsliv, eller avslag og retur til heimlandet eller trygt tredjeland for dei som har søkt frå Noreg.

Sjå også omtalen av hovudutfordringar og hovudmål for migrasjonskjeda under del I. Desse hovudmåla er knytte til programkategori 06.90:

  • få asylsøkarar utan behov for vern

  • rask retur av personar utan lovleg opphald

  • få personar med opphald med feil identitet eller på feil grunnlag

2 Budsjettprioriteringar

For 2019 foreslår regjeringa å redusere budsjettet under programkategorien med 683,7 mill. kroner. Dette inkluderer lønns- og prisvekst på 64,6 mill. kroner.

Regjeringa foreslår bl.a. desse prioriteringane i budsjettet for 2019 for programkategori 06.90:

  • løyve 4,1 mill. kroner til å styrke arbeidet med å kalle tilbake opphaldsløyve som er gitt på feil grunnlag, og å auke bruken av DNA-testing i familiesaker i UDI. Det blir totalt foreslått å løyve 10 mill. kroner til å styrke dette arbeidet i UDI, politiet og utanriksstasjonane.

  • auke kvoten for overføringsflyktningar frå 2 120 til 3 000. Ved eventuelt mottak av asylsøkarar for å fordele ansvar mellom EU-/Schengen-land skal dette takast innanfor talet på kvoteflyktningar.

  • løyve totalt 53,2 mill. kroner til å vidareføre modernisering av IT-system i utlendingsforvaltninga.

Som del av reforma for avbyråkratisering og effektivisering i staten foreslår regjeringa å redusere løyvinga under kategorien med 11,8 mill. kroner.

3 Migrasjonskjeda – vern og innvandring

3.1 Få asylsøkarar utan behov for vern

Eit høgt tal asylsøkarar fører til høge offentlege utgifter på utlendingsfeltet og set det norske asylsystemet og velferdsmodellen under press. Søknader frå personar som ikkje har reelt behov for vern, fører både til høgare utgifter for staten og at det blir færre ressursar å bruke på menneske i nød, då ein stor del av utgiftene knytte til asylsøkarar blir finansiert over bistandsramma5. Det er derfor eit mål at så få som mogleg skal komme som asylsøkarar til Noreg utan at dei har behov for vern. I tillegg er det viktig at utlendingsmyndigheitene vurderer å kalle tilbake opphaldsløyve når personar ikkje lenger har behov for vern.

3.1.1 Resultat – framleis få asylsøkarar og færre ubehandla saker

Talet på asylsøknader

Figur 2.29 Asylsøkarar til Noreg 2014–2017

Figur 2.29 Asylsøkarar til Noreg 2014–2017

Kilde: UDI

Talet på personar som søker asyl i Noreg, har dei siste to åra vore lågt. Tabellen viser at talet på asylsøknader nesten er uendra frå 2016 til 2017. Noreg deltok frivillig i EUs relokaliseringsordning i 2016–2017 (sjå nærmare omtale av ordninga i Prop. 1 S (2017–2018)) og tok imot til saman 1 510 asylsøkarar gjennom ordninga. Ser ein bort frå relokaliseringa, gjekk talet på asylsøkarar som kom til Noreg, ned med 28 pst. frå 2016 til 2017.

Figur 2.30 Asylsøkarar til Noreg sammenlikna med EU

Figur 2.30 Asylsøkarar til Noreg sammenlikna med EU

Kilde: UDI, Eurostat

Tabellen over viser at Noregs del av asylsøkarane som kom til land i EU/EFTA, er blitt mykje mindre i 2016 og 2017 enn i åra før. Dessutan ligg talet på asylsøkarar per million innbyggjarar i Noreg markert under snittet for EU-landa i 2016–2017, mens det låg over i 2014–2015. Hovudårsaka til at det berre var ein svak nedgang i talet på asylsøkarar per million innbyggjarar i EU frå 2015 til 2016, var at mange av dei som kom i 2015 til store EU-land som Tyskland, ikkje vart registrerte som asylsøkarar før i 2016.

Det ser ut til at talet på asylsøkarar vil halde seg på eit lågt nivå òg i 2018. Per 31. august var det registrert i underkant av 1 800 asylsøkarar, og prognosen for heile året er 2 000 asylsøkarar. Prognosen blei sist endra i juni 2018. Det har komme fleire asylsøkarar i sommar enn forventa. Justering av prognosen for 2018 vil bli vurdert i oktober.

Det er ulike grunnar til at det kjem få asylsøkarar. Det er sett inn fleire tiltak utanfor Noreg. Samarbeid mellom EU og Tyrkia og land på Vest-Balkan om migrasjonskontroll har ført til at færre asylsøkarar er komne frå Midtausten til Europa. Betre registrering av personar som kjem over yttergrensene til Schengen-området, og bruk av personkontroll på nokre av dei indre grensene mellom Schengen-land har ført til at færre av dei som er komne til Europa, kjem seg vidare til Noreg.

I 2017 avdekte europeisk grensekontroll at rundt 205 000 personar reiste inn irregulært til Schengen-området. Dei fleste kom sjøvegen, meir enn halvparten over det sentrale Middelhavet frå Libya. Sommaren 2017 førte samarbeidet med europeiske land til ein forsterka innsats for å nedkjempe nettverka av menneskesmuglarar og til å styrke kystvakta i Libya. Kystvakta kunne då ta meir ansvar for søk og redning i eigne farvatn. Fleire skipbrotne migrantar blir derfor no redda før dei kjem til internasjonalt farvatn, og blir førte i land i Libya. Forholda migrantane bur under der, har blitt kritiserte frå fleire hald, sjå nærmare omtale under 3.1.3.

Den styrkte kystvakta i Libya, og samarbeid mellom EU og Tyrkia og land på Vest-Balkan, har samstundes ført til meir trafikk langs andre yttergrenser. I 2017 kom det 129 pst. fleire over det vestlege Middelhavet til Spania samanlikna med i 2016. Tala på migrantar er likevel relativt låge. Sjølv om europeiske tiltak har ført til nokre endringar i reiserutene, har dei samla sett ført til at færre personar kjem irregulært til Schengen-området, og at færre kjem vidare til Noreg.

Òg endringar i regelverket i Noreg blir antatt å ha bidratt til at talet som søker asyl, no er lågt. Ein går ut frå at signaleffektane av endringar i den norske innvandringspolitikken har medverka til at talet på personar som søker asyl i Noreg, har halde seg på eit lågt nivå. Til dømes kan mange i staden ha valt å søke asyl i andre land. I desember 2017 vedtok Stortinget etter forslag frå regjeringa å føre vidare dei fleste endringane i Prop. 16 L (2015–2016). Endringane hadde som mål å redusere talet på asylsøkarar utan behov for vern og å førebyggje ein ny kraftig auke i talet på asylsøkarar. Asylsaker blir i dag avgjorde etter desse reglane og dei innstrammingane som vart varig vedtekne av Stortinget 16. juni 2016. jf. Prop. 90 L (2015–2016). Endringar i regelverket for familieinnvandring kan òg bidra til å påvirke talet på asylsøkarar. Med verknad frå 1. juli 2017 er det innført eit tilknytingskrav i utlendingslova for å få familiegjenforeining. Kravet inneber at familiemedlemmer kan bli nekta gjenforeining og opphaldsløyve viss familien kan bu saman i eit anna trygt land som dei har ei sterkare tilknyting til. I utlendingsforskrifta er det sagt at dette landet må respektere flyktningar og grunnleggjande rettar, og det må vere trygt å reise dit og busetje seg der. Fordi det er eit krav at landet skal vere trygt, vil familien ikkje ha behov for vern i Noreg.

Overføringsflyktningar

For å avhjelpe flyktningsituasjonen i verda bidrar Noreg med å ta imot flyktningar på ein årleg kvote i tett samarbeid med FNs høgkommissær for flyktningar (UNHCR). Formålet er å gi vern til særleg utsette flyktningar, gi ei varig løysing for flyktningar utan utsikt til andre løysingar og bidra til ansvars- og byrdedeling med aktuelle vertsland med store flyktninggrupper.

Justis- og beredskapsdepartementet fastset årleg, i samråd med Utanriksdepartementet og Kunnskapsdepartementet, kva for flyktninggrupper som skal bli prioriterte i kvoten. UNHCR og norske frivillige organisasjonar får komme med innspel. UDI gjer vedtak for uttaka av dei enkelte flyktningane i samsvar med fordelinga som er vedteken. Tabellen under viser talet på vedtak om overføring og faktiske tal på innkomne overføringsflyktningar til Noreg, 2013–2018.

Figur 2.31 Overføringsflyktningar 2013–31.8.2018

Figur 2.31 Overføringsflyktningar 2013–31.8.2018

Kilde: UDI

Stortinget vedtok 19. juni 2015 at Noreg skulle ta imot 8 000 syriske overføringsflyktningar i perioden 2015–2017, jf. Dokument 8:135 S (2014–2015) og Innst. 398 S (2014–2015). I perioden 2015–2017 har det blitt fatta vedtak om overføring for 8 024 syriske flyktningar, og det har komme 7 253 syriske overføringsflyktningar til Noreg i perioden.

I 2017 var kvoten totalt på 3 120 plassar, der 3 000 plasser var for syriske flyktningar og 120 for andre nasjonalitetar. UDI gjorde vedtak for 3 097 flyktningar i 2017, der dei fleste var syrarar (2976). Det kom i overkant av 2 800 overføringsflyktningar til Noreg i 2017, og syrarar var den største gruppa med 2 667 personar. Årsaka til at det ikkje er samsvar mellom talet på vedtak og kor mange flyktningar som kjem til landet eit bestemt år, er at det går tid frå vedtaket er gjort, til det blir funne ein busetjingskommune mv.

Kvoten blir vurdert fleksibelt i treårsperiodar. Gjeldande treårsperiode for fleksibel bruk av kvoten blir avslutta i 2018. Plassar som ikkje blir nytta eitt år, kan bli overførte til neste år – og omvendt – innanfor perioden. Tabellen under viser talet på plassar for kvoten per år i gjeldande treårsperiode. Per 31. august 2018 er det gjort vedtak om overføring for totalt 1 337 flyktningar og til saman 7 604 innanfor treårsperioden 2016–2018.

Tabell 2.19 Kvoteplassar for gjeldande treårsperiode 2016–2018

2016

2017

2018

Sum gjeldande treårsperiode

Kvoteplassar

3 120

3 120

2 120

8 360

Behandling av søknader om vern

I 2016 og 2017 auka Stortinget løyvinga til UDI for å redusere saksbehandlingstida og talet på ubehandla saker. Som det går fram av figuren under, har talet på ubehandla saker blitt kraftig redusert etter 2015. UDI var ved utgangen av 2017 nær ved å ha nådd ei effektiv mengd6 ubehandla saker om vern.

Figur 2.32 Talet på behandla asylsaker og restansesituasjon

Figur 2.32 Talet på behandla asylsaker og restansesituasjon

Kilde: UDI

Som følgje av utviklinga i talet på asylsøkarar var dei fleste av sakene UDI behandla i 2016 og starten av 2017, saker frå 2015. Gjennomsnittleg saksbehandlingstid var derfor høg desse åra, jf. figuren under. I 2018 har det vore ein stor reduksjon i talet på tilsette, og i tillegg har flytting av tilsette teke mykje merksemd i organisasjonen. Opplæring av tilsette i nye sakstypar og porteføljar har kravd mykje kapasitet og gjort at færre saker enn planlagt har blitt behandla. Ved inngangen til 2018 var det likevel berre 126 av dei som søkte asyl i 2015, som ikkje hadde fått saka si behandla. Nedgangen i eldre saker til behandling og færre asylsøkarar enn forventa forklarer den lågare saksbehandlingstida mot slutten av 2017 og så langt i 2018.

Figur 2.33 Gjennomsnittleg saksbehandlingstid for realitetsbehandla asylsaker i månader, UDI,  2013 – 31. august 2018

Figur 2.33 Gjennomsnittleg saksbehandlingstid for realitetsbehandla asylsaker i månader, UDI, 2013 – 31. august 2018

Kilde: UDI

Utlendingsnemnda (UNE) er klageinstans for vedtak UDI har gjort. UNE tok imot om lag 4 900 asylsaker (klagar og omgjeringsoppmodingar) i 2017. Talet på ubehandla saker vart om lag halvert i løpet av 2017 og har blitt ytterlegare redusert gjennom første halvår 2018, jf. figuren under. Dei siste åra har UNE redusert saksbehandlingstida, men i 2017 og så langt i 2018 har det vore ein auke fordi UNE har behandla fleire eldre saker, jf. figur under.

Figur 2.34 Behandla og ubehandla asylsaker, UNE, 2013–31. august 2018

Figur 2.34 Behandla og ubehandla asylsaker, UNE, 2013–31. august 2018

Kilde: UNE

Figur 2.35 Gjennomsnittleg saksbehandlingstid for klagesaker, vern, i månader, UNE, 2013 – 31. august 2018

Figur 2.35 Gjennomsnittleg saksbehandlingstid for klagesaker, vern, i månader, UNE, 2013 – 31. august 2018

Kilde: UNE

Ein del asylsøknader blir ikkje realitetsbehandla i Noreg, men avslått etter Dublin-regelverket. Prosentdelen av realitetsbehandla asylsøknader der UDI har gitt løyve, har vore på eit relativt høgt nivå dei siste åra, jf. figuren under. Realitetsbehandla asylsaker refererer til dei asylsakene UDI vurderer for opphald i Noreg. Dette syner at ein større del asylsøkarar som kjem til Noreg, faktisk har behov for vern.

Figur 2.36 Prosentdelen av realitetsbehandla asylsøknader der UDI har gitt løyve 2013–31. august 2018

Figur 2.36 Prosentdelen av realitetsbehandla asylsøknader der UDI har gitt løyve 2013–31. august 2018

Kilde: UDI

Flyktningkonvensjonen og utlendingslova opnar for å kalle tilbake flyktningstatus og opphaldsløyve dersom behovet for vern fell bort og flyktningen trygt kan vende tilbake til heimlandet. Forholda i landet ein utlending har flykta frå, kan endre seg over tid, eller det kan vere individuelle forhold ved flyktningen sjølv som har endra seg. UDI har halde fram arbeidet med å tilbakekalle opphaldsløyve, jf. departementets instruks GI-14/2016 (Revidert instruks om tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse når beskyttelsesbehovet er bortfalt, jf. utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e og f). Arbeidet med desse sakene er ressurskrevjande. Ved utgangen av 2017 hadde UDI om lag 1 200 saker til vurdering der det kan vere aktuelt å kalle tilbake asylstatus eller opphaldsløyve på grunn av at det ikkje lenger er behov for vern som flyktning. Dette gjeld i all hovudsak flyktningar frå Somalia. UDI har i 2017 trekt tilbake 41 opphaldsløyve fordi forholda i heimlandet har endra seg til det betre. I 22 saker er det gjort vedtak om ikkje å kalle løyvet tilbake, og om lag 190 saker har direktoratet skrinlagt fordi det i desse sakene har vore grunn til å gi nytt opphaldsløyve.

Det er òg fleire tilfelle av at personar prøver å misbruke asylinstituttet for å få opphald i Noreg. Til dømes er det personar som søker vern idet dei blir pågripne for kriminelle handlingar. Det er òg ei utfordring at personar oppgir feil identitet eller andre urette opplysningar for å få opphaldsløyve. Sjå omtalen av utfordringar og tiltak knytte til at personar har opphaldsløyve på bakgrunn av urette opplysningar, under pkt. 3.3.

Færre mottak og færre bebuarar i mottak

Talet på bebuarar i asylmottak har variert frå rekordhøgt ved utgangen av 2015 til svært få i 2018. Behovet for innkvartering blir bestemt av talet på asylsøkarar og kor lenge asylsøkarane blir buande i mottaka. Få asylsøkarar har komme til landet etter 2015, samstundes som mange har flytta ut av mottak i same periode. Dette kjem bl.a. av ein auke i busetjingstakta dei siste tre åra. Regjeringas innsats for retur har også medvirka til færre bebuarar i mottak, sjå også omtale under pkt. 3.2. Dette har resultert i eit markert lågare tal på personar som ventar på busetjing og retur, enn i tidlegare år.

I 2017 bestemte regjeringa å busetje einslege mindreårige asylsøkarar med avgrensa løyve pga. uavklart identitet. Bakgrunnen for endringa var at det i 2017 oppstod uro og alvorlege hendingar på mange av mottaka for einslege mindreårige. UDI gir einslege mindreårige asylsøkarar mellom 15 og 18 år eit tilpassa butilbod i eigne avdelingar og mottak. For å betre situasjonen i mottaka vart bemanninga og den barnefaglege kompetansen i mottaka styrkte i 2017, og samarbeidet med etatane og sektormyndigheitene vart forsterka. Desse tiltaka har ført til at forholda er betre, og at dei har stabilisert seg. I 2018 bestemte regjeringa at barnefamiliar med avgrensa løyve før identiteten er dokumentert, skal busetjast etter første fornying av vedtaket. Busetjing av einslege mindreårige og barnefamiliar med avgrensa løyve har óg bidratt til at det no er færre asylsøkarar i mottak.

Figur 2.37 Bebuarar i mottak og del av einslege mindreårige bebuarar per 31. desember 2013–2017 og per 31. august 2018

Figur 2.37 Bebuarar i mottak og del av einslege mindreårige bebuarar per 31. desember 2013–2017 og per 31. august 2018

Kilde: UDI

For å tilpasse kapasiteten etter det reelle behovet for mottaksplassar har Utlendingsdirektoratet sagt opp avtalar om drift av asylmottak i 2017 og 2018. Dette har før til ein betydelig nedgang i talet på mottak dei siste to åra, jf. figuren under. Talet på mottak har blitt redusert til 37 ved utgangen av august 2018 og dette er også færre mottak enn før dei høge innkomsttala i 2015. Det har vore utfordrande for UDI å tilpasse mottakskapasiteten i takt med redusert behov, sjå omtale under kap. 490, post 21, i samband med revidert nasjonalbudsjett for 2018 (Prop. 85 S (2017–2018)).

Figur 2.38 Tal på mottak og vertskommunar per 31. desember 2013–2017 og per 31. august 2018

Figur 2.38 Tal på mottak og vertskommunar per 31. desember 2013–2017 og per 31. august 2018

Kilde: UDI

3.1.2 Utfordringar – uvisst tal på asylsøkarar til Noreg

Talet på asylsøkarar og irregulære migrantar til Europa har vore nokså stabilt sidan hausten 2016. Dette heng saman med tiltak fleire europeiske land har sett i verk på yttergrensa, og europeisk samarbeid med naboland, sjå omtalen under 3.1.1. Desse landa har teke større ansvar for å kontrollere den irregulære migrasjonen, men det er ein skjør situasjon som kan endre seg raskt. For å oppretthalde situasjonen er det nødvendig at fleire land held fram med å bidra til kontrollen med irregulær migrasjon. Dersom nabolanda skal oppretthalde tiltaka, er det viktig at andre land, inkludert Noreg, òg tek del i dette arbeidet. Innanfor EU er det t.d. diskusjonar om fordeling av asylsøkarar i krisesituasjonar.

Migrasjonspotensialet er framleis stort, og det er ingen informasjon som tyder på at motivasjonen for å emigrere til Europa er redusert. Fleire naboland til Europa er prega av konflikt og manglande stabilitet. Talet på flyktningar og irregulære migrantar er framleis høgt i desse områda, og potensialet for at mange skal forsøke å komme seg vidare til Europa, er stort.

Det er framleis vanskeleg å oppdage, registrere og identifisere alle migrantar som kjem til Europa. Det er behov for ytterlegare styrking av registreringsarbeidet langs yttergrensene, og det er forventa at Noreg bidrar i dette arbeidet. Vidare kjem stadig ein del av asylsøkarane regulært inn med ordinære transportmiddel og har reisedokument. At nokre av desse søker asyl, kan ein ikkje alltid hindre, men visumpraksis må vurderast nærmare dersom dette gjeld mange frå visse land. Andre reiser inn med falske eller stolne reisedokument. Dette viser at det er behov for styrkt dokumentkontroll.

I den nyaste analysen av asylsøkartala framover er det forventa at det vil komme mellom 2 000 og 7 000 asylsøkarar til Noreg i 2019, og prognosen er sett til 3 000 i 2019. Gitt følgande føresetnader er det lite truleg med ein stor auke i talet på asylsøkarar til Noreg på kort sikt: Samarbeidet mellom EU og viktige naboland held fram, den indre grensekontrollen i Schengen og mellom dei landa som har den i dag, held fram, og innstrammingar i Noreg blir førte vidare. Likevel er det vanskeleg å vite korleis det internasjonale migrasjonsbiletet vil utvikle seg i åra som kjem. Det er krevjande å anslå talet på asylsøkarar til Noreg, og den kraftige auken hausten 2015 viser at situasjonen kan endre seg raskt.

Uvisse kring talet på asylsøkarar skaper utfordringar for tilpassinga og planlegginga i forvaltninga, spesielt knytte til effektiv drift av asylmottak. Mottakskapasiteten må tilpassast behovet for mottaksplassar for å vere kostnadseffektiv. Samstundes er det behov for beredskap til å handtere raske aukar i asylinnkomstane, særleg i den innleiande innkomstfasen. UDI har redusert talet på mottaksplassar i raskt tempo dei siste to åra for å tilpasse kapasiteten til et stadig mindre behov, sjå figur 2.37 og 2.38 under 3.1.1. Dette gir reduserte offentlege utgifter. Samstundes gir færre mottaksplassar redusert kapasitet til å handtere raske aukar i talet på asylsøkarar.

Eit høgt tal asylsøkarar som får opphald, kan føre til stor påfølgjande familieinnvandring. Høg innvandring av flyktningar og familiemedlemmene deira kan skape utfordringar for det offentlege velferdssystemet, jf. NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit. På sikt kan det høge talet asylsøkarar i 2015 føre til auka familieinnvandring. Talet på familieinnvandrarar var høgare i 2016 og 2017 enn tidlegare år. Auken var særleg blant gruppa der referansepersonen har fluktbakgrunn. Per 31. august 2018 er det gitt opphaldsløyve til om lag 2 400 personar på bakgrunn av søknad om familiegjenforeining med ein person med fluktbakgrunn. Dette er ein nedgang på 46 pst. samanlikna med same periode i 2017.

Saksbehandling og andre utfordringar knytte til familieinnvandring er omtalte under punkt 3.3 og kap. 490, post 01.

Tabell 2.20 Familieinnvandringsløyve etter innvandringsgrunn til familiemedlem i Noreg 2014 –31.august 2018

2014

2015

2016

2017

2018, jan-aug

Norsk/Nordisk

20 %

25 %

24 %

19 %

23 %

Flukt

35 %

34 %

40 %

46 %

32 %

Familie

10 %

11 %

12 %

9 %

11 %

Arbeid

24 %

19 %

15 %

17 %

23 %

Utdanning

8 %

7 %

6 %

6 %

8 %

Andre

3 %

4 %

3 %

3 %

3 %

Total

11 078

12 592

15 580

14 432

7 419

Kilde: UDI

3.1.3 Tiltak – halde fram med innstrammingar og internasjonalt samarbeid

Innstrammingar i utlendingslova

Talet på søkarar til Noreg har vore stabilt lågt dei to siste åra. Regjeringa vil følgje nøye med på det internasjonale migrasjonsbiletet og vurdere nye regelendringar når det kan vere formålstenleg.

Regjeringa vurderer innstrammingar i regelverket om familieinnvandring. Regelverket i Noreg skal leggje til rette for familieliv, men òg medverke til at familien blir sjølvforsørgd. Regjeringa meiner at innvandraren som hovedregel må kunne bli underhalden av den personen det er søkt familiegjenforeining med. Regjeringa ønskjer å kjempe mot ekteskap som er inngått med tvang, og fleirkoneri, og å hindre at reglane om familiegjenforeining blir undergravne gjennom utnytting. Det er derfor behov for å gå gjennom regelverk og praksis og sjå på tiltak for å hindre dette, sjå òg omtalen under pkt. 3.3.3. Eit strengt regelverk for familiegjenforeining gir grunn til å tru at færre vil velje å søke asyl i Noreg, og at dei heller vil søke asyl i land som har eit meir liberalt regelverk på dette området. Regjeringa vil elles halde fram med arbeidet med å kalle tilbake flyktningstatus og opphaldsløyve når det ikkje lenger ligg føre behov for vern, slik flyktningkonvensjonen og utlendingslova opnar for, sjå også omtalen under pkt. 3.1.1. For å bevare tilliten til asylinstituttet er det viktig at berre dei som treng det, får vern i Noreg.

Nyleg vedtok Stortinget, etter forslag frå regjeringa, eit nytt grunnlag for utvising. Reglane inneber at personar som er eller kunne ha vore ekskluderte frå flyktningstatus dersom dei hadde søkt om vern, kan bli utviste. Eksklusjon frå flyktningstatus betyr at ein person som i utgangspunktet har rett på vern, likevel ikkje får dette pga. bl.a. krigshandlingar dei har gjort før dei kjem til Noreg. Dei nye reglane gir òg grunnlag for å avslå ein annan søknad om opphald, t.d. søknad om familieinnvandring, for dei som er omfatta av dei nye utvisingsreglane. Dette var ikkje mogleg tidlegare og gir eit meir harmonisert regelverk som i større grad stemmer med den alminnelege rettsoppfatninga.

Ved vurderinga av nye løysingar og tiltak, t.d. innstrammingar, er det relevant og viktig å utforske moglegheitene som finst i det folkerettslege handlingsrommet, og unngå at rammene for konvensjonane blir utvida på ein slik måte at statens handlingsrom blir redusert.

Internasjonalt samarbeid

Regjeringa skal aktivt fremme norske interesser i dei internasjonale prosessane innan FN og EU der dei globale og europeiske rammene for samarbeid om handteringa av flukt og migrasjon blir diskuterte. Nokre av utfordringane kan bli løyste ved nasjonal regulering, men fordi migrasjonsfeltet er internasjonalt, må Noreg i stor grad finne løysingar saman med andre.

I 2017–2018 har det vore konsultasjonar og forhandlingar for å utvikle to globale plattformer for handtering av dei store utfordringane, som gjeld flukt på den eine sida og all annan migrasjon på den andre. Dette er ei oppfølging av New York-erklæringa frå høgnivåmøtet i FN i september 2016 om betre handtering av utfordringane på flyktning- og migrasjonsområdet. For flyktningplattforma er betre handtering av flyktningar i nærområda ei hovudsatsing, og særleg at desse landa treng meir støtte frå det internasjonale samfunnet. Noreg har støtta denne tilnærminga. Overføring av flyktningar frå land i nærområda for varig vern/opphald i tredjeland er òg eit viktig element. For migrasjonsplattforma er styrkt internasjonalt samarbeid for å gjere migrasjonen meir ordna eit hovudmål. Dette må etter norsk og europeisk syn innebere at kvart enkelt land har rett til sjølv å avgjere kven som har rett til innreise og opphald, og må omfatte sterkare samarbeid om retur og plikta til tilbaketaking av dei som ikkje får opphald i andre land.

Dei aller fleste asylsøkarar kjem til Noreg etter å ha reist gjennom andre europeiske land. Regjeringa støttar europeiske tiltak på asylfeltet, basert på enkle, føreseielege og effektive rettsreglar, og ei reform av EUs rettsakter som søker å førebyggje ukontrollerte sekundærrørsler7 og sikre jamnare fordeling av asylsøkarar i Europa. Dublin-samarbeidet er her sentralt. Ei slik støtte til europeiske tiltak medfører òg ei forventing om at Noreg bidrar aktivt til tiltak på migrasjonsfeltet på europeisk nivå.

Dublin-forordninga slår fast kva for land som har ansvaret for å behandle ein søknad om vern (asyl). I 2016 la Europakommisjonen fram forslag til endringar i både Dublin- og Eurodac-forordninga, som ledd i ei større reform av det felleseuropeiske asylsystemet (CEAS). Det er utfordrande å bli samde om eit revidert regelverk, bl.a. fordi forslaget inneheld ein mekanisme for fordeling av asylsøkarar i krisesituasjonar. Det er bl.a. usemje om ein skal måtte ta imot relokaliserte asylsøkarar frå andre land i Dublin-samarbeidet i ein krisesituasjon, eller om ein skal kunne bidra på anna vis òg. Regjeringa er positiv til norsk deltaking i eit framtidig Dublin-samarbeid og er i utgangspunktet positiv til ein obligatorisk fordelingsnøkkel for asylsøkarar. Det er usemje om ein obligatorisk fordeling, og det er uvisst korleis den framtidige Dublin-forordninga vil vere. Regjeringa vil først ta endeleg stilling når det er oppnådd einighet i EU om nye Dublin-reglar.

For å hindre sekundærrørsler av asylsøkarar i Europa er Noreg tent med eit harmonisert regelverk. Revisjonen av dei andre delane av asylregelverket kan påverke Noreg indirekte gjennom domstolsavgjerder eller gjennom anna praksis- og regelverksutvikling.

Europakommisjonen la i 2016 òg fram eit forslag om endringar i EUs asylbyrå, European Asylum Support Office (EASO), der Noreg deltek. Formålet er å styrke byrået si evne til å bidra til at asylsystemet i Europa fungerer betre, og til å kunne hjelpe i situasjonar med høgt migrasjonpress i landa. Dette skal byrået bl.a. gjere ved å leggje til rette for gjennomføringa av det felleseuropeiske asylsystemet (CEAS). Byrået skal òg bli betre i stand til å gi operasjonell og teknisk assistanse til landa, bl.a. ved å sende ut ekspertar til utvalde land. Det er usikkert når det reviderte regelverket vil bli vedteke.

Norske styresmakter vil framleis hjelpe europeiske land med særleg migrasjonspress med ekspertar gjennom EASO. I tillegg har Noreg gjennom EØS-midlane sidan 2012 brukt i overkant av 200 mill. kroner for å styrke Hellas på asyl- og migrasjonsfeltet, inkludert mottak og asylsaksbehandling. Støtta til Hellas vil halde fram i inneverande periode. I tillegg vil EØS-midlar bli brukte på asyl- og migrasjonsfeltet i Romania og Bulgaria.

