Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 1 S (2019–2020)

FOR BUDSJETTÅRET 2020 — Utgiftskapittel: 1400–1482 Inntektskapittel: 4400–4481 og 5578

Til innhaldsliste

Del 4
Rapportering etter Lov om klimamål (klimalova)

11 Innleiing

Klimalova tok til å gjelde 1. januar 2018, og skal fremje gjennomføring av Noregs klimamål som ledd i omstilling til eit lågutsleppsamfunn i Noreg i 2050. Klimamåla for 2030 og 2050 vart lovfesta. Lova skal òg styrkje openheit og brei demokratisk forankring av norsk klimapolitikk då det er lovfesta at Stortinget regelmessig skal få informasjon om status og framdrift i arbeidet med Noregs klimamål. Klimalova innfører òg ein syklus for gjennomgang av klimamål kvart femte år etter same prinsipp som Parisavtala. For å fremje omstillinga til eit lågutsleppssamfunn skal regjeringa i 2020 og deretter kvart femte år leggje fram for Stortinget oppdaterte klimamål. Klimaendringane er ei av dei største utfordringane i vår tid. Eit slikt problem kan berre løysast gjennom eit globalt samarbeid. Klimakonvensjonen vart sett i verk i 1994, og har som mål å unngå «farlig menneskeskapt påvirkning på klimasystemet». Partane vart i 2015 samde om Parisavtala. Det er eit mål å halde auken i den globale oppvarminga godt under to grader samanlikna med før-industrielt nivå, og å arbeide for å avgrense temperaturauken til 1,5 grad over før-industrielt nivå. Med Parisavtala tek alle statar på seg å utarbeide, melde inn, halde ved lag og rapportere på suksessive nasjonalt fastsette bidrag, og å setje i verk nasjonale tiltak med sikte på å nå sine nasjonalt fastsette bidrag. Det norske utsleppsmålet er i tråd med Parisavtala. Samstundes vil Parisavtalas mål ikkje kunne nåast utan at dei samla nasjonalt fastesette bidraga til landa blir heva samanlikna med det som er meldt inn. I oktober 2018 la FNs klimapanel fram ein spesialrapport om verknadene av klimaendringane ved 1,5 grads global oppvarming og berekningar for kor mykje dei globale utsleppa må reduserast for å avgrense oppvarminga til 1,5 grad. Rapporten visar at det er monaleg lågare risiko for både menneske og natur ved 1,5 grad samanlikna med 2 grader, og at det er naudsynt med raske reduksjonar i klimagassutsleppa. For å avgrense oppvarminga til 1,5 ºC må dei globale klimagassutsleppa reduserast med 40–50 pst. innan 2030 samanlikna med 2010, og innan midten av hundreåret må det vere balanse mellom utslepp og opptak av klimagassar. Reduksjonar i denne storleiksordenen vil krevje rask og omfattande omstilling i alle sektorar. Rapporten presenterer ikkje samla kostnader, eller nytte ved lågare global oppvarming, men angir at marginale kostnader (karbonprisbaner) ved utsleppsbaner som ikkje, eller i liten grad, overskrider 1,5 ºC, er anslått å vere 3–4 gonger høgare enn om temperaturstigninga skulle avgrensast til 2 ºC. Denne rapporten er eit viktig grunnlag i vurderinga av landa sin kollektive innsats for å nå måla i Parisavtala og er eit bidrag inn i den vidare utviklinga av klimapolitikken.

I 2017 auka globale utslepp av klimagassar etter at dei i nokre år har vore stabile. Anslag tyder på vekst i globale utslepp også i 2018. Oppgangen dei siste to åra, som kan anslåast til rundt 4 pst., skuldast primært ein kraftig auke i bruken av kol, og vedvarande vekst i forbruket av olje og gass. Den globale utsleppsutviklinga er langt unna ei bane som stemmer overeins med Parisavtalas mål.

Noreg skal vere ein pådrivar i det internasjonale klimaarbeidet, men Noreg må òg kutte eigne utslepp. Som vårt nasjonalt fastsette bidrag under Parisavtala har Noreg meldt inn at vi vil ta på oss ei forplikting på vilkår om å redusere utsleppa av klimagassar med minst 40 pst. innan 2030 frå referanseåret 1990. I Revidert Nasjonalbudsjett 2019 varsla regjeringa at Noreg vil forsterke sitt klimamål under Parisavtala og at det forsterka målet skal gjennomførast i samarbeid med EU. I Granavolden-plattforma står det at Regjeringa blant anna vil at Noregs ikkje-kvotepliktige utslepp skal reduserast med minst 45 pst. samanlikna med 2005 innan 2030. Regjeringa har som mål at reduksjonen skjer gjennom innanlandske tiltak og planlegg for dette. Om strengt nødvendig kan fleksibiliteten i EUs rammeverk nyttast.

Regjeringa arbeider for at EUs samla ambisjonsnivå aukar til 55 prosent, og vil melde inn eit forsterka norsk klimamål til Parisavtala, i tråd med EUs ambisjonar. Hvis ein stor aktør som EU skjerpar måla sine, vil det utløyse meir teknologiutvikling og omstilling i næringslivet.

For 2050 er målet at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn. Dette skal vi klare gjennom brei satsing på klimapolitikk som verkar. I klimalova er lågutsleppssamfunnet skildra som eit samfunn der klimagassutsleppa, ut frå beste vitskaplege grunnlag, utsleppsutviklinga globalt og nasjonale omstende, er redusert for å motverke skadelege verknader av global oppvarming som beskrive i Parisavtala. I lova står det at målet skal vere at klimagassutsleppa i 2050 skal reduserast i storleiksorden 80 til 95 prosent frå utsleppsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåing skal det takast omsyn til effekten av norsk deltaking i det europeiske kvotesystemet for verksemder. I Granavolden-plattforma framgår det at regjeringa vil gjere Noreg til eit lågutsleppssamfunn i 2050, der klimagassutsleppa er reduserte med 90 til 95 prosent.

Granavolden-plattforma gir eit godt grunnlag for det vidare arbeidet med å redusere utsleppa, og regjeringa vil kontinuerleg vurdere behova for forsterka innsats.

Hovudverkemidla i norsk klimapolitikk er, og skal vere, sektorovergripande verkemiddel i form av klimagassavgifter og omsetjelege kvotar. Regjeringa vil velje verkemiddel ut frå kriteriet om at forureinar skal betale og at klimamåla skal nåast til lågast mogleg kostnad og med størst mogleg sikkerheit, og vil derfor halde fram arbeidet med eit grønt skatteskifte. Regjeringa vil også støtte utvikling og spreiing av nullutsleppsløysingar og medverke til å skape marknader for ny nullutsleppsteknologi. Innfasing av ny teknologi, teknologiutvikling og CO2-prising er sentralt for å oppnå klimamåla. For å nå dei måla vi har sett oss må vi bruke fleire verkemiddel, og det er difor behov for ein kombinasjon av støtte, til dømes gjennom Enova, avgifter og reguleringar. I Granavolden-plattforma vart det varsla at den flate CO2-avgifta skal trappast opp med fem prosent årleg for alle sektorar fram til 2025, og ein skal sjå ei eventuell vidare opptrapping av CO2-avgifta etter 2025 i samanheng med reduksjon i utsleppa og omlegging av bilparken.

Enova støttar prosjekt som medverkar til reduserte klimagassutslepp på kort sikt, og utvikling av teknologi som gir reduserte utslepp på lengre sikt. Satsing gjennom Enova sikrar at midlane blir brukt der dei gjer størst mogleg reduksjon per krone.

Regjeringa oppnemnde i oktober 2017 eit breitt samansett utval for å vurdere klimarelaterte risikofaktorar og deira betydning for norsk økonomi, under dette finansiell stabilitet. Utvalet leverte NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi til finansministeren 12. desember 2018. Utvalet sin rapport var samrøystes.

Klimarisikoutvalet peiker i sin rapport på nokre overordna prinsipp for å betre samfunnet si handtering av klimarisiko. Prinsippa handlar mellom anna om å ha eit godt rammeverk for vurderingar og avgjersler, og breie heilskaplege prosessar for handtering av klimarisiko. Med grunnlag i dei overordna prinsippa kom utvalet fram til tilrådingar retta mot både privat og offentleg sektor.

Regjeringa meiner det er viktig med god informasjon, gode analysar, gode avgjerdsprosessar og riktige insentiv for å få ei god handtering av klimarisiko, både i privat og offentleg sektor. Både for privat og offentleg sektor kan det vere nyttig å få meir informasjon og kunnskap om klimarisiko. Regjeringas oppfølging av klimarisikoutvalet sin rapport vart omtalt i Revidert Nasjonalbudsjett 2019 (Meld. St. 2 (2018–2019)) og Finansmarkedsmeldingen 2019 (Meld. St. 24 (2018–2019)). Sjå òg omtale av rapporten og regjeringas oppfølging av denne i lågutsleppsstrategien for 2050 i vedlegg 1 til denne proposisjonen.

Omstillinga til eit lågutsleppssamfunn er krevjande, men den byr òg på høve til vekst i fleire næringar. Strategien for grøn konkurransekraft skal medverke til å gi føreseielege rammer, full sysselsetjing og eit høgt inntektsnivå. Regjeringa har tett dialog med næringslivet for å skape lønnsame grøne arbeidsplassar.

Internasjonalt er Noreg ein stor bidragsytar av klimafinansiering til utviklingsland. Særleg gjennom klima- og skogsatsinga er vi eit føregangsland i langsiktig og føreseieleg finansiering. Regjeringa har auka nivået på klimafinansering for å medverke til at utviklingslanda når måla i Parisavtala. Blant anna er løyvingane til fornybar energi i utviklingsland, Klima- og skogsatsinga og Norfund auka.

Ifølgje klimalova § 6 skal regjeringa årleg utarbeide ei utgreiing for Stortinget. Regjeringa skal gjere greie for korleis Noreg kan nå klimamåla for 2030 og 2050 og for klimaeffekten av framlagt budsjett. Vidare skal utviklinga i utslepp og opptak av klimagassar, framskrivingar av utslepp og opptak og gjennomføring av dei lovfesta klimamåla for 2030 og 2050 omtalast. Det skal òg givast eit oversyn som gjer synleg sektorvise utsleppsbaner innanfor ikkje-kvotepliktig sektor og kva type tiltak som vil vere nødvendig for å realisere desse; og status for Noregs karbonbudsjett, også innanfor eit klimasamarbeid med EU om oppfylling av klimamål. Korleis Noreg blir førebudd på og tilpassa klimaendringane skal òg inngå i utgreiinga.

Form og innhald ved rapportering etter § 6 i klimalova vil utviklast vidare over tid. Det tekniske berekningsutvalet for klima vil mellom anna gi råd om forbetringar i metodane for tiltaks- og verkemiddelanalysar og foreslå metodar for utrekning av klimaeffektar av budsjettet. Det bør medverke til å forbetre metodane og rapporteringa på sikt. Utvalet la fram sin første rapport i juni 2019, sjå boks 11.1 for meir om dette. Departementa vil følgje opp tilrådingane frå utvalet i det vidare arbeidet med kunnskapsgrunnlaget for klimapolitikken, mellom anna i arbeidet med Klimakur 2030, etatsgruppa som er nedsett for å utgreie tiltak og verkemedel som kan redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa fram mot 2030.

Boks 11.1 Første rapport frå Teknisk berekningsutval for klima

Teknisk berekningsutval for klima, som vart nedsett i juni 2018, skal foreslå metodar for berekning av klimaeffekt av statsbudsjettet og gi råd om forbetringar i metodane for tiltaks- og verkemiddelanalysar. Utvalet leverte sin første rapport sommaren 2019.

I sin diskusjon i rapporten tek utvalet for seg fem hovudområde: Utsleppsrekneskap, utsleppsframskrivingar, tiltaksanalysar, verkemiddelanalysar og klimaeffekten av statsbudsjettet. I rapporten har utvalet først og fremst vurdert metoden for tiltaksanalysar. Det betyr ifølgje utvalet ikkje at andre metodar er mindre viktige, eller ikkje har metodiske utfordringar som bør vurderast. Vurderingane av metodar for verkemiddelanalysar og berekning av utsleppseffektar av statsbudsjettet er på eit meir overordna nivå, men vil vere tema for framtidig arbeid i utvalet.

Generelt byggjer alle analysar på ei rekkje føresetnader og vil nødvendigvis vere ei forenkla framstilling av røyndomen. Ulike metodar har derfor ulike sterke og svake sider. Utvalet si vurdering er at det ofte er riktig å nytte fleire metodar for å belyse ulike sider ved ei problemstilling.

Når det gjeld verkemiddelanalyser har utvalet førebels ikkje gjort ei systematisk vurdering av metodar som er nytta og kor eigna dei er for analysane. Rapporten inneheld difor ikkje konkrete tilrådingar for å betre metodane som blir nytta. Som eit utgangspunkt for det vidare arbeidet med metodevurderingar- og utvikling går utvalet likevel gjennom nokre eksempel på verkemiddelanalysar. Eksempelgjennomgangen synleggjer at det er bruk for ulike typar metodar til analysar av ulike verkemiddel og problemstillingar.

Utvalet peiker på at det blir gjort mange partielle analysar på enkeltverkemiddel. Samtidig meiner dei det er behov for å sjå verkemiddel meir i samanheng. For det første for å få analysert samla effekt av fleire verkemiddel som verkar saman på eit område. For det andre kan tilpassingane til verkemiddel til saman bli så store at det kan tenkast å ha ei rekke indirekte tilbakeverknader på prisar, kostnader, inntekter og budsjett.