Auke talet på overføringsflyktningar

I 2018 er det 2 120 plassar i kvoten. Dei er spreidde mellom fleire land: 1 000 plassar til kongolesiske flyktningar i Uganda, 700 til syriske flyktningar i Libanon og 120 plassar som er opne for alle nasjonalitetar. 300 plassar på kvoten er sette av til flyktningar som blir evakuerte frå Libya. Frå sommaren 2017 har fleire migrantar som forsøker å krysse det sentrale Middelhavet, blitt stoppa av den libyske kystvakta og sende tilbake til Libya, jf. omtalen under pkt. 3.1.1. Forholda som møter dei i Libya, er kritiserte frå fleire hald. Personane blir sette i interneringsleirar på ubestemt tid før dei blir evakuerte ut av landet, anten for retur til heimlandet eller for å få komme til eit nytt land som overføringsflyktning eller tilsvarande. For å avhjelpe situasjonen for personar som blir sende tilbake til Libya, skal Noreg i 2018 ta imot 300 flyktningar som blir evakuerte frå Libya. På det viset bidrar Noreg òg til det europeiske samarbeidet for å redusere den irregulære migrasjonen over Middelhavet.

Regjeringa vil at Noreg skal halde fram med å ta ein del av ansvaret for flyktningar i verda. Dette omfattar òg å ta imot flyktningar på ein årleg kvote, jf. arbeidet med den globale flyktningplattforma. Regjeringa meiner at talet på kvoteplassar skal sjåast i samanheng med talet på asylsøkarar og øvrige innvandrings- og integreringsutfordringer i Noreg. På grunn av det låge talet på asylsøkarar og forventa nedgang i familieinnvandringa foreslår regjeringa å auke kvoten til 3 000 plassar i 2019. Ved eventuelt mottak av asylsøkarar for å fordele ansvar mellom EU-/Schengen-land skal dette takast innanfor talet på overføringsflyktningar. Kvoten blir vurdert fleksibelt i treårsperiodar. Plassar som ikkje blir nytta eitt år, kan overførast til neste år, og omvendt, innanfor perioden. 2019 er det første året i neste treårsperiode for fleksibel bruk av kvoten.

Meir effektiv saksbehandling i samband med registrering av asylsøkarar, innkvartering i mottak og vedtak i første instans

Sjølv om ein ikkje reknar med eit stort tal asylsøkarar, er det framleis uvisst kor mange som likevel kan komme innanfor eit kort tidsrom.

Det er nødvendig med god kapasitet til å saksbehandle i den innleiande fasen. All erfaring tilseier at det er særleg viktig å ha kontroll på søkarane i den innleiande tilkomstfasen og å ha gode system for å kartleggje identitet og å gjennomføre nødvendige helsetestar. UDI og politiet arbeider med å innføre ny saksflyt for å betre kvaliteten i asylsaksbehandlinga i den innleiande tilkomstfasen. I den innleiande asylsaksbehandlinga blir oppgåvene delte på ein måte som er meir robust ved store svingingar og massetilkomstar. Regjeringa legg opp til å gjere ferdig det nye senteret i Østfold i 2019, jf. omtalen i kap. 490, post 30. Det nye senteret vil leggje til rette for at PU og UDI kan samarbeide tett og effektivt, sjå òg omtalen under pkt. 3.3.3. Samstundes vurderer UDI fortløpande ulike løysingar for å sikre beredskap for innkvartering, og har bl.a. inngått fleire rammeavtalar for akuttinnkvartering og andre former for innkvartering. Vidare jobbar UDI kontinuerleg med beredskapsplanar for ein ekstraordinær auke i talet på asylsøkarar.

Svingingar i talet på asylsøkarar, slik Noreg har opplevd dei siste åra, stiller òg høge krav til effektiv drift av mottaka. UDI har utarbeidd ein mottaksstrategi. Strategien er ei operasjonalisering, konkretisering og prioritering av krav og mål som er nedfelte i GI-13/2017 og dekker områda:

  • strategi for kjøp, forvaltning og utvikling av mottakstenester

  • strategi for utvikling av ein fleksibel, formåls- og kostnadseffektiv mottaksstruktur

  • strategi for størst mogleg fleksibilitet med omsyn til kapasitet i mottakssystemet og evne til å handtere raske svingingar i talet på asylsøkarar (beredskap)

UDI held på med å gjennomføre mottaksstrategien. Internkontrollprosjektet som skal styrke kontraktsoppfølginga og sikre god økonomisk kontroll med mottaksdrifta, er eit ledd i dette arbeidet.

Innføre fast basiskapasitet for asylmottak

Når den samla kapasiteten i asylmottak er så låg som i dag, har utlendingsmyndigheitene eit smalare handlingsrom til å handtere ein rask auke i talet på asylsøkarar. Dersom det blir nødvendig å byggje ned mottakskapasiteten meir enn prognosen for 2019 tilseier, vil evna til å skalere opp kapasiteten raskt svekkast endå meir. Regjeringa foreslår derfor å innføre basiskapasitet for asylmottaksplassar, sjå omtalen under kap. 490, post 21. Det inneber at det blir planlagt for å oppretthalde eit minimumstal på mottaksplassar, sjølv om det faktiske talet på bebuarar i mottak skulle tilseie færre plassar. For 2019 er det planlagt for ein basiskapasitet på 2 850 plassar. Dette vil sikre et minimumsnivå på mottakskapasiteten, slik at forvaltninga er betre rusta til å handtere raske aukar i talet på asylsøkarar.

3.2 Rask retur av personar utan lovleg opphald

Utlendingar som ikkje har lovleg opphald i Noreg, har plikt til å forlate landet (utreiseplikt). Rask retur er viktig for å ta vare på tilliten til asylinstituttet, motarbeide kriminalitet og redusere offentlege kostnader. Til dømes bidrar retur til kortare opphaldstid i mottak. Rask retur kan gjennom signaleffektar òg bidra til å redusere talet på asylsøkarar ved at færre personar utan reelt behov for vern reiser til Noreg.

Retur er òg viktig av omsyn til den enkelte med utreiseplikt som oppheld seg ulovleg i Noreg. Personar med utreiseplikt lever på sida av det norske samfunnet og er derfor meir utsette for utnytting og for å bli dratt inn i kriminalitet. Eit liv utan lovleg opphald er belastande sosialt og for helsa, særleg for barn.

Dei som får endeleg avslag på søknad om opphald, får ein frist til å forlate landet, normalt om lag tre veker. Vedkommande kan rette seg etter dette ved å returnere til heimlandet innan denne fristen, anten på eiga hand (sjølvorganisert retur) eller med hjelp frå norske styresmakter (assistert retur). Dersom utlendingen verken vel sjølvorganisert eller assistert retur innan fristen, kan politiet gjennomføre retur med tvang (tvangsretur). Arbeidet med tvangsreturar blir omtalt under programkategori 06.40.

3.2.1 Resultat – redusert målgruppe for assistert retur

Dei siste åra har talet på returar vore høgt, og talet på utreisepliktige personar i mottak har blitt vesentleg mindre. Nedgangen i asylsøkarar til Noreg og regjeringas satsing på retur har medverka til dette

Figur 2.39 Tal på personar i asylmottak med utreiseplikt 2013 – 31. august 2018

Figur 2.39 Tal på personar i asylmottak med utreiseplikt 2013 – 31. august 2018

Kilde: UDI

I løpet av 2017 reiste 569 personar med assistert retur. Det er ein nedgang på over 60 pst. samanlikna med 2016. Sjølvorganisert retur frå Noreg blir ikkje registrert. Ei årsak til at det var færre assisterte returar i 2017, er at målgruppa for retur har blitt mindre pga. nedgangen i talet på asylsøkarar og mange returar i 2014–2016. Målgruppa har òg blitt meir krevjande, jf. pkt. 3.2.2 under.

Tabell 2.21 Assisterte returar 2014–31.august 2018

2014

2015

2016

2017

31.8.2018

Assisterte returar

1 622

1 167

1 456

569

161

Samstundes er det viktig kven som reiser, ikkje berre kor mange. UDI og PU har styrkt innsatsen for å få til returar av utreisepliktige personar som medfører store kostnader for samfunnet. Dette gjeld personar som bur i særskilde butilbod, tilrettelagde avdelingar i mottak og i fengsel. I 2017 returnerte 16 personar, assistert eller med tvang, frå slike spesielle butilbod. Dersom desse personane hadde blitt buande i slike buløysingar, ville det svart til om lag 20 mill. kroner i årlege bu- og mottaksutgifter. Sjå omtalen under 06.40 for gjennombrot i andre vanskelege sakskategoriar.

I 2017 vart det òg innført ei ordning for målgruppa einslege mindreårige asylsøkarar, kalla «myndigheitsarrangert retur». Returarbeidet i mottak vart òg styrkt ved at det vart tilsett fleire returrådgivarar i mottak for einslege mindreårige. Bakgrunnen for dette var at det i 2017 var ei stor gruppe einslege mindreårige i mottak med avslag eller tidsavgrensa opphaldsløyve, sjå nærmare omtale i Prop. 1 S (2016–2017) pkt. 3.5. Per 31. august 2018 har utlendingsmyndigheitene arrangert retur for til saman 10 einslege mindreårige i 2017 og 2018.

Justis- og beredskapsdepartementet og UDI gjennomførte ei rekkje informasjonstiltak i 2017. Desse inkluderer vidareføring av ordninga med returrådgivarar ved asylmottaka for å rettleie om returplikta og om kva assistanse norske styresmakter tilbyr. UDI gjennomførte òg ein tidsavgrensa returinnsats med auka returstønad retta mot personar med reisedokument. Tiltaket gav ikkje ønskt effekt, og ordninga vart avslutta i starten av 2018.

I tillegg til å motivere til retur frå Noreg arbeider departementet med å få til betre ordningar for retur og styring av migrasjon internasjonalt gjennom å gi stønad til internasjonale organisasjonar og tiltak i land som inngår returavtalar med Noreg, og i land Noreg har migrasjonssamarbeid med. I 2017 tildelte Justis- og beredskapsdepartementet om lag 30 mill. kroner i tilskot, sjå nærmare omtale under kap. 490, post 72.

Utanriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet samarbeider tett for å styrke samarbeidet om retur og migrasjon med sentrale transitt- og opphavsland. Eit viktig verkemiddel er å bruke Noregs posisjon, bl.a. som bistandsgivar, for å få på plass fleire returavtalar og arbeide for ei samordna tilnærming til migrasjonsutfordringane gjennom dialog og tiltak overfor slike land. Utanriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har utvikla felles landstrategiar for retur til særleg utfordrande opphavsland. Resultatet av landstrategiane er at det er gjort viktige gjennombrot med enkelte opphavsland gjennom å integrere retur i det bilaterale samarbeidet Noreg har med aktuelle land. De felles landstrategiar for retur til særleg utfordrande opphavsland vart reviderte i 2017 og gjeld ut 2018.

3.2.2 Utfordringar – krevjande å motivere til assistert retur

Personar som oppheld seg ulovleg i Noreg, har ikkje overhalde plikta til å forlate landet. Dei kan ha investert mykje og teke ein høg risiko for å reise til Noreg. Dei vil ofte ikkje gi opp håpet om å få opphaldsløyve. Derfor er det utfordrande å skulle motivere dei til å returnere, sjølvorganisert eller assistert.

Ei rekkje faktorar verkar inn på valet om å returnere: situasjonen i Noreg og i heimlandet, opphaldstid i Noreg, familieforhold og sjansen for å bli tvangsreturnert. Målgruppa for retur blitt mindre, jf. pkt. 3.2.1, og ein større del av sakene gjeld bl.a. lengeverande og personar med særskilde behov. Dette krev meir innsats for å kunne gjennomføre returar.

Erfaring og forsking viser at tidsbruken i returarbeidet er sentral. Sjansen for å velje assistert retur blir redusert med lengre butid i Noreg. Ved utgangen av 2017 hadde over halvparten av personar i mottak med utreiseplikt ei butid på meir enn fire år. Det er fleire forsvinningar frå mottak. Ulike rapportar tyder på at fleire av dei som forlét mottak, og har forlate landet. Det er usikkert kor stor gruppa utreisepliktige utanfor mottak er, og kvar dei oppheld seg. Det er derfor utfordrande å nå denne gruppa med effektive returtiltak.

Utsiktene til tvangsretur kan motivere personar med utreiseplikt til å velje assistert retur. Regjeringas satsing på tvangsretur har redusert talet på personar utan lovleg opphald i landet. Ukjend identitet er likevel eit stort problem når retur skal gjennomførast, anten det gjeld assistert retur eller tvangsretur. Eit fåtal asylsøkarar legg fram identitetsdokument når dei kjem til Noreg. For meir omtale av utfordringar og tiltak som gjeld avklaring av identitet, sjå omtalane under 3.3 og programkategori 06.40.

Noreg har, i likskap med mange europeiske land, utfordringar når det gjeld samarbeidet med opphavslanda om verifisering av identitet og om retur. Om lag 75 pst. av dei med utreiseplikt som oppheld seg i mottak per 31. august 2018, kjem frå land som i liten grad samarbeider om å ta tilbake eigne borgarar. Dette kan ha fleire årsaker. Blant anna er pengeoverføringar frå personar som lever i land som Noreg, ei viktig inntektskjelde for fleire av desse landa. Nokre av landa har dessutan ustabile regime, slik at dialog og samarbeid er vanskeleg.

Talet på einslege mindreårige med tidsavgrensa opphaldsløyve til fylte 18 år som får utreiseplikt, vil auke i tida framover. Dette inneber også særskilde utfordringar når det gjeld retur.

3.2.3 Tiltak – halde fram med å satse på retur

Vidareføre motivasjonsarbeid for fleire assisterte returar

Vedtakssamtalar, informasjons- og motivasjonstiltak, stønad til retur og reintegrering og tvangsretur er verkemiddel for å motivere til sjølvorganisert eller assistert retur. Regelverket for dei ulike stønadsordningane og returprogramma er presentert på nettsidene til UDI. I kap. 490, post 72 er det ei oversikt over dei ulike programma for assistert retur i 2017. Dette arbeidet vil halde fram i 2019.

Samarbeid med transitt- og opphavsland om retur

Regjeringa vil halde fram arbeidet med å sikre ei samordna tilnærming til migrasjon og retur. Dette inkluderer å føre vidare landstrategiar for retur og styrkt samarbeid med viktige opphavsland for å få til fleire returavtalar eller -ordningar for å sikre effektiv retur av personar utan lovleg opphald. Regjeringa arbeider med å leggje til rette for retur av einslege mindreårige utan behov for vern til opphavsland. Det omfattar å vurdere alternative løysingar for omsorg dersom det ikkje er mogleg å spore opp familiane til dei mindreårige. Det blir i første rekkje arbeidd med eit tilbod i Afghanistan. Innsatsen på dette området vil halde fram i 2019.

Noreg er knytt til EUs retursamarbeid. EU har utvida samarbeidet med både transitt- og opphavsland om retur og styrkt det operative retursamarbeidet. Regjeringa støtter opp om ei slik tilnærming, då det bidrar til å oppretthalde asylinstituttet og avgrense tilkomstane til Europa av personar utan behov for vern. Regjeringa vil òg at Noreg skal kople seg tett til EUs returavtalar der dette er naturleg. Styrkinga av mandatet til Frontex på returområdet er viktig for å sikre ein effektiv returpolitikk i heile Schengen-området. Regjeringa støttar EUs kopling av returarbeid til visumpolitikk, slik at manglande samarbeid om retur kan resultere i innstrammingar i visumprosedyrane hos alle EU/Schengen-land.

Per august 2018 har Noreg 14 spesialutsendingar for utlendingssaker i viktige transitt- og opphavsland. Formålet med desse stillingane er å hjelpe utlendingsforvaltninga med spørsmål som gjeld fastsetjing av identitet og gjennomføring av returar. Desse utsendingane bidrar òg til dialog og samarbeid over tid med opphavslanda. Talet på spesialutsendingar skal vidareførast i 2019.

Endringar i regelverket

Regjeringas satsing på rask retur av dei som ikkje har opphaldsgrunnlag i Noreg, kjem til uttrykk i fleire forslag til regelverksendringar den siste tida som gjeld utvising og grensekontroll, sjå omtalen under programkategori 06.40.

Samstundes som ein satsar på arbeidet med retur av dei utan lovleg opphald i Noreg, er det viktig å passe på at desse ikkje blir utsette for utnytting pga. situasjonen dei er i. Regjeringa vurderer ei utviding av gjeldande formulering i utlendingslova, slik at det i fleire tilfelle kan bli reagert med straff for dei som utnyttar ein utlending som skaffar seg arbeid eller bustad.

3.3 Få personar med opphald med feil identitet eller på feil grunnlag

Dei siste åra er det blitt retta meir merksemd mot så tidleg som mogleg å avklare rett identitet for personar som søker om opphaldsløyve, og om dokumenta dei legg fram, er ekte. Betre ID-arbeid har ført til at utlendingsmyndigheitene har avdekt at fleire personar har opphaldsløyve på feil identitet. På same tid har det blitt oppdaga at personar har fått opphald basert på andre urette opplysningar. Justis- og beredskapsdepartementet har derfor endra målet «raskare avklaring av identitet» til «få personar med opphald med feil identitet eller på feil grunnlag». Vi viser til nærmare omtale av resultata knytte til identitetsarbeid under programkategori 06.40.

3.3.1 Utfordringar – personar gir feil eller manglande informasjon

Utlendingslova regulerer kven som har rett til lovleg opphald i landet. Reglane for å få opphaldsløyve er tufta på at søkarane gir utlendingsmyndigheitene riktige opplysningar, og at dei legg fram gyldige dokument. Dette gjeld både i asylsaker og i andre opphaldssaker der grunnlaget for opphald er studium, arbeid eller familie.

Det er eit problem når personar bryt regelverket og bevisst gir feil informasjon for å få opphald i Noreg. Det er ei utfordring at personar som har opphaldsløyve eller søker om løyve, opptrer med falsk identitet, eller fleire identitetar, eller at fleire personar deler same identitet. Familieinnvandringsregelverket blir nokre gonger forsøkt misbrukt ved proformaekteskap, gjennom gjentakande innvandring og ved feil opplysningar om slektskap, mens asylinstituttet blir forsøkt misbrukt gjennom urette opplysningar om nasjonalitet og behovet for vern.

For å regulere innvandringa til Noreg og oppretthalde tilliten til lovgivinga er det viktig at misbruk blir avdekt, og at talet på personar som oppheld seg i Noreg med feil identitet eller på feil grunnlag, blir redusert. Sjå også omtalen under programkategori 06.40 knytt til identitetsarbeid i politiet.

Det er utfordringar når det gjeld å avdekke om personar gir urette opplysningar når dei søker om opphald for første gong. Ved søknader om opphald pga. familie i Noreg må som regel vilkåra for opphald vere dokumenterte. Der dokumentasjon med notoritet ikkje lar seg skaffe, må det vere mest sannsynleg at vilkåra er oppfylte. Ved søknader om asyl vil tvil om faktiske forhold i større grad komme søkarane til gode om det gjeld informasjon som kan gi fare for forfølging i heimlandet. Videre er det mange av dei som søker asyl, som ikkje legg fram gyldige ID-dokument, sjå nærmare omtale under programkategori 06.40.

UDI og UNE saksbehandlar grundig for å kunne gjere riktige vedtak. Det er likevel ikkje mogleg for forvaltninga å verifisere alle personopplysningar i alle saker. Å kontrollere informasjon og avdekke misbruk er svært ressurskrevjande. Om det ikkje er konkret grunn til å tru at utlendingen har gitt feil opplysningar, eller det elles er grunn til å undersøke opplysningane i saka, er saksbehandlinga i ein del saker, til dømes mange asylsaker, basert på tillit til informasjonen i søknaden.

Urette opplysingar blir i mange tilfelle først oppdaga når personar allereie oppheld seg i Noreg og søker om fornya eller permanent opphaldsløyve. Den teknologiske utviklinga og den aukande bruken av informasjon som blir henta frå sosiale medium i saksbehandlinga, har gjort det mogleg å avdekke at personar har fått løyve basert på feil opplysningar. Dei siste åra er det avdekt at fleire personar har fått opphaldsløyve og statsborgarskap basert på feil opplysningar. Regelverket gir i slike tilfelle høve til å kalle tilbake opphaldsløyvet og å fatte vedtak om å vise personen ut av landet, men i nokre tilfelle vil personen få nytt opphaldsløyve på anna grunnlag. Frå mars 2017 har Utlendingsdirektoratet oppretta tilbakekallssaker som ein særskild sakstype. Ved utgangen av 2017 hadde UDI 3 700 tilbakekallssaker til vurdering. Dette gjeld både saker der personar har fått opphald på feil grunnlag og der grunnlaget for opphaldsløyve har falt bort. Potensialet for å avdekke fleire saker gitt på feil grunnlag er stort. Det er derfor viktig at utlendingsmyndigheitene held fram med arbeidet med å kalle tilbake løyve som er gitt på feil grunnlag.

3.3.2 Tiltak – avdekke uriktige opplysningar og stramme inn regelverk og praksis

Styrke arbeidet med å avdekke uriktige opplysninger og tilbakekalle opphaldsløyve

Regjeringa foreslår å styrke arbeidet i politiet og UDI med å avdekke saker der opphaldsløyve er gitt på urett grunnlag. Potensialet for å avdekke fleire saker er stort. Det er viktig at det får konsekvensar å bryte regelverket, og dei som har brote regelverket, skal som hovudregel ikkje kunne rekne med å få fornya opphaldsløyve. I nokre tilfelle vil personen likevel få eit nytt opphaldsløyve på eit anna grunnlag, f.eks. der det ligg føre behov for vern eller sterke menneskelege omsyn. Vidare vil regjeringa nytte DNA-testing i familiesaker for å sikre at personen som bur i landet, og den som søker om gjenforeining med vedkommande, verkeleg er i slekt. Regjeringa har planar om å sende ut høyringsbrev med forslag om auka bruk av DNA-testing.

Å setje i verk denne testinga, som vil vere meir systematisk enn i dag, vil krevje større ressurser. Det blir dermed foreslått å auke løyvingane til politiet, UDI og ved utanriksstasjonane med til saman 10 mill. kroner for å styrke arbeidet med å kalle tilbake opphaldsløyve og auke bruken av DNA-testar, jf. omtale under 440, post 01, 490, post 01, og Prop. 1 S (2018–2019) for Utanriksdepartementet.

Ny saksflyt i den innleiande asylsaksbehandlinga

UDI og politiet arbeider med å innføre ny saksflyt for å betre kvaliteten i asylsaksbehandlinga i den innleiande tilkomstfasen. Samarbeidet mellom etatane vil gi høgare kvalitet i saksbehandlinga, særleg knytt til tidlegare avklaring av identitet og dermed fleire riktige vedtak. Dette vil på sikt kunne føre til at færre personar som søker om vern, får opphald basert på feil grunnlag. Potensielt fleire riktige asylvedtak vil på sikt òg redusere behovet for å opprette tilbakekallssaker i samband med fornya eller permanent opphaldsløyve. Det vil dermed òg redusere tilfelle der ein gir familieinnvandring til ein referanseperson som ikkje burde ha fått opphald i første omgang.

Denne saksflyten føreset at UDI og PU er samlokaliserte i den innleiande tilkomstfasen, sjå òg omtale under kap. 490, post 30. I samband med statsbudsjettet for 2018 vart det vedteke at samlokalisering skal skje ved Ankomstsenter Østfold, jf. Prop. 1 S (2017–2018).

Auke bruken av biometri i saksbehandlinga

UDI har sidan 2003 lagra og søkt med biometri (fingeravtrykk) frå asylsøkarar. I Prop. 90 L (2015–2016) vart det opna for at biometri kan bli teken opp, lagra og søkt med i alle visum- og opphaldssaker. På bakgrunn av dette vil UDI frå våren 2019 lagre og søke med biometri (fingeravtrykk og ansiktsbilete) ved alle typar søknader og med dette styrke identitetsarbeidet.

Schengen innførte i 2006 eit krav om at etikettar i passet til bruk ved gitte opphaldsløyve og visum skal bli skrivne ut med eit digitalt bilete. UDI har no om lag tre millionar digitale ansiktsbilete frå eldre søknader. Disse bileta er no klare for biometrisøk og vil frå våren 2019 òg inngå i alle søk. Dette styrker identitetsarbeidet endå meir.

Endringar i regelverket for familieinnvandring

Regjeringa ønskjer òg å kjempe mot ekteskap inngått med tvang og fleirkoneri og vil derfor gå gjennom utlendingsregelverket og praksis for å sjå om det er nye tiltak som kan hindre dette.

I regjeringas handlingsplan «Retten til å bestemme over eget liv» er det slått fast i tiltak 6 at ein skal gå gjennom regelverk og praksis for å sjå om gjeldande reglar er gode nok til å avdekke fleirgifte, og å følgje opp lovbrot, bl.a. misbruk av velferdsordningar. Omfanget av slike ekteskap og om det er mogleg å avgrense høvet til å hente ein ny ektefelle til Noreg gjennom utlendingsregelverket, vil òg bli kartlagt i samarbeid med Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og Utanriksdepartementet.

Det har vore saker der den som har fått opphaldsløyve gjennom familieinnvandring til ein som bur i Noreg, skil seg etter kort tid og deretter søker familiegjenforeining med ein tidlegare ektefelle frå heimlandet. Dette kan vere eit teikn på at ekteskapet her var proforma, og at opphaldsløyvet ikkje skulle ha blitt gitt. Regjeringa vil greie ut om, og eventuelt korleis, ein kan stramme inn på moglegheita til å få den andre ektefellen til Noreg.

Utdrag frå «Statens handlingsrom under internasjonale konvensjoner om flukt og migrasjon – utvalgte spørsmål»

Regjeringa viser til omtala av oppmodingsvedtak nr. 68, vedtakspunkt 18, 3. desember 2015 («asylforliket punkt 18»), sjå side 42.

Den interne gjennomgangen blei gjort under føresetnad av at dei ulike moglege tiltaka ville bli gitt ei nærare vurdering og eiga politisk behandling, om dei skulle bli aktuelle. Den interne gjennomgangen blei avslutta sommaren 2017, og etterfølgjande utvikling og omstende er såleis ikkje omfatta.

«Innhold

(…)

1. Innledning

Stortinget anmodet 3. desember 2015 regjeringen om flere tiltak for å møte flyktningkrisen. Anmodningene ble vedtatt på grunnlag av en avtale mellom stortingspartiene, unntatt Sosialistisk Venstreparti (SV) og Miljøpartiet De Grønne (MDG) (asylforliket). Asylforlikets punkt 18 (…) lyder:

«Internasjonale konvensjoner er mindre tilpasset dagens situasjon enn den tid da de ble skrevet. For at både det internasjonale samfunnet og Norge skal være best mulig rustet til å håndtere store migrasjonsbølger, bes regjeringen ta et internasjonalt initiativ til en gjennomgang av internasjonale konvensjoner, for at disse i bedre grad kan tilpasses vår tids flyktningsituasjon.»

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Utenriksdepartementet (UD) (heretter departementene) har fått i oppdrag av regjeringen å følge opp anmodningsvedtaket fra Stortinget. For å kunne gi en faglig fundert anbefaling knyttet til mulige internasjonale initiativ, har departementene gjennomgått Norges folkerettslige handlingsrom på feltet knyttet til temaene begrensning av ankomstene av personer uten beskyttelsesbehov, ansvarsdeling mellom land, forenkling av prosedyrer og styrket arbeid med retur. Dette notatet tar utgangspunkt i hovedutfordringene i dagens flyktning- og migrasjonssituasjon, og belyser statens folkerettslige handlingsrom i lys av tenkte tiltak og ordninger for fremtidig håndtering av flukt og migrasjon. Videre peker notatet på hvordan norske interesser kan ivaretas gjennom tiltak, nasjonal lovgivning og norsk støtte eller initiativ i tilknytning til pågående internasjonale prosesser. Den folkerettslige vurderingen av tenkte og mulige tiltak vil naturlig nok være foreløpig og gjøres med det forbehold at eventuelle tiltak må vurderes konkret dersom de skulle bli aktuelle. I tillegg til de folkerettslige rammene og innvandringspolitiske hensynene som notatet går igjennom, vil det være utenrikspolitiske hensyn, inkludert europapolitiske hensyn, som må avveies før Norge eventuelt støtter eller tar initiativ til nye tiltak. Forholdet til enkeltland, EU og andre internasjonal organisasjoner er noen slike relevante utenrikspolitiske hensyn som må avveies i hver enkelt sak.

1.1 Sammendrag

Oppsummert viser gjennomgangen at staten generelt har et betydelig folkerettslig handlingsrom innenfor sentrale konvensjoner når det gjelder valg av virkemidler og tiltak for å gjøre oss bedre rustet til å håndtere store migrasjonsbølger. Samtidig bygger folkeretten på noen grunnleggende prinsipper for å ivareta beskyttelse av flyktninger og individets grunnleggende rettsikkerhet og rettigheter som fortsatt bør ligge fast. Departementene mener derfor at Norge på nåværende tidspunkt ikke bør ta initiativ til endring av sentrale konvensjoner av relevans for flukt og migrasjon eller til en internasjonal gjennomgang av disse. Det vises også til at det tar lang tid å fremforhandle multinasjonale konvensjoner og at utfallet av å starte nye forhandlingsprosesser er usikkert, da man kan risikere mobilisering i motsatt retning av norske interesser.

I kjølvannet av migrasjonskrisen er det satt i gang flere internasjonale prosesser der de globale rammene for samarbeid diskuteres. Norge bør bidra i disse prosessene der det anses hensiktsmessig, for å synliggjøre norske interesser og påvirke utformingen og tolkningen av internasjonale forpliktelser. For å få størst mulig effekt og legitimitet bør eventuelle initiativ innpasses i de pågående brede internasjonale prosessene i EU og FN. Det er naturlig å ha kontakt med likesinnede land i arbeidet med utvikling av posisjoner og for å oppnå resultater i de brede prosessene.

Norsk syn på våre folkerettslige forpliktelser bør i tillegg fremmes bl.a. gjennom statspraksis, partsinnlegg i individklagesaker, innspill til generelle kommentarer fra konvensjonsorganene og målrettet arbeid i forbindelse med erklæringer og resolusjoner i internasjonale sammenhenger. Et sentralt hensyn bør være å unngå anbefalinger og generelle uttalelser som utvider konvensjonenes rammer på en slik måte at statens handlingsrom reduseres. Samtidig bør vi arbeide for at flere land gjennomfører allerede etablerte internasjonale forpliktelser på feltet, herunder flyktningkonvensjonen og plikten til å ta tilbake egne borgere. Gjennomføring av disse forpliktelsene er vesentlige for å hindre sekundærbevegelser og irregulær migrasjon.

Det har over tid vært et hovedmål for norsk flyktning- og migrasjonspolitikk å ha en kontrollert og regulert migrasjon til Norge og å begrense irregulære ankomster av migranter uten beskyttelsesbehov eller annet grunnlag for lovlig opphold. Notatet gjennomgår en rekke tiltak som vil kunne gjennomføres innenfor eksisterende folkerettslig handlingsrom, men som fordrer separat politisk behandling. Tiltak som støtter opp om dette politiske hovedmålet er bidrag til bedre beskyttelse i opprinnelsesland og i nærområdene, beskyttelse som i større grad er basert på kvoteuttak (som avlaster vertslandene og gir beskyttelse til personer som ikke kan gis effektiv beskyttelse i nærområdet), kontrollert og regulert migrasjon gjennom effektiv grensekontroll og bruk av eksisterende lovlige kanaler for migrasjon, effektiv asylsaksbehandling (slik at oppholdstid under prosedyren ikke i seg selv er en tiltrekningsfaktor) og effektiv retur av personer uten beskyttelsesbehov eller annet grunnlag for lovlig opphold.

I tillegg er det sentralt å motvirke årsakene til flukt og migrasjon gjennom innsats for konfliktløsning og stabilitet og bidrag til utvikling i sårbare stater. Et bedre samspill mellom utviklingsbistand og humanitær bistand til flyktninger og migranter kan bidra til at flukt og migrasjon håndteres på en mer bærekraftig måte i nærområdene (jf. Meld. St. 36 (2016–2017)).

1.2 Avgrensning

Departementene forstår oppdraget fra regjeringen slik at økonomiske og administrative konsekvenser faller utenfor det som skal behandles her. Dersom det er aktuelt å gå videre med oppfølgingen av noen av tiltakene notatet peker på, må økonomiske og administrative konsekvenser for dette utredes nærmere.

Flyktning- og migrasjonsfeltet er både bredt og komplekst. Det har derfor vært nødvendig å foreta avgrensninger i notatet. Departementene har i all hovedsak konsentrert seg om asylinstituttet og det uttalte målet om å begrense ankomsten av asylsøkere uten beskyttelsesbehov. Dette innebærer at migrasjon som skjer på irregulær måte behandles der det utfordrer asylinstituttet, men det foretas ikke en helhetlig gjennomgang av migrasjon generelt. Spørsmål knyttet til statsborgerskap behandles heller ikke.

Arbeidet mot menneskesmugling og smuglernettverk synes å kunne være et sentralt tiltak for å begrense migrasjonsstrømmene. Dette behandles i anmodningsvedtak 2015–2016 nr. 68.8 som for tiden følges opp av JD, og vil derfor ikke bli inngående behandlet her. Det avgrenses videre mot folkerettslige spørsmål knyttet til deltakelse i maritime Frontex-operasjoner i Middelhavet, da dette har blitt vurdert tidligere i forbindelse med norske bidrag til Frontex-operasjonene utenfor Hellas og Italia. Problemstillinger knyttet til mindreårige, herunder enslige mindreårige asylsøkere, behandles heller ikke inngående i notatet. Det pågår imidlertid mye arbeid på dette. Videre har vi avgrenset mot økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

2. Bakgrunn, utfordringer og mål

2.1 Flyktning- og migrasjonssituasjonen

Antallet migranter (i dette dokumentet brukes begrepet «migrant» om enhver person som tar seg fra et land til et annet, uavhengig av årsak, herunder flyktninger og asylsøkere) som ankom Europa på irregulær måte i 2015 var rekordstort og skapte krise både i EU og i Norge. Det europeiske grensekontrollbyrået, Frontex, registrerte over 1,8 millioner irregulære grensepasseringer over Europas yttergrenser i 2015, og tall fra Eurostat viser at det samme år ble registrert over 1,4 millioner asylsøknader i Europa. Antallet migranter til Europa ble noe redusert i 2016 og 2017, men det er fremdeles høye ankomsttall langs yttergrensen i sør (…). For Norges del ble det registrert 31 150 asylsøknader i 2015. I 2016 var antallet redusert til 3 460 asylsøknader, og Norge har i dag rekordlave ankomsttall og samtidig rekordhøye returtall. På grunn av situasjonen internasjonalt er det imidlertid mye usikkerhet knyttet til hvordan utviklingen vil bli fremover, også i Norge.

Globalt er svært mange mennesker i bevegelse. Ifølge FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) er over 65 millioner mennesker fordrevne (…), hvorav 21 millioner mennesker anses å være flyktninger under UNHCRs mandat (…) eller palestinske flyktninger registrert av UNRWA. Dette ansees å være det høyeste antall fordrevne mennesker siden andre verdenskrig. Antallet internasjonale migranter er også rekordhøyt. Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) anslo i 2015 at 244 millioner mennesker bodde i et annet land enn sitt eget.

Det er ikke nytt at folk flytter over landegrenser eller blir tvunget på flukt og må søke beskyttelse utenfor opprinnelseslandet. Nytt er imidlertid det store volumet, hurtigheten og dramatikken rundt størrelsen på folkeforflytninger, særlig fra andre kontinenter til Europa, samt den økte koblingen til sikkerhetsutfordringer og kriminalitet.

Det er ulike årsaker til at mennesker forlater sine opprinnelsesland, f.eks. forfølgelse, krig, konflikt, undertrykkelse, svakt fungerende stater og fattigdom, gjerne kombinert med en forventning om beskyttelse og bedre levestandard. Økt kontakt over landegrensene, bedret tilgang på informasjon, bl.a. gjennom økt digitalisering, og flere transportmuligheter, bl.a. gjennom omfattende smuglernettverk, gjør også Europa mer tilgjengelig enn tidligere for flere migranter. Den demografiske utviklingen i landene i sør er også dramatisk. For eksempel anslås Afrikas befolkning å bli firedoblet i løpet av hundre år. Klimaendringer kan gjøre enkelte områder ubeboelige. Kriger og konflikter er ofte langtrukne og gjør sikkerhetssituasjonen og levekårene ustabile i lang tid, også etter at den mest intense delen av konflikten er opphørt. Dette bidrar til betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen fremover.

De blandede migrasjonsstrømmene, der både personer med beskyttelsesbehov og migranter med andre motiver inngår, setter utlendingsforvaltningen og mottakssystemene under betydelig press. Tilstrømningen til Europa fra 2015 og utover har også medført store belastninger på nasjonale beredskaps- og velferdssystemer i de landene som var mest berørt, utfordret helt sentrale deler av det europeiske samarbeidet og satt en ny politisk dagsorden i mange land. I tillegg er det tydelige sikkerhetsutfordringer ved ukontrollert migrasjon. Menneskesmuglere og andre organiserte kriminelle profitterer på den irregulære migrasjonen, samtidig som migrantene utsettes for stor risiko på sin vei mot Europa. Dette former nå den politiske debatten i mange europeiske land.

2.2 Utfordringer i nærområdene

Et flertall av verdens flyktninger oppholder seg i et land i eget nærområde. De første trygge landene personer flykter til, pålegges et stort ansvar, samtidig som landenes kapasitet til å ivareta flyktningene kan være begrenset.

En viktig årsak til den store tilstrømningen til Europa i 2015, var at kapasiteten til å ta imot og ivareta syrere i naboland som Tyrkia og Libanon, var sprengt. Mange syriske flyktninger levde under svært vanskelige forhold, uten tilgang til bolig eller arbeid for å forsørge familien, og med få muligheter for skolegang for barn. Slike forhold kan føre til grov utnytting av sårbare grupper, der f.eks. barnearbeid blir utbredt og unge jenter giftes bort for penger. Det øker også sikkerhetsutfordringene i vertslandet. Forholdene i nabolandene, kombinert med svinnende håp om å kunne returnere til opprinnelseslandet, samt forhåpninger om bedre levekår i Europa, kan ha bidratt til at mange syrere valgte å forlate Syrias nærområder og ta seg til Europa.

Mulighetene for flyktningene til å få hjelp har i stor grad vært avhengig av internasjonale og frivillige organisasjoners tilstedeværelse, innsats og finansiering. Slik hjelp fra andre land kommer ofte sent og er utilstrekkelig. I tillegg har tradisjonelle giverland selv mottatt mange irregulære migranter og flyktninger, med den følge at hjelpeinnsatsen har måttet rette seg mot disse. Dette har igjen ført til økte sekundærbevegelser av flyktninger og migranter fra nærområdene. I stedet for at det gis vesentlig mer ressurseffektiv og målrettet hjelp til dem med størst behov i nærområdene, forsterkes bevegelsesmønstrene som fører til at giverlandene må konsentrere innsatsen om dem som kommer som asylsøkere. Ofte er det imidlertid de mest ressurssterke som er i stand til å flytte seg videre.

2.3 Oppsummerte hovedutfordringer

Notatet tar utgangspunkt i følgende hovedutfordringer i dagens flyktning- og migrasjonshåndtering:

  • Et stort migrasjonspress mot Europa, der asylinstituttet er utsatt for omfattende utnyttelse og misbruk av personer uten reelt beskyttelsesbehov.

  • Kapasiteten til å ta imot og ta vare på personer med beskyttelsesbehov i konfliktenes nærområder er begrenset.

  • De økonomiske kostnadene ved mange migranter til Europa reduserer muligheten til innsats i nærområdene, hvor langt flere kunne blitt hjulpet med samme ressursbruk.

  • Mange personer, med eller uten beskyttelsesbehov, tar seg til Europa på en irregulær, og ofte farlig måte gjennom å betale store pengesummer til menneskesmuglere.

  • Mange asylsøkere fremmer ikke asylsøknaden i det første trygge landet de kommer til, men reiser videre til et foretrukket destinasjonsland.

  • Det er store forskjeller i asylpraksis i de ulike mottakerstatene, og dette påvirker hvilket land asylsøkerne foretrekker å reise til for å fremme søknad.

  • Konkurrerende interesser mellom europeiske land, gjør det utfordrende å komme til enighet om, og gjennomføre, felleseuropeiske tiltak og løsninger.

  • Migrantene kan bli så mange at de i et lengre perspektiv kan utfordre statens økonomiske bæreevne.

  • Begrensede kontrollmuligheter, herunder når det gjelder asylsøkernes identitet og bakgrunn for øvrig, medfører reelle sikkerhets- og kriminalitetsutfordringer.

  • Retur av personer som ikke fyller vilkårene for beskyttelse eller ikke har annet grunnlag for lovlig opphold, er ofte svært vanskelig og kostbart.

  • Høyt antall asylsøkere kan medføre utfordringer på integreringssiden.

2.4 Utgangspunkt og mål for vurderingen av mulige tiltak

For at både Norge og det internasjonale samfunn skal være best mulig rustet til å håndtere store migrasjonsstrømmer fremover, må man se på virkemidler som kan bidra til at alle land tar sin del av ansvaret, som begrenser mulighetene for irregulær migrasjon og som sørger for at innvandring skjer på en kontrollert og regulert måte, herunder at man begrenser ankomst av personer uten beskyttelsesbehov. Det er behov for ordninger som både opprettholder en global beskyttelsesordning og sørger for mer effektiv håndtering av migranter uten beskyttelsesbehov. Innvandringen må også være bærekraftig over tid. Det følger av asylforlikets innledning (…) at flyktningkrisen er internasjonal og at løsninger først og fremst må søkes i samarbeid med andre. Norge skal oppfylle sine internasjonale forpliktelser, og generell effektivisering av regelverket og praksis for behandling av asylsøknader må ikke svekke asylsøkernes rettssikkerhet. Partiene i asylforliket ga støtte til å gjennomføre tiltak for å begrense ankomsten av mennesker uten rett til beskyttelse.

Regulering av innvandring er tett koblet til statens suverenitet. Noen av utfordringene ved flyktning- og migrasjonspolitikken kan løses ved nasjonal regulering, men feltets internasjonale natur gjør at løsninger også i stor grad må søkes i samarbeid med andre.

Både Norges og EU-landenes asylregelverk og -praksis har utviklet seg over tid, særlig innenfor rammen av de sentrale internasjonale konvensjonene, jf. kapittel 3. Etter migrasjonskrisen i 2015 ser man at både EU og Norge i større grad enn tidligere søker å utnytte handlingsrommet innenfor folkerettens rammer til å vedta innstramninger i regelverket. Samtidig arbeides det med tiltak for å styrke samarbeidet om flukt og migrasjon på europeisk nivå, og på internasjonalt nivå. (…) De ulike prosessene og tiltakene har så langt vist at det er et betydelig folkerettslig handlingsrom på feltet.

Norge har allerede gjennomført flere innstramninger i asylpolitikken og intensivert returpolitikken innenfor dagens handlingsrom og etter grundige vurderinger av våre internasjonale forpliktelser.

Ved vurderinger av mulige nye tiltak for å møte de hovedutfordringene som er beskrevet i punkt 2.3 ovenfor, bør Norge særlig legge vekt på følgende mål:

  • Begrense ankomsten av asylsøkere uten beskyttelsesbehov.

  • Motvirke årsakene til flukt med målrettet bruk av utviklingsbistand i konfliktenes nærområde, humanitær bistand der behovene er størst, samt innsats for konfliktløsning og stabilitet.

  • Bidra til bedre beskyttelse i nærområdene og økt grad av gjenbosetting/kvoteuttak fra nærområdene.

  • Redusere sekundærbevegelse fra trygge områder.

  • Kontrollere og regulere migrasjon gjennom effektiv grensekontroll og de eksisterende lovlige kanalene for migrasjon.

  • Sikre effektiv asylsaksbehandling så snart personer har kommet i sikkerhet.

  • Sikre effektiv retur av personer uten beskyttelsesbehov eller annet lovlig oppholdsgrunnlag.

3. Oversikt over sentrale konvensjoner og implementering i norsk rett

For å belyse det folkerettslige handlingsrommet og norske handlingsalternativer, vurderes i dette notatet ulike tiltak i lys av de mest relevante folkerettslige forpliktelsene som Norge er bundet av. De mest sentrale konvensjonene på flyktning- og migrasjonsfeltet er:

  • FNs konvensjon om flyktningers stilling av 28. juli 1951 (flyktningkonvensjonen) med protokollen av 31. januar 1967

  • Den europeiske menneskerettskonvensjon av 5. november 1950 (EMK) med protokoller

  • FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966 (SP)

  • FNs konvensjon om barns rettigheter av 20. november 1989 (BK)

  • FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff av 10. desember 1984 (TK)

Hvilke føringer internasjonale konvensjoner legger for utformingen av Norges innvandringspolitikk og rettslige regulering av denne, vil i stor grad bero på en fortolkning av konvensjonene. Enkelte ting er uttrykkelig fastslått, andre ting kan utledes med stor grad av sikkerhet, mens ytterligere andre ting vil bero på mer usikre fortolkninger.

Etter revisjonen i 2014 inneholder Grunnloven bestemmelser som svarer til flere av de sentrale konvensjonsbestemmelsene på området. Det legges til grunn at Grunnloven ikke pålegger staten skranker ut over det som allerede følger av Norges folkerettslige forpliktelser. EMK, SP og barnekonvensjonen er inntatt i menneskerettsloven og vil ved motstrid ha forrang foran annen norsk lov. Flyktningkonvensjonen er i norsk rett hovedsakelig implementert i utlendingslovgivningen. Utlendingsloven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har som formål å styrke individets stilling, jf. utlendingsloven § 3.

Norge har også sluttet seg til en del EU-regler som utgjør sentrale deler av rammeverket for den nasjonale lovgivningen. De mest sentrale EU-regelverkene på området, og som Norge har sluttet seg til, er:

  • Dublin III-forordningen (604/2013/EU)

  • Returdirektivet (2008/115/EC)

  • Eurodac II-forordningen (603/2013/EC)

  • Visumforordningen (810/2009/EC)

  • SIS-forordningen (…) (1987/2006/EC) og annet regelverk knyttet til SIS, inkl. den nasjonale SIS-loven (lov av 16. juli 1999 nr. 66)

  • VIS-forordningen (…) (767/2008/EC)

Videre er andre rettsakter innen det felles europeiske asylsystem (CEAS) (…), herunder statusdirektivet (2011/95/EU), prosedyredirektivet (2013/32/EU) og mottaksdirektivet (2013/33/EU), relevante, men disse regelverkene er ikke rettslig bindende for Norge. EU-regelverket er imidlertid nært knyttet til våre internasjonale forpliktelser og regulerer på noen områder spørsmål som ikke omfattes av de internasjonale konvensjonene. Videre har regelverket og praksis stor betydning for ankomstene til Norge. Vi har derfor valgt å gå noe inn på deler av aktuelt EU-regelverk i dette notatet.

4. Prinsippet om non-refoulement

Et helt grunnleggende prinsipp i utlendingsretten er det såkalte non-refoulement prinsippet, som er uttrykkelig nedfelt i, eller kan utledes av, flere sentrale konvensjoner (bl.a. flyktningkonvensjonen artikkel 33 (non-refoulement) (…), EMK artikkel 2 og SP artikkel 6 (retten til liv) og EMK artikkel 3 og SP artikkel 7 (forbud mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff)) og anses som folkerettslig sedvanerett. Dette innebærer at prinsippet innskrenker statenes handlingsrom i gjennomføringen av ulike tiltak og i konkrete enkeltsaker.

Det sentrale innholdet i non-refoulement prinsippet er at det gjelder et absolutt vern mot utsendelse der vedkommende risikerer dødsstraff, tortur, og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Dette prinsippet får anvendelse i alle saker som gjelder utsendelse, enten utsendelsen skjer i forbindelse med avslag på en søknad om asyl, søknad om opphold på annet grunnlag eller i forbindelse med bortvisning (på grensen) eller utvisning mv. I utgangspunktet er det imidlertid bare en utlending som er ankommet grensen til ansvarsstaten, som kan påberope seg et vern, men i eksepsjonelle tilfeller kan prinsippet få anvendelse utenfor territoriet dersom staten har effektiv kontroll over et område utenfor sitt territorium eller utøver myndighet og kontroll over personer utenfor territoriet (såkalt ekstraterritoriell virkning), jf. punkt 5.3.1 under.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har lagt til grunn at returvernet etter EMK artikkel 2 og 3 også gjelder ved utsendelse til et område der vedkommende ikke vil være trygg mot å bli sendt videre til et område hvor det er risiko for tortur mv. (såkalt kjede-refoulement). I slike saker må konvensjonsstaten forsikre seg om at mottakerlandet har tilstrekkelige skranker for å hindre direkte eller indirekte utsendelse til opprinnelseslandet eller andre områder i strid med dette returvernet. (…)

EMD har ved tolkningen av EMK artikkel 3 fastslått prinsippets absolutte karakter ved å understreke i flere saker at det heller ikke er adgang til unntak i situasjoner med krig eller annen offentlig nødstilstand som truer nasjonens liv. (…)

Vernet gjelder uavhengig av hva personen måtte ha gjort eller være mistenkt for, og det gjelder selv om personen utgjør en trussel mot rikets sikkerhet. I en grunnleggende avgjørelse fra 1996, Chahal mot Storbritannia […], var problemstillingen i saken om Chahal, som var mistenkt for medvirkning til terrorisme i India, og som britiske myndigheter anså som en alvorlig sikkerhetsrisiko i Storbritannia, kunne utvises til India. EMD understreket at artikkel 3 gir uttrykk for en av de mest grunnleggende verdier i et demokratisk samfunn, og at bestemmelsen setter et absolutt forbud mot tortur eller umenneskelig behandling eller straff, uavhengig av det potensielle offerets egne handlinger. EMD understreket videre at det heller ikke er rom for å balansere risikoen for slik behandling mot grunnlaget for utsendelsen:

«Article 3 enshrines one of the most fundamental values of democratic society […]. The Court is well aware of the immense difficulties by States in modern times in protecting their communities from terrorist violence. However, even in these circumstances, the Convention prohibits in absolute terms torture or inhuman or degrading treatment or punishment, irrespective of the victim's conduct. Unlike most of the substantive clauses of the Convention and of Protocol Nos. 1 and 4, Article 3 makes no provision for exceptions and no derogation from it is permissible under Article 15 even in the event of a public emergency threatening the life of the nation […].
The prohibition provided by Article 3 against ill-treatment is equally absolute in expulsion cases. Thus, whenever substantial grounds have been shown for believing that an individual would face a real risk of being subjected to treatment contrary to Article 3 if removed to another State, the responsibility of the Contracting State to safeguard him or her against such ill-treatment is engaged in the event of expulsion […]. In these circumstances, the activities of the individual in question, however undesirable or dangerous, cannot be a material consideration. The protection afforded by Article 3 is thus wider than that provided by Article 32 and of 33 of the United Nations 1951 Convention on the Status of Refugees […].» (vår utheving)

EMD har fastholdt dette i sine senere avgjørelser.

Det følger videre av EMDs praksis i Tarakhel mot Sveits (…) at det i alle saker hvor det er anførsler om umenneskelig behandling mv., må foretas en grundig og individuell vurdering:

«The Court reiterates that an applicant’s complaint alleging that his or her removal to a third State would expose him or her to treatment prohibited under Article 3 of the Convention «must imperatively be subject to close scrutiny by a ‘national authority’» […]. That principle has led the Court to rule that the notion of «effective remedy» within the meaning of Article 13 taken in conjunction with Article 3 requires, firstly, «independent and rigorous scrutiny» of any complaint made by a person in such a situation, where «there exist substantial grounds for fearing a real risk of treatment contrary to Article 3» and, secondly, […]» (vår utheving)

EMD har i sin praksis åpnet for at risikoen for umenneskelig behandling mv. ut fra omstendighetene kan avhjelpes ved at den aktuelle staten avgir folkerettslig forpliktende tilsagn om at konvensjonsstridig behandling ikke skal forekomme, ofte noe misvisende kalt diplomatiske forsikringer. Det stilles imidlertid strenge krav til slike forsikringers innhold og troverdighet – de må gi reell trygghet for at det ikke lenger er reell risiko for overgrep i returstaten. I praksis innebærer nok det at det for noen stater og regimers del er relativt lite sannsynlig at EMD vil godta diplomatiske forsikringer.

Et annet spørsmål er om man kan bygge på en presumpsjon for at det ikke vil innebære brudd på EMK å uttransportere en utlending til en annen stat som er bundet av EMK, eller om dette krever en like grundig og streng vurdering av de individuelle forholdene. (…) EMD understreket i storkammerdommen M.S.S. mot Belgia og Hellas at når en stat returnerer en asylsøker til et land som er bundet av EMK, (i dette tilfellet i henhold til Dublin-prosedyren), må denne staten forsikre seg om at prosedyren i det aktuelle landet gir tilstrekkelige garantier mot direkte og indirekte refoulement. (…) Domstolen fastslo at det ikke var tilstrekkelig for Belgia å vise til at Hellas formelt hadde tilsluttet seg de relevante internasjonale konvensjonene som skal beskytte asylsøkeren, eller at Belgia hadde innhentet skriftlige bekreftelser fra Hellas om at forholdene var tilstrekkelige.

I storkammerdommen Tarakhel mot Sveits, (…) som gjaldt overføring av en familie med seks barn fra Sveits til Italia i henhold til Dublin-regelverket, kom EMD til at sveitsiske myndigheter før uttransportering måtte innhente individuelle garantier fra Italia om at familien ble tatt imot på en akseptabel måte tilpasset barnas alder, og at de ville forbli samlet, for å unngå risiko for brudd på EMK artikkel 3. Bakgrunnen for dommen var i hovedsak Italias belastede mottaksapparat. Selv om mottaksapparatet ikke ble funnet å ha «systemiske mangler» i en slik grad at alle returer til Italia ble rammet, ble det lagt avgjørende vekt på at familien hadde seks barn, og at barn er særlige sårbare.

I en Høyesterettsavgjørelse fra mai 2016 om utsendelse fra Norge til Ungarn, (…) uttalte Høyesterett følgende om dette:

«[U]tlendingsforvaltning[en] og norske domstoler må behandle en sak hvor det påstås brudd på EMK artikkel 3 ved retur til et Dublin-land, så grundig og omfattende som det er nødvendig for å ta stilling til om det foreligger «substantial grounds» som viser at det er en «real risk» for at vedkommende ved retur dit vil bli utsatt for en behandling som artikkel 3 forbyr.
(…)
[N]orske domstoler må behandle substansen i en anførsel om brudd på EMK artikkel 3 ved utsending til et Dublin-land så bredt og grundig som det er nødvendig for å ta stilling til om anførselen fører frem.»

Både når det gjelder non-refoulement prinsippets absolutte karakter, forbudet mot å balansere risikoen mot utlendingens ansvar i denne sammenheng, og når det gjelder de strenge kravene til individuell vurdering i EMDs praksis, kan det føres politiske argumenter for at rettstilstanden burde endres i lys av utviklingen i asylsituasjonen og sikkerhetsbildet. (…) I Khlaifia m.fl. mot Italia fra 2016, uttalte EMD i sin vurdering av om klagerne hadde blitt utsatt for behandling i strid med EMK artikkel 3 under internering, at samtidig som de eksepsjonelt høye ankomstene, i dette tilfellet som følge av «den arabiske våren», ikke i seg selv kunne rettferdiggjøre brudd på EMK artikkel 3, ville det være unaturlig for domstolen å vurdere sakens fakta uten å ta hensyn til den generelle konteksten. Domstolen tok derfor i sin vurdering hensyn til at den vanskelige situasjonen klageren stod overfor i stor grad stammet fra de ekstreme utfordringene italienske myndigheter hadde på dette tidspunktet. (…) Samtidig som det må legges til grunn at EMD vil stå fast på sine tidligere prinsippvurderinger etter EMK artikkel 3, tyder denne uttalelsen på at domstolen vil kunne være villig til å justere i noen grad de kravene som stilles, i lys av den generelle konteksten, og at domstolen ikke vil la være å se hen til de utfordringer statene står ovenfor.

Det bør ikke være aktuelt fra norsk side å initiere en prosess for å endre EMK artikkel 2 eller 3 gjennom en reforhandling. Bestemmelsene er grunnleggende elementer i den europeiske rettsorden, og det ekstraterritorielle vernet (som også følger av andre konvensjoner) anses som folkerettslig sedvanerett. Dersom det startes en prosess for å endre denne bestemmelsen, vet man ikke hva sluttresultatet blir. Det vises til de øvrige argumentene mot reforhandling av konvensjoner i kapittel 1. En helt lik bestemmelse som EMK artikkel 3 er for øvrig nå nedfelt i Grunnloven § 93 annet ledd, som lyder:

«Ingen må utsettes for tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.»

Konklusjoner

  • 1. Det er ikke aktuelt med initiativ fra norsk side for å endre innholdet i vernet mot utsendelse som følger av EMK artikkel 2 og 3 og andre konvensjoner samt folkerettslig sedvanerett.

  • 2. I utgangspunktet bør Norge ikke støtte tolkninger som kan føre til et mer omfattende vern etter EMK artikkel 2 og 3 enn det som allerede er fastslått gjennom EMDs praksis.

5. Tiltak som særlig knytter seg til tredjeland utenfor Europa

5.1 Bistand i opprinnelsesland og i nærområdene

For å sikre oppslutning om det internasjonale flyktninginstituttet og for å begrense ankomster av personer uten beskyttelsesbehov, er det avgjørende å bedre forholdene i nærområdene og dermed gjøre det mindre attraktivt å benytte seg av menneskesmuglere for å ta seg videre til andre land.

Norge har lang tradisjon for å bidra til å avhjelpe humanitære behov i kriserammede områder, og spiller en viktig rolle også i å få andre land til å bidra. Norsk utviklingsbistand er fattigdomsorientert, men i tillegg brukes bistanden til å bilegge konflikter gjennom fred og forsoningsarbeid og bl.a. motarbeide korrupsjon og støtte godt styresett som kan være årsaker til flukt og migrasjon. Ofte kan store flyktningstrømmer fra naboland føre til ytterligere ustabilitet i allerede sårbare stater.

Innsats i nærområdene kan også begrunnes med at den gjør det lettere å gjennomføre hva som allment anses som den beste varige løsningen på en flyktningsituasjon – at flyktninger vender tilbake til opprinnelseslandet når vold og forfølgelse har opphørt. Erfaring viser imidlertid at få flyktninger som har tilpasset seg et liv langt borte, vender tilbake til opprinnelseslandet etter at beskyttelsesbehovet ikke lenger er til stede.

Manglende tilbakevending og stor belastning på vertsamfunnet er også viktige faktorer i motstanden mot lokal integrering i konfliktenes naboland. Dette fører til at flyktninger ofte ikke har tilgang til grunnleggende tjenester som helse og utdanning og arbeidsmarkedet. Dette fører igjen til sekundærbevegelser, f.eks. til Europa.

Det er imidlertid viktig å sørge for at midlene blir brukt mest mulig effektivt slik at de kommer flest mulig flyktninger til gode. I 2016 gikk 6,7 mrd. av norsk bistand til flyktninger i Norge. Det utgjorde 18,4 pst. av norsk bistand, og er omtrent det dobbelte av hva som gikk til utdanningsbistand eller nesten det dobbelte av samlet nødhjelp i 2016.

Konklusjon

  • 1. Norsk humanitær bistand i flyktningers nærområder skal støtte opp om tiltak som bidrar til å dekke grunnleggende humanitære behov. I tillegg til store humanitære bidrag for å sikre beskyttelse av mennesker på flukt, vil Norge i utviklingspolitikken prioritere å styrke mottaker- og transittlands evne til å håndtere massemigrasjon, herunder bl.a. å styrke grensekontroll, mottaksapparat og utlendingsforvaltning (jf. Meld. St. 24 (2016–2017)). Dette kan også bidra til å motvirke flukt og sekundærbevegelser.

5.2 Kvoteuttak gjennom ordninger for gjenbosetting

Et sentralt mål i norsk flyktning- og migrasjonspolitikk er at dagens situasjon med irregulære ankomster av asylsøkere, i større grad bør erstattes med mer effektiv beskyttelse i nærområdene og kvoteuttak/gjenbosetting fra disse områdene. Fungerende kvoteordninger vil kunne bidra til å gi beskyttelse til dem som har behov for det, bedre byrde- og ansvarsfordeling med land i nærområdene, føre til færre irregulære ankomster og undergrave profittmulighetene til menneskesmuglerne. Gjenbosetting i stedet for ad hoc asylsøknader på statens territorium vil også bety at utlendingsmyndighetene i større grad kan planlegge utgifter til saksbehandling og mottak. Kvoteuttak er dermed et viktig virkemiddel for å legge til rette for kontrollert og regulert ankomst av flyktninger til Norge og Europa.