Utvalet skriver vidare at metodetilnærminga for analysar på sektor- eller områdenivå typisk er partielle likevektsmodellar. Det kan vere fornuftig med empirisk arbeid og modellutvikling som reindyrkar og aukar forståinga av hushald og bedrifter sine åtferdsresponsar på enkeltområde. Slik kunnskap må liggje til grunn for berekningar av makroøkonomiske og samla samfunnsmessige verknader av klimapolitikk.

I følge utvalet fanger tiltaksanalysar ikkje opp (endogene) atferdsresponsar. Utvalet peker på at det vidare arbeidet med tiltaksanalysar bør ta innover seg kunnskap om indirekte effekter og atferdsresponser. Utvalet har i rapporten grundig gjennomgått metoden for tiltaksanalysar og legg fram ei rekkje tilrådingar til metodeutvikling.

Tiltaksanalysar søkjer å berekne potensielle utsleppsreduksjonar og kostnader ved moglege fysiske tiltak, teknologiløysingar eller andre definerte handlingar aktørane i økonomien kan gjennomføre for å redusere utslepp eller auke opptak av klimagassar. Det blir tatt utgangspunkt i ein konkret utsleppskjelde, hvor det så blir vurdert korleis utsleppa kan bli redusert. Tiltaket kan til dømes være bytte til ein teknologi med lavare utslepp (frå fossil bil til el-bil) eller bytte av energibærer (til dømes overgang frå diesel til biodiesel), eller ete mindre raudt kjøtt. Vanlegvis blir det i analysen lagt til grunn at same tjenesteproduksjon blir oppnådd ved at den utslippsgenererande aktiviteten blir erstatta av ein mindre utslippsintensiv løysing, til dømes ete meir grønnsaker. Dimensjonering og innfasing av tiltaket over tid er ifølge utvalet, anslått utanfor analysen, dvs. anslått eksogent. Tiltaksanalysen oppsummerast i ein tiltakskostnad – i kroner per tonn CO2-ekvivalent, basert på den nediskonterte gjennomsnittskostnaden ved full innfasing av tiltaket.

I Noreg er det i hovudsak Miljødirektoratet som har gjennomført og vedlikehalde tiltaksanalysar på klimaområdet. Det har òg gått føre seg ein metodediskusjon i Noreg, og blitt utarbeidd metoderettleiar for slike analysar. Tilnærminga som er brukt i Noreg er i samsvar med tilsvarande metodar nytta internasjonalt.

Tiltaksanalysane har vore brukt til å gi anslag på samfunnsøkonomiske kostnader ved ulike framtidige utsleppsmål, gitt ei referanseframskriving og under ulike føresetnader om for eksempel moglegheit for gjennomføring og kostnadseffektivitet. Utvalet peiker på at det er ein vesentleg avgrensing at tiltaksanalysane ikkje fangar opp alle samfunnsøkonomiske kostnader. Mange kostnadskomponentar er utelatne fordi dei er vanskelege å anslå, for eksempel ikkje-prissette kostnader som tidsbruk og andre (ulike) ulemper brukaren møter dersom forbrukaren går over til å bruke eit ikkje-perfekt substitutt.

I tillegg er mange kostnadskomponentar og utsleppseffektar per definisjon ikkje med i analysen, her under kostnader ved innføring av verkemiddel for å realisere tiltaket. Ved analyse av verkemiddel er derfor ikkje tiltaksanalysane tilstrekkelege som analyseverktøy. Verkemiddel for å realisere dei fysiske tiltaka vil påverke hushald og bedrifter både direkte og indirekte. Dei vil òg få ringverknader gjennom offentlege budsjett. Ulike verkemiddel vil gi ulik tilpassing hos hushald og bedrifter og tilhøyrande verknad på kostnader. Rangeringa av fysiske tiltak etter kostnader per CO2-ekvivalent kan påverkast når ein tek omsyn til verkemiddelbruk og konsekvensar av det.

Analysane gir heller ikkje ei vurdering av samspelseffektane mellom tiltak eller andre indirekte effektar i økonomien, for eksempel om auka etterspørsel etter biodrivstoff påverkar prisar på biodrivstoff eller etterspørselen etter andre varer.

Utvalet meiner at når samfunnsøkonomiske kostnader skal bereknast må analysen sjå verkemiddel, fysiske tiltak og utsleppsreduksjonar i samanheng. Det tilseier utvikling av analyseverktøy som inkluderer åtferdsrelasjonar som beskriv korleis hushald og bedrifter tilpassar seg verkemiddel. I praksis betyr det at dagens anslag på åtferdsendringar i tiltaksanalysane blir synleggjort og gjort avhengige av val av verkemiddel.

Ei anna viktig utfordring ved tiltaksanalysane er fastlegging av kostnadene i situasjonar der teknologiutviklinga eller andre forhold inneber endringar i kostnader og økonomisk aktivitet over tid. Gjennomsnittkostnaden ved tiltaket fangar ikkje opp korleis kostnadene vil kunne variere mellom teknologiar, innstallasjonar og aktørar eller over tid. Høge kostnader dei første åra vil ikkje framkomme. I tilfelle der tiltaket i praksis er samansett av tilnærma uavhengige tiltak (for eksempel kjøp av el-varebilar i ulike år) og kostnaden er sterkt fallande over tid, peiker utvalet på at gjennomsnittskostnaden har liten informasjonsverdi.. Når kostnadene fell over tid, vil tidsløpet for realisering av tiltaka og levetida til dei investeringane som blir gjort kunne ha stor betydning for kostnadsnivå, og dermed samanlikning og rangering, av ulike tiltak. Sjølv om tiltaksanalysane for å bøte på dette i nokre tilfelle blir gjort med ulike val av analyseperiodar, bør kostnadsforhold som ligg bak generelt belysast betre. I spørsmål om iverksetjing og innfasing er det vesentleg å vise korleis kostnadene avheng systematisk av kva slags tidsløp ein vel. Utvalet ser det som viktig å halde fram arbeid med å klargjere tidsløpet si betydning for kostnadene. Utvalet peiker òg på at overslag om utsleppsreduksjonar og kostnader ved å ta i bruk låg- og nullutsleppsteknologi, som i mange høve ikkje er tilgjengeleg eller svært umoden, står sentralt i tiltaksanalysar på klimaområdet. Utvalet tilrår måtar å gjere greie for uvisse knytt til slik ny og umoden teknologi.

Tiltaksanalysane sin styrke er den samanhengen som blir etablert mellom fysiske tiltak, økonomisk aktivitet og utslepp. Analysane er tett kopla opp mot utsleppsrekneskapen og utsleppsframskrivingane. Berekninga av utsleppsreduksjonar kan dermed knytast direkte til definert tiltak eller teknologi. Analysane kan medverke med kunnskap om eksisterande og framtidige utsleppsreduserande løysingar og teknologiar til avgjerdstakarar.

I arbeidet med klimaeffekten av statsbudsjettet peiker utvalet på at det ikkje føreligg enkle og handterbare metodar for korleis klimaeffekten av budsjettet kan bli anslått. Det inneber at før ein kan berekna klimaeffekten av budsjettet er det behov for å ta stilling til ei rekkje val og avgrensingar, blant anna spørsmål om kva som skal vere referansen når utsleppseffekt blir berekna, kva for utslippseffektar som skal takast med og kva tidshorisont effektar skal bereknast for. Utvalet peiker også på andre spørsmål, slik som korleis ein skal ta omsyn til at budsjettpostar i samspel med kvarandre anten kan forsterke eller svekkje effekten på utsleppa. Utvalet ønskjer å arbeide vidare med å kople budsjettpostar til utslepp for vurdere metodeval nærare. Utvalet trekkjer fram at ei kategorisering, eller tagging, av delane av statsbudsjettet etter klimaeffekten deira er ei moglegheit som må arbeidast vidare med.

Utvalet peiker på at framskrivingane er sentrale som eit mogleg samanlikningsgrunnlag for å berekne effektar i høve til alle dei tre tema som er gjennomgått (verkemiddelanalysar, tiltaksanalysar og klimaeffekten av statsbudsjettet. Utvalet tilrår at dei som utarbeider nasjonale framskrivingar samarbeider tettare med einingane som brukar analysane, og at føresetnader, antakelsar og uvisse i framskrivingane blir kommuniserte tydeleg i samband med publisering.

12 Klimamål mot 2030 og 2050 og Noregs karbonbudsjett

12.1 Innleiing

Ifølgje klimalova § 6 skal det gjerast greie for korleis Noreg kan nå klimamål, og gjennomføring av dei, som nemnt i §§ 3-5, òg innanfor eit klimasamarbeid med EU om felles oppfylling av klimamål. Det skal òg ifølgje klimalova gjerast greie for Noregs karbonbudsjett. Med samarbeid med EU får Noreg eit utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp i perioden 2021–2030. I kapitlet her er det gjort greie for dette.

Regjeringa vil at Noreg skal vere ein pådrivar i det internasjonale klimaarbeidet og vil forsterke klimaforliket. Noreg har overoppfylt første forpliktingsperiode (2008–2012) under Kyotoprotokollen og vil òg oppfylle andre forpliktingsperiode (2013–2020). Protokollens forpliktingsperiode for 2013–2020 har elles enno ikkje tredd i kraft. Den er per 19. september 2019 ratifisert av 132 av dei nødvendige 144 partar som trengst for at den skal tre i kraft. Regjeringa legg til grunn at perioden trer i kraft før Noregs forplikting under Kyotoprotokollen skal gjerast opp i 2023.

Noregs nasjonalt fastsette bidrag for 2030 under Parisavtala med minst 40 pst. utsleppsreduksjon samanlikna med 1990, skal følgjast opp gjennom ei avtale om felles gjennomføring med EU. Regjeringa vil følgje opp målet om at Noreg skal vere klimanøytralt i 2030, og medverke til at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn i 2050. Nasjonale tiltak skal ikkje medverke til å flytte utslepp eller til å auke globale utslepp.

Klimamåla for 2030 og 2050 som er lovfesta i klimalova er omtalte i denne rapporteringa. Dei andre måla er nærare omtalte i del I kapittel 2.5 i denne budsjettproposisjonen.

12.2 2030-målet og samarbeid med EU

Med Parisavtala tek nesten alle statar på seg å utarbeide, melde inn, halde ved lag og rapportere på suksessive nasjonalt fastsette bidrag, og setje i verk nasjonale tiltak så nasjonalt fastsette bidrag kan nåast.

Noreg har som ein del av Parisavtala teke på seg ei forplikting på vilkår om minst 40 pst. utsleppsreduksjon i 2030 samanlikna med 1990. Dette er det same målet som EU har meldt inn under Parisavtala. Regjeringa vil oppfylle utsleppsmålet for 2030 saman med EU. Ved ei avtale om felles oppfylling om 2030-målet med EU vil Noreg ta del i EUs klimaregelverk frå 2021–2030. Stortinget har gitt samtykke til å slutte seg til ei avtale som innlemmar dei relevante klimaregelverka i EØS-avtalas protokoll 31. Å innlemme regelverka i protokoll 31 betyr i praksis at vi ikkje er bundne av regelverka etter 2030. Ved ei felles oppfylling av utsleppsmålet for 2030 vil EØS-avtalas vanlege system for overvaking, domstolskontroll og tvisteløysning bli teken i bruk. Det inneber at overvaking og domstolskontroll blir utøvd av EFTAs overvakingsorgan (ESA) og EFTA domstolen. Avtala er no til behandling på EU-sida, og må deretter behandlast i EØS-komiteen.

Gjennom Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid presenterte regjeringa sin overordna strategi for korleis klimamåla for 2030 kan nåast. Dersom ei felles løysing med EU ikkje fører fram, vil målet om minst 40 pst. utsleppsreduksjon i 2030 samanlikna med 1990 framleis vere Noregs nasjonalt fastsette bidrag under Parisavtala. Målet er avhengig av tilgang på fleksible mekanismar i Parisavtala og ei godskriving av norsk deltaking i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktinga. Dersom det ikkje blir ei avtale med EU vil regjeringa seinare konsultere Stortinget om fastsetjing av eit nasjonalt utsleppsmål for utslepp som ikkje er omfatta av EUs kvotesystem.

EUs klimaregelverk for 2030 består av tre pilarar; EUs kvotesystem på bedriftsnivå (EU ETS), innsatsfordelinga for ikkje-kvotepliktige utslepp og utslepp og opptak av klimagassar i skog og anna arealbruk (LULUCF). Figur 12.1 gir ei oversikt over dei tre pilarane. Innan kvar av dei tre pilarane er det fleksibilitet. I tillegg er det ulike former for fleksibilitet mellom pilarane.

Figur 12.1 EUs klimarammeverk og fleksibilitetsmekanismar

Figur 12.1 EUs klimarammeverk og fleksibilitetsmekanismar

Kjelde: EU-kommisjonen og Klima- og miljødepartementet

Kvotesystemet

Noreg samarbeider allereie med EU gjennom deltaking i den europeiske kvotemarknaden (EU ETS) om å redusere dei kvotepliktige utsleppa. EUs kvotesystem omfattar i dag utslepp frå verksemder innanfor industri og kraftproduksjon, og luftfart innafor EØS-området. Om lag halvparten av norske utslepp er inkluderte i kvotesystemet. Norske kvotepliktige verksemder bidreg på linje med kvotepliktige verksemder i dei andre europeiske landa til at målet vert nådd. Vår deltaking i det europeiske kvotesystemet er ein viktig del av norsk klimapolitikk og strategien for å oppfylle 2030-forpliktelsen. Ved felles oppfylling vil utsleppsreduksjonane innanfor kvotesystemet bli vurderte samla for EU, Island og Noreg.

Ein sentral mekanisme i kvotesystemet er den årlege nedjusteringa i samla tal på kvotar som blir utferda. Frå 2021 er det vedteke ei raskare nedskalering av kvotemengda, med ein årleg reduksjon i kvotemengda på 2,2 pst. per år. Gjennom årlege reduksjonar i kvotemengda vil utferda kvotar i 2030 vere 43 pst. lågare enn utsleppa frå dei kvotepliktige verksemdene i 2005. Dersom den årlege reduksjonen av kvotemengda held fram uendra etter 2030, vil talet på kvotar som blir gjort tilgjengeleg for dei kvotepliktige verksemdene ha falle til 365 mill. kvotar i 2050. Dette er om lag 84 pst. lågare enn dei kvotepliktige utsleppa var i 2005.

Sidan 2009 har det bygt seg opp ei betydeleg behaldning av kvotar som ikkje er nytta. Dette skuldast hovudsakleg lågare aktivitet og utslepp som følgje av den økonomiske nedturen etter finanskrisa, men òg store subsidiar til fornybar energi. Med bakgrunn i kvoteoverskotet er det vedteke innstrammande tiltak. Det har medverka til at prisen på kvotar i det europeiske kvotesystemet har auka betydeleg dei siste åra frå om lag 5 euro per tonn CO2-ekvivalentar i 2017 til opp mot 30 euro per tonn CO2-ekvivalentar i 2019. Prisoppgangen medverkar til langsiktig omstilling og til at utsleppsreduserande teknologi blir utvikla og teken i bruk raskare. Sjå også nærare omtale av verkemiddel for å nå klimamåla i kapittel 12.4.

Ikkje-kvotepliktige utslepp (forordning for innsatsfordeling)

Som ein del av avtala om felles oppfylling, vil Noreg i tillegg samarbeide med EU om å redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa under forordninga for innsatsfordeling. Dette er i hovudsak utslepp frå transport, jordbruk, bygg og avfall, men også ikkje-kvotepliktige utslepp frå industrien og petroleumsverksemda. Forordninga skal syte for at EU reduserer sine samla ikkje-kvotepliktige utslepp med 30 pst. frå 2005 til 2030. Kvart land får eit bindande nasjonalt mål om å redusera utsleppa med mellom 0 pst. og 40 pst. frå 2005 til 2030, avhengig av BNP og kostnadseffektivitet. Forordninga gjer landa sine utsleppsmål for 2030 om til bindande utsleppsbudsjett som seier kor høge utslepp kvart land kan ha i kvart av åra i perioden 2021–2030. Landa kan velje å oppfylle utsleppsbudsjetta ved å redusere eigne utslepp og/eller gjennom samarbeid med andre europeiske land. EU legg ikkje føringar for i kva sektorar innanfor ikkje-kvotepliktig sektor reduksjonane blir gjennomførte, men vil forsikre seg om at summen av utsleppa, etter at det er teke omsyn til bruk av fleksible mekanismar, er i tråd med forpliktinga. Felles oppfylling med EU inneber at Noreg samarbeider med EU og Island om å redusera dei samla utsleppa i 2030 med minst 40 prosent jamført med 1990. Noreg tek del, på lik linje med EUs medlemsstatar, i regelverket som EU har vedteke for å kutte utsleppa i Europa. Ei avtale om felles oppfylling legg til rette for ein ambisiøs klimapolitikk.

I ei avtale om felles oppfylling vil Noreg få eit mål om å kutte dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med 40 prosent frå 2005 til 2030, og eit utsleppsbudsjett for åra 2021–2030. Det nøyaktige utsleppsbudsjettet Noreg vil få for kvart år i perioden 2021–2030 vert likevel ikkje endeleg avklart før i 2020. Endeleg budsjett vil avhenge av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa i Noreg i åra 2005, og 2016–2018. Desse tala blir ikkje endeleg fastsette før i 2020. Foreløpige anslag gir eit utsleppsbudsjett som vist ved stolpane i figur 12.3, på om lag 212 mill. tonn CO2-ekvivalentar over tiårsperioden. Samanlikna med førre anslag i klimalovrapporteringa i 2018 inneber dette ei oppjustering av utsleppsbudsjettet. Det er fleire årsakar til dette, mellom anna justeringar i utsleppstala for 2005 og 2016–2018. Basert på det talgrunnlaget vi har i dag, er forskjellen mellom framskrivne utslepp i Noreg basert på ei vidareføring av dagens klimapolitikk, og Noregs antekne utsleppsbudsjett anslått til i storleiksorden 12 millioner tonn CO2-ekvivalentar for perioden 2021–2030 sett under eitt. Dette er om lag 7 millioner tonn lågare enn anslaget for utsleppsgapet i klimalovrapporteringa for 2018. Framskrivingane blir oppdaterte anna kvart år og gjeldande framskriving vart laga i samband med Nasjonalbudsjettet 2019, men er i dette budsjettet justert for å ta omsyn til metodeendringar i utslepprekneskapen som kom på plass i desember 2018 og ny kunnskap om innfasing av elbilar, sjå nærare omtale i avsnitt 13.2. Både framskriving og utsleppsbudsjett er usikre. Utsleppsbudsjettet kan dekkjast opp med utsleppsreduksjonar nasjonalt og samarbeid med EU-land om utsleppsreduksjonar gjennom bruk av ulike former for fleksibilitet. Noregs årlege høve til å nytte kvotar frå kvotesystemet er avgrensa til 2 prosent av 2005-utsleppa under innsatsfordelinga, og vil ifølgje usikre berekningar utgjere knapt 6 millioner kvotar over perioden 2021–2030. Summert inneber det formelle målet Noreg får frå EU at Noreg må redusere dei europeiske utsleppa innanfor innsatsfordelinga tilsvarande 40 prosent av Noregs 2005-utslepp.

Figur 12.2 Framskriving og foreløpig anslag på utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp 2021–2030

Figur 12.2 Framskriving og foreløpig anslag på utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp 2021–2030

Kjelde: Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet

Ei avtale om felles oppfylling reduserer likevel ikkje høvet til å gjennomføre utsleppskutt utover dei bindande fastsette nasjonale måla. I Granavolden-plattforma står det blant anna at regjeringa vil at Noregs ikkje-kvotepliktige utslepp skal reduserast med minst 45 pst. samanlikna med 2005. Regjeringa har som mål at reduksjonen skjer gjennom innanlandske tiltak og planlegg for dette. Om strengt nødvendig kan fleksibiliteten i EUs rammeverk nyttast.

Regjeringa har allereie gjennomført ei rekkje klimatiltak og styrkt klimapolitikken. Det er mange verkemiddel på plass og det er sett ambisjonar og målsetjingar som vil medverke til utsleppsreduksjonar framover. I ikkje-kvotepliktig sektor er transportsektoren den største utsleppskjelda, og det er i denne sektoren dei største utsleppsreduksjonane må gjennomførast. Regjeringa prioriterer dette arbeidet høgt og har ei rekkje måltal for nye nullutsleppskøyretøy i 2025 og 2030. I Granavolden-plattforma står det at regjeringa òg vil ha sektorvise ambisjonar for kutt i klimagassutsleppa i ikkje-kvotepliktig sektor, under dette å halvere utsleppa frå transportsektoren innan 2030. Desse måltala er baserte på betringar av teknologisk mogning i ulike delar av transportsektoren.

Miljødirektoratet har på oppdrag frå Klima- og miljødepartementet anslått utsleppseffekten av politiske målsetjingar samanlikna med oppdatert framskriving til å vere i overkant av 9 millionar tonn CO2-ekvivalentar over perioden 2021–2030. I tillegg har Miljødirektoratet anslått eit potensial for utsleppsreduksjonar med anslått samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn CO2-ekvivalentar på i overkant av 10 millionar tonn, til saman vil dette kunne redusere utsleppa innanlands med i overkant av 19 millionar tonn over perioden 2021–2030 samanlikna med det som ligg i framskrivinga. Regjeringa meiner det er føremålstenleg å vurdere eit breiare spekter av tiltak fordi anslag for reduksjonspotensial og kostnader ved tiltak er usikre. Ein viser til kapittel 14, der utsleppsbaner basert på Miljødirektoratets beregningar av både oppfølging av politiske målsetjingar og tiltak anslått under 500 kroner per tonn for dei ulike sektorane blir gått gjennom. Alle tala er usikre. Teknisk berekningsutval for klima peiker på at tiltaksanalysane ikkje fangar opp alle samfunnsøkonomiske kostnader og tilrår i tillegg at uvissa bør framstillast betre i tiltaksanalysane. Dette vil bli følgt opp i det vidare arbeidet med tiltaksanalysane, mellom anna i arbeidet med Klimakur 2030.

Sektorane som står for dei ikkje-kvotepliktige utsleppa har ulikt utgangspunkt og står overfor ulike verkemiddel for å redusera klimagassutsleppa. I tillegg til den generelle verkemiddelbruken finst allereie særlege verkemiddel for den enkelte sektor. Kapittel 12.4 går gjennom den generelle verkemiddelbruken i Noreg, mens dei meir sektorspesifikke verkemidla som påverkar dei ikkje-kvotepliktig utsleppa er omtalt i kapittel 14. Det er betydeleg uvisse knytt til utsleppa framover, utsleppseffekten av verkemiddel og kostnader ved nasjonale utsleppsreduksjonar innanfor den enkelte sektor. Den økonomiske aktiviteten svingar og folketalet blir endra. Utviklinga av klimavennleg teknologi, og dermed kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk, er usikker. Difor veit vi at det er vanskeleg å finstyre klimagassutsleppa frå år til år. Mot 2030 må verkemiddelbruken vurderast og tilpassast. Det er ikkje mogleg i dag å seie kva verkemiddelbruk som vil oppfylle målsetjingane, men den må truleg justerast over tid.

Regjeringas ambisjonar og strategi er utforma for å handtere forholdet mellom eit utsleppsbudsjett med utsleppstak som må overhaldast årleg og klimagassutslepp som blir påverka av handlingane til nokre hundre tusen bedrifter og fleire millionar personar.

Regjeringa vil utarbeide ein plan for å oppfylle Noregs klimamål for ikkje-kvotepliktig sektor når ei avtale med EU om felles oppfylling er på plass. I denne samanheng, har regjeringa også gitt etatane i oppdrag å utgreie tiltak og verkemiddel som kan redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa fram mot 2030 (klimakur 2030).

LULUCF (skog og anna arealbruk)

Norge vil ved felles oppfylling av 2030-målet med EU, også bli omfatta av regelverk om bokføring av utslepp og opptak av klimagassar i sektoren skog og anna arealbruk (LULUCF). Regelverket seier korleis utslepp og opptak i ulike arealbrukskategoriar skal bli bokført og gir landa ei forplikting om netto nullutslepp frå sektoren.

Regelverket for skog og arealbruk inkluderer kategoriane forvalta skog, nye skogareal, avskogingsareal, beitemark, dyrka mark og våtmark.

Alle land, inkludert Noreg, har utarbeidd ei referansebane for forvalta skog for perioden 2021–2030. Eit avvik frå referansebana skal bokførast høvesvis som eit opptak eller utslepp. Hogstnivået er den enkeltfaktoren som har størst effekt på nettoopptaket. Det er etablert ei kompensasjonsordning for land som får bokført utslepp frå forvalta skog, som kan brukast på visse vilkår. Kompensasjonsordninga gir landa eit rom for å auke hogstnivået til eit visst nivå samanlikna med nivået i referansebana.

Forpliktinga om netto nullutslepp kan oppfyllast både gjennom nasjonale tiltak og fleksibilitet innan sektoren og gjennom ytterlegare utsleppsreduksjonar i sektorar under forordninga for innsatsfordeling. Dersom ein ikkje oppnår netto null utslepp gjennom nasjonale tiltak i skog og arealbrukssektoren, må det bokførte utsleppet dekkjast inn ved kjøp av skogkredittar frå andre land eller ved ytterlegare reduksjon i andre ikkje-kvotepliktige sektorar, anten nasjonalt eller ved kjøp av utsleppseiningar frå andre land.

12.3 2050-målet

Noreg har lovfesta eit mål om å bli eit lågutsleppsamfunn i 2050. Formålet med å lovfeste målet om lågutsleppsamfunnet er å leggje til rette for ei langsiktig omstilling i klimavennleg retning i Noreg. Med lågutsleppssamfunn er meint eit samfunn der klimagassutsleppa, ut frå beste vitskaplege grunnlag, utsleppsutviklinga globalt og nasjonale omstende, er reduserte for å motverke skadelege verknader av global oppvarming som beskrive i Parisavtala.

Målet om å bli eit lågutsleppssamfunn i 2050 er forankra i klimaforliket frå 2012 (jf. Innst. 390 S (2011–2012)). I klimaforliket peikte stortingsfleirtalet samtidig på at ein ambisiøs politikk nasjonalt må vere fornuftig i ein global samanheng der det overordna målet er å redusere dei samla globale utsleppa av klimagassar. Dette inneber at det blir teke omsyn til konsekvensane av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industrien si konkurranseevne når politikken blir utforma. Dette gir føringar for verkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslepp. Noreg som lågutsleppssamfunn er avhengig av at verda rundt oss går i same retning slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressursar blir halden ved lag og vi når våre klima- og miljøpolitiske mål.