UNHCR har ansvar for et program for å fremme søknader om gjenbosetting av flyktninger fra ulike vertsland til tredjeland som tar imot slike flyktninger. Gjenbosettingslandene opererer med kvoter for hvor mange flyktninger de er villige til å ta imot gjennom denne ordningen. Størrelsen på kvotene justeres bl.a. i lys av humanitære behov, tilgjengelige ressurser og politisk vilje. UNHCR har fastsatt ulike kriterier for utvelgelse av aktuelle kandidater som speiler ulike sårbarheter flyktningene kan ha. I tillegg kan gjenbosettingslandene operere med egne kriterier for utvelgelse.

Selv om UNHCR har ansvaret for å fremme aktuelle kandidater for gjenbosetting, ligger den endelige avgjørelsen hos gjenbosettingslandet, bl.a. etter at det er gjennomført bakgrunns- og sikkerhetssjekk av den aktuelle flyktningen og vurdering av beskyttelsesbehovet. Dersom et land avslår å gjenbosette en flyktning, har vedkommende flyktning normalt ingen klagerett. Gjenbosettingslandene er ikke folkerettslig forpliktet av flyktningkonvensjonen eller andre konvensjoner til å ta imot flyktninger gjennom gjenbosetting. Gjenbosetting er et frivillig tilsagn fra mottakerlandene. Det foreligger ingen folkerettslige begrensninger med hensyn til å øke kvoter for gjenbosetting eller å etablere ordninger for gjenbosetting utenfor UNHCRs gjenbosettingsprogram.

Norge har en langvarig tradisjon for å gjenbosette flyktninger. Sett i forhold til folketall har Norge vært blant landene som har gjenbosatt flest. Mens den årlige kvoten i flere år var på 1 120 plasser årlig, ble den for perioden 2015–2017 betydelig utvidet pga. situasjonen i Syria og overbelastningen i nabolandene. I 2015 var kvoten på 2 620 flyktninger, og i 2016 og 2017 på 3 120 flyktninger pr. år. I tillegg har Norge bidratt med midler til tiltak for å øke UNHCRs kapasitet i gjenbosettingsarbeidet. Uttak av kvoteflyktninger gir i større grad kontroll over antallet, og beskyttelsesbehovet er avklart før ankomst. Det gir dermed ikke de samme utfordringene med retur som spontant ankomne asylsøkere ofte gir. Flere ulike regjeringer har i sitt program hatt mål om å øke kvoten i perioder der asylankomstene til Norge har vært lave.

Stor vekt på kvoteuttak har i stor grad også vært modellen for de store gjenbosettingslandene som USA, Canada og Australia som i mindre grad har hatt (eller har ønsket) spontane asylankomster. Europeiske land har tradisjonelt hatt beskjedne kvoter og de nordiske landene har tradisjonelt hatt de største kvotene i Europa. Som følge av krisen i Syria har flere europeiske land etablert kvoter, og de med allerede eksisterende kvoter har økt antall plasser og etablert alternative programmer for humanitære visa m.m. Av land som har økt kapasiteten (innen flere ordninger) kan Tyskland, Frankrike og Storbritannia nevnes. Sverige øker sin kvote betydelig fra 2017–2018. Europakommisjonen har også lagt frem forslag om en felles gjenbosettingsordning for EUs medlemsland og assosierte land som ev. velger å slutte seg til ordningen på frivillig basis (se under).

Dersom gjenbosettingen skal ha merkbar effekt, må gjenbosettingen på verdensbasis økes kraftig. UNHCR har estimert at litt under 1,2 millioner flyktninger (ca. 360 000 saker) har behov for gjenbosetting i 2017. Til sammenlikning sendte UNHCR ca. 134 000 saker til vurdering for gjenbosetting i 2015 og litt under 82 000 flyktninger ble gjenbosatt i 2015. (…)

Et styrket internasjonalt samarbeid om gjenbosetting vil kunne bidra til at flyktninger i større grad får adgang til beskyttelse gjennom regulert og lovlig adgang til gjenbosettingsland. Andre former for lovlig opphold behandles i avsnitt 7.1.3 (Familieinnvandring) og 7.1.4 (Nye former for lovlig opphold?). I EU-Tyrkia erklæringen (…) er gjenbosetting et sentralt element. Hovedinnholdet i erklæringen er at Tyrkia, som transittland, påtar seg å ta tilbake alle migranter som reiser irregulært fra Tyrkia over Egeerhavet til de greske øyene. EU-landene har på sin side forpliktet seg til å gjenbosette én syrisk flyktning fra Tyrkia for hver syrer Tyrkia tar tilbake, fremskynde prosessen med å gi tyrkiske borgere visumfri innreise til Schengen-området, fremskynde medlemskapsforhandlingene med Tyrkia og øke den humanitære bistanden til flyktninger i Tyrkia.

På EU-nivå er det en ambisjon om å øke antallet gjenbosettingsplasser. Europakommisjonen har i forbindelse med forslag til asylpakke 2 (…) lagt frem et forslag til forordning om å etablere et felles gjenbosettingsrammeverk. EU har ikke hatt en samlet ordning for gjenbosetting, selv om man har en felles finansieringsordning for medlemsland som velger å ta imot kvoteflyktninger.

Medlemsstatene vil få 10 000 EUR (fra eksisterende fond) for hver flyktning som gjenbosettes. Det foreslås at Rådet for Den Europeiske Union (Ministerrådet) hvert år skal fastsette en plan for det totale antall plasser, fordeling mellom landene og hvor flyktningene skal hentes fra. Det er lagt opp til en normalprosedyre og en hurtigprosedyre. Det kan også iverksettes særskilte «operasjoner» der man går inn i en spesifikk flyktningsituasjon («Targeted Union Resettlement Scheme»). Dette skal spesifiseres i planen. I valg av land der flyktningene skal hentes fra, skal det bl.a. sees hen til vertslandets innsats overfor flyktningene og om de gjør noe for å hindre disse i å ta seg irregulært til Europa. Det foreslås å legge UNHCRs kriterier for utvelgelse av flyktninger til grunn, men også at det tas inn noen nye kriterier. Forhandlinger om forslaget pågår og det er per 6. april 2017 uklart når forhandlingene er forventet å være ferdige. Flere forhold i det opprinnelige forslaget anses som problematiske for medlemslandene på ulike vis.

Norge vil ikke være forpliktet av forordningen, men kan velge å slutte seg til den på frivillig grunnlag. Det antas at normalprosedyren er dekket av utlendingsloven § 35, mens dette ikke er tilfelle for hurtigprosedyren. Norsk praksis er noe annerledes enn det forslaget legger opp til. En ev. frivillig tilslutning må vurderes konkret når det endelige forslaget foreligger.

Konklusjoner

  • 1. Det er folkerettslig adgang til å benytte gjenbosetting, og dette er en ordning som bidrar til kontrollert og regulert ankomst av personer med beskyttelsesbehov.

  • 2. Norge bør bidra til at flere land deltar i gjenbosetting, for å avhjelpe situasjonen i nærområdene og for å sikre beskyttelse til dem som ikke får tilstrekkelig beskyttelse i nærområdene.

  • 3. Norge bør anvende gjenbosetting strategisk i samarbeid med andre land, herunder EU, bl.a. for å løse fastlåste flyktningsituasjoner og i lys av eventuelle nye rammeverk (jf. arbeidet med Comprehensive Refugee Reponse Framework (CRRF)).

5.3 Adgang til å begrense irregulære ankomster av migranter før de når europeisk grense

For å forebygge irregulær migrasjon, er det aktuelt å se på tiltak før ankomst til europeisk grense. Et virkemiddel er avtaler med tredjeland, slik som EU-Tyrkia-erklæringen og intensjonsavtalen mellom Italia og Libya (…). I dette avsnittet vil vi se nærmere på hvilke muligheter og begrensninger europeiske land har til å forebygge ankomster av migranter til Europa, innenfor rammen av de folkerettslige forpliktelsene.

5.3.1 Avtale med ett eller flere tredjeland om å begrense irregulære ankomster av migranter

Et aktuelt tiltak som vil kunne bidra til å redusere den irregulære migrasjonen og forebygge menneskesmugling og farefulle forsøk på å krysse grenser på land og til havs, er å inngå avtaler med tredjeland om å forebygge ulovlige ankomster av asylsøkere og andre migranter før de når grensen til Europa.

Det finnes allerede eksempler på slike ordninger. EU-Tyrkia erklæringen innebærer bl.a. at Tyrkia skal forhindre at det åpnes ruter over hav og land for ulovlig migrasjon fra Tyrkia til EU (se erklæringens punkt 3). Italia, med støtte av EU, har inngått en intensjonsavtale med Libya som har som formål å stoppe tilstrømningen av migranter over den sentrale middelhavsruten, gjennom bl.a. styrket grensekontroll fra libyske myndigheters side, både ved Libyas grense ved Middelhavet og ved Libyas grense i sør. Italia har også inngått en liknende intensjonsavtale med Tunisia.

Et spørsmål i denne sammenheng er hvor langt statene har adgang til å gå for å anmode tredjeland utenfor Europa om å forhindre migranter i å krysse grensene til Europa på irregulær måte. Det kan også stilles spørsmål om i hvilken grad europeiske land eventuelt kan bidra aktivt til at migrantene ikke kommer frem til Europa, f.eks. gjennom å gi økonomisk støtte, utstyrsstøtte, opplæring osv. til et tredjeland som stanser migranten på veien.

Det er åpenbart at aktiv støtte til en «avskjæringspraksis» kan reise både moralske, politiske og folkerettslige problemstillinger. Det sentrale tema her er begrenset til de folkerettslige problemstillingene.

Det folkerettslige utgangspunktet er at statene har frihet til å avtale kontroll og regulering av grenseoverskridende persontrafikk, inkludert avskjæring innenfor sine territorier av båter med personer som på irregulær måte forsøker å krysse statsgrenser. Statene kan f.eks. inngå avtaler om oppgavefordeling, kapasitetsbygging samt økonomisk og materiell bistand i forbindelse med håndheving av grensene. Tilsvarende har statene adgang til å avtale samarbeid, inkludert ytelser og motytelser, i forbindelse med søk- og redningsoperasjoner i deres respektive territorialfarvann og på det åpne hav.

Fra dette utgangspunkt må det tas noen forbehold. Avtaler som strider mot tvingende folkerett, slik som forbudet mot tortur, er ugyldige, jf. Wien-konvensjonen om traktatrett artikkel 53. Videre må gjennomføringen av slike avtaler være i samsvar med de av statenes øvrige, respektive folkerettslige forpliktelser som eventuelt kommer til anvendelse.

For europeiske stater er det særlig to spørsmål som gjør seg gjeldende. Det ene er om de europeiske statenes aktive støtte, slik den er beskrevet ovenfor, til avtalemotpartens avskjærings- eller søk- og redningsoperasjoner vil utløse de europeiske statenes folkerettslige forpliktelser under flyktningkonvensjonen og EMK overfor de migranter som berøres av operasjonen. For å besvare dette må det ses nærmere på når en stat utøver jurisdiksjon overfor migrantene. Det andre spørsmålet er om de europeiske avtalepartene kan bli holdt folkerettslig ansvarlig for å ha medvirket til eventuelle folkerettsbrudd begått av avtalemotparten under gjennomføringen av avtalen. En abstrakt gjennomgang av disse spørsmålene vil naturlig nok bare kunne peke på visse utgangspunkter.

Når kommer flyktningkonvensjonen og EMK til anvendelse?

Det må legges til grunn at flyktningkonvensjonen i utgangspunktet gjelder innenfor de respektive statspartenes territorielle jurisdiksjon, uten at det kan utelukkes at enkelte bestemmelser, som flyktningkonvensjonen artikkel 33 om non-refoulement, etter en konkret tolkning og i enkelte tilfeller også kan komme til anvendelse på statenes handlinger utenfor territoriet. Vernet mot refoulement under EMK går materielt sett minst like langt som flyktningkonvensjonen artikkel 33, og det sees derfor ikke som hensiktsmessig å diskutere videre her eventuell ekstraterritoriell anvendelse av flyktningkonvensjonen artikkel 33.

Under EMK er utøvelse av jurisdiksjon en forutsetning for at konvensjonens bestemmelser, som EMK artikkel 3, skal kunne komme til anvendelse på handlinger eller unnlatelser som kan tilskrives statsparten, jf. EMK artikkel 1:

«De høye Kontraherende Parter skal sikre enhver innen sitt myndighetsområde de rettigheter og friheter som er fastlagt i del I i denne konvensjon.» (vår utheving)

I Soering mot UK, understreket EMD således at EMK ikke pålegger statene å kreve at andre stater følger konvensjonsstandarder:

«Article 1 sets a limit, notably territorial, on the reach of the Convention. In particular, the engagement undertaken by a Contracting State is confined to «securing» the listed rights and freedoms to persons within its own «jurisdiction». Further, the Convention does not govern the actions of States not Parties to it, nor does it purport to be a means of requiring the Contracting States to impose convention standards on other States.»

Jurisdiksjonsbegrepet under EMK er først og fremst territorielt. Det vil si at EMK normalt bare kommer til anvendelse på statens handlinger eller unnlatelser på sitt eget territorium. Ifølge EMDs praksis kan imidlertid EMK i eksepsjonelle tilfeller også komme til anvendelse på handlinger som staten foretar, eller som får effekt, på utsiden av territoriet (utøvelse av ekstraterritoriell jurisdiksjon). (…) EMDs praksis om ekstraterritoriell anvendelse av EMK er under utvikling. Det er imidlertid noen typetilfeller som går igjen. (…) Det ene er når en stat som følge av lovlig eller ulovlig militær aktivitet, utøver effektiv kontroll over et område utenfor sitt eget territorium. For det andre når en statspart på territoriet til en annen stat, og med den andre statens uttrykkelige eller stilltiende samtykke, utøver offentlig myndighetsoppgaver som den andre staten normalt utøver. Videre er det en gruppe unntak som kjennetegnes av at en statsparts representanter utøver myndighet og kontroll over en person utenfor statsterritoriet (se som eksempel omtale av EMD-dommen Hirsi Jamaa m.fl. mot Italia under punkt 5.3.2.)

Selv om EMDs praksis er under utvikling, er det grunn til å anta at EMK-statenes eventuelle støtte, i form av kapasitetsbygging eller materielle og økonomiske bidrag, til avskjærings- og søk og redningsoperasjoner gjennomført av tredjeland utenfor EMK-statenes territorium, ikke vil medføre at EMK-statene utøver jurisdiksjon over de berørte asylsøkerne og migrantene i EMK artikkel 1 sin forstand. Dette må imidlertid naturligvis vurderes konkret under de enkelte samarbeidsavtalene. Vurderingen vil kunne stille seg annerledes hvis de europeiske statene f.eks. deltar i operasjonene med skip og mannskap eller gjennom operasjonell styring og kommando.

Mulig ansvar for medvirkning til folkerettsbrudd

Samarbeidsavtaler om avskjæring og søk- og redning vil også kunne reise spørsmål om de europeiske avtalepartene kan bli holdt folkerettslig ansvarlig for å ha medvirket til eventuelle folkerettsbrudd begått av avtalemotparten under gjennomføringen av avtalen.

Man kan hypotetisk f.eks. se for seg at avtaleparten etter en avskjærings- eller søk- og redningsoperasjon, vilkårlig frihetsberøver de berørte personene i strid med SP artikkel 9 (vern mot vilkårlig frihetsberøvelse m.m.) eller returnerer dem til sine opprinnelsesland i strid med forbudet mot refoulement (slik det følger av flyktningkonvensjonen eller de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene, f.eks. SP artikkel 7 (forbud mot tortur m.m.) og TK artikkel 3 (forbud mot tortur)).

Spørsmålet om en stats eventuelle medansvar for en annen stats folkerettsbrudd, følger av de folkerettslige prinsippene om statsansvar for folkerettsbrudd. Den internasjonale folkerettskommisjonen utarbeidet i 2001 Utkast til artikler om statsansvar for folkerettsstridige handlinger, som i stor grad kodifiserer gjeldende folkerett (men i tillegg også søker å utvikle folkeretten på enkelte punkter). I forbindelse med støtte til avskjærings- og søk- og redningsoperasjoner, er det særlig utkastets artikkel 16 om medvirkning til en annen stats folkerettsbrudd som er relevant:

«Article 16. Aid or assistance in the commission of an internationally wrongful act
A State which aids or assists another State in the commission of an internationally wrongful act by the latter is internationally responsible for doing so if:
  • (a) that State does so with knowledge of the circumstances of the internationally wrongful act; and

  • (b) the act would be internationally wrongful if committed by that State.»

Utkastet gir uttrykk for den folkerettslige regel at en stat kan bli folkerettslig ansvarlig for å ha støttet eller bidratt til en annens stats folkerettsbrudd. Forutsetningen for medvirkeransvar er at den staten som gir støtte, gjør dette med kunnskap om omstendighetene for den folkerettsstridige handlingen, og at handlingen ville vært folkerettsstridig også for den medvirkende staten dersom den hadde begått handlingen selv.

Når det gjelder det første vilkåret, følger det av Folkerettskommisjonens kommentarer at økonomisk eller materiell støtte til en stat som så benytter støtten til folkerettsstridige handlinger, i seg selv ikke er tilstrekkelig grunnlag for å oppstille et medvirkeransvar for den staten som har gitt støtten. For at det skal oppstå et medvirkeransvar, må den medvirkende staten kjenne til den andre statens folkerettsbrudd, ha gitt støtten med det formål å bidra til folkerettsbruddet, og støtten må faktisk ha bidratt til den folkerettsstridige handlingen. Det må således være en klar sammenheng mellom støtten og den etterfølgende folkerettsstridige handlingen.

Når det gjelder det andre vilkåret, er det tilstrekkelig her å anta at de stater som inngår avtaler om avskjæring mv. er bundet av de samme internasjonale menneskerettighetskonvensjonene, slik som flyktningkonvensjonen, SP og TK. En annen stats handling i strid med de forpliktelsene som følge av disse konvensjonene, ville derfor også for de europeiske statene sin del kunne ha vært folkerettsstridig dersom de hadde begått handlingen selv.

Som Folkerettskommisjonen skriver i sine kommentarer til utkastet, må det foretas en konkret vurdering av de spesielle omstendighetene i hver sak, for å kunne oppstille et eventuelt medvirkeransvar. Vilkåret om klar sammenheng mellom støtten og den folkerettsstridige handlingen, gir grunn til å anta at det er lite sannsynlig at Norge eller andre europeiske stater vil kunne pådra seg et medvirkeransvar på grunnlag av en avtalemotparts eventuelle folkerettsstridige handlinger i forbindelse med gjennomføring av avtaler om avskjæring eller søk- og redning. Dette med det forbehold at hver enkelt avtale, og støttens formål og art, må vurderes konkret. I lys av dette gås det ikke nærmere inn på her hvordan et eventuelt medvirkeransvar vil kunne håndheves.

Andre hensyn

Et ankepunkt mot avtaler om at tredjeland begrenser irregulære ankomster av migranter, er at de vil kunne hindre reelle flyktninger fra å søke beskyttelse, med mindre det aktuelle tredjelandet etterlever flyktningkonvensjonen eller gir tilsvarende beskyttelse mot forfølgelse eller umenneskelig behandling mv. Videre vil en slik avtale med tredjeland i realiteten innebære at avtalemotparten kan få et større ansvar for flere flyktninger og øvrige migranter.

Konklusjoner

  • 1. Stater har i utgangspunktet frihet til å inngå avtaler med tredjeland om å avskjære forsøk på irregulære grensepasseringer og å drive søk- og redningsoperasjoner.

    • a. Gjennomføringen av slike avtaler må være i samsvar med de av statenes folkerettslige forpliktelser som kommer til anvendelse.

    • b. Det bør i eventuelle samarbeidsavtaler søkes lagt inn klausuler og operasjonelle sikkerhetsgarantier for å bidra til å forhindre at avtalemotparten begår folkerettsbrudd og for å bidra til å forhindre mulig medansvar for de europeiske statene.

  • 2. Det er grunn til å anta at aktiv støtte til tredjeland i form av finansielle midler, materiell og kapasitetsbygging i utgangspunktet ikke vil komme inn under anvendelsesområdet til flyktningkonvensjonen eller EMK.

5.3.2 Europeiske myndigheters adgang til selv å begrense irregulære ankomster av migranter

En liknende variant som drøftet i punkt 5.3.1 er at de europeiske statene selv, i internasjonalt farvann, avskjærer båter med migranter som forsøker å ankomme Europa på irregulær måte, for så å transportere dem til et tredjeland (typisk det landet de reiste ut fra) eller til opprinnelseslandet. Varianter av slike tiltak har vært praktisert av USA i Karibia, av Spania mellom Kanariøyene og Vest-Afrika etter avtale med Mauritania, av Australia etter avtale med Papua Ny-Guinea og Nauru, og av Italia etter avtale med Libya (under Gadaffi) og Tunisia.

Avskjæring og uttransportering til et tredjeland

Avskjæring av båter med migranter på det åpne hav og transportering til et tredjeland kan enten skje til det tredjelandet migrantene reiste fra eller til et annet tredjeland. Henvisning til å søke beskyttelse i trygge tredjeland behandles i punkt 5.4 og retur til tredjeland av personer uten beskyttelsesbehov i punkt 7.5.

Et av de tydeligste forsøkene på en slik type løsning er Australias håndtering av båtmigranter. Australia innførte i 2013 nulltoleranse for irregulære ankomster av migranter per båt, uavhengig av om migrantene opplyste at de hadde til hensikt å søke asyl. «Operation Sovereign Borders» ble igangsatt med den australske marinen/kystvakten som en sentral aktør. Målet er å hindre båter med migranter i å komme frem til Australia på en irregulær måte. Dette gjøres ved å avskjære båter med migranter til havs, for deretter å vise dem tilbake til landet de kom fra (…) eller å henvise dem videre til/ sette dem i land i et annet land enn Australia for ev. å søke asyl der. Australia har inngått avtaler med to stillehavsstater, Papua Ny-Guinea og Nauru, som gir Australia muligheten til å sette migranter i land hos dem. Operasjonen har ut fra sitt formål vært effektiv, og ifølge den australske regjeringen har ankomstene av irregulære migranter gått ned med ca. 90 pst. UNHCR har kritisert ordningen bl.a. under henvisning til forbudet mot refoulement i flyktningkonvensjonen artikkel 33 (…). Vilkårene for og forholdene i interneringsleirene har også vært kraftig kritisert.

I en europeisk kontekst vil særlig EMK sette de folkerettslige rammene for gjennomføring av avskjæring og ilandsetting i et tredjeland (og ev. opprinnelsesland). EMDs storkammerdom Hirsi Jamaa m.fl. mot Italia er relevant i denne sammenheng. Denne saken omhandlet italienske myndigheters avskjæring av båter med irregulære migranter i internasjonalt farvann og tilbakeføring til Libya. Tilbakeføringen ble gjort i samsvar med en bilateral avtale mellom Italia og Libya som hadde som formål å forhindre menneskesmugling og ulovlig innvandring. Italia ble dømt for brudd på EMK artikkel 3 (forbud mot tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff), artikkel 13 (rett til effektivt rettsmiddel) samt EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 4 (forbud mot kollektiv utvisning).

Selv om avskjæringen foregikk i internasjonalt farvann, kom EMD til at Italia hadde kontinuerlig og eksklusiv juridisk og faktisk kontroll over migrantene mens de var om bord i italienske militærskip med besetning utelukkende bestående av militært personell. Migrantene falt derfor inn under Italias jurisdiksjon, og EMK kom til anvendelse, jf. EMK artikkel 1.

EMD konkluderte med at de faktiske forholdene for irregulære migranter i Libya var av en slik karakter at Italias tilbakeføring av migrantene til Libya utgjorde en krenkelse av EMK artikkel 3. EMD viste bl.a. til at det ikke fantes et regelverk for beskyttelse av flyktninger i Libya og at personer som tok seg til Libya på en irregulær måte, risikerte å bli frihetsberøvet under inhumane forhold, herunder utsatt for tortur. EMD uttalte at italienske myndigheter visste, eller burde ha visst, om disse forholdene. Italia var derfor ikke fritatt for ansvar selv om det skulle foreligge en avtale som bygget på en presumpsjon om at Libya overholdt sine internasjonale forpliktelser vedrørende beskyttelse av flyktninger, inkludert forbudet mot refoulement. Domstolen pekte videre på at Italia ikke kunne unngå sitt ansvar under EMK ved å vise til forpliktelsene i den bilaterale avtalen med Libya. EMD uttalte også at de internasjonale reglene om søk og redning og bekjempelse av menneskesmugling pålegger statene å oppfylle de forpliktelser som følger av internasjonal flyktningrett, inkludert forbudet mot refoulement.

EMD fant også krenkelse av EMK artikkel 3 på grunnlag av at italienske myndigheter visste, eller burde ha visst, at det ved en retur til Libya faktisk forelå manglende garantier for at migrantene var beskyttet mot videresendelse til områder der de risikerte å bli utsatt for handlinger i strid med EMK artikkel 3 (kjede-refoulement).

EMD kom videre til at Italia hadde brutt EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 4 (forbudet mot kollektiv utvisning) under henvisning til at det manglet effektive garantier for å sikre at de individuelle omstendighetene hos hver enkelt migrant faktisk ble gjenstand for en detaljert vurdering før retur til Libya. Konkret viste EMD til at det overfor de enkelte migrantene ikke var foretatt noen form for vurdering av individuelle forhold eller identifikasjonsprosedyre, personalet ombord i skipene manglet kompetanse til å foreta individuelle intervjuer og migrantene var ikke gitt noen form for bistand fra tolker eller juridiske rådgivere.

Endelig kom EMD til at det forelå brudd på retten til effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13 ved at migrantene manglet mulighet til å klage over avgjørelsen om å føre dem tilbake til Libya og til å få utsatt iverksettelse inntil en eventuell klage var avgjort. Det ble vist til at en slik rett til effektivt rettsmiddel forelå under henvisning til konklusjonene om at det var en reell risiko for at migrantene ville bli utsatt for behandling i strid med EMK artikkel 3 ved retur til Libya.

På bakgrunn av det som fremgår ovenfor er det grunn til å anta at eventuelle avskjærings- og søk og redningsoperasjoner gjennomført i internasjonalt farvann av EMK-stater som sådan, vil medføre at EMK-statene utøver jurisdiksjon over de berørte migrantene i EMK artikkel 1 sin forstand. Dette vil igjen medføre at EMK-statene har en plikt til å påse at ev. retur til et tredjeland skjer i tråd med de krav som EMK oppstiller, herunder at retur ikke skjer i strid med prinsippet om non-refoulement i EMK artikkel 3 samt de forpliktelser som følger av EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 4.

For øvrig vil det i praksis kunne være utfordrende for myndighetsskip som seiler under europeisk flagg, å bevege seg inn i et tredjelands territorialfarvann med det formål å sette i land tredjelandsborgere uten noen form for samarbeid med det aktuelle tredjelandet.

Avskjæring og uttransportering i kombinasjon med andre tiltak

Det samme ankepunkt som er nevnt over i siste avsnitt i punkt 5.3.1, gjør seg gjeldende her. For å avhjelpe dette, må det trolig vurderes ulike bidrag for å få tredjelandet med på en slik ordning, herunder å bidra med å utvikle ordninger for beskyttelse i det aktuelle landet, økt bistand og økt kvote for gjenbosetting i nærområdene.

Avskjæring og uttransportering til opprinnelsesland

Dersom spørsmålet skulle gjelde en eventuell mulighet for en europeisk stat til å avskjære båter med migranter i internasjonalt farvann og umiddelbart tvangsreturnere dem til hjemstaten, ville det i praksis være enda mer krevende å håndtere uten å krenke forpliktelser som følger av EMK. Det vises til at asylsøkeres fluktanførsler er knyttet til hjemstaten og det må foretas en grundig individuell vurdering av en eventuell retur dit.

Konklusjoner

  • 1. Det må legges til grunn at i hvert fall følgende vilkår må være oppfylt for at europeiske land selv skal kunne hindre migranter i å komme på irregulær måte inn i europeisk territorium ved å avskjære båtene deres i internasjonalt farvann og føre dem tilbake til et tredjeland:

    • a. Det må ikke foreligge reell risiko for at migrantene blir utsatt for tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff i det aktuelle tredjelandet, eller risiko for å bli sendt videre til et område der de risikerer å bli utsatt for slik behandling.

    • b. Det må i utgangspunktet foreligge en form for identifikasjonsprosedyre og en reell mulighet for den enkelte migrant til å motsette seg retur og få sin individuelle situasjon vurdert av personer med tilstrekkelig kompetanse.

    • c. Migrantene må ha mulighet til å klage over avgjørelser om å føre dem tilbake til tredjeland, og det må være mulighet for å få vurdert utsatt iverksettelse i tilfeller hvor det foreligger en rimelig begrunnet påstand om at en retur til tredjelandet vil være i strid med non-refoulement prinsippet.

  • 2. En praksis med at europeiske stater avskjærer asylsøkere i internasjonalt farvann og tvangsreturnerer dem til opprinnelseslandet uten grundig individuell vurdering av asylanførslene, vil komme i konflikt med non-refoulement prinsippet og forbudet mot kollektiv utvisning, jf. EMK artikkel 3 og EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 4.

  • 3. Hvis det eventuelt skulle bli aktuelt for regjeringen å vurdere bidrag til avskjæring i internasjonalt farvann av båter med migranter som ankommer irregulært med påfølgende transport til et tredjeland eller opprinnelsesland, må det trolig vurderes ulike bidrag for å få tredjelandet med på en slik ordning, herunder å bidra med å utvikle ordninger for beskyttelse i det aktuelle landet, økt bistand og økt kvote for gjenbosetting.

5.4 Adgang til å nekte realitetsbehandling av asylsøknader fremmet i Europa for så å henvise søkerne til et trygt tredjeland

Det blir i økende grad tatt til orde for at asylsøkere kan og bør søke om asyl i det første trygge landet de kommer til. Med trygt land forstås her et land der asylsøkeren ikke risikerer forfølgelse eller behandling i strid med flyktningkonvensjonen artikkel 33 og EMK artikkel 3. Det er ingen plikt for asylsøkere å gjøre dette, men utviklingen den senere tid viser at regelverket særlig i Europa innebærer en forventning om at søknad fremmes i det første trygge landet personen kommer til. Dette reflekteres bl.a. i Europakommisjonens forslag til endring av Dublin III-forordningen. I forslaget legges det opp til at medlemsstatene først skal vurdere om asylsøknaden kan avvises ved å henvise asylsøkeren til å søke beskyttelse i et trygt tredjeland eller returnere til et trygt opprinnelsesland, jf. forslag til endringer i prosedyredirektivet, før man ev. vurderer hvilket Dublin-land som er ansvarlig for å behandle asylsøknaden.