Som det går fram av § 4 i klimalova skal målet vere at klimagassutsleppa i 2050 reduserast til i storleiksorden 80 til 95 pst. frå utsleppsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåing skal det takast omsyn til effekten av norsk deltaking i det europeiske klimakvotesystemet for verksemder.

I Granavolden-plattforma står det at regjeringa vil gjere Noreg til eit lågutssleppssamfunn i 2050, der klimagassutsleppa er reduserte med 90 – 95 pst samanlikna med 1990.

Klimalova er ikkje til hinder for at også målet om å bli eit lågutsleppssamfunn kan gjennomførast felles med EU. Eit samarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål kan gi viktig bidrag til utsleppsreduksjonar nasjonalt og til den langsiktige omstillinga av det norske samfunnet som klimalova skal fremje.

Det er viktig med tydelege signal om kor utsleppsutviklinga skal på lengre sikt. Det er viktig at styresmaktene fører ein truverdig klimapolitikk som gir tydelege og føreseielege signal til privat sektor om kostnadene framover ved å sleppe ut klimagassar. Regjeringas strategi mot 2030 og dagens verkemiddel legg derfor eit viktig grunnlag for å gjere Noreg til eit lågutsleppssamfunn i 2050. Kapittel 12.4 og 14 gir ei detaljert beskriving av dagens verkemiddel for å redusere utslepp, særleg fram mot 2030.

Mange verkemiddel er på plass for å medverke til den langsiktige teknologiomstillinga som må til for å bli eit lågutsleppssamfunn. Å setje ein pris på utslepp er eit hovudverkemiddel i den langsiktige klimapolitikken. Kvotesystemet er eit slikt verkemiddel, sjå nærare beskriving om kvotesystemet i kapittel 12.2.

Årlege reduksjonar i talet på utferda kvotar gjer at kvotesystemet vil medverke til vesentleg reduksjon av utsleppa. Etter 2020 vil dei årlege kutta i kvotemengda utgjere nesten 50 millionar tonn. Gjennom årlege reduksjonar i kvotemengda vil utferda kvotar i 2030 vere 43 pst. lågare enn utsleppa frå dei kvotepliktige verksemdene i 2005. Dersom den årlege reduksjonen av kvotemengda held fram uendra etter 2030, vil talet på kvotar som blir gjort tilgjengeleg for dei kvotepliktige verksemdene ha falle til 365 mill. kvotar i 2050. Dette er om lag 84 pst. lågare enn dei kvotepliktige utsleppa var i 2005.

Figur 12.3 Utvikling i kvotemengd i EU ETS 2005–2050

Figur 12.3 Utvikling i kvotemengd i EU ETS 2005–2050

Kjelde: EU-kommisjonen og Klima- og miljødepartementet

Kvotesystemet vil medverke til å tvinge fram betydelege utsleppsreduksjonar på felleseuropeisk nivå, samtidig som utsleppskostnaden må ventast å auke ytterlegare. Det betyr at óg norske kvotepliktige verksemder må omstille seg. Ei omstilling av kvotepliktig verksemd til produksjon med betydeleg lågare utslepp enn i dag føreset langsiktige teknologiutviklingsløp. Lovfesting og talfesting av målet om lågutsleppssamfunn gir eit tidleg og tydeleg signal til industrien og andre avgjerdstakarar om at ei betydeleg styrking av dette teknologiløpet må skje. Det er etablert fleire ordningar for å støtte langsiktig teknologiutvikling, sjå mellom anna avsnitt 12.4.

Noregs lågutsleppsstrategi for 2050

Parisavtala seier at alle land bør søkje å formulere og melde inn langsiktige strategiar for lågutslepp av klimagassar i lys av Parisavtalas langsiktige målsetjingar. I Paris-vedtaket er landa inviterte til å kommunisere slike strategiar innan 2020. Å leggje fram ein slik strategi er frivillig, og vil ikkje innebere nye internasjonale forpliktingar og har ingen rapporterings- eller bokføringskrav.

Regjeringa har utarbeidd ei lågutsleppsstrategi. Noregs lågutsleppsstrategi byggjer på og støttar opp under regjeringas strategi for å nå dei lovfesta klimamåla. Strategien ligg som vedlegg 1 til denne proposisjonen.

Noreg må ta kloke val på vegen til eit lågutsleppssamfunn, der det gis rom for eit mangfald av løysingar innanfor langsiktige og stabile rammevilkår. Med lågutsleppsstrategien ønsker regjeringa å legge fram dei overordna prioriteringane og viktige omsyn for vegen til lågutsleppssamfunnet fram mot 2050. Regjeringa vil styrke grunnlaget for klimapolitikken og medverke til langsiktige og føreseielege rammer slik at alle aktørar kan dra i riktig retning.

12.4 Verkemiddel for å nå klimamåla

Verkemiddelbruken i klimapolitikken bør vere transparent, føreseieleg og innrettast slik at måla for klimapolitikken blir nådd med størst mogeleg sikkerheit og til lågast mogleg kostnader for samfunnet. For å skape minst mogleg konflikt mellom klimamåla og andre samfunnsmål, er det krav om god koordinering i bruken av verkemiddel. Regjeringa vil føre ein ambisiøs klima- og miljøpolitikk som byggjer på forvaltaransvaret og føre var-prinsippet.

Klimapolitikken har redusert nasjonale utslepp betydeleg. I samband med Noregs sjuande nasjonalrapport til FNs Klimakonvensjon vart det utrekna at norske utslepp av klimagassar ville ha vore rundt 40 pst. høgare i 2020 utan dei verkemidla og klimatiltaka som er gjennomført sidan 1990.

Over 80 pst. av klimagassutsleppa i Noreg er i dag dekte av sektorovergripande økonomiske verkemiddel i form av avgifter og/eller kvoteplikt. Desse hovudverkemidla set ein pris på utslepp av klimagassar og medverkar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønster og stimulerer til utvikling og spreiing av klimavennleg teknologi. Pris på utslepp av klimagassar er avgjerande for å redusere utsleppa i tilstrekkeleg omfang på ein kostnadseffektiv måte.

Nær 70 pst. av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa er pålagt avgift. Det generelle avgiftsnivået på utslepp av klimagassar i 2019 er 508 kroner per tonn CO2-ekvivalentar. Regjeringa har sidan 2013 heva det generelle avgiftsnivået på utslepp av klimagassar frå 400 til 508 kroner per tonn CO2-ekvivalentar og oppheva ei rekkje reduserte satsar og fritak. Avgiftsnivået på utslepp av klimagassar er difor vesentleg høgare og jamnare i 2019 enn i 2013. I Granavolden-plattforma står det at regjeringa vil trappe opp den flate CO2-avgifta med fem prosent årleg for alle sektorar fram til 2025. Provenyet skal brukast til å redusere skattar og avgifter for berørte grupper for å lette omstillinga. Andre relevante avgifter (blant anna HFK/PFK) skal aukast tilsvarande. I Granavolden-plattforma står det at regjeringa vil at unntaka for landbruk og fiskeri blir fjerna om det partssamansette utvalet for fiske og forhandlingane mellom staten og jordbruksorganisasjonane om ei klimaavtale ikkje kjem fram til tiltak som gir reelle og tilstrekkelege utsleppsreduksjonar. Dette skal sjåast i samanheng med kompenserande tiltak i samråd med næringane. I juni 2019 underteikna regjeringa og jordbrukets organisasjonar ei intensjonsavtale om å arbeide for reduserte klimagassutslepp, og auka opptak av karbon frå jordbruket. Det er sett eit mål om at utsleppa skal reduserast med 5 millionar tonn CO2-ekvivalentar for perioden 2021–2030. Måltalet omfattar klimatiltak som kan tilskrivast jordbruksaktivitet innanfor sektorane jordbruk, transport, oppvarming av bygg og arealbrukssektoren (unnateke skog) i den offisielle klimagassrekneskapen. Klimaavtala vil liggje til grunn for klimaarbeidet i sektoren framover, men skal ikkje gi bindingar for framtidig verkemiddelbruk eller jordbruksforhandlingar. Klimaavtala kan heller ikkje føresetje auka subsidiar.

Rapporten frå det partssammensette utvalet, nedsett av Nærings- og fiskeridepartementet, som har vurdert auka CO2-avgift på mineralolje, naturgass og LPG levert til fiske og fangst samt andre klimatiltak som kan utløyse utsleppsreduksjonar i fiskerinæringa, blei ferdig våren 2019. Eit samla utval si hovudtilråding var å auke CO2-avgifta til generell sats, men samstundes introdusere ei ny kompensasjonsordning. Utvalets rapport har vore på på høyring. Regjeringa har avgjort å følgje opp rapporten si hovudtilråding, og vil frå 1. januar 2020 innføre full CO2-avgift for mineralske produkt for fiske og fangst i nære farvatn. Samstundes blir det introdusert ei kompensasjonsordning for å lette omstillinga.

Om lag halvparten av norske utslepp er dekt av det europeiske kvotesystemet for bedrifter (EU ETS), i hovudsak utslepp frå landbasert industri og petroleumssektoren. Kvoteprisen har det siste året vært godt over 200 kroner per tonn CO2-ekvivalentar. Petroleumssektoren og innanriks luftfart står overfor både CO2-avgift og kvoteplikt.

Både dagens og venta framtidig pris på utslepp har betydning for avgjerder hos aktørane. Det offentlege investerer i vegar, kollektivtransportsystem, energisystem, vatn- og avløpssystem og bygningar. Dette er investeringar som potensielt kan ha stor betydning for framtidige klimagassutslepp. For å innarbeide klimaomsyn må framtidige utslepp prisast inn i investeringskalkylane.

Direkte regulering, standardar, avtaler og subsidiar til utsleppsreduserande tiltak er brukt som eit tillegg til kvotar og avgifter. På område underlagt generelle verkemiddel skal det som hovudregel ikkje samstundes brukast ytterlegare regulering. Avgifter og kvotar set ein pris på kostnaden ved utslepp. I nokre tilfelle er det likevel også andre former for marknadssvikt eller barrierar som kan hindre at kostnadseffektive miljøtiltak blir gjennomførte. Dette kan for eksempel vere kunnskapseksternalitetar, nettverkseffektar, mangelfull informasjon eller åtferdsvise trekk. I slike tilfelle kan andre verkemiddel nyttast i tillegg til prising av utsleppskostnaden.

I enkelte tilfelle kan det vere vanskeleg å prise ein miljøskade gjennom avgifter eller kvotar. Dersom avgift er vurdert til ikkje å vere høveleg skal andre verkemiddel bli vurderte, som gir tilsvarande sterke insentiv for utsleppsreduksjonar, under dette direkte reguleringar. Utslepp av klimagassar er i dag regulerte av ei rekkje sektorovergripande og sektorspesifikke lover. Gjennom forureiningslova er mellom anna utslepp av lystgass frå fullgjødselproduksjon og diffuse utslepp frå petroleumsverksemd regulert. Forureiningsmyndigheita vurderer fortløpande behovet for å stille krav etter forureiningslova for å medverke til å redusere klimagassutslepp.

Forsking på og utvikling av null- og lågutsleppsteknologiar er viktig for å møte klimautfordringa, både i eit 2030- og eit 2050-perspektiv. Noreg er avhengig av teknologiutviklinga internasjonalt. Satsing på teknologi kan gi norske verksemder nye marknadsmoglegheiter og medverke til globale utsleppsreduksjonar dersom også andre land tek i bruk teknologiar utvikla i Noreg. Grøn skattekommisjon framhevar mellom anna at miljøteknologi bør støttast spesielt fordi det historisk sett er forska mindre på slike teknologiar slik at kunnskapsbasen dermed er mindre. Teknologi som medverkar til å redusere utslepp har ei særleg ulempe om utsleppa er prisa lågare enn skaden utsleppa utgjer. Grøn skattekommisjon peiker òg på at støtte åleine ikkje vil vere tilstrekkeleg. Ein pris på utslepp medverkar til meir forsking og at betre teknologi blir teken i bruk. For å fremje auka bruk og utvikling av null- og lågutsleppsløysingar er det etablert ei rekkje offentlege støtteordningar. Eksempel på slike ordningar i statleg regi er Enova, og fleire ordningar under Innovasjon Noreg og Noregs forskingsråd. Verkemiddelapparatet er styrkt frå den grunnleggjande forskingsinnsatsen, der dei nye ideane blir skapte, og heilt fram til marknaden. Det offentlege medverkar no med større ressursar enn tidlegare i alle delar av FoU-kjeda. Sidan 2013 har regjeringa auka støtta til næringsretta forsking og innovasjon med over 3 mrd. kroner, inkludert budsjettert skattefrådrag frå Skattefunnordninga. Dette er støtte til FoU generelt, ikkje berre støtte til klimarelatert forsking og innovasjon, men auken medverkar til at større ressursar blir tilgjengelege også til klimarelatert FoU. Regjeringa vil halde fram å støtte utvikling av teknologi. Overgangen til lågutsleppsamfunnet gjeld alle næringar og sektorar og det er derfor viktig med ei brei tilnærming. Regjeringa legg vekt på både målretta satsing og vektlegging av klima og miljø i offentleg finansiert forsking, innovasjon og teknologiutvikling der det er relevant.

Boks 12.1 Eksempel på Enova-støtta prosjekt

  • Autonom heilelektrisk sjøtransport (2019): 119 mill. kroner til ASKO for å etablere autonom og heilelektrisk sjøtransport av Euro-traller (lastebilhengarar) mellom Moss og Holmestrand som del av ein heilelektrisk transportkjede mellom ASKOs lager i Vestby og Sande. Nye logistikk- og infrastrukturløysningar er avgjerande for å kunne flytte transport frå veg til sjø og for å redusere klimagassutslepp. Dette er eit eksempel på spredningseffekten frå det tidlegare Enova-støtta Yara Birkeland-prosjektet.