Norsk holdning er at asylsøkere bør søke beskyttelse i det første trygge landet de kommer til. Når asylsøkere allerede har ankommet Norge (eller et annet europeisk land) ved Schengen yttergrense, oppstår det forpliktelser både etter flyktningkonvensjonen og EMK. Utlendingen befinner seg innenfor ankomststatens jurisdiksjon, noe som utløser ansvar for ankomststaten etter non-refoulement prinsippet mv., jf. kapittel 4.

5.4.1 Trygge tredjeland migranten har reist igjennom

Dersom søkerne har reist gjennom et trygt tredjeland utenfor Schengen på veien til Norge, kan det bli spørsmål om å nekte å realitetsbehandle asylsøknaden, og returnere søkeren til det aktuelle tredjelandet. Når det gjelder spørsmålet om å henvise til et annet trygt tredjeland som utlendingen ikke har reist gjennom, vises det til neste punkt (5.4.2).

Folkeretten, herunder flyktningkonvensjonen, regulerer ikke uttrykkelig hvilken stat som er ansvarlig for å gi oppholdstillatelse til en person som fyller vilkårene for flyktningstatus. Den grunnleggende forpliktelsen er at asylsøkeren ikke sendes ut i strid med forbudet mot refoulement, jf. flyktningkonvensjonen artikkel 33, EMK artikkel 3 mv. Statene kan i enkelte tilfeller henvise asylsøkeren til et trygt tredjeland og således nekte å realitetsbehandle asylsøknaden.

I sitt forslag til ny prosedyreforordning foreslår Europakommisjonen å gjøre adgangsprosedyren obligatorisk. Dersom en asylsøker ikke kvalifiserer for tilgang til videre prosedyre i Europa, f.eks. fordi vedkommende anses å ha kommet fra et trygt tredjeland og det bl.a. ikke foreligger individuelle omstendigheter som verner vedkommende mot retur, skal asylsøkeren nektes videre behandling av søknaden og returneres til trygt tredjeland, eventuelt opprinnelsesland.

I forslaget krever man ikke en avtale for å henvise til et trygt tredjeland personer som kan nektes realitetsbehandling på bakgrunn av at de har f.eks. reist igjennom et trygt tredjeland. Dersom vedkommende ikke har annet lovlig oppholdsgrunnlag, plikter vedkommende å forlate territoriet. I praksis vil en ev. tvangsretur til tredjelandet imidlertid være enklere dersom det foreligger en tilbaketakingsavtale. Hvis det aktuelle tredjelandet ikke tillater søkeren innreise, skal saken gjenåpnes i den aktuelle EU-staten og tas inn i asylprosedyren.

Europakommisjonen legger i sitt forslag opp til at det trygge tredjelandet ikke må utsette asylsøkeren for forfølgelse og må respektere prinsippet om non-refoulement og forbudet mot retur. Videre må det være mulig å motta beskyttelse i overenstemmelse med de grunnleggende beskyttelsesstandarder i flyktningkonvensjonen eller tilstrekkelig beskyttelse («sufficient protection»). Med tilstrekkelig beskyttelse menes, utover det som er nevnt over, at søkeren har tilstrekkelig tilgang til arbeidsmarkedet, mottaksfasiliteter, helsetjenester og utdannelse. Videre skal søkeren ha en rett til familiegjenforening i overenstemmelse med internasjonale menneskerettighetsstandarder og rett til lovlig opphold.

Personer med behov for internasjonal beskyttelse ankommer i de fleste tilfeller ikke direkte til Europa fra området der de blir forfulgt eller hvor det er fare for liv og helse. De fleste har reist gjennom, eller endog hatt lengre tids opphold, i tredjeland. I noen tilfeller kunne de ha søkt om beskyttelse der, eller de kunne ha oppnådd effektiv beskyttelse uten formell søknadsbehandling. I slike tilfeller er det også aktuelt å vurdere retur dit. Dette var tilfelle da Norge mottok over 5000 ikke-russiske asylsøkere over grensen fra Russland (Schengens yttergrense). Høsten 2015 ble det i Prop. 16 L (2015–2016) (Innstramninger I) foretatt en drøfting av i hvilken grad man kunne henvise asylsøkere til et trygt tredjeland uten samtidig å sette som vilkår at de ville få en asylsøknad behandlet innenfor de folkerettslige rammene.

Stortinget vedtok da å endre utlendingsloven slik at det ikke lenger skulle være et vilkår for å returnere asylsøkere til et trygt tredjeland at søkeren ville få en søknad om asyl behandlet der. Det skulle etter en konkret vurdering kunne være tilstrekkelig at søkeren ville være trygg – både mot forfølgelse i det aktuelle tredjelandet og mot å bli sendt videre til et land hvor det var fare for forfølgelse. Den drøftingen som ble foretatt i Prop. 16 L (2015–2016) av adgangen til å avvise en asylsøker til et antatt trygt tredjeland utenfor Schengen, gir fortsatt uttrykk for norske myndigheters vurdering av handlingsrommet, og de sentrale deler av drøftingen siteres her:

«(…) Kravet i § 32 første ledd bokstav d om at realitetsbehandling bare kan nektes dersom søkere vil få en søknad om beskyttelse behandlet i tredjelandet, gjør det vanskelig å avvise personer som har oppholdstillatelse i et tredjeland på annet grunnlag enn beskyttelsesbehov. Vilkåret i § 32 bokstav d om at denne gruppen i tillegg må få behandlet en søknad om beskyttelse i tredjelandet, går videre ut over det som følger av Norges folkerettslige forpliktelser.
Det sentrale vilkåret for å returnere en person til et trygt tredjeland, er at personen ikke risikerer å bli utsatt for behandling i strid med Grunnloven eller landets folkerettslige forpliktelser, herunder EMK artikkel 3, eller å bli sendt videre til et land der vedkommende risikerer slik behandling. Dette vilkåret må fortsatt være oppfylt, og asylsøkere vil bare kunne returneres dersom det kan legges til grunn at de er sikret tilstrekkelig effektiv beskyttelse i mottakerstaten. For asylsøkere som har oppholdt seg i tredjelandet uten å ha hatt noen form for oppholdstillatelse, vil kravet til effektiv beskyttelse mot utsendelse til område der de risikerer behandling i strid med EMK artikkel 3 mv. kunne innebære at de må ha en mulighet til å søke beskyttelse og få en søknad om beskyttelse behandlet.
Det er imidlertid ikke nødvendig å oppstille et absolutt vilkår om behandling av asylsøknad for personer som på annen måte vil være sikret effektiv beskyttelse mot behandling i strid med EMK artikkel 3 eller videre retur.
For å sikre at utlendingsmyndighetene kan avvise søknader fra personer som har hatt opphold i et trygt tredjeland før de søkte asyl i Norge, og som det derfor kan legges til grunn at vil ha effektiv beskyttelse mot videre utsendelse eller behandling i strid med EMK artikkel 3, foreslår derfor departementet å fjerne vilkåret om at de må få en søknad om beskyttelse behandlet ved retur.
Bestemmelsen vil både gjelde i de tilfellene der en asylsøker reiser direkte til Norge fra det aktuelle tredjelandet, og i tilfeller der søkeren har reist til Norge via andre land.»

Retur til trygt transittland er også et bærende element i erklæringen EUs stats- og regjeringssjefer ga sammen med Tyrkias president i mars 2016, jf. punkt 5.2 ovenfor. Forløpene for denne erklæringen var ulik Norges erfaringer med asylankomster ved Storskog, men felles for begge var at retur til trygt transittland inngikk i løsningen.

EU har vært tydelig på at de mener at erklæringen i seg selv er i tråd med EU- og internasjonalt regelverk, (…) og at gjennomføringen av erklæringen skal skje i tråd med internasjonale forpliktelser, herunder med respekt for prinsippet om non-refoulement. Tyrkia har bl.a. gitt garantier knyttet til absolutt returvern for migranter som returneres fra Hellas til Tyrkia. Hellas foretar en konkret vurdering i hver enkelt sak hvorvidt Tyrkia kan anses som et trygt tredjeland. I praksis har likevel greske myndigheter hittil vært tilbakeholdne med å returnere asylsøkere til Tyrkia i henhold til erklæringen. Dette fordi det for tiden knytter seg usikkerhet til om returer til Tyrkia vil kunne være i strid med EMK i de enkelte sakene. Dette behandles for tiden i det greske rettssystemet.

Når det gjelder muligheten for å nekte å realitetsbehandle en asylsøknad under henvisning til at utlendingen har reist gjennom et trygt tredjeland som ikke er bundet av EMK eller andre menneskerettskonvensjoner, er det avgjørende at asylsøkeren får tilstrekkelig effektiv beskyttelse dersom vedkommende har et beskyttelsesbehov.

Konklusjoner

  • 1. Norsk holdning bør være at asylsøkere bør søke beskyttelse i det første trygge landet de kommer til.

  • 2. Eventuelle returer til trygge tredjeland må foretas i tråd med EMK artikkel 3 og de vilkår som er utledet av bestemmelsen.

  • 3. Norge bør videreføre den midlertidige regelendringen som ble vedtatt i utlendingsloven § 32 (internasjonalt samarbeid mv. om behandling av søknader om opphold av beskyttelsesgrunner) i 2015.

  • 4. Norge har en interesse i at også EU-landene kan henvise asylsøkere til trygge tredjeland utenfor Europa. Endringer i norsk lovgivning kan synliggjøres overfor EU i arbeidet med endringer i prosedyredirektivet.

  • 5. Norge bør stille seg positive til eventuelle avtaler som EU tar initiativ til overfor trygge tredjeland om retur av asylsøkere som har blitt nektet realitetsbehandling, forutsatt at retur kan gjennomføres uten å bryte folkerettslige regler.

5.4.2 Trygge tredjeland migranten ikke har reist igjennom

Det er i utgangspunktet heller ingen folkerettslige hindre mot å inngå avtale med et eller flere tredjeland som asylsøkerne ikke har reist gjennom, om å sende asylsøkere dit. Australia har som nevnt en slik ordning med Stillehavsøyene Papua Ny-Guinea og Nauru for dem som kommer sjøveien til Australia. Hvorvidt en slik ordning vil være i samsvar med folkeretten, vil imidlertid avhenge av hvordan den er innrettet. Det at migrantene ikke har oppholdt seg i det aktuelle tredjelandet innebærer at man ikke kan vise til erfaring med at de kan oppholde seg trygt der uten å bli utsatt for overgrep eller å bli sendt videre i strid med prinsippet om non-refoulement. Derfor kan det være behov for å operere med en betingelse om at de vil få en søknad om beskyttelse behandlet der.

UNHCR har uttalt (…) at slike bilaterale eller multilaterale avtaler om å overføre tredjelandsborgere uten å realitetsbehandle asylsøknaden deres, i prinsippet bør inngås med land som er bundet av flyktningkonvensjonen og/eller dens tilleggsprotokoll, men at det er selve praktiseringen av rettighetene som er avgjørende for om en slik avtale kan anses å være i tråd med folkeretten.

Det vil for øvrig kreve endring i utlendingsloven § 32 (internasjonalt samarbeid mv. om behandling av søknader om opphold av beskyttelsesgrunner) dersom man skal gjennomføre dette i norsk rett.

Det antas å være vanskelig å finne et tredjeland som er interessert i å inngå en slik avtale, og Norge bør, hvis det eventuelt skulle bli aktuelt å vurdere en slik avtale, være forberedt på at en slik eventuell avtale vil kreve gjenytelser. Dette bl.a. fordi en slik avtale med tredjeland i realiteten vil innebære at avtalemotparten får et større ansvar for flere flyktninger og øvrige migranter.

Konklusjon

  • 1. En eventuell praksis med å nekte realitetsbehandling og sende asylsøkere til trygge land utenfor Europa som asylsøkerne ikke har reist gjennom, forutsetter tilstrekkelig landinformasjon om det aktuelle tredjelandet for at en uttransportering dit kan anses å være trygg og ikke gi risiko for behandling i strid med prinsippet om non-refoulement. En praksis av denne art vil også forutsette endringer i norsk lov. Det krever også at et tredjeland sier seg villig til å inngå en slik avtale.

5.5 Adgang til å transportere asylsøkere til sentre i tredjeland for ferdigbehandling av asylsøknadene under europeisk ansvar

Et annet tiltak som har vært diskutert internasjonalt, er etablering av mottakssentre/leire utenfor Europa hvor tredjelandsborgere kan søke om asyl i eller gjenbosetting til Europa, og hvor også asylsøkere som kommer til Europa, ev. skal kunne sendes for å få behandlet asylsøknaden der.

Denne tanken er ikke ny. Allerede i 1986 fremmet Danmark et utkast til resolusjon i FNs generalforsamling for å opprette FN-sentre hvor asylsøknader skulle behandles og gjenbosettingen skulle koordineres mellom alle stater. I 2003 foreslo Storbritannia å åpne midlertidige transittsentre (Temporary Transit Centers «TPC») utenfor EUs territorium. (…) Asylsøkere som ankom EU spontant, skulle fraktes til TPC for å få avgjort asylsøknaden sin der. Videre skulle de som ble anerkjent som flyktninger gjenbosettes i Europa. De som fikk avslag på søknaden om beskyttelse skulle returneres til opprinnelseslandet. Hvis de ikke kunne returneres skulle midlertidig beskyttelse vurderes i EU. Det var viktig at standarden i TPC var enkle, i tråd med lokale standarder, samtidig som forholdene ikke var av en slik karakter at de førte til et brudd på EMK artikkel 3 om umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Danmark involverte seg i uformelle samtaler med Storbritannia og Nederland og ga ut et memorandum hvor de introduserte konseptet «protection zones» som gikk ut på å gi effektiv beskyttelse gjennom et minimum av non-refoulement garantier, fysisk beskyttelse og et passende nivå av sosial beskyttelse («social protection»). (…) Forslaget ble diskutert på flere EU-møter i begynnelsen av 2003, men til tross for noe støtte var særlig Tyskland og Sverige kritiske til forslaget. På bakgrunn av kritikken droppet britene planen om å opprette TPC. Allerede i midten av 2004 foreslo imidlertid Tyskland å opprette EU-finansierte «safe zones» i Nord-Afrika.

Muligheten for å opprette slike leire/transittsoner drøftes på ny i dag, i søken etter alternative ordninger for dagens flyktning- og migrasjonssituasjon. Forskjellen fra det som er drøftet i punkt 5.4 ovenfor hvor asylsøknaden nektes realitetsbehandling i Europa, er at ett eller flere europeiske land tar ansvaret for asylsaksbehandlingen, selv om den skjer utenfor Europa. For det første vil da både flyktningkonvensjonen og EMK kunne komme til anvendelse under transport og i sentrene, og for det andre vil alle eller et utvalg av de som fyller vilkårene for beskyttelse, kunne få opphold i Europa (gjenbosetting). En slik ordning vil kunne føre til en mer rettferdig fordeling av anerkjente flyktninger i Europa (gitt enighet om en fordelingsmekanisme), motvirke menneskesmugling og behov for farlige reiser over Middelhavet og sekundærbevegelser. Videre kan en felles saksbehandling kunne være effektiv og ressursbesparende.

Det er imidlertid flere åpenbare forhold som taler mot en slik ordning. Dersom det skal åpnes for at alle som kommer til leirene utenfor Europa skal kunne fremme søknad der, vil antallet asylsøkere kunne bli langt høyere enn de europeiske landene klarer å forholde seg til. I tillegg vil en tilfredsstillende europeisk standard, også kunne føre til at mange uten reelt beskyttelsesbehov vil ønske å oppsøke leirene. Det er svært lite sannsynlig at man vil få avtale med et tredjeland som vil være villig til å operere som transittland, særlig fordi det etter hvert vil være store utfordringer med dem som får avslag på søknadene og blir værende. Dersom man transporterer alle som søker asyl i Europa til leire utenfor Europa kan dette også føre til at flere unnlater å søke asyl og heller lever i skjul.

Slike ordninger ville trolig kreve enkelte endringer i bl.a. utlendingsloven §§ 32 og 35. I tillegg må det legges til rette for felles europeisk asylsaksbehandling og ev. felles regelverk og praksis, se punkt 6.1 nedenfor. En slik løsning anses dermed som lite realistisk på nåværende tidspunkt.

Konklusjoner

  • 1. Det er mulig, men må anses lite ønskelig og lite realistisk å etablere sentre for felles europeisk asylsaksbehandling utenfor Europa. Det vises bl.a. til følgende:

    • a. Både flyktningkonvensjonen og EMK vil komme til anvendelse.

    • b. Det [kan ligge] i en slik ordning at de som fyller vilkårene for beskyttelse vil få opphold i Europa.

    • c. Dersom det skal åpnes for at alle som kommer til leirene utenfor Europa skal kunne fremme søknad der, vil antallet søkere kunne bli langt høyere enn de europeiske landene kan klare å forholde seg til.

    • d. Dersom standarden i leirene skal tilfredsstille et europeisk nivå, vil også mange uten reelt beskyttelsesbehov kunne ønske å oppsøke leirene.

    • e. Det er svært lite sannsynlig at man vil få til en avtale med et tredjeland som vil være villig til å operere som transittland, særlig fordi det etter hvert vil være klare utfordringer med dem som får avslag på søknadene og blir værende.

    • f. Dersom man transporterer alle som søker asyl i Europa til leire utenfor Europa kan dette føre til at flere unnlater å søke asyl og heller lever i skjul.

5.6 Adgang til å henvise anerkjente flyktninger i Norge og Europa til opphold i et trygt land utenfor Europa

Dersom vi forutsetter at det fortsatt skal foregå asylsaksbehandling i Europa (enten gjennom en felles asylsaksprosess i utpekte «hotspots» innenfor Schengen, jf. punkt 6.1.3, eller gjennom behandling innenfor nasjonale systemer slik som i dag), er spørsmålet om de som blir anerkjent som flyktninger, fortsatt må tilbys opphold i de europeiske statene. Alternativet er at de som blir anerkjent som flyktninger etter asylsaksbehandling i Europa, henvises til å motta beskyttelse i en eller flere trygge tredjeland som EU/europeiske stater inngår avtaler med. Det antas at en slik eventuell avtale vil kunne kreve gjenytelser.

Det er ikke noe i flyktningkonvensjonen eller EMK som medfører en rett for den som eventuelt oppfyller vilkårene for beskyttelse, til å få asyl (oppholdstillatelse) i den staten hvor vedkommende fremsatte søknaden eller fikk søknaden behandlet.

Dersom den staten som har behandlet asylsøknaden – og anerkjent utlendingen som flyktning – kan henvise til opphold i en annen stat hvor vedkommendes rettigheter etter EMK og flyktningkonvensjonen vil være ivaretatt, må dette kunne skje uten at det innebærer noe brudd på konvensjonsforpliktelser. Den nærmere vurderingen av hvilke forutsetninger som må være oppfylt og hvordan dette praktisk skal kunne gjennomføres, må drøftes konkret opp mot de situasjoner hvor en slik ordning eventuelt kan være aktuell. En slik ordning antas også å kunne gjøre det lite attraktivt for personer med reelt beskyttelsesbehov å søke beskyttelse i Europa.

Det er en forutsetning for et slikt tiltak at velferdsnivået i det aktuelle tredjelandet ikke er så høyt at det i seg selv virker lokkende på migranter uten beskyttelsesbehov. Samtidig er det en betingelse at situasjonen er trygg og stabil. Det foreligger imidlertid per i dag ingen realistiske initiativ for å henvise anerkjente flyktninger, etter asylsaksbehandling i Europa, til bosetting i et land utenfor Europa.

I norsk lov vil en slik ordning ikke kunne gjennomføres uten lovendring. Det vises til at retten til opphold i utlendingsloven § 28 må forstås som en rett til opphold i Norge. Dersom en større eller mindre andel av dem som vurderes å fylle vilkårene for beskyttelse bare skal gis opphold i et tredjeland, krever det for det første en uttrykkelig hjemmel for dette alternativet i loven. For det andre må det vurderes om det kreves noen særskilte prosessregler knyttet til å avgjøre hvem som ev. skal gis opphold i Norge og hvem som skal gis opphold i det aktuelle tredjelandet. Det er imidlertid prematurt å påbegynne et slikt lovarbeid før en mer konkret løsning som skissert over foreligger.

Konklusjoner

  • 1. Det er i utgangspunktet et folkerettslig handlingsrom til å inngå avtaler med et trygt tredjeland om å ta imot og overta ansvaret for personer som er anerkjent som flyktninger i Norge eller Europa.

  • 2. Dersom realistiske initiativ til avtaler med et trygt tredjeland om å ta imot og overta ansvaret for personer som er anerkjent som flyktninger i Norge eller Europa, skulle oppstå, vil dette i utgangspunktet kunne være positivt for Norge, forutsatt at flyktningene kan sikres beskyttelse og akseptable levekår.

5.7 Adgang til å returnere personer uten beskyttelsesbehov eller andre grunner for lovlig opphold til tredjeland

Håndtering av store migrasjonsstrømmer må inkludere at migranter som ikke fyller vilkårene for lovlig opphold, det vil si at de har fått avslag på sin asylsøknad etter en realitetsbehandling og heller ikke har et annet lovlig oppholdsgrunnlag, forlater territoriet og returnerer til opprinnelseslandet. For denne gruppen bør returer til opprinnelsesland imidlertid også suppleres med returer til sikre tredjeland.

Flere av de bilaterale tilbaketakingsavtalene Norge har inngått, inneholder forpliktelser til også å ta imot tredjelandsborgere som tidligere har hatt opphold i eller reist igjennom det aktuelle landet. Norge har i mange tilfeller ikke utnyttet potensialet som ligger i dette. Primært har Norge konsentrert seg om mulighetene til å returnere personer uten beskyttelsesbehov eller andre grunnlag for lovlig opphold tilbake til opprinnelseslandet.

Selv om det i praksis kan være vanskelig å få til, kan et alternativ være å inngå en avtale med et trygt tredjeland som er villig til å gi innreise og opphold til personer uten lovlig oppholdsgrunnlag i Norge/Europa, mot visse motytelser. Dersom forholdene i det aktuelle landet er trygge og den humanitære situasjonen er holdbar, legges det til grunn at verken flyktningkonvensjonen eller EMK vil utgjøre noen hindring. En slik ordning vil antatt kreve ny lovhjemmel i utlendingsloven.

Hva gjelder retur av personer uten beskyttelsesbehov eller annet lovlig oppholdsgrunnlag til opprinnelseslandet, vises det til det som fremgår om retur under punkt 7.5.

Konklusjon

  • 1. Norge bør vurdere å ha tredjelandsborgerklausuler i tilbaketakingsavtaler og anvende disse i større utstrekning. Retur til trygge transittland kan være et viktig virkemiddel for å motvirke sekundærbevegelser fra trygge områder.

6. Tiltak som særlig knytter seg til europeiske land

6.1 Felles europeisk asylsaksbehandling og ansvarsdeling

En sentral utfordring ved migrasjonssituasjonen i Europa i 2015 var de omfattende sekundærbevegelsene. Europas samarbeid ble satt på prøve. Etter dette er det satt i gang flere internasjonale prosesser der de globale rammene for samarbeid diskuteres. Som nevnt innledningsvis, følger det av asylforliket (…) at flyktningkrisen er internasjonal og at løsninger først og fremst må søkes i samarbeid med andre.

6.1.1 Dublin-samarbeidet og relokalisering

Dublin III-forordningen regulerer hvilket land som har ansvar for å behandle en asylsøknad. Formålet med dagens Dublin-regelverk er å sikre at en asylsøker får rask tilgang til asylprosedyre og realitetsbehandling av søknaden i én medlemsstat. I praksis innebærer Dublin-regelverket at det vanligvis vil være den staten som muliggjorde innreisen til territoriet (f.eks. pga. utstedelse av visum) eller den staten som asylsøkeren først ankom, og ev. fremmet asylsøknad i, som blir ansvarlig for å behandle søknaden. Dublin-regelverket bygger på forutsetningen om at statene i samarbeidet anses å være trygge tredjeland. Se imidlertid det som er skrevet i punkt 4 over, om konkrete tilfeller der EMD har kommet til at man ikke uten en videre vurdering av søkeren, og den behandling han kan få, kan sende tilbake vedkommende til et annet Dublin-land.

Dublin-samarbeidet er satt under betydelig press, særlig fordi Schengen-landene langs Schengens yttergrense i sør ikke ser seg tjent med å bli sittende med store deler av ansvaret for asylsøkerne som kommer til Europa.

En utfordring under krisen i 2015 var den mangelfulle etterlevelsen av Dublin III-forordningen. Flere land unnlot å registrere asylsøkere og migranter som tok seg til Europa på irregulær måte. Dermed kom i mange tilfeller forordningens regler om ansvarsfastsettelse ikke til anvendelse. Senere har registreringsarbeidet i viktige europeiske ankomstland blitt styrket, bl.a. etter støttetiltak fra EU-byråer og andre medlemsland. Hellas har de siste sju årene vært unntatt fra plikten til å ta tilbake etter Dublin III-forordningen, men det er planer for at landet skal gjenoppta sine plikter. Det er grunn til å tro at returer til europeiske land i tiden framover i større grad kan gjennomføres i tråd med intensjonene i europeisk rett.

I september 2015 vedtok EU at til sammen 160 000 asylsøkere skulle relokaliseres fra Italia og Hellas. (…) Dette som et midlertidig solidaritetsinitiativ for å avlaste de første ankomstlandene, stanse den irregulære transitteringen gjennom europeiske land, og bidra til en jevnere fordeling av asylsøkere i Europa. Norge deltar frivillig i den midlertidige relokaliseringsordningen ved å relokalisere til sammen 1 500 asylsøkere fra Italia og Hellas i 2016 og 2017.

Den midlertidige relokaliseringsordningen har imidlertid så langt kun i begrenset grad fungert etter hensikten. Årsaken til dette er sammensatt. Det tok bl.a. tid før migranter ønsket eller lot seg registrere for relokalisering, og det har vært begrenset kapasitet til behandling av relokaliseringssaker i avgiverlandene. Det tok også tid før mottakerlandene begynte å gi tilbud om relokaliseringsplasser av særlig omfang. (…) Mange ankomne migranter, særlig i Italia, kvalifiserer heller ikke for relokalisering fordi de kommer fra land som ikke oppfyller kravet til innvilgelsesprosent. (…)

Europakommisjonen har fremlagt forslag om å ta inn en obligatorisk og permanent fordelingsmekanisme i en ny Dublin-forordning. Dette vil kunne bidra til en jevnere fordeling av asylsøkere i Europa, og at belastningen blir mindre i både første ankomstland, som Hellas og Italia, og foretrukne destinasjonsland, som Tyskland. En slik ordning vil også klart kommunisere at det ikke er opp til asylsøkeren selv å bestemme hvilket land som skal behandle vedkommendes søknad. Ordningen vil således kunne virke preventivt overfor migranter uten beskyttelsesbehov, og begrense sekundærbevegelser. Det ser imidlertid ut til å være vanskelig for EU-landene å komme til en enighet om en slik obligatorisk ordning. Norge er positiv til de øvrige endringsforslagene, men ønsker ingen utvidelser av definisjoner og prosessuelle rettigheter for søkere, herunder inkludering av søsken i personkretsen en søker kan forenes med.

Norge støtter europeiske løsninger innen Dublin-samarbeidet, basert på enkle, forutsigbare og effektive rettsregler og er i utgangspunktet positiv til videre deltakelse i et fremtidig system for håndtering av asylsøkere (Dublin-samarbeidet). Norge støtter prinsipielt en reform av EUs rettsakter som sikrer en jevnere fordeling av asylsøkere i Europa og tiltak som kan stanse ukontrollerte sekundærbevegelser og forebygge opphoping av asylsøkere i enkelte land.

Konklusjoner

  • 1. Løsninger på migrasjonskrisen må søkes i samarbeid med andre land.

  • 2. Norge støtter europeiske løsninger innen Dublin-samarbeidet, og er i utgangspunktet positiv til videreutvikling av dagens Dublin-samarbeid.

  • 3. Norge er positive til Europakommisjonens forslag til ny Dublin-forordning fra 2016, men ønsker ingen utvidelser av definisjoner og prosessuelle rettigheter for søkerne. Norge er positiv til en obligatorisk fordelingsnøkkel.

6.1.2 Harmonisering av regelverk og praksis

Definisjonen av flyktning i flyktningkonvensjonen gir statene et visst tolkningsrom. Betydelige forskjeller i innvilgelsesprosenten av asylsøknader fra samme opprinnelsesland i tillegg til at det gis ulik status, viser at praktiseringen av flyktningdefinisjonen og vurderingen av de faktiske forholdene i de enkelte landene varierer. Ulikheter i regelverk og praksis er en viktig årsak til sekundærbevegelser internt i Europa. Det felles europeiske asylsystemet (CEAS) har som hovedmål å skape felles regler for asylsaksbehandling og å harmonisere praksis. Selv om regelverket til en viss grad er harmonisert, er det fortsatt store ulikheter i praksis. I tillegg er det store forskjeller i velstand og velferdsordninger mellom de europeiske landene som igjen fører til en ujevn fordeling av asyl- og migrasjonsstrømmene.

Større harmonisering gir et mer forutsigbart system og forenkler retur til første asylland. Europakommisjonen har i løpet av 2016 fremmet flere forslag til harmonisering av EU-regelverket. Blant forslagene som er lagt frem, er en revisjon av statusdirektivet og prosedyredirektivet, herunder at disse direktivene gjøres om til forordninger (som ikke vil gi rom for ulik nasjonal implementering).

I tillegg kan det være aktuelt å se nærmere på harmonisering av regelverk og praksis når det gjelder andre typer oppholdstillatelser, særlig oppholdstillatelser som ikke anses som flyktningstatus eller internasjonal beskyttelse, men som springer ut av en søknad om internasjonal beskyttelse. Typisk i denne sammenheng vil være ulike former for oppholdstillatelse av humanitære årsaker. Personer som gis oppholdstillatelser i Europa, vil enkelt kunne forflytte seg fra det ene europeiske landet til det andre. Videre kan det oppstå utfordringer med å få uttransportert personen i tilfeller der en oppholdstillatelse utløper i perioden vedkommende befinner seg utenfor landet som i utgangspunktet ga vedkommende tillatelse.

Norge er ikke del av EUs felles asylsystem, med unntak av Dublin-samarbeidet. Vi vil derfor ikke bli direkte berørt av den harmonisering som det nå legges opp til i EU. Likevel har dette en betydelig og økende effekt på norsk asylpraksis. Når EU gjennom felles regelverk og praksis fortolker internasjonale konvensjoner på feltet, har dette betydning for bl.a. domstolenes vurderinger. Rettsavgjørelser i EMD, som foruten å tolke EMK også bygger på tolkning av EU-regelverket, kan dermed få betydning for norsk handlingsrom. Vi har derfor interesse av å bidra til at utviklingen av EUs regelverk og praksis er i tråd med norsk tolkning av det internasjonale regelverket. Norge foretar en kontinuerlig vurdering av om praksis skal justeres eller endres. I denne vurderingen ses det hen til praksis i land det er naturlig å sammenlikne Norge med, i første rekke de nærmeste EU-landene. Dersom norsk praksis er mer liberal enn praksis i disse landene, kan det føre til økte ankomster til Norge.

Norge har generelt en interesse av et mer effektivt felles europeisk asylsystem som kan føre til raskere saksbehandling og større likebehandling av asylsøknader på tvers av medlemsstatene, slik at bl.a. sekundærbevegelser unngås. Imidlertid vil bindende og detaljerte regler også kunne føre til mindre fleksibilitet, noe som kan få negative konsekvenser, særlig ved store variasjoner i antall migranter som søker om beskyttelse i Europa og i de enkelte medlemsstatene.

Konklusjon

  • 1. Norge ser hen til utviklingen av det europeiske regelverket, søker å påvirke utviklingen der vi har mulighet, og vurderer fortløpende harmonisering av det norske regelverket opp mot det europeiske.

6.1.3 Felles europeisk asylsaksbehandling

Som vist gjennom kapittel 5, er det knyttet stor usikkerhet til ulike tiltak for å håndtere migrasjon som baserer seg på samarbeid med tredjeland. Som et alternativ eller supplement, er det derfor aktuelt å se nærmere på hvordan asylsaksbehandling og ansvarsdeling i Europa kan redusere irregulære ankomster og sekundærbevegelser.

I denne sammenhengen har man diskutert muligheten for felles europeisk asylsaksbehandling i transittsentre ved Schengen yttergrense eller i utpekte sentre inne på Schengen-territoriet, supplert med en fordelingsmekanisme. Søkerne må da oppholde seg i de angitte transittsonene ikke bare til det er avgjort om de får en søknad til behandling i Europa, men også til det er avgjort om de kvalifiserer til flyktningstatus og oppholdstillatelse i Europa, eller om de skal returneres til opprinnelsesland eller ev. tredjeland. Legger man til grunn at statenes forpliktelser knyttet til bl.a. frihetsberøvelse, leveforhold i sentrene og saksbehandling overholdes, er det innenfor folkerettens rammer et handlingsrom for en slik organisering og ansvarsfordeling for behandlingen av asylsøknader i Europa.

En slik felleseuropeisk asylsaksbehandling forutsetter ytterligere harmonisert eller felles regelverk og praksis, og en viss overføring av beslutningskompetanse til aktuell myndighet på EU-nivå. Det har vært foretatt flere forundersøkelser av et slikt system, men det har ikke hittil vært politisk vilje til å gå videre med et slikt forslag. Forslag om endringer i mandatet til EASO (European Asylum Support Office), til European Asylum Agency (EUAA), kan imidlertid ses på som et skritt i denne retningen. Det legges bl.a. opp til at byrået kan ha en enda større rolle i forberedende saksbehandling, gjennom utsendelse av eksperter (sml. EASOs nåværende bistand til saksbehandling i Hellas).

Et felles europeisk asylsaksbehandling kan tenkes organisert på forskjellige måter. F.eks. kan det foreslåtte nye EUAA forberede saker til behandling og den endelige avgjørelsen tas av den enkelte medlemsstat, som også vil bli ansvarlig for klage, opphold og ev. retur. Alternativt kan man tenke seg en løsning der det nye EUAA får ansvaret for å avgjøre asylsøknader som ved innvilgelse fordeles til medlemsstatene etter en bestemt fordelingsnøkkel. Avhengig av hva slags fordelingsnøkkel man går for, vil det kunne bidra til en mer rettferdig fordeling av flyktninger i Europa, og det vil kunne være ressursbesparende å samle asylsaksbehandlingen i EU. Det kan tale mot en slik ordning at den vil begrense den nasjonale styringen og kontrollen over asylpraksisen, da særlig med tanke på vurderingen av de innvandringspolitiske hensynene og instruksjonsadgangen. På det nåværende tidspunkt er det for tidlig å ta stilling til hvordan Norge vil forholde seg til en slik ordning, men dersom det blir aktuelt med en eller annen form for felles asylsaksbehandling, er dette noe Norge bør vurdere å være med på, og søke å påvirke utformingen av. Det kan være aktuelt å bidra inn i pilotløsninger for felles asylsaksbehandling i Europa.

Konklusjoner

  • 1. Det er et folkerettslig handlingsrom for å innføre felles europeisk asylsaksbehandling, supplert med en fordelingsmekanisme.

  • 2. Norge bør være positiv til utviklingen av eventuelle pilotprosjekter for felles europeisk saksbehandling, og vil vurdere å være med og søke å påvirke utformingen av en slik løsning. En slik ordning kan bidra til å kontrollere migrasjonen, få en mer rettferdig fordeling av flyktninger og migranter, motvirke sekundærbevegelser, være ressursbesparende og dermed begrense ankomstene av personer uten beskyttelsesbehov eller annet lovlig opphold.

  • 3. Dersom det skulle bli aktuelt for Norge å ta del i en eventuell fremtidig felles europeisk asylsaksbehandling, vil en innføring av dette antakelig kreve ytterligere harmonisering eller felles regelverk med EU og overføring av beslutningskompetanse til EU.

6.2 Kontroll og avvisning ved indre Schengen-grenser

Som et midlertidig tiltak for å få bedre kontroll på migrasjonssituasjonen i Europa, ble det fra slutten av 2015 gjeninnført indre grensekontroll i flere Schengen-land, deriblant Norge. Dette har vist seg å være et effektivt middel for å begrense migranters sekundærbevegelse nordover i Europa. Indre grensekontroll er blitt forlenget flere ganger i tråd med Schengen-regelverket. Slik indre grensekontroll har imidlertid flere negative konsekvenser, bl.a. for handel og pendling over grensene, og det er for tiden ikke ønskelig med en permanent indre grensekontroll mellom landene i Schengen. Det er derfor av interesse å se på andre eventuelle tiltak knyttet til grensekontroll for å begrense migrasjonen til Europa og Norge.

Før flyktningkrisen i 2015 praktiserte ikke de europeiske landene ordninger for å avvise asylsøkere på indre Schengen-grense. Ved søknad om asyl fra en utlending som hadde reist inn over indre Schengen-grense, ble det vurdert om det var grunnlag i Dublin-regelverket for å avslå realitetsbehandling av asylsøknaden og transportere utlendingen til den staten som var ansvarlig for å behandle asylsøknaden i henhold til Dublin-regelverket.

Flyktningkrisen viste imidlertid at det ved ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere kan oppstå en situasjon hvor forutsetningene for et fungerende Dublin-samarbeid svikter: flere stater slutter å registrere asylsøkere slik som forutsatt, og lar søkerne passere gjennom slik at de selv kan velge hvilken stat de ønsker å søke asyl i.

På bakgrunn av disse erfaringene ble det gjennom Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (Innstramninger II) etablert en egen krisemekanisme for bortvisning på grensen til nordisk nabostat i tilfeller med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere som utfordrer kapasiteten for hvor mange Norge kan motta. Det har så langt ikke vært behov for å benytte denne krisemekanismen. Andre land har senere vist interesse for å etablere tilsvarende ordninger.

Erfaringene fra lovprosessen man hadde i Norge gir grunn til å forvente at det ved en eventuell anvendelse av denne typen krisehjemler, vil bli reist anførsler om at ordningene strider mot plikten til individuelle vurderinger etter EMK artikkel 3 og forbudet mot kollektiv utvisning i tilleggsprotokoll 4 artikkel 4.

EMDs storkammerdom Khlaifia m.fl. mot Italia av 15. desember 2016 (altså etter innføringen av krisemekanismen om bortvisning på nordisk grense), kan imidlertid være relevant i denne sammenheng. Saken gjaldt bl.a. utvisning av migranter som var ankommet irregulært og som ikke hadde søkt asyl. EMD uttalte i vurderingen av EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 4 at bestemmelsen ikke garanterer rett til individuelt intervju under alle omstendigheter; kravene til individuell behandling er oppfylt der utlendingen har hatt en reell og effektiv mulighet til å rette innsigelser mot utvisningen (i dette tilfellet innreiseforbud) og disse argumentene er vurdert på en hensiktsmessig måte av den aktuelle staten. EMD viste til at klagerne hadde gått gjennom identifisering to ganger og at de var gitt en reell og effektiv mulighet til å fremme argumenter mot utvisningen. EMD konkluderte med at det ikke forelå brudd på EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 4. (…)

Det anses imidlertid ikke som hensiktsmessig med noen norske initiativ for å tydeliggjøre adgangen til den aktuelle typen krisemekanisme.

Konklusjon

  • 1. Norge har en lovbestemmelse som gir Kongen i statsråd fullmakt til å iverksette en krisemekanisme for bortvisning av asylsøkere på grensen til nordisk nabostat. Det anses ikke nødvendig med ytterligere norske initiativer på dette punkt.

7. Tiltak som særlig knytter seg til Norge

Notatet har til nå sett på hvilke tiltak som kan begrense ankomsten av personer uten beskyttelsesbehov, kontrolltiltak, ansvarsfordeling og samarbeid for å bedre håndtere flyktning- og migrasjonssituasjonen i verden og Europa. I dette kapittelet skal vi gå igjennom tiltak som kan være aktuelle i Norge. Kapittelet behandler utvalgte aktuelle tema og er ikke ment å gi en uttømmende presentasjon av mulige tiltak i Norge.

7.1 Oppholdsgrunnlag

7.1.1 Flyktningstatus og opphold på humanitært grunnlag

Når det gjelder vilkårene for hvem som får oppholdstillatelse på grunn av et beskyttelsesbehov i asylsaker, følger dette av regler som gjennomfører bl.a. flyktningkonvensjonen, EMK artikkel 2 og 3 og barnekonvensjonen i norsk rett.

Særlig når det gjelder flyktningkonvensjonen er det gitt enkelte utfyllende norske bestemmelser som det kan være mulig å justere innenfor rammen av konvensjonen. En del av dette handlingsrommet ble utnyttet allerede ved endring av internfluktbestemmelsen i Innstramninger II.

Norske myndigheter forsøker for øvrig å følge med på praksis i andre europeiske land som det er naturlig å sammenligne oss med, og foreta justeringer dersom det er grunn til dette, jf. punkt 6.1.2 over.

Det er ellers et særtrekk ved norsk rett at det gis formell flyktningstatus også til dem som bare oppfyller vilkårene for beskyttelse etter EMK artikkel 3 (og ikke oppfyller flyktningdefinisjonen i flyktningkonvensjonen). EU-landene gir i disse tilfellene «subsidiær beskyttelse». På dette punkt ble det foreslått en endring i forbindelse med Innstramninger II, men dette fikk ikke flertall i Stortinget.

Utlendingslovens bestemmelse om opphold på humanitært grunnlag gir grunnlag for opphold utover hva som følger av Norges folkerettslige forpliktelser, i motsetning til hva som gjelder for beskyttelsesreglene. Det foreligger således ingen generell folkerettslig forpliktelse til å gi opphold ved «sterke menneskelige hensyn» eller «særlig tilknytning til riket». Samtidig ville det skape klare utfordringer dersom man helt skulle fjerne bestemmelsen. Det følger av EMDs praksis at selve utsendelsen i seg selv vil kunne bli regnet som umenneskelig behandling i ekstraordinære tilfeller, på grunn av humanitære omstendigheter i saken. I saken D. v. Storbritannia (1997) fant EMD således – etter en konkret vurdering – at utsendelse av en AIDS-syk person i terminalfasen, ville innebære krenkelse av EMK artikkel 3. Det vises i denne sammenheng også til N. v. Storbritannia (2008) og S.H.H v. Storbritannia (2013) hvor individuelle humanitære forhold ble drøftet. EMD har også åpnet for at humanitære forhold ved retursituasjonen kan ha betydning ved vurderingen, jf. blant annet Sufi and Elmi v. Storbritannia (2011) og M.S.S. v. Belgia og Hellas (2011). Hensynet til et barns beste kan også tilsi at det foreligger sterke menneskelige hensyn eller en tilknytning til Norge som tilsier at barnet gis en oppholdstillatelse i Norge, jf. barnekonvensjon artikkel 3, se også om dette i punkt 7.1.2 under.

For øvrig har alle sammenlignbare land en lignende bestemmelse som den norske bestemmelsen om opphold på humanitært grunnlag, og det oppfattes å være bred politisk oppslutning i Norge om å bevare en slik bestemmelse. Diskusjonen gjelder hvor terskelen for opphold skal ligge i praksis, og på dette punkt har JD anledning til å påvirke gjennom forskrifter og instrukser om skjønnsutøvelsen.

Innenfor rammen av folkeretten er det lite potensiale for å fremme forslag til innstramninger i vilkårene for beskyttelse. Når det gjelder bestemmelsen om opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, er det mest praktiske at JD gir ev. føringer om innstramninger gjennom instrukser til Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE).

Konklusjoner

  • 1. Mens EU-landene opererer med to beskyttelseskategorier; «flyktningstatus» og «subsidiær beskyttelse», gir Norge flyktningstatus til begge kategorier. Norsk rett kan tilpasses lovgivningen i EU, men et forslag om dette i Innstramninger II, fikk ikke flertall i Stortinget i 2016.

  • 2. Innenfor rammen av folkeretten er det lite potensiale for å fremme forslag til innstramninger i vilkårene for beskyttelse. Når det gjelder bestemmelsen om opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, er det mest praktiske at JD gir eventuelle føringer om innstramninger gjennom instrukser til UDI og UNE.

7.1.2 Midlertidige tillatelser og tilbakekall

Et sentralt spørsmål i debatten om behandling av asylsøknader, gjelder spørsmålet om bruken av midlertidige tillatelser og ev. tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse. Økt bruk av midlertidige tillatelser kombinert med frivillig eller tvangsmessig tilbakevending antas å gjøre det mindre attraktivt å søke asyl for personer uten beskyttelsesbehov.

Internasjonal beskyttelse er subsidiær sammenliknet med beskyttelse i eget opprinnelsesland. Verken flyktningkonvensjonen eller Norges øvrige folkerettslige forpliktelser gir en utlending krav på internasjonal beskyttelse dersom behovet faller bort og utlendingen kan returnere til sitt opprinnelsesland og leve trygt der, uten fare for forfølgelse eller andre alvorlige overgrep. Opphørsklausulene i flyktningkonvensjonen fastsetter at konvensjonen ikke lenger skal ha anvendelse, det vil si flyktningstatusen opphører i tilfeller der vedkommende «ikke lenger kan nekte å nyte godt av det lands beskyttelse, i hvilket han har statsborgerrett, fordi de forhold som førte til at han ble anerkjent som flyktning ikke lenger er til stede».

Det er både innvandringspolitiske og ressursmessige hensyn som ligger til grunn for at endrede forhold ikke har hatt større betydning som grunnlag for opphør av flyktningstatus i norsk eller europeisk praksis. En aktiv bruk av opphørsklausulene krever grundige og tidkrevende prosesser i mange enkeltsaker. Bare i noen av sakene vil resultatet bli et faktisk vedtak om opphør, og prosessen med gjennomføring av vedtakene kan i slike saker også bli svært utfordrende og tidkrevende.

I 2016 strammet JD inn praksisen ved å instruere utlendingsmyndighetene i instruks om tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse når beskyttelsesbehovet er bortfalt. (…) Ifølge instruksen skal Utlendingsdirektoratet (UDI) vurdere tilbakekall dersom endringer i den sikkerhetsmessige, politiske eller menneskerettslige situasjonen i utlendingens opprinnelsesland tilsier at det er trygt å vende tilbake. Også i saker hvor det foreligger indikasjoner på at beskyttelsesbehovet er bortfalt, skal UDI vurdere tilbakekall, f.eks. hvis det foreligger konkret informasjon som tilsier at det er trygt å returnere. Videre kan UDI opprette sak om tilbakekall i tilfeller hvor andre forhold tilsier at utlendingen ikke lenger har behov for beskyttelse. Instruksen gjelder ikke for kvoteflyktninger eller flyktninger som allerede har fått permanent oppholdstillatelse eller opphold på humanitært grunnlag. Dersom vilkårene for tilbakekall er oppfylt, skal UDI vurdere om det er grunnlag for oppholdstillatelse som følge av at utlendingen fortsatt har et beskyttelsesbehov, fordi det foreligger sterke menneskelige hensyn eller en særlig tilknytning til Norge, eller om internasjonale forpliktelser tilsier at oppholdstillatelse må gis. Ved innføringen av denne innstramningen fikk Norge en meget streng praksis i sammenliknet med EU-landene. Det kan være god grunn til å samle erfaring med denne innstramningen før man ev. utreder muligheten for ytterligere innstramninger.

I forslag til ny statusforordning har Europakommisjonen foreslått at statene heretter systematisk og på jevnlig basis skal revurdere status dersom det har skjedd store endringer i opprinnelseslandet, og når det søkes om fornyelse av oppholdstillatelse på bakgrunn av status (ved førstegangs fornyelse for flyktninger, ved første og annengangs fornyelse for dem med subsidiær beskyttelse.).

Selv om det både i EU-regelverket og i norsk regelverk/praksis er et økt oppmerksomhet rundt midlertidighet i beskyttelsespolitikken, må det understrekes at det i praksis er erfaring for at det kan være svært krevende å gjennomføre en aktiv midlertidighetspolitikk. EMK gir ikke rett til permanent opphold etter en bestemt tid, men EMK artikkel 8 beskytter både retten til å utvikle familieliv med nære familiemedlemmer og retten til å etablere og utvikle relasjoner med andre individer.

I vurderingen av oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn etter utlendingsloven § 38 tredje ledd, er barnekonvensjonen og hensynet til barnets beste av betydning. Det gjelder en lavere terskel for å gi oppholdstillatelse til barn enn til voksne, jf. også punkt 7.1.1 over.

I juni 2014 vedtok JD en forskriftsendring som gjennomførte en engangsløsning for en gruppe lengeværende barn og dere nærmeste familie som per 30. september 2013 hadde oppholdt seg i landet i minst tre år uten oppholdstillatelse. Videre ble det ved en endring i utlendingsforskriften i desember 2014 gjennomført nye regler for lengeværende barn som innebærer at barnets beste skal veie tyngre enn tidligere når de veies opp mot innvandringsregulerende hensyn.

Det vises også til at JD i Innstramninger II foreslo å skjerpe kravene til permanent oppholdstillatelse ved å heve botidskravet for permanent oppholdstillatelse fra tre til fem år. Dette stemte imidlertid flertallet på Stortinget imot.

Det vil i mange tilfeller også være krevende å lykkes med faktisk gjennomføring av returer. Det understrekes også at ulike rettsikkerhetsgarantier medfører at det tar lang tid fra vedtak om opphør av en tillatelse forhåndsvarsles, til tidspunktet for pliktig gjennomføring av utreise. Vi kommer tilbake til retur i punkt 7.5.

Det er også en rekke andre hensyn, herunder på integreringsområdet, som taler mot at midlertidighet i asylpolitikken vil kunne gjennomføres med tilstrekkelig virkning til å redusere ankomstene i perioder med ekstraordinært migrasjonspress.

Konklusjoner

  • 1. Det er et folkerettslig handlingsrom til å operere med midlertidige tillatelser som forutsetter retur til opprinnelseslandet når dette blir trygt. Det er herunder folkerettslig adgang til å øke dagens botidskrav på 3 år for permanent oppholdstillatelse.

  • 2. Norge har benyttet det folkerettslige handlingsrommet til å stramme vesentlig inn praksis vedrørende tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse (instruks GI-14/2016). Det kan være god grunn til å samle erfaring med dette før man eventuelt utreder muligheten for ytterligere innstramninger.

7.1.3 Familieinnvandring

Retten til familieinnvandring kan innebære en svært stor belastning på velferdssystemet og integreringsapparatet, særlig i perioder med ankomst av mange asylsøkere. Samtidig kan gjenforening med familie bidra til raskere integrering av flyktninger. Familiegjenforening med flyktninger innebærer også en lovlig reisevei til Europa, og kan følgelig forhindre en utrygg reise. Dette er momenter som må tas i betraktning ved vurderingen av om handlingsrommet for innstramning av familieinnvandringsregelverket skal benyttes.

Flyktningkonvensjonen gir ingen rett til familiegjenforening for flyktninger. I konvensjonens sluttakt er det inntatt anbefalinger til medlemsstatene om å ta nødvendige forholdsregler for å sikre opprettholdelse av familiens enhet. UNHCRs eksekutivkomité har ved flere anledninger påpekt at familiens enhet er av grunnleggende viktighet, og anmodet statene om å ta hensyn til dette. Ingen av disse uttalelsene er rettslig bindende.

EMK artikkel 8 er den sentrale bestemmelsen for å vurdere skrankene for det nasjonale handlingsrommet når det gjelder familieinnvandring. Bestemmelsen lyder slik:

  • «1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

  • 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

EMK artikkel 8 gir som det klare utgangspunkt ikke utlendinger noen rett til familieetablering eller -gjenforening. EMD har likevel slått fast at statene unntaksvis i enkelte situasjoner kan ha en positiv plikt til å gi oppholdstillatelse i familieinnvandringssaker. Spørsmålet i disse tilfellene blir om staten har funnet en rimelig balanse («fair balance») mellom statens interesse i ikke å gi oppholdstillatelse og den enkeltes interesse i å utøve sitt familieliv i landet. Statene har en skjønnsmargin i denne avveiningen. Hvis en slik avveining ikke er foretatt, kan det innebære krenkelse av EMK artikkel 8. Ved vurderingen av om det foreligger krenkelse, tar domstolen typisk utgangspunkt følgende momenter:

  • I hvilken grad familielivet faktisk vil opphøre som følge av en utsendelse.

  • Graden av tilknytning i staten hvor det søkes om opphold.

  • Hensyn til den offentlige orden og innvandringskontroll.

  • Berettiget forventning om fremtidig opphold.

  • Om en eventuell splittelse av familien var et resultat av et fritt valg.

  • Hensynet til barns beste.

Det følger av dette at tilfeller med familiegjenforening har et sterkere vern enn etableringstilfellene. EMD stiller videre krav til saksbehandling og at retten til familieliv skal utøves uten diskriminering.

Særlig om barn

Barnekonvensjonen regulerer ikke barns rett til oppholdstillatelse direkte. Barnets beste skal være «et grunnleggende hensyn», og ikke nødvendigvis det eneste hensynet det er legitimt å vektlegge i forbindelse med handlinger som berører barn. Barnekonvensjonen gir visse føringer om barnets rett til ikke å bli skilt fra sine foreldre og å opprettholde kontakt med foreldrene. Søknader om familiegjenforening skal behandles på en positiv, human og hurtig måte av staten. Bestemmelsene i barnekonvensjonen innebærer imidlertid ikke noen ytterligere rett til familiegjenforening i saker som angår barn enn retten som følger av EMDs rettspraksis. I saker om barn inngår barnets beste som et moment i «fair balance-vurderingen» som EMK artikkel 8 krever, jf. ovenfor.

EUs familiegjenforeningsdirektiv

Selv om Norge ikke er bundet av EUs familiegjenforeningsdirektiv (direktiv 2003/86 EC), har vi en sterk interesse i hvordan EU-landene utformer sine direktivbestemmelser. Dette fordi innholdet i EU-direktivene kan være et viktig moment ved EMDs tolkning av de skranker som følger av EMK artikkel 8 og statenes skjønnsmargin, jf. drøftelsen over. Videre fordi ulikheter i regelverket påvirker hvilke land som fremstår som attraktive destinasjonsland, jf. punkt 6.1.2.

EUs familiegjenforeningsdirektiv fastsetter at ektefelle og barn til flyktning som hovedregel skal ha rett til oppholdstillatelse. Statene kan stille vilkår om at søkeren er sikret underhold og bolig for inntil ett år. Krav om sikret underhold og bolig kan imidlertid bare stilles dersom søknaden om opphold ikke er innlevert innen tre måneder etter at referansepersonen ble anerkjent som flyktning. Etter artikkel 12 nr. 1 annet ledd kan slike vilkår likevel stilles overfor konvensjonsflyktninger dersom familiegjenforening «is possible in a third country with which the sponsor and/or family member has special links». Direktivet er ikke forpliktende for Norge.

Direktivet regulerer ikke adgangen til familiegjenforening eller familieetablering med en utlending som har subsidiær beskyttelse etter EU-reglene (dvs. en utlending som er vernet etter EMK artikkel 3, men som ikke er flyktning etter flyktningkonvensjonen).

Handlingsrom for innstramninger i retten til familieinnvandring i norsk rett

Gjennom behandlingen av Innstramninger II, hvor det også er foretatt en grundig gjennomgang av statens handlingsrom under EMK artikkel 8 i lys av EMDs praksis, vedtok Stortinget et 24-årskrav for familieetablering (formålet er å hindre tvangsekteskap) og et tilknytningskrav for familieinnvandring når referansepersonen har oppholdstillatelse på grunnlag av et beskyttelsesbehov i Norge. Tilknytningskravet innebærer at oppholdstillatelse til familiemedlemmer kan nektes dersom familielivet kan utøves i et trygt land som familien samlet sett har sterkere tilknytning til. Det kan fastsettes unntaksregler fra dette kravet i forskrift, og kravet skal ikke gjelde når den som har fått beskyttelse i Norge, har fått permanent oppholdstillatelse.

Som en midlertidig ordning var det også foreslått et krav til referansepersonen om tre års arbeid eller utdanning og sikret underhold for familiegjenforening med flyktninger, men dette fikk ikke flertall.

I debatten om regjeringens forslag om et krav til tre års arbeid eller utdanning ved familiegjenforening med flyktning, ble det hevdet fra flere aktører at forslaget ville komme i strid med EMK artikkel 8 og barnekonvensjonen. Regjeringen mente at det klare folkerettslige utgangspunkt er at den statlige suvereniteten står sterkt i disse sakene, og at bare helt unntaksvis vil statens menneskerettighetsforpliktelser innebære begrensninger i hvilke vilkår som kan settes for innvandring i form av familiegjenforening. Regjeringen mente at det, på bakgrunn av det presset som flyktningkrisen satte på velferdssystemet og mottakskapasiteten i Norge, ikke vil være i strid med våre internasjonale forpliktelser å stille disse vilkårene.

Flere europeiske land har vedtatt innstramninger i reglene om familieinnvandring som, på enkelte punkter, går lenger enn Norge.

(…)

Konklusjoner

  • 1. Det er folkerettslig adgang til å innføre større begrensninger for familieinnvandring enn det som Norge praktiserer i dag.

  • 2. (…)

7.1.4 Nye former for lovlig opphold?

Det pågår en diskusjon internasjonalt om mulighetene for å åpne for at flere tredjelandsborgere kan komme lovlig inn i Europa uten å benytte asylregelverket, dels gjennom liberalisering og utvidet bruk av eksisterende regelverk om gjenbosetting, familieinnvandring, humanitære visum mv., dels gjennom nye ordninger for arbeidsinnvandring og studentopphold mv. som innrettes særskilt mot flyktninger. Dersom det er ønskelig å åpne for andre lovlige opphold for flyktninger, har Norge handlingsrom til å gjøre dette.

Imidlertid gir gjeldende regelverk allerede i dag mulighet til opphold i Norge på flere grunnlag utover beskyttelse. Utlendingsloven regulerer bl.a. mulighet for familieinnvandring, oppholdstillatelse som faglært eller student og aupairtillatelse.

Som nevnt i punkt 2.4, bør Norge i forbindelse med vurderingen av mulige tiltak for å møte hovedutfordringene ved dagens migrasjons- og flyktninghåndtering bl.a. ha som mål å bidra til at beskyttelse i større grad kan gis i nærområdene og til at beskyttelsesordninger i større grad er basert på kvoteuttak. Dette kan bidra til at flere personer blir gitt tilstrekkelig beskyttelse samt at ankomsten til Norge av personer med beskyttelsesbehov skjer på en mer kontrollert og regulert måte.

Når det gjelder familieinnvandring anmodet Stortinget høsten 2015 om at regjeringen skulle fremme forslag om å stramme inn retten til familieinnvandring for flyktninger. Regjeringen fulgte opp dette i Innstramninger II, se punkt 7.1.3 over. Selv om enkelte av forslagene ble nedstemt i Stortinget, vil det uansett være klart i strid med regjeringens uttalte politikk og signalene fra Stortinget dersom regjeringen skulle å gå inn for mer liberale ordninger når det gjelder familieinnvandring. På den annen side vil det i forbindelse med programmer for gjenbosetting bli lagt stor vekt på å holde familier samlet ved uttak.

Det er i utgangspunktet ikke aktuelt fra regjeringens side å koble ordninger for arbeidsinnvandring eller studentopphold mv. til flyktningpolitikken. Både under tidligere og nåværende regjering har det vært lagt stor vekt på å holde disse politikkområdene adskilt: Arbeidsinnvandringspolitikken styres av Norges arbeidsmarkedsmessige behov og har ingen koblinger til flyktningpolitikken. Når det gjelder studentopphold er målsettingen at studenter skal reise tilbake til opprinnelseslandet med studiekompetansen de har opparbeidet seg, med mindre de får et arbeidstilbud i Norge og fyller vilkårene for opphold som kvalifisert faglært arbeidskraft.

I den grad man faktisk skulle utvide gjeldende ordninger eller etablere nye lovlige kanaler til opphold i Europa og Norge, må det forventes at det ville føre til et økt, snarere enn et redusert migrasjonspress.

Konklusjoner

  • 1. Det er mulig å åpne for andre lovlige oppholdsgrunnlag for flyktninger utover beskyttelse. Den eksisterende gjenbosettingskvoteordningen ansees imidlertid som den mest hensiktsmessige måten å tilrettelegge for lovlig innreise for flyktninger. Den innebærer at beskyttelsesbehovet er vurdert og at man har mulighet til å foreta nødvendige kontroller før ankomst til Norge.