  • 80 pst. reduksjon klimagassutslepp frå produksjon av steinull (2018): 101,5 mill. kroner til Rockwool Group. Ein ny generasjon smelteomn basert på elektrisitet vil kutte klimagassutsleppa frå produksjonen med over 80 pst., eller om lag 32 000 tonn CO2-ekvivalentar frå 2021. Den nye teknologien reduserer avfall frå produksjonen med 90–95 pst. og gjer fabrikken i stand til å handtere og resirkulere steinull frå byggjeplassar, noko som medverkar til sirkulærøkonomien i Noreg. Globalt har Rockwool utslepp på 1,7 millionar tonn CO2-ekvivalentar, og dette pilotprosjektet er ledd i å redusere desse.

  • Landstraum i fleire hamner (2016, 2017, 2018 og 2019): 580 mill. kroner i dei sju første rundane av Enovas landstraumskonkurranse til 80 prosjekt i både offentlege og private hamner langs heile kysten. Blant anna er det gitt tilsegn til støtte til landstraum til Hurtigruta i Bergen, Trondheim, Bodø, Tromsø og Ålesund, ei fiskerihamn i Båtsfjord og landstraum til cruise i Bergen.

  • Elektriske varebilar gjennom Nullutsleppsfondet for næringstransport (2019): 68,6 mill. kroner i støtte til til saman 2 331 elektriske varebilar i løpet av dei første to vekene sidan tilbodet blei lansert. Nullutsleppsfondet for næringstransport skal støtte auka marknadsintroduksjon og -vekst for batteri-, hydrogen- og biogassløysingar både på land og på sjø.

  • Klimavennleg pelletsproduksjon hos Moelven (2018): 66 mill. kroner i støtte til Moelven Industrier som byggjer ein ny pelletsfabrikk og et nytt bioenergianlegg på Sokna utanfor Hønefoss. Satsinga tek i bruk banebrytande løysingar, der energi og flisprodukt frå Moelvens sagbruk i regionen blir brukt til pelletsproduksjon. Når fabrikken står ferdig tidleg i 2020 vil den syte for at pelletsproduksjonen i Noreg blir dobla. Moelven reknar med at fabrikken vil gi 8–10 nye arbeidsplassar, og investeringa har ei totalramme på 270 mill. kroner.

Blant anna har Noreg fleire ordningar gjennom Noregs forskingsråd og Innovasjon Noreg som kan støtte teknologiutvikling i industrien og petroleumssektoren. Framtidas klimanøytrale industri er valt ut som eitt av to nye tema for Pilot E ordninga. Regjeringa har styrkt samhandlinga mellom næringslivet, forvaltninga og forskinga gjennom å opprette strategiforumet Prosess 21. Hovudoppgåva for Prosess 21 er å gi strategiske råd og tilrådingar om korleis prosessindustrien best kan få til ei utvikling i retning av minimale utslepp frå prosessindustrien i 2050 og samtidig leggje til rette for at verksemder i prosessindustrien har berekraftig vekst i denne perioden. I 2018 blei det løyvd midlar til eit nytt forskingssenter for reduksjon av klimagassutslepp på norsk kontinentalsokkel. Målet med senteret er å utvikle ny kunnskap og teknologi som kan medverke til betydelege reduksjonar i klimagassutsleppa på sokkelen på kort og lang sikt. Under leiing av Sintef Energi vann Research Centre for a low-emission petroleum industry on the Norwegian continental shelf konkurransen om midlane. Årleg finansiering frå Forskingsrådet er 15 mill. kroner. Senteret vil ha ei levetid på inntil åtte år. Regjeringa vil også medverke til å utvikle ein kostnadseffektiv teknologi for fangst, transport og lagring av CO2, og har ein ambisjon om å realisere ei kostnadseffektiv løysing for fullskala CO2-handteringsanlegg i Noreg, gitt at dette gir teknologiutvikling i eit internasjonalt perspektiv.

I spreiingsfasen for nye lågutsleppsløysingar kan marknadssvikt vere grunn til at styresmaktene går inn med mellombels støtte for å medverke til at teknologiane blir tekne i bruk. Subsidiar til bruk av ny teknologi inneber òg risiko for at det blir produsert eller konsumert for mykje av vara. Det fører til eit samfunnsøkonomisk tap som blir forsterka ved at slik støtte må finansierast ved skattar. Det er derfor viktig at støtte blir utforma og innretta kostnadseffektivt. Kostnadseffektivitet vil også avhenge av at det er ein marknad for teknologien og at teknologien som blir utvikla er treffsikker i høve til miljøproblemet.

Offentlege anskaffingar er òg eit viktig verkemiddel for å medverke til grøn omstilling og reduserte klimagassutslepp. Regjeringa vil syte for at offentleg sektor som kunde medverkar til å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klimavennlege teknologiar og løysingar. Det skal utarbeidast ein handlingsplan for å auke delen av klima- og miljøvennlege offentlege anskaffingar og grøn innovasjon.

Informasjon er eit verkemiddel som kan påverke åtferda til bedrifter og privatpersonar. Grøn skattekommisjon viser til at prissignala gjennom avgiftssystemet kan verke noko dårlegare under visse forhold og at informasjon, som eit supplement til økonomiske verkemiddel, kan medverke til at prissignala kjem fram og at nye teknologiar blir spreidde i marknadene.

Regjeringa har oppretta Nysnø Klimainvesteringar AS, eit statleg investeringsselskap med formål å medverke til reduserte klimagassutslepp. Selskapet skal gjere investeringar i unoterte selskap og gjennom såkalla fond-i-fond-løysingar, i hovudsak retta mot ny teknologi i overgangen frå teknologiutvikling til kommersialisering. Selskapet skal prioritere låg- og nullutsleppsløysingar.

I tillegg til dei generelle sektorovergripande verkemidla finst det òg særlege verkemiddel for den enkelte sektor, dette er nærare omtalt i kapittel 14. Mot 2030 og vidare mot 2050 må verkemiddelbruken vurderast og tilpassast. Det er ikkje mogleg i dag å seie eksakt kva verkemiddelbruk som vil oppfylle klimamåla.

13 Utslepp og opptak av klimagassar

I følgje klimalova skal det gjerast greie for utviklinga i utslepp og opptak av klimagassar, og for framskrivingar av utslepp og opptak. I dette avsnittet blir det gjort greie for dette.

13.1 Historiske utslepp og opptak

Dei norske utsleppa av klimagassar var i 20181 på 52,9 millionar tonn CO2-ekvivalentar som er ein auke på 0,2 millionar tonn CO2-ekvivalentar i forhold til 2017, eller 0,4 pst. Hovudårsaka er auke i utslepp frå transportsektoren. Utslepp frå luftfart, sjøfart, fiske og motorreiskap m.m. gjekk opp med 6,4 pst. frå 2017, mens utsleppa frå vegtrafikk gjekk opp med 2,8 pst. Sjølv om det totale salet av bensin og diesel gjekk ned, auka utsleppa grunna ei lågare innblanding av konvensjonelt biodrivstoff i vegtrafikk. Samtidig med at lågare innblanding har ført til auka utslepp i Noreg fører mindre bruk av konvensjonelt biodrivstoff som er laga av for eksempel palmeolje til at presset på regnskogen blir redusert, noko som kan medverke til at dei globale utsleppa går ned. Mens bruken av konvensjonelt biodrivstoff har gått ned så har bruken av avansert biodrivstoff auka. Avansert biodrivstoff er ikkje forbunde med risiko for avskoging.

Utsleppa frå industrien og jordbruket heldt seg relativt stabile frå 2017 til 2018, mens utslepp frå olje- og gassektoren gjekk ned med 1,4 pst. Utsleppa frå energiforsyning gjekk òg noko ned. Utsleppa frå oppvarming gjekk ned med 20,7 pst. frå 2017 til 2018. Denne nedgangen skuldast truleg at forbrukarane førebur seg på forbodet mot bruk av mineralolje til oppvarming, som trer i kraft i 2020. Utsleppa i kategorien anna var relativt stabile. Hovudkjeldene til utslepp i denne kategorien er utslepp av metan frå avfallsdeponi og fluorgassar brukt som kjølemedium i utstyr som blant anna air condition-anlegg i bygningar og køyretøy.

Figur 13.1 viser utslepp frå 1990 fordelt på sektorar og framskrivne utslepp til 2030, sjå meir om framskrivne utslepp i avsnitt 13.2.

Utslepp av CO2 utgjorde 83 pst. av dei samla utsleppa i 2018, mens resten skuldast utslepp av metan (CH4), lystgass (N2O) og fluorhaldige klimagassar (HFKar, PFKar og SF6).

Figur 13.1 Sektorvise utslepp, historiske og framskriving til 2030

Figur 13.1 Sektorvise utslepp, historiske og framskriving til 2030

Kjelde: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Utsleppa i 1990 var på 51,2 millionar tonn CO2-ekvivalentar. Utsleppa i 2018 ligg 3,4 pst. over 1990-nivået. I same periode har befolkninga auka med om lag 20 pst. (1 millionar personar) og BNP er dobla. Dermed er utsleppsintensiteten (utslepp per produksjon i kroner) blitt redusert med 55 pst. sidan 1990. Norsk økonomi er òg blitt mindre energiintensiv i og med at energiforbruket har auka med 12 pst. sidan 1990.

Skog tek opp store mengder CO2. I 20172 var nettoopptaket på 25 millionar tonn CO2-ekvivalentar i sektoren for skog og annan arealbruk. For meir omtale av denne sektoren, sjå avsnitt 14.3.6.

Figur 13.2 viser kvotepliktig og ikkje-kvotepliktig utslepp fordelt på sektor. Omtrent halvparten av dei norske utsleppa av klimagassar er kvotepliktige som inneber at dei er omfatta av EU sitt kvotesystem (EU ETS) (sjå nærare omtale i kapittel 12.2). Dei kvotepliktige utsleppa er størsteparten av utsleppa frå petroleumssektoren og industrien, større anlegg i energiforsyning og størstedelen av luftfarten. Dei kvotepliktige utsleppa var i 2018 på 26,2 millionar tonn CO2-ekvivalentar. Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa er i hovudsak utslepp frå anna transport og jordbruk. I tillegg kjem småskala energiforsyning, og andre kjelder som oppvarming, produkt med fluorgassar og avfallsbehandling, og i tillegg ikkje-kvotepliktige utslepp frå industrien og petroleumssektoren. I 2018 stamma 26,7 millionar tonn CO2-ekvivalentar av utsleppa frå ikkje-kvotepliktige kjelder.

Figur 13.2 Fordeling kvotepliktige og ikkje-kvotepliktige utslepp i 2018

Figur 13.2 Fordeling kvotepliktige og ikkje-kvotepliktige utslepp i 2018

Kjelde: Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

13.2 Framskrivingar

Noregs utslepp av klimagassar avheng av handlingane til nokre hundre tusen bedrifter og fleire millionar personar. Utsleppsframskrivingar prøver å fange opp underliggjande utviklingstrekk og tendensar bak summen av desse handlingane, blant anna med utgangspunkt i økonomiske, teknologiske og befolkningsvise forhold. I tråd med internasjonale retningslinjer er framskrivingane baserte på at dagens innretning av klimapolitikken, både i Noreg og internasjonalt, blir ført vidare. Framskrivingane gir dermed eit bilete av korleis norske utslepp av klimagassar kan utvikle seg gitt desse føresetnadene. Framskrivingane er ikkje ei beskriving av regjeringa sine mål. Korleis dagens politikk påverkar framtidige utslepp er usikkert, og uvissa aukar desto lengre fram i tid framskrivingane strekkjer seg. Effekten av politikken er blant anna avhengig av utvikling og tilgang på låg- og nullutsleppsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk. Det meste av denne teknologiske utviklinga skjer utanfor Noregs grenser.

I Nasjonalbudsjettet 2019 (Meld. St. 1 (2018–2019)) vart det lagt fram oppdaterte framskrivingar av norske klimagassutslepp. Etter det har Statistisk sentralbyrå oppdatert utsleppsrekneskapen med revidert energibalanse og publisert utsleppstal for 2018 som er ytterlegare endra samanlikna med det som låg til grunn for Nasjonalbudsjettet 2019 (NB19). Endringane i energibalansen har i hovudsak medverka til å flytte utslepp mellom sektorar, men også til å auke samla utslepp noko3. I anslaga presentert under har ein justert framskrivinga med revidert energibalanse og utviklinga i salet av elbilar i den seinaste tida. Det er også gjort nokre mindre justeringar av utsleppa frå jordbruket, blant anna som ei følgje av ny berekningsmodell for utslepp av nitrogen.

Salet av elbilar til persontransport var i 2018 og har så langt i 2019 vore høgare enn det som blei lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2019. Delen elbilar av nybilsalet var i 2018 på 31 pst. og har så langt i 2019 vore på nesten 45 pst. Når dette blir lagt til grunn for utsleppsframskrivinga, samtidig som føresetnaden om at salet av elbilar aukar til 75 pst. av nybilsalet i 2030 ligg fast, medverkar det til at utsleppa isolert sett no er anslått 0,3 millionar tonn CO2-ekvivalentar lågare i 2030 enn i Nasjonalbudsjettet 2019.

Omsetjingskravet for biodrivstoff er frå 2020 på 20 pst. medrekna delkravet på 4 pst. dobbeltteljande avansert biodrivstoff. Dobbeltteljinga gjer at reell innblanding blir 16 pst. eller lågare4. I framskrivinga til Nasjonalbudsjettet 2019 låg dette til grunn frå 2020. I 2017 var innblandinga reelt på om lag 16 pst., men minka til 12 pst. i 2018. Førebelse tal indikerer at salet igjen vil auke i 2019. Kor høg innblandinga blir framover avheng av samansetjinga av avansert og konvensjonelt biodrivstoff. Usikkerheita er stor og vi legg til grunn same anslag som for eit år sidan.

Samanlikna med Nasjonalbudsjettet 2019 er ikkje-kvotepliktige utslepp, som følgje av revidert energibalanse, oppjustert med rundt 0,5 millionar tonn i 2016 og 2020. Men raskare innfasing av elbilar og eit noko kraftigare fall i utsleppa frå innanriks sjøfart og jordbruk gjer at ikkje-kvotepliktige utslepp i 2030 er på same nivå som i Nasjonalbudsjettet 2019.

Framskrivingar for ikkje-kvotepliktige utslepp i enkeltsektorar er vist i tabell 13.2. Sjå meir om desse sektorane i kapittel 14.

Det er òg utarbeidd nye framskrivingar for skog- og arealbrukssektoren. Samanlikna med framskrivinga av opptak og utslepp for dei ulike arealkategoriane frå 2014 (som presentert i Nasjonalbudsjettet 2015) er det i denne nye framskrivinga nytta ein ny og betre modell (SiTree), nye tall frå Landsskogtakseringa og eit anna klimascenario (RCP 4,5). Netto opptak for heile sektoren viser ei meir positiv utvikling enn ved førre framskriving, når ein reknar i tråd med reglane for rapportering til Konvensjonen. Som for framskrivinga frå 2014, er det venta ein nedgåande trend i netto opptak dei neste to tiåra. Men den nye framskrivinga visar at netto opptak flatar ut frå 2040 og framover, og at opptaket igjen vil auke frå 2070. I framskrivingane er nettoopptaket anslått å minske frå 25 millionar tonn i 2017 til 20,4 millionar tonn i 2030, vidare til 14,1 millionar tonn i 2050, og 18,7 millionar tonn i 2100.

I Nasjonalbudsjettet 2019 vart det for første gongen laga framskrivingar av utslepp av klimagassar til 2050. På usikkert grunnlag og basert på ei rekke føresetnader, blant anna at klimapolitikken i Noreg og internasjonalt ligg fast på dagens nivå, vert utsleppa anslått å liggje nesten 40 pst. lågare i 2050 enn nivået i 2017. Nettoopptaket av klimagassar i skog og arealbruk er i denne meldinga òg anslått å gå ned, men er venta framleis å svare til i underkant av 40 pst. av utslepp frå andre sektorar også mot midten av hundreåret.

Sidan framskrivingane er sentrale som eit mogleg samanlikningsgrunnlag i høve til å berekne effektar av tiltak og verkemiddel, tilrår teknisk berekningsutval for klima at dei som utarbeider nasjonale framskrivingar samarbeider tettare med einingane som brukar analysane, og at føresetnader, skjøn og uvisse i framskrivingane blir kommuniserte tydeleg i samband med publisering.

Tabell 13.1 Utslepp av klimagassar i Noreg etter sektor (mill. tonn CO2-ekvivalentar)

1990

2005

2010

2017

20181

2020

2030

Utslepp av klimagassar

51,2

55,4

55,5

52,7

52,9

51,0

45,0

Kvotepliktig utslepp

23,2

27,7

26,6

26,5

26,2

26,2

24,5

– Olje- og gassproduksjon

7,2

12,9

12,9

13,7

13,3

14,2

12,9

– Industri og bergverk

15,2

13,7

11,0

10,9

11,0

10,7

10,2

– Andre kjelder2

0,7

1,1

2,8

1,9

1,9

1,3

1,4

Ikkje-kvotepliktig utslepp

28,0

27,6

28,9

26,3

26,7

24,8

20,5

– Transport3

12,3

15,5

16,7

14,7

15,4

14,1

11,2

– Av dette: Vegtrafikk

7,2

9,3

9,8

8,8

9,0

8,2

6,1

– Jordbruk

4,6

4,4

4,2

4,5

4,4

4,5

4,5

– Andre kjelder4

11,1

7,7

8,0

7,1

6,9

6,1

4,8

Netto opptak i skog og anna arealbruk

-10,0

-25,1

-26,5

-25,0

-21,6

-20,4

Utslepp av klimagassar medrekna netto opptak i skog og anna arealbruk

41,2

30,3

29,0

27,7

29,4

24,6

Memo

Fastlands-Noreg5

43,0

41,1

41,3

38,1

38,5

35,7

31,2

1 Foreløpige tal.

2 Inkluderer utslepp frå kvotepliktig energiforsyning og luftfart.

3 Inkluderer utslepp frå vegtrafikk, innanriks sjøfart, fiske, ikkje-kvotepliktig luftfart, anleggsmaskiner og andre mobile kjelder.

4 Inkluderer ikkje-kvotepliktig utslepp frå industri, petroleumsverksemd og energiforsyning, og utslepp frå oppvarming og andre kjelder.

5 Utslepp frå norsk territorium utanom utslepp frå olje- og gassproduksjon.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, NIBIO og Finansdepartementet

Tabell 13.2 Ikkje-kvotepliktige utslepp av klimagassar i Noreg etter sektor (mill. tonn CO2-ekvivalentar)

2005

2010

2017

20181

2020

2030

Ikkje-kvotepliktig utslepp

27,6

28,9

26,3

26,7

24,8

20,5

Transport

15,5

16,7

14,7

15,4

14,1

11,2

av dette:

Vegtrafikk

9,3

9,8

8,8

9,0

8,2

6,1

– Personbil

5,2

5,4

4,7

4,8

4,2

2,3

– Anna vegtrafikk2

4,1

4,4

4,1

4,2

4,0

3,7

Innanriks sjøfart og fiske

3,7

4,0

3,0

3,2

2,9

2,4

Ikkje-kvotepliktig innanriks luftfart

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

Annan transport 3

2,3

2,7

2,8

3,0

2,8

2,6

Jordbruk

4,4

4,2

4,5

4,4

4,5

4,5

Petroleum og industri

2,9

2,5

2,2

2,3

2,2

1,9

Energiforsyning og oppvarming

2,2

2,6

2,1

1,8

1,4

1,3

F-gassar og andre utsleppskjelder4

2,6

2,9

2,9

2,9

2,5

1,7

1 For 2018 har Statistisk sentralbyrå publisert foreløpige tal på aggregert nivå. For meir detaljert inndeling er nytta anslag frå Miljødirektoratet der trend for SSBs aggregerte nivå er nytta for alle delkjelder.

2 Lastebilar, bussar, varebilar, mopedar og motorsyklar.

3 Jernbane, fritidsbåtar, snøskuterar, traktorar, anleggsmaskinar og andre motorreiskapar.

4 F-gassar, avfallsdeponi, avløp og avløpsreinsing, løysemiddel, kompostering, gass- og bensindistribusjon og ein del mindre kjelder.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet

14 Sektorvis omtale og utsleppsbaner

14.1 Innleiing

Ifølgje klimalova skal ein gi ei oversikt som gjer synleg sektorvise utsleppsbaner innanfor ikkje-kvotepliktig sektor og kva typar tiltak som vil vere nødvendig for å realisere desse. I dette avsnittet er det gjort greie for dette.

Arbeidet med slike baner vil vere nyttig i arbeidet med å nå utsleppsmålet for ikkje-kvotepliktig sektor, men det er understreka at anslag av denne typen er svært usikre. Det er uvisse både om den økonomiske utviklinga og dermed også utsleppsutviklinga og om effekten av tiltak. I tillegg vil utviklinga av ny teknologi og opptaket av denne komme i ulikt tempo. Baner og type tiltak kan derfor ikkje oppfattast som mål eller planar, men som ein illustrasjon på ein mogleg veg.

Detaljnivået i rapporteringa, under dette omtala av utsleppsbaner og tiltak, vil måtte tilpassast etter behov og dermed kunne variere frå år til år ut frå kva som er sett på som føremålstenleg.

Boks 14.1 Utsleppsbaner

Ei utsleppsbane viser utvikling i utslepp framover i tid, gitt visse føresetnader. Framskrivinga av utsleppa basert på eksisterande politikk er til dømes ei utsleppsbane. Dei sektorvise utsleppsbanene som er presenterte i dette kapitlet er baserte på at hushald og bedrifter gjer utsleppsreduserande tiltak utover det ein trur eksisterande politikk vil utløyse. Utsleppsbanene er baserte på berekningar av Miljødirektoratet av utsleppsreduksjonar frå politiske mål og ambisjonar og tiltak dei vurderer har ein samfunnsøkonomisk tiltakskostnad under 500 kroner per tonn CO2-ekvivalentar. I arbeidet med berekningane baserer Miljødirektoratet seg òg på analyser og vurderingar frå andre etatar, bedrifter og analysemiljø.

Den berekna effekten på utsleppa av måla og tiltaka som er framstilte tek utgangspunkt i Miljødirektoratets tiltaksanalysar utarbeidde til Meld. St. 41 (2016–2017)5. Figur 14.1 viser utsleppsbaner for samla ikkje-kvotepliktige utslepp. Sektorvise utsleppsbaner for ikkje-kvotepliktige utslepp er presentert i sektorgjennomgangen i dei neste avsnitta saman med oversikter over kva for tiltak som er lagt til grunn for utsleppsbanene. Tiltaka er samanstilt av Miljødirektoratet på oppdrag frå Klima- og miljødepartementet og er oppdaterte med ny informasjon der den har vore tilgjengeleg. Regjeringa har elles gitt etatane i oppdrag å utgreie tiltak og verkemiddel som kan redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa fram mot 2030 (klimakur 2030) som vil gi nye anslag på reduksjonspotensial og kostnader; Klimakur 2030. Faggruppa koordineres av Miljødirektoratet og består elles av Statistisk sentralbyrå, Enova, Vegdirektoratet, Kystverket, Landbruksdirektoratet og NVE. Andre etatar blir involvert på sine område6.

Figur 14.1 Historiske utslepp, framskriving og utsleppsbaner for ikkje-kvotepliktige utslepp

Figur 14.1 Historiske utslepp, framskriving og utsleppsbaner for ikkje-kvotepliktige utslepp

Kjelde: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Miljødirektoratet anslår basert på berekningar at oppfølging av politiske målsetjingar, og tiltak i kostnadskategorien under 500 kroner per tonn CO2-ekvivalentar, til saman vil kunne redusere utsleppa innanlands med i overkant av 19 millionar tonn over perioden 2021–2030 samanlikna med framskrivinga presentert over. Anslått utsleppseffekt av politiske målsetjingar og ambisjonar samanlikna med framskrivinga, som er basert på eksisterande klimapolitikk er i overkant av 9 millionar tonn CO2-ekvivalentar over perioden 2021–2030. I tillegg har Miljødirektoratet anslått eit potensial for utsleppsreduksjonar med berekna samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn CO2-ekvivalentar på i overkant av 10 millionar tonn, sjå figur 14.1. Anslaga er prega av betydeleg uvisse, og summerer seg til meir enn dei 12 millionar tonna som er nødvendige for å oppfylle 2030-forpliktinga. Eit eventuelt utslepp frå skog og anna arealbruk vil komme i tillegg.

Boks 14.2 Tilleggseffektar av klimagasstiltak

Klimapanelets spesialrapport om 1,5-graders oppvarming viser at globale utslepp må reduserast betydeleg innan 2030 både av CO2 og andre klimadrivarar om vi skal følgje ei temperaturbane med liten eller ingen overskriding av 1,5 grader. Det er både viktig å stabilisere temperaturen på lang sikt, og å redusere oppvarmingshastigheita på kort sikt.

Tiltak og verkemiddel for å redusere klimagassutslepp vil i mange samanhengar òg påverke utslepp av kortlevde klimadrivarar som svart karbon (BC) og organisk karbon (OC), nmVOC, karbonmonoksid (CO), svoveldioksid (SO2) og ammoniakk. Desse stoffa har vesentleg effekt på klima på kort sikt. Det gjeld også klimagassen metan (CH4). OC og SO2 har ein avkjølande effekt, mens dei andre komponentane har ein oppvarmande effekt på klimaet.

Tiltak som mindre matsvinn (metantiltak), redusert kaldventilering1 (metan- og nmVOC-tiltak) og forsert utskifting til nye vedomnar og pellets (svart karbon- og metantiltak), er døme på norske tiltak som gir ein betydeleg høgare klimaeffekt på kort sikt enn på lang sikt.

Mange tiltak vil òg ha ein betydeleg helseeffekt i tillegg til klimaeffekten fordi tiltaket i stor grad påverkar utslepp av partiklar og NOx. Helseeffekten inngår normalt i den samfunnsøkonomiske tiltakskostnaden for klimatiltaka. Ved å synleggjere helsegevinsten av tiltaka eksplisitt er det lettare å identifisere vinn-vinn-tiltak, men også klimatiltak som kan påverke helsa negativt. Eit eksempel på det siste er utskifting av oljefyr med vedfyring i dei store byane, noko som vil auke partikkelutsleppet.

Miljødirektoratet har gjennomført tilleggsanalysar som belyser klimaeffekten på kort sikt, og miljø- og helseeffektar av tiltak. For å synleggjere desse tilleggseffektane av tiltak meir eksplisitt vil det vere føremålstenleg med meir integrerte analysar framover. Dette vil kunne gi ein betre basis for politikkutforming.