  • 2. Det er i utgangspunktet ikke aktuelt med liberalisering av regelverk eller praksis når det gjelder bruk av humanitære visum, familieinnvandring, arbeidsinnvandring, studentopphold mv. i en flyktningpolitisk sammenheng. Slike tiltak vil kunne føre til økt, snarere enn redusert migrasjonspress.

7.1.5 Utvisning

Utvisning i utlendingsrettslig forstand innebærer at en utlending, på visse vilkår, kan pålegges å forlate et territorium og ilegges et tidsbegrenset eller varig forbud mot å reise tilbake til dette territoriet (innreiseforbud). Utvisning er et administrativt tiltak overfor en utlending, selv om det kan ha et pønalt preg og kan oppleves inngripende for den/de berørte. Staters adgang til å kunne utvise utenlandske borgere anses bl.a. å springe ut fra statenes rett til i utgangspunktet selv bestemme hvem som får bevege seg inn i, og oppholde seg på, deres territorium. EMD har gitt uttrykk for dette utgangspunktet i flere avgjørelser. Imidlertid setter folkerettslige forpliktelser som prinsippet om non-refoulement (kapittel 4) og forpliktelser iht. konvensjoner som EMK, SP og barnekonvensjonen, skranker for når en utlending kan utvises. (…)

Mens utvisningsavgjørelser i mange land treffes av domstolene (bl.a. i Sverige, Danmark og Finland), er det UDI og UNE som avgjør spørsmålet om utvisning i Norge (med mulighet for etterfølgende domstolskontroll). (…)

Norge har en streng utvisningspraksis, både når det gjelder utvisning på grunn av idømt straff og når det gjelder utvisning på grunn av ulovlig opphold. I to saker hvor Høyesterett hadde godtatt forvaltningens utvisningsvedtak, fant EMD at vedtakene var i strid med EMK artikkel 8 og avsa fellende dom mot Norge. I begge sakene vektla EMD «the concrete and exceptional circumstances of the case».

Nunez mot Norge (2011) gjaldt utvisning av en dominikansk statsborger som kom til Norge i 1996. Norske myndigheter ble i 2001 kjent med at utlendingen bl.a. hadde brukt uriktige identitetsdokumenter og gitt uriktige opplysninger i forbindelse med utlendingssaken samt reist inn i landet i strid med et ilagt innreiseforbud. På denne bakgrunn ble hun i 2005 utvist fra Norge med to års innreiseforbud under henvisning til at hun grovt, og gjentatte ganger, hadde brutt utlendingsloven. Mens utlendingen oppholdt seg i Norge, fikk hun to barn, født i hhv. 2002 og 2003, og etter et samlivsbrudd i 2005 hadde hun den daglig omsorgen for disse frem til 2007, da tingretten ved dom tilkjente faren den daglige omsorgen for barna.

Utlendingen brakte spørsmålet om gyldigheten av utvisningsvedtaket inn for domstolen, men i april 2009 kom Høyesterett til at avgjørelsen om utvisning og to års innreiseforbud var gyldig. Utlendingen klaget da saken inn for EMD, og EMD konkluderte, under dissens fem mot to stemmer, med at utvisning av utlendingen og ileggelse av to års innreiseforbud ville innebære en krenkelse av artikkel 8. EMD uttalte at en utvisning av utlendingen med to års innreiseforbud utgjorde et svært vidtrekkende tiltak overfor barna. EMD uttalte videre, i lys av utlendingens konkrete og eksepsjonelle omstendigheter, at hensynet til barnas beste ikke var tillagt tilstrekkelig vekt ved tolkningen av artikkel 8. EMD viste til barnas langvarige og sterke bånd til moren, avgjørelsen om å tilkjenne faren foreldreretten, stresset barna ble utsatt for samt den lange tiden det hadde tatt for myndighetene å utvise henne etter at de ble kjent med de ulovlige forholdene. Videre viste EMD til FNs barnekonvensjon artikkel 3 som fastslår at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som foretas av offentlige myndigheter vedrørende barn. EMD fastslo at myndighetene ikke hadde foretatt en rimelig avveiing mellom den offentlige interessen i å sikre effektiv innvandringskontroll og utlendingens behov for å forbli i landet for å kunne fortsette å ha kontakt med sine barn.

Kaplan v. Norge (2014) gjaldt en kurder fra Tyrkia (utlendingen), hans ektefelle og deres tre barn. Utlendingen fremmet asylsøknad i Norge i 1998, men fikk endelig avslag på søknaden i 2000. Utlendingen forlot imidlertid ikke landet. I 2003 kom utlendingens ektefelle og deres to barn til Norge, og i 2005 fikk paret et tredje barn. Sistnevnte barn ble diagnostisert med barneautisme. Ektefellen og barna fikk etter hvert oppholdstillatelse i Norge, under særlig henvisning til barnas forhold.

I 2006 ble utlendingen utvist fra Norge under henvisning til bl.a. en straffedom, flere brudd på veitrafikkloven og ulovlig opphold og arbeid i Norge. Utlendingen ble i utgangspunktet ilagt varig innreiseforbud, men det ble i 2008 nedsatt til fem år som følge av familiens oppholdstillatelser i Norge. Spørsmålet om gyldigheten av utvisningsvedtaket ble brakt inn for domstolen, men i 2010 kom Høyesterett til at avgjørelsen om utvisning og fem års innreiseforbud var gyldig. Utlendingen ble uttransportert til Tyrkia i 2011, mens hans ektefelle og barn fikk norsk statsborgerskap i 2012.

Utlendingen og hans familie klaget saken inn for EMD, og EMD konkluderte enstemmig med at utvisning av utlendingen og ileggelse av fem års innreiseforbud innebar en krenkelse av artikkel 8. EMD fant ikke at det forelå en tilstrekkelig begrunnelse som kunne vise at det omtvistete inngrepet var nødvendig i artikkel 8 (2) sin forstand.

Ved sin vurdering tok EMD i betraktning det yngste barnets langvarige og nære forhold til sin far, hennes spesielle omsorgsbehov og den lange perioden uten aktivitet fra myndighetenes side frem til de varslet og vedtok å utvise utlendingen. EMD var ikke overbevist om at det var lagt tilstrekkelig vekt på hensynet til barnets beste. Den fant derfor ikke at norske myndigheter handlet innenfor sin skjønnsmargin da den forsøkte å finne en rimelig balanse mellom, på den ene side, utlendingens behov for å bli værende i landet for å opprettholde kontakten med sin datter i hennes beste interesse, og på den andre siden, statens offentlige interesse i å sikre effektiv immigrasjonskontroll – det vil si, ifølge staten, «av hensyn til (…) landets økonomiske velferd» og «for å forebygge uorden og kriminalitet».

I en innvandringspolitisk sammenheng er det fullt mulig å anføre at det burde være adgang for nasjonalstaten til å føre en praksis på linje med det Norge gjorde i Nunez og Kaplan. I Nunez-saken uttalte således førstvoterende i Høyesterett:

«Jeg føyer til at dersom utvisningen i den foreliggende sak skulle være uforholdsmessig, er det vanskelig å se for seg når utlendinger som har fått barn med personer med oppholdstillatelse, skulle kunne utvises. Konsekvensene ville bli at utlendinger i slike situasjoner normalt ville være vernet mot utvisning. Dette ville innebære en omlegging av gjeldende praksis, og ville dessuten ha klart uheldige sider.»

I tillegg følger det av EMDs egne prinsipputtalelser at statene har en skjønnsmargin når det gjelder tolkningen av EMK artikkel 8.

Siden den folkerettslige skranken er knyttet til EMDs praksis, har Norge likevel få påvirkningsmuligheter når EMD kommer til slike resultater som tilfellet var i Nunez og Kaplan. Vurderingen fra norsk side har også vært at avgjørelsene ikke krever noen praksisomlegging av betydning. Isolert sett gir derfor ikke de aktuelle avgjørelsene eller andre sider ved EMDs praksis noen grunn til initiativ fra norsk side.

I tillegg mener JD å ha identifisert et visst handlingsrom for innstramninger på enkelte områder innenfor utvisningspraksis. (…) Videre arbeider JD med forslag til ny hjemmel i utlendingsloven for utvisning av utlendinger som har begått handlinger som er, eller kunne ha blitt, omfattet av grunnene for utelukkelse (eksklusjon) fra flyktningstatus. I disse tilfellene utredes også muligheten for å kunne fatte utvisningsvedtak selv om vedtaket ikke kan iverksettes som følge av det absolutte vernet mot retur, se kapittel 4.

Utlendingsloven har i dag også et absolutt forbud mot utvisning av utlendinger som er født i riket. Det er ikke fastsatt noe tilsvarende uttrykkelig forbud mot utvisning i folkeretten.

Konklusjoner

  • 1. De vesentligste folkerettslige skrankene for utvisning er EMK artikkel 8 og barnekonvensjonen artikkel 3 (i tillegg til non-refoulement prinsippet). Det ligger ikke til rette for særskilte norske initiativ for justering i disse bestemmelsene eller EMDs praksis.

  • 2. JD utreder muligheten for å senke terskelen for utvisning (…).

  • 3. JD utreder muligheten for utvisning av utlendinger som har begått handlinger som er, eller kunne ha blitt, omfattet av grunnene for utelukkelse fra flyktningstatus, herunder muligheten for å fatte vedtak om utvisning i slike tilfeller selv om vedtaket ikke kan iverksettes på det aktuelle tidspunktet som følge av det absolutte vernet mot retur.

7.1.6 Sikkerhetssaker

Utlendingssaker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn (sikkerhetssaker), behandles etter særskilte regler i utlendingsloven kapittel 14 og utlendingsforskriften kapittel 19A. Det er særskilte saksbehandlingsregler og detaljerte instrukser som sikrer at JD både rettslig og praktisk kan gripe inn i enkeltsaker (innenfor rammen av folkerettslige forpliktelser) og det er etablert særskilte prosedyrer for at det kan føres graderte bevis for domstolene uten at utlendingen selv får kjennskap til opplysningene.

Det særskilte regelverket trådte i kraft i 2014, og er basert på en gjennomgang av det folkerettslige handlingsrommet på området, se Prop. 141 L (2012–2013). JD planlegger å gjennomgå de foreløpige erfaringene med bl.a. PST, UDI, UD og Regjeringsadvokaten i inneværende år.

JD har i april 2017 fremmet en lovproposisjon med forslag til hjemmel for å kunne gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i sikkerhetssaker, se Prop. 125 L (2016–2017). (…)

Det vises for øvrig til kapittel 4 og 7.4 om henholdsvis det absolutte non-refoulement prinsippet og begrensninger etter EMK artikkel 5 i adgangen til å benytte frihetsberøvelse.

Konklusjon

  • 1. Norge har oppdaterte regler og detaljerte rutiner for håndtering av saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn. Det arbeides også med utvikling av regelverket på enkelte punkter.

7.2 Saksbehandlingsregler i asylsaker

Flyktningkonvensjonen inneholder ingen konkrete saksbehandlingsregler for å vurdere flyktningstatus. Dette er overlatt til statenes lovgivning og praksis. UNHCRs håndbok og ulike retningslinjer gir imidlertid anbefalinger om prosedyrespørsmål.

EMK inneholder heller ingen bestemmelser som uttrykkelig regulerer prosedyrene for vurderingen etter artikkel 3, utover reglene om retten til effektivt rettsmiddel i artikkel 13. EMD har gjennom sin praksis gitt føringer for hvordan statene kan tilfredsstille kravene til effektivt rettsmiddel i saker som gjelder vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket. I utgangspunktet må det foreligge en form for identifikasjonsprosedyre, og en reell mulighet for den enkelte utlending til å motsette seg retur og få sin individuelle situasjon vurdert av kompetent myndighet. EMD vil også se hen til om det er mulighet til å få utsatt iverksettelsen av vedtaket i forbindelse med klagesaker. Det legges til grunn at statene har et visst handlingsrom når det gjelder hvordan de gjennomfører forpliktelsene etter EMK artikkel 13. Særskilte spørsmål knyttet til EMK artikkel 13 behandles blant annet under punkt 5.3.2 og punkt 7.2.3.

EUs prosedyredirektiv regulerer prosedyrer for behandling av søknader om internasjonal beskyttelse. Ettersom direktivet inneholder minimumsstandarder og en del elementer som er valgfrie for medlemsstatene å innføre, har nasjonale tilpasninger ført til ulikheter hva gjelder bl.a. saksbehandlingstid, asylsøkeres rettigheter og sanksjoner/tiltak overfor asylsøkere som misbruker systemet. Ifølge Europakommisjonen fører slike ulikheter til ulik innvilgelsesrate for asylsøknader fra en stat til en annen, uønsket sekundærbevegelse i Europa og en ujevn fordeling av asylsøkere blant de europeiske landene. I Europakommisjonens forslag til endringer i prosedyredirektivet er målet å gjøre saksbehandlingen enklere, klarere og raskere asylprosedyrer, å sikre felles prosessuelle garantier for asylsøkere, innføre strengere regler for å bekjempe misbruk av systemet og harmonisere regler om trygge tredjeland. Norge er ikke bundet av prosedyredirektivet, men vurderer hvilke konsekvenser endringsforslagene har for Norge.

Barnekonvensjonen forutsetter at barn behandles som selvstendige individer og at deres situasjon vurderes individuelt.

Fra norsk side har det vært lagt større vekt på å etablere trygge, tillitsskapende og effektive prosedyrer for asylsaksbehandlingen, fremfor å identifisere den nedre terskel for hvordan saksbehandlingen kan organiseres uten at det oppstår konvensjonsbrudd. Det er derfor ikke tvil om at det eksisterer et handlingsrom når det gjelder saksbehandlingen, men det er usikkert i hvor stor utstrekning det er ønskelig fra norsk side å utnytte dette handlingsrommet. Videre må vi i nasjonal rett også holde oss innenfor de skrankene som følger av forvaltningsrettslige regler. Det sentrale er at JD og etatene hele tiden vurderer muligheten for å effektivisere saksbehandlingen gjennom tiltak som er godt balansert mot andre hensyn, som hensynet til tillit, rettssikkerhet og legitimitet. Dersom man mer ensidig skal legge vekt på hensynet til effektivitet, finnes det handlingsrom for justering av regelverk og praksis innenfor rammen av internasjonale forpliktelser og nasjonale forvaltningsrettslige regler. Samtidig vil slike justeringer kunne innebære en redusert kvalitet på saksbehandlingen, herunder mulig økt risiko for uriktige avgjørelser og behov for omgjøring av vedtak. I etterkant av migrasjonskrisen i 2015 er det foretatt enkelte justeringer i regelverket for å legge til rette for en mer effektiv saksbehandling ved en eventuell ny krisesituasjon.

Eksempler på at JD har lagt hovedvekten på hensynet til effektivitet er de tiltak som ble etablert i forbindelse med massankomstene i 2015 og som gjaldt henholdsvis mer effektive prosedyrer for håndtering av ankomstene over Storskog (Prop. 16 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv.) (Innstramninger I)) og bl.a. effektive prosedyrer for bortvisning på grensen mot nordisk nabostat (Innstramninger II). For øvrig vises det til de drøftingene som er foretatt foran i punktene 5.4, 5.5, 6.1 og 6.2 om andre måter å organisere asylprosessen, og det som skrives under om hurtigprosedyren i punkt 7.2.4.

Det er ikke et formål med dette notatet å ta opp igjen disse tiltakene til drøfting. I det følgende vil drøftingene i stedet gjelde enkelte andre spørsmål knyttet til saksbehandlingen.

Konklusjoner

  • 1. Det er et betydelig folkerettslig handlingsrom ved gjennomføringen av de prosessuelle forpliktelsene knyttet til asyl og returvern. Det følger imidlertid relevante skranker av nasjonale forvaltningsrettslige regler.

  • 2. JD vil følge nøye med på endringer i EUs prosedyredirektiv, for å fange opp ev. innstramninger. Ut over dette, og med mindre presisert, anses det ikke per nå å være grunn til å utrede vesentlige nye endringer i norsk lovverk.

7.2.1 Henleggelse av asylsøknader

I tilfeller hvor asylsøkere ikke oppholder seg i Norge på vedtakstidspunktet, kan søknaden avslås på formelt grunnlag. Tilsvarende har UDI praksis for at en søknad om internasjonal beskyttelse henlegges dersom søkeren eksplisitt trekker søknaden eller dør.

I forslaget til endringer i prosedyredirektivet har Europakommisjonen fremmet forslag til en henleggelsesbestemmelse som går vesentlig lenger enn det som er norsk praksis, bl.a. ved at en søknad også kan henlegges dersom søkeren ikke avgir fingeravtrykk/ansiktsfoto eller unnlater å samarbeide med myndighetene i asylprosessen.

JD vil avvente å se hva som skjer i videre arbeid med direktivendringen før vi innhenter etatenes vurdering av om det er hensiktsmessig med tilsvarende hjemler i norsk rett. Etatene vil i denne sammenheng bli bedt særskilt om å vurdere hvorvidt en mer aktiv henleggelsespraksis vil forenkle saksbehandlingen eller om det samlet sett er mer ressursbesparende å ta sakene til realitetsbehandling og legge vekt på manglende samarbeid mv. i forbindelse med troverdighetsvurderingen.

Konklusjon

  • 1. Når endelige endringer til gjeldende prosedyredirektiv foreligger, vil JD vurdere henleggelsesbestemmelsen, hvorvidt det vil effektivisere den norske saksbehandlingen og om det er ønskelig å innføre en liknende bestemmelse.

7.2.2 Fritt rettsråd

Utlendingsloven gir rett til fritt rettsråd i forbindelse med førsteinstansbehandling i

  • bortvisningssaker

  • saker om utvisning på grunn av brudd på utlendingsloven (…)

  • saker om tilbakekall av tillatelse

  • asylsaker som gjelder enslige mindreårige asylsøkere eller asylsøkere som UDI vurderer å utelukke fra anerkjennelse som flyktning etter utlendingsloven § 31 (eksklusjon fra flyktningstatus)

I alle de nevnte sakene gis det også fritt rettsråd i klageomgangen. I tillegg gis det i klageomgangen fritt rettsråd i

  • saker om avslag på asyl

  • saker om å nekte realitetsbehandling etter § 32 første ledd bokstav b (Dublin III) eller bokstav c (nordisk passkontrolloverenskomst)

I saker om å nekte realitetsbehandling etter § 32 første ledd bokstav a (utlendingen har fått asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land) eller bokstav d (utlendingen har hatt opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt), gis det ikke fritt rettsråd verken i førsteinstans eller i klageomgangen.

EMK artikkel 13 (om retten til et effektivt rettsmiddel) og returdirektivet (Schengen-forpliktelser) innebærer at det eksisterer visse forpliktelser til å tilby fritt rettsråd i de ulike typene saker, men det er samtidig ingen tvil om at det her eksisterer et reelt handlingsrom. Således kan man trolig innføre ytterligere begrensninger i retten til fritt rettsråd ved førsteinstansbehandlingen.

Rettssikkerhetshensyn kan imidlertid tale for at man bør bevare adgangen til fritt rettsråd. Dette gjelder f.eks. i saker om bortvisning, saker om enslige mindreårige asylsøkere og saker om eksklusjon.

I andre sammenhenger er det besparende og forenklende for forvaltningen å forholde seg til en advokat fremfor å måtte organisere kommunikasjon og tolkebruk overfor den aktuelle utlendingen direkte. Som eksempel vises det her til at JD våren 2016 forela for UDI, UNE og POD et forslag om å oppheve retten til fritt rettsråd i saker som behandles etter Dublin III-forordningen. Alle tre etatene var samstemte om at dette ville svekke effektiviteten samt være et mer ressurskrevende, fordyrende og uhensiktsmessig tiltak.

Det må etter dette konstateres at det er behov for en grundigere vurdering for å avklare hvordan eventuelle innstramninger i retten til fritt rettsråd kan foretas på en hensiktsmessig måte.

Konklusjoner

  • 1. Norge har visse internasjonale forpliktelser til å tilby fritt rettsråd i de ulike typene saker, men samtidig et visst handlingsrom mht. utforming og omfang.

  • 2. JD vil vurdere om det er rom for andre innstramninger i reglene om fritt rettsråd enn dem som har vært forelagt etatene og som etatene har frarådet.

7.2.3 Utsatt iverksetting

Retten til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13 oppstiller en individuell rett til å få prøvet en rimelig begrunnet påstand om at konvensjonens rettigheter og friheter har blitt krenket.

EMK artikkel 13 lyder i norsk oversettelse:

«Enhver hvis rettigheter og friheter fastlagt i denne konvensjon blir krenket, skal ha en effektiv prøvningsrett ved en nasjonal myndighet uansett om krenkelsen er begått av personer som handler i offisiell egenskap.»

Tilsvarende bestemmelser er også uttrykt i bl.a. SP artikkel 2 (3).

I saker som gjelder utsendelse følger det av EMD-praksis at EMK artikkel 13 innebærer en forpliktelse for staten til å utsette iverksettingen av utsendelsesvedtaket i påvente av klagebehandlingen dersom det fremmes en rimelig begrunnet påstand om at utsendelsen vil medføre en reell risiko for overgrep i strid med EMK artikkel 2 eller artikkel 3.

I storkammerdommen Khlaifia m.fl. mot Italia viste EMD til at det av EMK artikkel 13 ikke følger et krav om utsatt iverksettelse av utsendelsen dersom det ikke fremmes en rimelig begrunnet påstand om at utsendelsen vil medføre en reell risiko for krenkelse av EMK artikkel 2 eller 3. (…) I slike tilfeller er det tilstrekkelig at det foreligger en effektiv mulighet for overprøving av utsendelsesvedtaket (altså ikke et krav om utsatt iverksettelse).

I dommen presiserte EMD at EMK artikkel 13 ikke forplikter statene til å utsette iverksettelse av utsendelse i tilfeller hvor det alene anføres at utsendelsen vil kunne krenke forbudet mot kollektiv utvisning i EMK tilleggsprotokoll 4 artikkel 4. Denne avklaringen fra storkammeret kan sies å innebære en utvidelse av statenes handlingsrom når det gjelder iverksetting av utsendelsesvedtak. Videre bekreftet storkammerdommen at det ikke er et krav om utsatt iverksettelse hvor det anføres at utsendelsen vil kunne krenke retten til privat- og familieliv etter EMK artikkel 8.

I norsk rett er det hjemmel for å nekte utsatt iverksetting i asylsaker dersom søknad og klage fremstår som åpenbart grunnløs eller dersom søknaden kan nektes realitetsbehandlet fordi:

  • søkeren har fått asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land

  • søkeren har reist til riket etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt

Når det gjelder asylsaker og saker hvor det er fremmet anførsler om vern mot utsendelse (non-refoulement), legges det derfor til grunn at handlingsrommet er utnyttet på en hensiktsmessig måte.

Når det gjelder andre saker enn de hvor det er søkt asyl eller påberopt vern mot utsendelse, er det et større ubenyttet handlingsrom ved at utlendingsloven gir rett til utsatt iverksetting i tilfeller hvor utlendingen har oppholdstillatelse og saken gjelder tilbakekall eller utvisning, eller hvor saken ev. gjelder avslag på fornyelse av søknaden til en utlending med oppholdstillatelse som har søkt innenfor gjeldende søknadsfrist.

I denne typen saker kan det likevel være tungtveiende reelle hensyn som taler for at det bør gjelde en rett til utsatt iverksetting, etter overprøving av utsendelsesvedtaket i klageinstansen, og at umiddelbar iverksetting lett kan tenkes å føre til enkeltsaker hvor myndighetene må hente en uttransportert utlending tilbake til Norge og betale vedkommende erstatning.

Det bør likevel kunne være aktuelt å vurdere muligheten for unntak fra retten til utsatt iverksetting i tilfeller hvor det virker rimelig at vedtaket bør kunne iverksettes uten slik utsettelse.

Konklusjon

  • 1. JD vurderer om det er aktuelt å utrede muligheten for ytterligere unntak i nasjonal rett fra retten til utsatt iverksettelse i tilfeller hvor det både virker rimelig og Norge ikke er folkerettslig forpliktet til å gi utsatt iverksettelse.

7.2.4 Hurtigprosedyre for åpenbart grunnløse asylsøknader

Som nevnt innledningsvis i avsnitt 7.2, har statene et betydelig folkerettslig handlingsrom når det gjelder organiseringen av saksbehandlingen. Flere land har etablert egne hurtigprosedyrer for søknader som anses åpenbart grunnløse, herunder Norge. Dette er et effektivt tiltak for å forebygge ankomsten av personer fra opprinnelsesland som erfaringsmessig antas å være åpenbart grunnløse. I konkrete tilfeller kan det være effektivt å kombinere bruken av hurtigprosedyrer for åpenbart grunnløse asylsøknader med informasjonskampanjer i opprinnelseslandet eller på sosiale media.

Den norske hurtigprosedyren omtales som 48-timersprosedyren. Den går i korthet ut på at asylsøkere fra land som UDI i utgangspunktet legger til grunn etterlever menneskerettighetene på et akseptabelt nivå, gir adekvat beskyttelse til borgerne sine, har en svært lav innvilgelsesprosent og hvor vi har god tilgang til aktuell landinformasjon, får søknadene hurtigbehandlet. Søknader som behandles i hurtigprosedyren skal behandles av UDI innen 48 timer fra politiet har registrert søknaden. Asylsøknader fra enslige mindreårige asylsøkere og mulige ofre for menneskehandel unntas fra hurtigprosedyren. Søkeren får en individuell vurdering av asylsøknaden og har de samme rettigheter som andre asylsøkere: de blir registrert av politiet, har en informasjonssamtale med NOAS før asylintervjuet, har et kort intervju med UDI og har rett til å klage og bistås av advokat ved klage. Vanligvis fatter UDI også et utvisningsvedtak dersom søkeren ikke er EU/EØS-borger og søknaden anses å være åpenbart grunnløs. Fristen for å begjære utsatt iverksettelse er tre timer og klagefristen for selve vedtaket er en uke. Søknadene blir tatt ut av hurtigprosedyren dersom det viser seg at de ikke er grunnløse.

48-timersprosedyren har vist seg å være svært effektiv for å forbygge grunnløse asylsøknader og var sist benyttet i en større skala våren 2010 da innføringen av visumfrihet for Serbia og Makedonia førte til store ankomster av asylsøkere fra disse landene. Den norske hurtigprosedyren fikk raskt stanset disse ankomstene.

I forslaget til endringer av prosedyredirektivet legger Europakommisjonen opp til at man i EU skal operere med en obligatorisk liste over trygge opprinnelsesland og bl.a. søkere fra disse landene skal behandles i en hurtigprosedyre. Fristen for hurtigprosedyren er imidlertid på maksimum to måneder med et unntak der det søkes om asyl for å forsinke eller forhindre effektueringen av en tidligere avgjørelse. I sistnevnte tilfeller er fristen på 8 dager. Slik forslaget p.t. er utformet, er listen over land som EU anser å være trygge opprinnelsesland vesentlig kortere enn den listen som leder til 48-timers prosedyren i Norge.

Norge har en interesse av at andre land tar i bruk 48-timersprosedyren for å styrke forebyggingen av åpenbart grunnløse asylsøknader fra søkere fra trygge opprinnelsesland.

Konklusjoner

  • 1. Norge har et betydelig folkerettslig handlingsrom hva gjelder organisering av asylsaksbehandlingen, f.eks. gjennom en hurtigprosedyre for åpenbart grunnløse asylsøknader, så lenge asylsøkerens rettssikkerhet er ivaretatt på en forsvarlig måte.

  • 2. Norge bør informere om og promotere internasjonalt den norske hurtigprosedyren da vi har en interesse i at flere land benytter tilsvarende prosedyre for å forebygge åpenbart grunnløse asylsøknader.

7.2.5 Saksbehandlingen i UNE

Saksbehandlingen i UNE er i utgangspunktet skriftlig. Dersom det er besluttet at en sak skal behandles i nemndmøte, er hovedregelen at klageren får møte personlig i asylsaker, jf. utlendingsloven § 78 sjette ledd. Retten til personlig fremmøte går noe lenger enn det som følger av våre internasjonale forpliktelser og en slik regel kan være utfordrende i en tid med høye antall ankomster av asylsøkere.

Klagesakshåndteringen i UNE er de ti siste årene gjennomgått av to offentlige utvalg:

  • Klagesaksutvalget, ledet av Øystein Mæland, som leverte NOU 2010:12

  • Særdomstolsutvalget, ledet av Hans Petter Graver, som leverte NOU 2017:8 9. mars 2017

Det brukes derfor ikke noe mer plass i dette notatet på å gjennomgå de folkerettslige rammene for klagesaksbehandlingen, men vises til de to utredningene. Det bemerkes for øvrig at mange europeiske land har domstolsbehandling av klagesakene, og at utviklingen i Europa fram til flyktningkrisen, pekte i den retning. Slik sett skiller Norge seg noe ut ved at det siste endringsgrepet fra norsk side var å etablere en adgang for departementet til å gi generelle instrukser til klageorganet om skjønn og lovtolkning som gjelder frem til 31.12.2017. JD vil vurdere behovet for å videreføre denne instruksjonsadgangen.

Konklusjoner

  • 1. JD vurderer oppfølging av utredningene i NOU 2010:12 og NOU 2017:8 vedrørende saksbehandlingen i UNE.

  • 2. JD vurderer å videreføre instruksjonsadgangen overfor UNE.

7.2.6 Omgjøringsanmodninger

Før iverksetting av et vedtak som innebærer at en utlending skal forlate riket, kan det innkomme nye opplysninger eller oppstå endrede omstendigheter som innebærer at vedkommende utlending får et grunnlag for beskyttelse eller bør gis opphold på humanitært grunnlag. Dette innebærer at myndighetene må vurdere å omgjøre tidligere vedtak. (…) Dette er lagt til grunn i UNEs praksis, og ble også lagt til grunn av Høyesterett i Rt. 2012 s. 1985. Følgende siteres fra Høyesteretts avgjørelse:

«Utlendingsmyndighetene har (…) en plikt til å behandle nye forhold som blir påberopt. Når det anføres at utlendingen vil bli utsatt for forfølgelse ved retur, følger dette av utlendingsloven § 73, som forutsetter at en utlending ikke kan sendes til et område hvor vedkommende vil komme i en situasjon som gir rett til asyl. Av § 90 siste ledd fremgår det videre at politiet må forelegge eventuelle nye forhold som utlendingen påberoper, og som kan gi grunnlag for asyl, for utlendingsmyndighetene før uttransportering kan skje. Men også utover asylsakene er det klart at Utlendingsnemnda har plikt til å realitetsbehandle en begjæring om omgjøring dersom det er reell risiko for menneskerettsbrudd. Dette følger av statens plikt til å forhindre krenkelse av våre menneskerettslige forpliktelser.»