1 Hydrokarbonhaldige avgassar frå diverse industriprosessar som blir sleppte direkte ut i atmosfæren

I tillegg til at anslaga er usikre er det ikkje vurdert kva verkemiddel eller nivå på verkemidla som må til for å utløyse dei berekna utsleppsreduksjonane, eller kostnader knytte til desse, utover den berekna samfunnsøkonomiske tiltakskostnaden. Overslaga på potensial og kostnader er følsame for kva føresetnader som blir lagde til grunn, blant anna om innfasing. Miljødirektoratets analyse viser at mange av tiltaka som kan bidra til å fylle det berekna utsleppsgapet er vurdert å liggje under 500 kroner per tonn (gjennomsnittleg samfunnsøkonomisk tiltakskostnad). For dei tiltaka som følgjer av politiske mål og ambisjonar varierer anslått tiltakskostnad, både opp mot 1 500 kroner per tonn og over 1 500 kroner per tonn. Kostnaden for fleire tiltak er rekna å vere vesentleg høgare i starten av analyseperioden, særleg for dei tiltaka der teknologien i dag er svært umoden. I nokre tilfelle er ikkje teknologien i dag tilgjengeleg, til dømes innanfor nokre tyngre køyretøy. Kostnadene avheng i stor grad av den vidare utviklinga av låg- og nullutsleppsteknologi til bruk i transportsektoren. Slik teknologi blir i hovudsak utvikla utanlands.

Teknisk berekningsutval for klima peiker i sin første rapport på at tilnærminga Miljødirektoratet nyttar i sine tiltaksanalysar ikkje fangar opp alle samfunnsøkonomiske kostnader. Mange kostnadskomponentar er utelatne fordi dei er vanskelege å anslå, for eksempel ikkje-prissette kostnader som tidsbruk og andre (ulike) ulemper brukaren møter dersom forbrukaren går over til å bruke eit ikkje-perfekt substitutt. I tillegg er mange kostnadskomponentar og utsleppseffektar per definisjon ikkje med i analysen, under dette kostnader ved innføring av verkemiddel for å realisere tiltaket. Utvalet peiker også på utfordringar knytta til fastlegging av kostnadene i situasjonar der teknologiutviklinga eller andre forhold inneber endringar i kostnader og økonomisk aktivitet over tid.

Tilrådingane i utvalet sin rapport vil bli følgt opp i arbeidet med Klimakur 2030. Sjå elles boks 11.1 med nærare omtale av utvalet sine hovudtilrådingar i innleiinga.

Val av verkemiddel og utviklinga i kostnader og gjennomføringsmoglegheiter avgjer kva tiltak som faktisk vil bli utløyste. Regjeringa fører ein offensiv klimapolitikk der ei rekkje verkemiddel er styrkte og medverkar til å redusere utslepp. Kapittel 12.4 gir ei omtale av dei viktigaste verkemidla vi har på plass som medverkar til å redusere ikkje-kvotepliktige utslepp, mens omtala under den enkelte sektor i kapittel 14 gir ei meir detaljert omtale av verkemidla.

14.2 Transport

I dette avsnittet er dei ikkje-kvotepliktige utsleppa innan transportsektoren omtalt. Sektoren er delt i kategoriane vegtrafikk, innanriks sjøfart og fiske og annan transport. Figur 4.2 viser historiske og framskrivne utslepp for desse kategoriane samla. I tillegg er det vist ei utsleppsbane delt i dei tre kategoriane med berekna effekt av å nå regjeringas politiske mål og ambisjonar og gjennomføring av tiltak som Miljødirektoratet har estimert til å ha ein samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn.

Figur 14.2 Ikkje-kvotepliktige utslepp frå transportsektoren – historiske utslepp, framskrivingar og utsleppsbane

Figur 14.2 Ikkje-kvotepliktige utslepp frå transportsektoren – historiske utslepp, framskrivingar og utsleppsbane

Kjelde: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Historiske utslepp

Transport omfattar i utsleppsrekneskapen vegtransport, innanriks sjøtransport og fiske, og annan transport. Mesteparten av utsleppa i transportsektoren er ikkje kvotepliktige. Unntaket er utslepp frå luftfart innafor EØS-området, også innanriks i Noreg, som i all hovudsak er underlagt kvoteplikt.

Foreløpige tal viser at utsleppa frå transportsektoren i 2018 var på 15,4 millionar tonn CO2-ekvivalentar, noko som svarer til rundt 29 pst. av dei totale norske klimagassutsleppa. Kvotepliktig luftfart er ikkje inkludert i tala. Ikkje-kvotepliktige transportutslepp står for 58 pst. av dei totale ikkje-kvotepliktige utsleppa. Utsleppa frå transportsektoren gjekk opp omlag 0,7 millionar tonn CO2-ekvivalentar frå 2017. Samanlikna med 1990 har utsleppa auka med rundt 25 pst. Utsleppa er i dag om lag på nivå med utsleppa i 2005.

Vegtrafikk

I 2018 var utsleppa frå vegtrafikk 9 millionar tonn CO2-ekvivalentar, noko som inneber ein auke på 26 pst. samanlikna med 19907. Utsleppa auka fram til 2007 og har etter det lege nokså stabilt på i underkant av 10 millionar tonn CO2-ekvivalentar i året. Klimagassutsleppa frå vegtrafikk blei betydeleg redusert frå 2016 til 2017, mens foreløpige tal frå SSB viser at klimagassutsleppa frå vegtrafikk auka frå 2017 til 2018. Hovudforklaringa på dette er at det i 2018 blei omsett betydeleg mindre mengder biodrivstoff, og då særleg palmeoljebasert biodrivstoff. Samstundes blei det totale drivstoffsalet til vegtrafikk redusert i 2018 samanlikna med 2017.

Figur 14.3 Vegtrafikk – historiske utslepp, framskriving og utsleppsbane

Figur 14.3 Vegtrafikk – historiske utslepp, framskriving og utsleppsbane

Kjelde: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Utsleppa frå personbilar var i 2017 på 4,7 millionar tonn CO2-ekvivalentar, eller rundt 53 pst. av utsleppa frå vegtrafikk i 2017. Utsleppa var relativt stabile i perioden 1990 til 2016. Dette trass i at talet på køyrde kilometer har auka med over 50 pst. sidan 1990. Utviklinga kan forklarast med meir drivstoffeffektive køyretøy, innblanding av biodrivstoff og innfasing av elektriske bilar.

Utsleppa frå tunge køyretøy var i 2017 på om lag 2,7 millionar tonn CO2-ekvivalentar, mens utsleppa frå varebilar var på 1,3 millionar tonn CO2-ekvivalentar, noko som til saman utgjorde i overkant av 45 pst. av utsleppa frå vegtrafikken. Utslepp frå tunge køyretøy og varebilar er nesten dobla sidan 1990, frå 2,2 millionar tonn CO2-ekvivalentar til 4 millionar tonn CO2-ekvivalentar. Tyngre køyretøy har ikkje hatt ei like positiv utvikling i CO2-utslipp pr. km som lette kjøretøy. For langdistansebussar har det vore ein liten auke i CO2-utslipp pr. km dei siste åra, mens for lokalbussane har det vore ein liten nedgang. Tyngre lastebilar har auka sitt CO2-utslepp pr. km, men fraktar òg noko meir gods.

I tillegg kjem utslepp frå motorsyklar og mopedar.

Innanriks sjøfart og fiske

Utsleppa frå innanriks sjøfart og fiske var i 2017 på om lag 3 millionar tonn CO2-ekvivalentar og utgjorde rundt 6 pst. av dei totale klimagassutsleppa, sjå tabell 3.2. Utsleppa i 2017 er på om lag same nivå som i 1990, etter å ha vore til dels betydeleg høgare i mellomliggande år. Det er uvisse rundt dei reelle utsleppsnivåa, spesielt fordi utslepp frå skip som bunkrar i utlandet, men som har aktivitet i norsk farvatn, ikkje vert spegla i utsleppsstatistikken. I tillegg peika det partssamansette utvalet for CO2-avgifta og klimatiltak i fiskerinæringa på at dei reelle tala for forbruk av drivstoff i fiskerinæringa ligg eit godt stykke høgare enn rapportert av SSB. Gjennom Garantikassa for fiskarar (GFF) har utvalet hatt tilgang på refusjonstal for drivstoff kjøpt i Noreg til fiske og fangst i nære farvatn. Denne nye berekningsmetoden gir eit førebels utsleppstal for 2018 på 643.000 CO2-ekvivalentar.

Figur 14.4 Innanriks skipsfart og fiske – historiske utslepp, framskriving og utsleppsbane

Figur 14.4 Innanriks skipsfart og fiske – historiske utslepp, framskriving og utsleppsbane

Kjelde: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Annan transport

Vi har valt å gruppere ikkje-kvotepliktig innanriks luftfart8, ikkje-veggåaende køyretøy, motorreiskap og jernbane som «annan transport». Utsleppa frå annan transport var på rundt 3 mill. tonn CO2-ekvivalentar, svarande til meir enn 6 pst. av totalutsleppa av klimagassar i 2017. Utsleppa frå annan transport har auka med om lag 30 pst. sidan 1990. Auken skuldast blant anna stor auke i utslepp frå anleggsmaskiner på grunn av høg aktivitet, mens utsleppa frå ikkje-kvotepliktig innanriks luftfart og jernbane er betydeleg reduserte.

Figur 14.5  Annan transport – historiske utslepp, framskriving og utsleppsbane

Figur 14.5 Annan transport – historiske utslepp, framskriving og utsleppsbane

Kjelde: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Eksisterande verkemiddel

Regjeringas hovudverkemiddel for å redusere klimagassutslepp frå transportsektoren er CO2-avgifta på drivstoff, bilavgiftene, elbilfordelane, omsetningskravet for biodrivstoff og føringar for miljøvennleg arealplanlegging i plan- og bygningslova med tilhørande regelverk og retningslinjer. I tillegg er det ei rekkje andre verkemiddel som påverkar klimagassutsleppa frå sektoren, slik som offentlege anskaffingar, støtteordningar (under dette Enova), miljødifferensierte bompengar, og byvekst-, bymiljø- og belønningsavtalane.

Eingongsavgifta er i dag differensiert mellom anna etter typegodkjente utslepp av CO2 og NOx. I Granavolden-plattforma varslar regjeringa at den vil føre vidare skattefordelane for elbilar når det gjeld eingongsavgift og meirverdiavgift i heile denne stortingsperioden. Det er òg varsla at regjeringa vil halde fram med grøn omlegging av eingongsavgifta for kjøp av nye køyretøy ved å auke CO2- og NOx-komponentane, og redusere andre komponentar tilsvarande.

Det er ikkje eingongsavgift på køyretøy med tilleten totalvekt over 7 500 kg. Avgrensinga inneber at eingongsavgifta ikkje kan gi insentiv til kjøp av null- og lågutsleppslastebilar slik som for personbilar. Drivstoffavgiftene gir likevel eit kontinuerleg insentiv til å redusere klimagassutsleppa anten ved å redusere forbruket eller investere i nye teknologiar med lågare utslepp. Miljødelen av vektårsavgifta medverkar òg til ein reinare lastebilpark. I tillegg er det innført betydelege insentiv for å stimulere etterspørselen etter nullutsleppsvarebilar. Det er m.a. innført ei miljødifferensiert vrakpantavgift for varebilar. Det blir gitt ein vrakpant på 13 000 kr om ein samtidig kjøper eller leiger ein nullutsleppsvarebil.

Frå 2019 er Enova gitt i oppdrag å administrere eit Nullutsleppsfond for næringstransport. Fondet skal medverke til auka bruk av batteri-, hydrogen- og biogassløysingar både på land og på sjø. Slike løysingar er venta etter kvart å bli konkurransedyktige utan støtte og Enova skal derfor utforme verkemiddel med sikte på å oppnå varige marknadsendringar.

Nullutsleppsfondet, med ei ramme på over 1 mrd. kroner fram til 2020, vil medverke til reduserte utslepp i ikkje-kvotepliktig sektor, og omstilling av tungtransporten, på ein måte som supplerer Enovas eksisterande satsing godt. Enovas eksisterande satsingar på fylle- og ladeinfrastruktur for nullutsleppstransport held fram under ramma av den eksisterande styringsavtala. Det same gjer Enovas eksisterande satsingar på ny teknologi i transport. Enova vil koordinere satsingane opp mot kvarandre, slik at dei til saman utgjer ein heilskap og medverkar til mest mogleg kostnadseffektiv omstilling.

Det er forskriftsfesta ei opptrapping av omsetningskravet i vegtransport til 20 pst. i 2020. Omsetninga av biodrivstoff har vore over nivået på omsetningskravet dei siste åra. I 2018 var kravet på 10 pst., mens biodrivstoff utgjorde rundt 12 pst. av totalt forbruk av drivstoff til vegtransport i Noreg. Dette skuldast at biodrivstoff omsett utanfor omsetningskravet ikkje er omfatta av vegbruksavgifta, og dermed har vore rimelegare enn fossilt drivstoff.

Gjennom plansystemet er kommunane gitt føringar om å planleggje for kompakte byar og tettstader, redusert transportbehov og leggje til rette for klima- og miljøvennlege transportformer. Det er i tillegg etablert eit system med bymiljø- og byvekstavtaler i storbyområda. Bymiljøavtaler og byvekstavtaler er gjensidig forpliktande avtaler mellom staten, fylkeskommunar og kommunar for å nå målet om at veksten i persontransport i byområda skal skje med kollektivtransport, sykkel og gange. Avtalene er eit viktig verktøy for å syte for betre samordning i areal- og transportpolitikken. Alle partane, både lokale partar og staten, har ansvar for finansiering av tiltak og oppgåver innanfor ansvarsområda sine, under dette finansiere tiltak innan kollektivtrafikk, sykkel og gange. Byvekstavtalene kan medverke til å avgrense klimagassutsleppa i bytransporten og samtidig medverke til reinare luft, mindre støy og betre framkome i storbyområda.