Hvor langt den folkerettslige plikten til å vurdere omgjøringsanmodninger ut over dette strekker seg, er ikke fullt ut avklart. Det vises til de vurderingene som ble foretatt i Prop. 180 L (2012–2013).

Utlendingsnemnda (UNE) mottar og behandler hvert år et stort antall anmodninger om omgjøring av endelige vedtak. De færreste anmodninger fører til at vedtaket blir omgjort, og i mange tilfeller er det helt åpenbart at anmodningen ikke kan føre frem. Adgangen til omgjøring i saker der det er påberopt nye konkrete omstendigheter som kan gi grunnlag for beskyttelse, jf. flyktningkonvensjonen eller EMK artikkel 2 eller 3, er nødvendig for å ivareta Norges folkerettslige forpliktelser, og må opprettholdes. Det gjelder derimot ingen generell folkerettslig forpliktelse til å vurdere enhver begjæring om omgjøring. For å effektivisere saksbehandlingen og å redusere antallet anmodninger som blir levert, endret JD utlendingsloven 4. april 2014 slik at UNE som hovedregel skal avslå anmodninger om omgjøring uten individualisert begrunnelse dersom anmodningen åpenbart ikke kan føre frem. Slike omgjøringsanmodninger skal bare besvares med en individualisert begrunnelse dersom særlige grunner taler for det.

Konklusjon

  • 1. Utlendingsloven ble 4. april 2014 endret for å effektivisere saksbehandlingen og redusere antall omgjøringsanmodninger, jf. de nærmere vurderingene som ble gjort i Prop. 180 L (2012–2013). Det er ikke funnet rom for å foreslå ytterligere endringer av regelverket knyttet til omgjøringsanmodninger som vil føre til mer effektiv saksbehandling.

7.3 Mottak

Verken flyktningkonvensjonen, EMK eller SP oppstiller uttrykkelige krav til innkvartering av personer som søker om beskyttelse. Imidlertid kan våre folkerettslige forpliktelser knyttet til f.eks. forbudet mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling og forbudet mot vilkårlig frihetsberøvelse komme til anvendelse. Dette kan også innebære forpliktelser knyttet til leve- og boforholdene for asylsøkere. Utlendinger som søker om beskyttelse i Norge har en lovfestet rett til innkvartering, jf. utlendingsloven § 95, og utlendingsforskriften §§ 17-28 og 17-29 inneholder utfyllende bestemmelser om plassering samt vedtaksmyndighet og klage. Bestemmelsene inneholder imidlertid ingen krav til forholdene i mottakene. Dette reguleres i all hovedsak av retningslinjer utstedt av UDI. Det legges til grunn at standarden i norske mottak med god margin er innenfor det som følger av folkerettslige forpliktelser. Debatten om standarden i norske mottak er i liten grad knyttet til hva som ligger i det folkerettslige handlingsrommet.

Innen EU regulerer det såkalte mottaksdirektivet (…) minstestandarder for innkvartering av asylsøkere innen EU og skal sikre at asylsøkere har tilgang til bolig, mat, arbeidsmarked og nødvendig helsehjelp. Norge er ikke bundet av mottaksdirektivet, men det norske mottakssystemet må anses i all hovedsak å dekke de rettigheter som ville fulgt av direktivet dersom vi var bundet av det. Europakommisjonen har fremmet forslag om nytt mottaksdirektiv. Målet med forslaget er å få til økt harmonisering av mottaksforholdene mellom medlemsstatene, ytterligere reduksjon av incentivene for sekundærbevegelse og styrke integreringsprosessen gjennom raskere tilgang til arbeidsmarkedet. Dersom et ev. revidert mottaksdirektiv fører til innstramninger i tilbudet til asylsøker, kan dette få konsekvenser for antallet ankomster av asylsøkere til Norge. Det blir derfor viktig for Norge å følge med på utviklingen i diskusjonen i EU vedrørende nytt mottaksdirektiv. Erfaringer viser at det kan ha betydning for ankomstvolumet å ikke ha vesentlig bedre ordninger enn andre land.

Det vises for øvrig til det som fremgår om lukkede mottak og begrensninger i bevegelsesfrihet under i punkt 7.4.

Særlig om barn i mottak

Barnekonvensjonen stiller i artikkel 27 krav om ivaretakelse av barn på flukt. Dersom det ikke er mulig å finne foreldrene eller andre familiemedlemmer, skal barnet gis samme beskyttelse som ethvert annet barn som er berøvet sitt familiemiljø. Enslige mindreårige asylsøkere under 15 år som kommer til Norge, får tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige. Dette tilbudet reguleres i barnevernloven kapittel 5A, og statlig barnevernmyndighet har ansvaret for tilbudet. Omsorgssentertilbudet er underlagt de samme strenge kvalitetskrav som barneverninstitusjoner. Kvalitetskravene er nedfelt i lov og forskrift. Utlendingsmyndighetene har ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år. Disse får tilbud om å bo på egne mottak, adskilt fra voksne.

Konklusjon

  • 1. Norge har et betydelig folkerettslig handlingsrom på mottaksområdet, og regulering av innkvartering og mottaksforhold er i all hovedsak et spørsmål om nasjonalt politikkvalg, så lenge det oppfyller minimumsstandarder etter våre folkerettslige forpliktelser. Det norske mottakssystemet må anses å ligge godt innenfor det som kreves i henhold til disse forpliktelsene.

7.4 Begrensninger i bevegelsesfrihet

Det kan i noen tilfeller være hensiktsmessig å kunne begrense utlendingers bevegelsesfrihet. Dette kan f.eks. være tilfelle der en person nekter å gi opplysninger om identitet eller mistenkes for å ha oppgitt uriktig identitet og myndighetenes arbeid med å klarlegge identiteten pågår, eller i tilfeller der det er grunn til å anta at en person vil unndra seg fra iverksetting av et lovlig vedtak som innebærer at vedkommende plikter å forlate landet. Videre kan det være viktig å signalisere at plikten til å oppgi korrekt identitet og selv medvirke til at denne klarlegges er en reell plikt, og et forhold som norske myndigheter tar på alvor.

Adgangen til å begrense utlendingers bevegelsesfrihet

Flyktningkonvensjonen anerkjenner staters rett til å begrense flyktningers bevegelsesfrihet til en viss grad. I artikkel 31 nr. 2 fremkommer at statene ikke skal pålegge flyktninger som er kommet inn i landet uten tillatelse, andre begrensninger i bevegelsesfriheten enn de som er nødvendige.

Også EMK og SP har regler som setter grenser for hvilke innskrenkninger i bevegelsesfriheten statene kan pålegge. Retten til bevegelsesfrihet er nedfelt i EMKs tilleggsprotokoll 4 art. 2 og SP artikkel 12. Førstnevnte lyder:

  • «1. Enhver som lovlig befinner seg på en stats territorium, skal ha rett til bevegelsesfrihet innenfor dette territorium og til fritt å velge sitt bosted.

  • 2. Enhver skal være fri til å forlate ethvert land, også sitt eget.

  • 3. Utøvelsen av disse rettigheter skal ikke bli pålagt andre innskrenkninger enn slike som er i samsvar med lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig trygghet, for å opprettholde samfunnsordenen (ordre public), for å forebygge forbrytelser, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

  • 4. De rettighetene som er slått fast i avsnitt 1 kan også i bestemte områder bli pålagt innskrenkninger i samsvar med lov og begrunnet med samfunnsmessige hensyn i et demokratisk samfunn.»

Vernet gjelder både for statsborgere og for utlendinger med lovlig opphold. Forarbeidene viser at vilkåret om at oppholdet må være lovlig, ble tatt med for å sikre statenes rett til å regulere utlendingers adgang til riket. Ved ulovlig innreise gir ikke bestemmelsen rett til fri bevegelse. Det samme gjelder dersom en utlending ikke lenger fyller vilkårene for opphold, f.eks. fordi det er truffet vedtak om utvisning.

Begrepet «lovlig opphold» må vurderes ut fra medlemsstatenes nasjonale rett. Etter bestemmelsens nr. 2 tredje og fjerde punkt kan det gjøres unntak fra bevegelsesfriheten i samsvar med lov, dersom det er nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta de nærmere oppregnede formål.

EMK har videre regler som setter skranker for adgangen til frihetsberøvelse (…). Den sentrale bestemmelsen i utlendingsrettslig sammenheng er EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav f:

«Enhver har rett til personlig frihet og sikkerhet. Ingen må bli berøvet sin frihet unntatt i følgende tilfeller og i samsvar med en framgangs-måte foreskrevet ved lov: (…)
  • f. lovlig pågripelse eller fengsling av en person for å hindre at han kommer inn i landet uten tillatelse, eller av en person som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse eller utlevering.»

I tilfeller hvor utlendingen nekter å samarbeide om å avklare identiteten, er også grunnlaget for frihetsberøvelse i EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav b relevant («lovlig frihetsberøvelse av en person som ikke har etterkommet et lovlig pålegg av en domstol eller for å sikre at en forpliktelse foreskrevet ved lov, blir oppfylt»).

Avgjørelsen Saadi mot Storbritannia (2008, nr. 13229/03), er et eksempel på en sak hvor EMD godtok at frihetsberøvelse («detention») av asylsøkere etter artikkel 5 nr. 1 bokstav f første alternativ («for å hindre at han kommer inn i landet uten tillatelse») kan skje ut fra hensynet til å holde søkere samlet og tilgjengelige for gjennomføring av hurtigprosedyre i saksbehandlingen. Når det gjelder det andre grunnlaget for internering i EMK art. 5 nr. 1 bokstav f – at det treffes tiltak mot utlendingen med sikte på utsendelse eller utlevering – tillater dette at statene har slike regler som i utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b om frihetsberøvelse på grunn av unndragelsesfare. Samtidig har EMD presisert at det ikke er noe krav om unndragelsesfare eller andre særskilte grunner for frihetsberøvelse. Dette er også uttalt uttrykkelig av domstolen i flere avgjørelser, jf. f.eks. Mikolenko mot Estland (2009, nr. 10664/05), avsnitt 59:

«The Court reiterates that Article 5 § 1 (f) does not demand that detention be reasonably considered necessary, for example to prevent the individual from committing an offence or fleeing.»

EMK art. 5 nr. 1 bokstav f forutsetter heller ikke at man først må vurdere andre mindre inngripende tiltak, se f.eks. Saadi mot Storbritannia, avsnitt 72:

«(T)he principle of proportionality appl(y) to detention under Article 51 (f) only to the extent that the detention should continue for an unreasonable length of time.»

EMD har i flere saker understreket at adgangen til internering etter art. 5 nr. 1 bokstav f, er avhengig av utsendelsesprosessen må være i fremdrift («are in progress»), og at statene må følge opp aktivt («proceedings are (…) prosecuted with due diligence»). Følgende ble f.eks. uttalt i Mikolenko mot Estland, premiss 60:

«Any deprivation of liberty under the second limb of Article 5 § 1 (f) will be justified, howev-er, only for as long as deportation or extradition proceedings are in progress. If such proceed-ings are not prosecuted with due diligence, the detention will cease to be permissible under Article 5 § 1 (f).»

Vilkåret om at staten må arbeide aktivt for å få utsendelsen gjennomført, innebærer ikke at det kan oppstilles en generell tidsgrense for hvor lenge frihetsberøvelsen kan vare eller for når selve utsendelsen senest må være gjennomført. Domstolen krever imidlertid at interneringsperioden ikke skal være lenger enn hva som er rimelig å anse som nødvendig ut fra formålet, jf. Mikolenko mot Estland, premiss 60:

«To avoid being branded as arbitrary, detention under Article 5 § 1 (f) must be carried out in good faith; it must be closely connected to the ground of detention relied on by the Government; the place and conditions of detention should be appropriate; and the length of the detention should not exceed that reasonably required for the purpose pursued.»

En praktisk viktig grunn til at retur ikke lar seg gjennomføre raskt i alle saker, kan være at den underliggende saken om utlendingens rett til opphold fortsatt er til behandling, enten i førsteinstans eller i klageinstansen, og at utlendingen har rett til opphold under hele eller deler av saksprosessen. Videre kan det være at arbeidet med å fastsette utlendingens identitet tar lang tid. I andre tilfeller kan det være ren trenering fra utlendingens side som gjør at utsendelse drøyer. Forholdet kan f.eks. være at utlendingens opprinnelsesland bare åpner for frivillig retur, og at utlendingen motsetter seg dette. I noen saker drøyer også utsendelsen fordi det må avklares om det foreligger rettslige hindre mot retur. Dersom utlendingen kan påberope seg returvern etter f.eks. EMK art. 3, vil det i utgangspunktet ikke være adgang til frihetsberøvelse, fordi det ikke er aktuelt å treffe tiltak med sikte på utsendelse, jf. punkt 4. Unntak kan likevel tenkes i enkelte situasjoner. I noen tilfeller hvor det foreligger returvern, kan det pågå et arbeid med å etablere folkerettslig forpliktende tilsagn fra utlendingens opprinnelsesland som innebærer at det ikke lenger vil være en reell fare for dødsstraff eller umenneskelige straffereaksjoner mv. I så fall kan det være adgang til frihetsberøvelse under prosessen. Det samme kan være tilfellet dersom det f.eks. jobbes med mulighet for retur til et trygt tredjeland. Etter domstolens praksis bortfaller adgangen til frihetsberøvelse dersom prosessen med å få gjennomført utsendelsen stanser opp. Staten må kunne vise til at man arbeider aktivt for å få utsendelsen gjennomført, og at en utsendelse fremstår som realistisk.

Etter EMK art. 5 nr. 2 skal en person som er pågrepet, straks underrettes på et språk han forstår om grunnene til pågripelsen og om en eventuell siktelse mot ham. Regelen får anvendelse på enhver form for frihetsberøvelse, ikke bare straffeprosessuell frihetsberøvelse. Enhver som er berøvet sin frihet, har rett til å anlegge sak slik at lovligheten av frihetsberøvelsen i vedkommendess tilfelle raskt («speedily») skal bli avgjort av en domstol, jf. EMK art. 5 nr. 4. Hvilket tidsforløp som vil holde seg innenfor disse rammene, må vurderes konkret. Den konkrete vurderingen vil særlig bygge på sakens kompleksitet og klagerens og myndighetenes adferd. Avgjørelsen må kunne overprøves av domstoler, og disse må i utgangspunktet kunne ha innsyn i grunnlaget for vurderingen av at personen utgjør en slik trussel. Om domstolenes adgang til kontroll i slike saker uttalte EMD i Chahal mot Storbritannia (1996, nr. 22414/93), premiss 131:

«The Court recognises that the use of confidential material may be unavoidable where national security is at stake. This does not mean, however, that the national authorities can be free from effective control by the domestic courts whenever they choose to assert that national security and terrorism are involved (…). The Court attaches significance to the fact that, as the intervenors pointed out in connection with Article 13 (art. 13) (see paragraph 144 below), in Canada a more effective form of judicial control has been developed in cases of this type. This example illustrates that there are techniques which can be employed which both accommodate legitimate security concerns about the nature and sources of intelligence information and yet accord the individual a substantial measure of procedural justice.»

EUs returdirektiv art. 15 inneholder bestemmelser om frihetsberøvelse i forbindelse med retur av tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig i et Schengen-land. Direktivet er en videreutvikling av Schengen-regelverket og er forpliktende for Norge. Direktivet ble implementert i norsk rett ved endringer i utlendingsloven, og endringene trådte i kraft 24. desember 2010. Direktivets art. 15 nr. 1 lyder:

«Med mindre andre tiltak som er tilstrekkelige men innebærer mindre tvang, kan anvendes effektivt i en konkret sak, kan medlemsstatene frihetsberøve en tredjelandsborger som skal returneres, men bare for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, særlig når:
  • a. det foreligger fare for unndragelse, eller

  • b. den berørte tredjelandsborgeren unngår eller vanskeliggjør forberedelsen av returen eller uttransporteringen

All frihetsberøvelse skal være så kortvarig som mulig og kan kun opprettholdes, så lenge uttransporteringen er under forberedelse og gjennomføres med tilstrekkelig hurtighet.»

Dersom utsendelsen er forankret i et utvisningsvedtak på grunn av ilagt straff, vil ikke returdirektivet komme til anvendelse. Direktivet regulerer heller ikke adgangen til å bruke frihetsberøvelse mens utlendingen har lovlig opphold under saksprosessen.

Tidspunktet for begrensning av bevegelsesfrihet

Verken flyktningkonvensjonen eller EMK kan anses å være til hinder for å pålegge asylsøkere å bosette seg på det asylmottak hvor de blir tildelt plass, eller å begrense bevegelsesfriheten til f.eks. den kommunen hvor de gis opphold, se bl.a. Prop. 138 L (2010–2011).

Det er ikke helt klart hvor vid adgang det er til å internere asylsøkere i ankomstfasen for å avklare identitet og eventuelt for å hurtigbehandle søknadene. EMDs avgjørelse i saken Saadi m.fl. mot UK tyder imidlertid på at adgangen er relativt vid.

I dag gir utlendingsloven hjemmel for internering dersom utlendingen ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet eller det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen oppgir uriktig identitet, men denne adgangen benyttes sjelden i praksis.

Departementene viser også til det arbeidet som pågår i EU for å gjøre returarbeidet mer effektivt. I sin anbefaling av 7. mars 2017 (dokument C (2017) 1600), avsnitt 16–17 skriver Europakommisjonen følgende:

«Detention can be an essential element for enhancing the effectiveness of the Union’s return system, which should only be used if no other sufficient but less coercive measures can be applied effectively in accordance with Article 15(1) of Directive 2008/115/EC. In particular, where necessary, to ensure that illegally staying third-country nationals do not abscond, detention can allow for a successful preparation and organisation of return operations. The maximum duration period of detention currently used by several Member States is significantly shorter than the one allowed by Directive 2008/115/EC and which is needed to complete the return procedure successfully. These short periods of detention are precluding effective removals.»

Når det gjelder situasjonen etter at det foreligger avslag på asylsøknaden, er det en utfordring at Europakommisjonen argumenterer for at returdirektivet utelukkende tillater internering i tilfeller hvor det er unndragelsesfare. Dette kan sies å ikke være i tråd med direktivets ordlyd, og skaper en for streng ramme for interneringspraksis. Det følger heller ikke av EMK artikkel 5 bokstav f et slikt krav til unndragelsesfare. I situasjoner med et høyt antall asylsøkere som har fått avslag på søknaden og som skal sendes raskt ut av riket må det være adgang til kortvarig internering uten krav til en individuell vurdering av unndragningsfare.

Internering av barn

De folkerettslige rammene når det gjelder pågripelse og internering av mindreårige er gjennomgått i kapittel 7 i Prop. 126 L (2016–2017). Selv om mange aktører har argumentert for at det bør gjelde et forbud mot bruk av internering i asylsøkerfasen for barn, anses det viktig å bevare en adgang til at også barnefamilier må kunne fengsles i en innledende fase dersom dette ut fra ankomstsituasjonen er nødvendig for en kontrollert registrering av søkerne og behandling av søknadene.

Konklusjoner

  • 1. Asylsøkere er i dag ikke pålagt å bo på asylmottak. Verken flyktningkonvensjonen eller EMK kan anses til hinder for et eventuelt slikt pålegg, men siden mange i dag bor privat, ville det trolig medføre omfattende økonomiske og administrative konsekvenser med en endret ordning. JD har planlagt en nærmere utredning av spørsmålet i 2017/2018.

  • 2. Norges holdning bør være at EMK ikke er til hinder for kortvarig internering, heller ikke av barnefamilier, i den innledende asylsøkerfasen, jf. Prop. 126 L (2016–2017).

  • 3. Norge bør fastholde overfor Europakommisjonen at det ikke kan stilles et absolutt krav etter returdirektivet om unndragelsesfare for internering av utlendinger med ulovlig opphold. Også hensynet til en kontrollert og rask prosess for utsendelse av personer uten lovlig opphold og hensynet til offentlig orden og sikkerhet mv., må kunne tillegges avgjørende betydning.

7.5 Retur

Etter norsk og europeisk rett skal utlendinger med avslag på søknad om asyl, og uten annet grunnlag for lovlig opphold, forlate det aktuelle lands territorium, jf. også punkt 5.7. Utlendinger som ikke forlater Norge på egenhånd eller assistert av norske myndigheter, kan sendes ut med tvang. Retur er nødvendig av hensyn til asylsystemets effektivitet og legitimitet og for å redusere ankomst av personer uten beskyttelsesbehov. Kun et fåtall utreisepliktige overholder plikten til å forlate landet etter avslag. For å få bedre kontroll med migrasjonssituasjonen er det viktig å sikre at ankomst til Europa og søknad om beskyttelse ikke medfører opphold bare på grunn av manglende reelle returmuligheter.

7.5.1 Plikten til å ta tilbake egne statsborgere

Det er et alminnelig folkerettslig prinsipp at statene har rett til å regulere utlendingers adgang til og opphold på territoriet, herunder utsendelse av utlendinger. Denne retten kan være begrenset av folkerettslig sedvane eller konvensjonsforpliktelser. Videre er det Norges klare syn at statene har en folkerettslig plikt, vis a vis andre stater, til å ta tilbake egne statsborgere som ikke har lovlig opphold i andre stater. Denne plikten gjelder også ved tvungen retur. Etter norsk syn kan det argumenteres for at statenes tilbaketakingsplikt følger av alminnelige folkerettslige prinsipper og folkerettslig sedvane. Staters tilbaketaking av egne borgere, inkludert innenfor rammen av tilbaketakingsavtaler, og gjentatte bekreftelser av den folkerettslige tilbaketakingsplikten i politiske erklæringer og resolusjoner, underbygger at det foreligger tilstrekkelig fast praksis og rettsoverbevisning til at en slik plikt kan forankres i den folkerettslige sedvaneretten. At det etter folkeretten foreligger en sedvanerettslig plikt til å ta tilbake egne statsborgere, er også lagt til grunn av EU og i folkerettslig litteratur. Det kan likevel ikke utelukkes at enkelte land, ut fra sine interesser, har et annet syn på hvorvidt en slik sedvanerettslig regel foreligger.

Den mellomstatlige tilbaketakingsplikten har også kommet til uttrykk i enkelte folkerettsligkonvensjoner. FNs protokoll om menneskesmugling artikkel 18 gir til uttrykk statspartenes enighet om å legge til rette for og akseptere tilbaketaking av egne statsborgere og personer med permanent oppholdstillatelse som har blitt utsatt for menneskesmugling mv. Et annet eksempel er avtalen EU har inngått med land i Afrika, Karibia og Stillehavsregionen, den såkalte Cotonou-avtalen. Avtalen slår uttrykkelig fast avtalepartenes plikt til å ta tilbake egne borgere uten lovlig opphold i en annen traktatstat.

Statenes plikt til å ta tilbake egne statsborgere har i ulike menneskerettighetskonvensjoner også blitt formulert som en individuell rett til å reise inn i sitt eget land, riktignok med noen forbehold. Denne individuelle rettigheten har først og fremst betydning ved egenorganisert eller assistert retur.

Det må på denne bakgrunn konstateres at det folkerettslige rammeverket gir Norge et betydelig handlingsrom til å returnere utlendinger uten lovlig grunnlag for opphold, herunder utlendinger som har fått avslag på sin søknad om asyl, til deres opprinnelsesland.

Et spørsmål er om det ville være formålstjenlig å kodifisere tilbaketakingsplikten i en egen multilateral konvensjon. Flere argumenter taler mot et slikt initiativ. Multilaterale forhandlinger om internasjonale konvensjoner tar lang tid. I tillegg er det ved et forsøk på kodifisering en risiko for at man mobiliserer betydelig motstand mot at det foreligger en alminnelig folkerettslig tilbaketakingsplikt, og uenighet om det faktiske innholdet i en slik plikt, særlig blant den store gruppen av opprinnelsesland.

Eventuell konvensjonsfesting kan også medføre andre utfordringer. I 2014 vedtok FNs folkerettskommisjonen Utkast til artikler om utsendelse av utlendinger hvor det blant legges til grunn at det foreligger en folkerettslig plikt til å ta tilbake egne borgere. Fra de nordiske landenes side ble det imidlertid pekt på bl.a. at utsendelse var et politisk og sensitivt tema med ulik regional praksis hvor statene hadde behov for fleksible regler som ga statene en viss skjønnsmargin. Det ble derfor vurdert at konvensjonsfesting av utkastet ikke ville være formålstjenlig.

Det har også i andre prosesser vært krevende å få opprinnelsesland til å akseptere tekst som understreker plikten til å ta tilbake egne borgere i brede multilaterale erklæringer. Dette gjaldt for New York-erklæringen om flyktninger og migranter av september 2016, og erklæringen om migrasjon fra afrikanske og europeiske ledere i Valletta i november 2015. Referanser til tilbaketakingsplikten i slike resolusjoner og erklæringer er imidlertid viktig for å befeste tilbaketakingsplikten som en folkerettslig forpliktelse.

I sum innebærer dette at gevinsten er liten og risikoen betydelig ved et eventuelt initiativ til konvensjonsfesting av statenes plikt til å ta tilbake egne statsborgere. Hvis andre stater tar initiativ til en konvensjonsfesting av plikten til å ta tilbake egne statsborgere, bør eventuell norsk støtte vurderes konkret ut fra den gjeldende konteksten.

Det er heller ikke først og fremst strid om tilbaketakingsplikten som forhindrer returer av personer uten lovlig opphold. En eventuell kodifisering av statenes plikt til å ta tilbake egne statsborgere i en konvensjon vil derfor antas å ha begrenset effekt, da gjennomføring av returer først og fremst krever samarbeid med og vilje til gjennomføring i opprinnelseslandet.

Mange land er ikke villig til å ta tilbake egne borgere, selv om de ikke har rett til opphold i land de har reist til. Retur av egne borgere kan bety tap av pengeoverføringer og er innenrikspolitisk sensitivt og upopulært. Retur innebærer at vedkommende ikke lenger kan bidra til familiens inntekter fra utlandet og det kan være skambelagt for den enkelte.

Manglende vilje til å ta tilbake egne borgere begrunnes ofte med at identitet og nasjonalitet ikke er fastslått. Ofte legger personen med ulovlig opphold ikke fram gyldig identitets- eller reisedokumenter. Slike personer vil normalt være kjent med at manglende identitetsavklaring kan forhindre retur. Korrupsjon gjør seg også gjeldende i flere land. Politi-, migrasjons- og sikkerhetsmyndigheter, og politisk nivå hvis det involveres, har derfor ofte for egen vinnings skyld motiver for å bremse eller stoppe gjennomføring av retur.

Utvikling og styrking av det pågående politiske og praktiske bilaterale samarbeidet med opprinnelsesland om gjennomføring av returer vil derfor ofte være mer effektivt enn å igangsette multilaterale forhandlinger. Mange land, herunder Norge, har derfor satset på bilaterale avtaler som regulerer den praktiske gjennomføringen av returer og operasjonaliserer og bekrefter tilbaketakingsplikten. Avtalene bidrar til å stadfeste en praksis hvoretter stater tar tilbake sine egne statsborgere. Norge har inngått ca. 30 slike tilbaketakingsavtaler. Avtalene innebærer administrativt samarbeid om fastsettelse av nasjonalitet, utstedelse av identifikasjons- og reisedokumenter og praktiske modaliteter for gjennomføring av returer.

For å få til slike avtaler, er det imidlertid ofte nødvendig at man kobler dette til øvrig bilateralt samarbeid (se punkt 7.5.2).

Konklusjoner

  • 1. Det folkerettslige rammeverket gir Norge et betydelig handlingsrom til å returnere utlendinger uten lovlig oppholdsgrunnlag, herunder utlendinger som har fått avslag på sin søknad om asyl, til deres opprinnelsesland.

  • 2. Norge bør bidra til å utvikle og befeste tilbaketakingsplikten som en folkerettslig forpliktelse, bl.a. ved å inkludere henvisninger til plikten i resolusjoner og erklæringer fra internasjonale organisasjoner og møter.

  • 3. Norge bør fortsette arbeidet med returavtaler som underbygger at det foreligger en folkerettslig plikt til å ta tilbake egne borgere, og som regulerer den praktiske gjennomføringen av returer og operasjonaliserer tilbaketakingsplikten.

  • 4. Det tas ikke norsk initiativ til konvensjonsfesting av tilbaketakelsesplikten, men vi vil vurdere dette nærmere dersom et slikt initiativ skulle oppstå.

7.5.2 Utenrikspolitiske og andre virkemidler for å få til retur

Selv om det folkerettslige rammeverket gir Norge et betydelig handlingsrom til å returnere utlendinger uten lovlig oppholdsgrunnlag til deres opprinnelsesland, forutsetter effektive returer i praksis også et godt og tillitsbasert samarbeid med opprinnelses- og transittland. For å få til dette, må retursamarbeid ofte suppleres med virkemidler fra det øvrige bilaterale samarbeidet.

Det pågår et kontinuerlig nasjonalt og internasjonalt arbeid for å legge til rette for retur. Innad i Norge er det etablert rutiner for samarbeid og koordinering mellom involverte myndigheter (JD, UD, UDI, UNE, politiet osv.) med sikte på å motivere utreisepliktige til å velge assistert retur og for å effektivisere den samlete returinnsatsen. Det er etablert samarbeid med andre lands representasjoner i Norge, og det er etablert en ordning med i alt 13 spesialutsendinger for praktisk retursamarbeid ved utenriksstasjoner i viktige opprinnelses- og transittland. Slikt praktisk samarbeid har vist seg svært nyttig, uansett om det ligger en avtale til grunn.

Også på europeisk nivå er retur blitt et viktig element i samarbeidet. Europakommisjonen inngår tilbaketakingsavtaler på vegne av medlemslandene i EU. Forhandlinger om slike har vist seg å være en møysommelig prosess, og gjennomføringen av inngåtte avtaler har ofte vært vanskelig. EU supplerer derfor i stor grad det avtalebaserte returarbeidet med å inkludere migrasjonskontroll og retur i et bredt anlagt politisk samarbeid med tredjeland. Dette innebærer at migrasjonspolitikken ses i sammenheng med utenriks-, bistands- og handelspolitiske mål.

Nylige eksempler på dette er avtaler med Afghanistan (Joint Way Forward) og Etiopia (Common Agenda on Migration and Mobility). Det europeiske råd (EUs stats- og regjeringssjefer) ba sommeren 2016 Europakommisjonen og Utenrikstjenesten (EE