Innanfor godstransport er det no etablert ordningar for godsoverføring frå veg til sjø og for godsoverføring frå veg til bane. Utbygging av jernbane og infrastruktur for kystfart medverkar òg til å flytte gods frå veg til sjø og bane. Regjeringa har innført ei treårig prøveordning for tilskot til investering i effektive og miljøvennlege hamner, som skal støtte samfunnsøkonomisk lønsame prosjekt.

Regjeringa vil stille krav til null- eller lågutsleppsløysingar ved utlysing av nye kontraktar for drift av riksvegferjesamband, der det ligg til rette for det. Aktiv bruk av offentlege anskaffingar og støtteordningar medverkar til at det er venta at rundt ein tredel av bilferjene i landet vil ha heilt eller delvis elektrisk framdrift i 2021. Ferjetrafikken er fordelt mellom 17 riksvegferjesamband og 113 fylkesvegferjesamband. Sjølv om det finst færre riksvegferjer enn fylkesvegferjer, er trafikkfordelinga omtrent likt delt mellom dei to.

Sidan 2017 er det i parkeringsforskrifta stilt krav om at det blir tilbode høve til lading på eit tilstrekkeleg tal parkeringsplassar. Parkeringsforskrifta gjeld for vilkårsparkering av motorvogn på veg open for alminneleg ferdsel. Den gjeld for både offentlege og private parkeringstilbod.

I 2016 oppretta regjeringa ei femårig tilskotsordning for klimatiltak i fylkeskommunar og kommunar – Klimasats. Ordninga er administrert av Miljødrektoratet og videreføres i 2020. Midlane skal utløyse klimatiltak som reduserer utslepp av klimagassar og medverkar til omstilling til lågutsleppsamfunnet. Om lag 60 prosent av støtta prosjekt har så langt vore retta mot å redusere utslepp frå vegtransport. Utsleppseffekten er ikkje kvantifisert. Det går føre seg ei treårig følgjeevaluering av ordninga frå 2017–2019. Regjeringa har også oppretta ei mellombels satsing på hurtigbåtar med null- eller lågutslepssløysingar innafor Klimasats

Det er også ei satsing på null- og lågutsleppsteknologi i transportsektoren gjennom Pilot-E, som er eit samarbeid mellom Forskingsrådet, Innovasjon Noreg og Enova. Regjeringa vil utvikle eit meir effektivt og koordinert verkemiddelapparat der viktige verkemiddel på klimaområdet som Innovasjon Noregs miljøteknologiordning, Forskingsrådets klimateknologiprogram og Enova må sjåast i samanheng.

Framskriving og utsleppsbane

Utsleppa frå transportsektoren er venta å falle frå 15,4 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2018 til 11,2 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2030. Nedgangen skuldast i hovudsak at det er lagt til grunn at innfasinga av låg- og nullutsleppsbilar vil auke ytterlegare framover.

I tråd med internasjonale retningslinjer er framskrivingane baserte på at dagens innretning av klimapolitikken, både i Noreg og internasjonalt, blir ført vidare. Korleis dagens politikk påverkar framtidige utslepp er usikkert, og uvissa aukar desto lengre fram i tid framskrivingane strekkjer seg. Effekten av politikken er blant anna avhengig av utvikling og tilgang på låg- og nullutsleppsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk. Det meste av denne teknologiske utviklinga skjer utanfor Noregs grenser.

Regjeringas mål og ambisjonar, mellom anna presentert i Granavolden-plattformen, ligg i det ein kallar utsleppsbaner jf. Kap 3.2.

Miljødirektoratet har berekna at effekten av å nå regjeringa sine politiske mål og ambisjonar på transportområdet og gjennomføring av tiltak som dei har estimert til å ha ein samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn kan redusere utsleppa med rundt 10,6 mill. tonn CO2-ekvivalentar utover framskrivinga i perioden 2021–2030. Dette svarar til heile det farga arealet i figur 14.2. Det er teke omsyn til overlappande tiltak slik at utsleppsreduksjonar ikkje blir talde dobbelt. Ein del av dei politiske målsetjingane er vurdert å ha ein samfunnsøkonomisk kostnad på over 500 kr/tonn. Meir informasjon om dette finst på Miljødirektoratet sine nettsider. Anslaga er usikre og det er ikkje vurdert kva verkemiddel eller nivå på verkemidla som må til for å utløyse dei berekna utsleppsreduksjonane, eller kostnader knytte til desse, utover den berekna samfunnsøkonomiske tiltakskostnaden. Val av verkemiddel og utviklinga i kostnader og gjennomføringsmoglegheiter påverkar utsleppsreduksjonane framover.

Sidan framskrivingane blei lagt fram i Nasjonalbudsjettet 2019 har regjeringa sett i verk eller har konkrete planar om nye verkemiddel som det blir gjort greie for i dei følgjande avsnitta.

I Granavolden-plattforma står det at regjeringa vil trappe opp den flate CO2-avgifta med fem prosent årleg for alle sektorar fram til 2025. Provenyet skal brukast til å redusere skattar og avgifter for aktuelle grupper for å lette omstillinga. Andre relevante avgifter (blant anna HFK/PFK) blir auka tilsvarande. Regjeringa foreslår i Statsbudsjettet for 2020 at CO2-avgifta bli sett opp fem prosent, utover prisjustering.

Regjeringa har gjennom Enova etablert Nullutsleppsfondet – eit program for investeringsstønad til næringstransport. I utgangspunktet kan stønaden gå til alle segment av næringstransport. Frå 2019 er Enova gitt i oppdrag å administrere eit Nullutsleppsfond for næringstransport. Fondet skal medverke til auka bruk av batteri-, hydrogen- og biogassløysingar både på land og på sjø. Enova vil koordinere satsingane opp mot kvarandre, slik at dei til saman utgjer ein heilskap og medverkar til mest mogleg kostnadseffektiv omstilling.

Regjeringa har nyleg laga fleire handlingsplanar som omtaler verkemiddel for reduksjon av klimagassutslepp. Handlingsplan for infrastruktur for alternative drivstoff i transportsektoren tek for seg regjeringas satsing på infrastruktur for å auke bruken av alternative drivstoff. Handlingsplanen er eit bidrag til å gjere marknaden meir føreseieleg for etablering av infrastruktur for alternative drivstoff framover. Regjeringa sitt mål er at etableringa av infrastrukturen så tidleg som mogeleg skal vere marknadsdriven, og på eit tidlegast mogeleg stadium skje utan stønad. I planen varsla regjeringa at Enova er staten sitt verkemiddel for å byggje ned tekniske- og marknadsmessige barrierar for introduksjon og utbreiing av null- og lågutsleppsteknologi i transportsektoren i ein tidleg fase. Regulatoriske verkemiddel, informasjon og forsking- og utvikling er også viktige.

Handlingsplan for grøn skipsfart presenterer regjeringas styrka satsing på grøn skipsfart, der ambisjonen er å halvere utsleppa frå fiske og innanriks skipsfart innan 2030. Planen er omtalt under innanriks sjøfart og fiske.

Planen for fossilfri kollektivtrafikk innan 2025 viser at fossilfri kollektivtrafikk er i ferd med å bli konkurransedyktig samanlikna med konvensjonell kollektivtrafikk. I planen varsla regjeringa mellom anna ei vidareført satsing på Enova og vurdering av krav til fossilfri kollektivtrafikk.

Vidare vil regjeringa ha ein heilskapleg strategi for forsking, teknologiutvikling og bruk av hydrogen. Regjeringa vil leggje fram planen innan utgangen av året.

Regjeringa har varsla at den vil stille krav til nullutsleppstransport i leveransar til det offentlege, der det ligg til rette for det. I den kommande handlingsplanen om klima- og miljøvennlege offentlege anskaffingar og grøn innovasjon, vil regjeringa vurdere korleis det kan gjennomførast.

Vegtransport

Utsleppa frå vegtransport er venta å falle frå 9 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2018 til 6,1 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2030, sjå tabell 13.2. Nedgangen skuldast i hovudsak at det er lagt til grunn at innfasinga av låg- og nullutsleppsbilar vil auke ytterlegare framover. I framskrivinga er det lagt til grunn 16 pst. innblanding av biodrivstoff i reelt volum (20 pst. med dobbeltteljing for avansert biodrivstoff9). Denne innblandingsprosenten er ført vidare i heile framskrivingsperioden. Salet i 2018 var på 12 prosent biodrivstoff (16,9 med dobbeltteljing for avansert biodrivstoff).

Regjeringa har ulike mål knytte til innfasing av null- og lågutsleppsteknologiar i vegtransporten. Blant anna har regjeringa eit mål om at 100 pst. av nybilsalet av personbilar skal vere nullutsleppsbilar innan 2025. Aukande teknologisk mogning i dei ulike delane av transportsektoren, slik at nullutsleppsløysingar blir konkurransedyktige mot fossile transportløysingar, ligg til grunn for måla om utsleppsreduksjonar. Miljødirektoratet har berekna at effekten av å nå regjeringa sine politiske mål og ambisjonar for vegtransporten og gjennomføring av tiltak som dei har estimert til å ha ein samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn kan redusere utsleppa med nesten 7,6 mill. tonn CO2-ekvivalentar utover framskrivinga i perioden 2021–2030. Det er stor uvisse knytt til teknologisk utvikling og kostnader ved tiltaka.

Stortinget vedtok 29. november 2018 at Noreg skal ta inn EØS-rettsakter om CO2-utsleppsstandardar for person- og varebilar i norsk rett. Regjeringa vil arbeide for at Noreg omfattast av EUs regelverk på området. Dette vil vere viktig for at den norske marknaden blir prioritert av køyretøyprodusentane i åra framover.

Innanriks sjøfart og fiske

Utsleppa frå innanriks sjøfart og fiske er venta å falle frå 3 mill. tonn CO2-ekv. i 2017 til 2,4 mill. tonn CO2-ekv. i 2030 (sjå tabell 13.2). I framskrivingane er det lagt til grunn at nedgangen held fram blant anna som følgje av vidare teknologiutvikling. Gjennom Noregs forskingsråd, Innovasjon Noreg og Enova blir det i dag brukt betydelege midlar på støtte til introduksjon av null- og lågutsleppsteknologi i maritim sektor. Fleire ferjekontraktar som stiller krav om null- eller lågutsleppsløysingar er inngått, og det er mellom anna lagt til grunn at rundt ein tredel av bilferjene i landet vil ha elektrisk framdrift i 2021.

Miljødirektoratet har berekna at effekten av å gjennomføre tiltak som dei har estimert til å ha ein samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn kan redusere utsleppa med rundt 1,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar utover framskrivinga i perioden 2021–2030. Vidare elektrifisering av ferjer er det største tiltaket i berekninga.

Regjeringa har som ambisjon å halvere utsleppa frå innanriks sjøfart og fiske innan 2030. Regjeringa har derfor lagt fram ein handlingsplan for grøn skipsfart. I planen er presentert klimatiltak for dei ulike fartøyskategoriane; hurtigbåtar og ferjer, cruiseskip, lasteskip, offshorefartøy, oppdrettsfartøy, fiskefartøy og fritidsbåtar. Det er betydelege forskjellar mellom fartøyskategoriane. Det krev derfor ulike tiltak for å stimulere til innfasing av null- og lågutsleppsløysingar. Regjeringa foreslår at det frå 1. januar 2020 blir innført full CO2-avgift for mineralske produkt for fiske og fangst i nære farvatn. Samstundes foreslår regjeringa at det blir introdusert ei kompensasjonsordning for å lette omstillinga.

Regjeringa vil vurdere eit omsetjingskrav for avansert biodrivstoff og biogass i skipsfarten, og har gitt Miljødirektoratet og Sjøfartsdirektoratet i oppdrag å sjå nærare på korleis ein kan gjere dette.

Regjeringa vil at den positive utviklinga innan ferjesektoren skal spreie seg til hurtigbåt-segmentet. I Revidert Nasjonalbudsjettet 2019 tildelte regjeringa difor 25 mill. kroner til ei førebels øyremerkt satsing på utsleppsfrie hurtigbåtar i Klimasats. I handlingsplanen for grøn skipsfart varsla regjeringa at den vil arbeide vidare med ei støtteordning for fylkeskommunar som stiller krav om låg- og nullutsleppsløysingar i hurtigbåtanbod. Regjeringa foreslår i Statsbudsjettet for 2020 at det blir sett av 80 mill. kroner til ei styrking av den førebelse ordninga retta mot hurtigbåtar i Klimasats.

Annan transport

Ikkje-kvotepliktige utslepp frå annan transport (innanriks luftfart, ikkje-veggåande køyretøy, jernbane, motorreiskap, fritidsbåtar mv.) er venta å gå noko ned fram til 2030. Det er venta at utsleppa frå kategorien blir reduserte frå 3 millionar tonn CO2-ekv. i 2017 til 2,8 millionar tonn CO2-ekv. i 2030 (sjå tabell 13.2). Framskrivinga gir eit anslag på utvikling av utsleppa framover gitt at dagens verkemiddel og teknologiutvikling blir ført vidare.

Miljødirektoratet har anslått at effekten av å gjennomføre tiltak som dei har estimert til å ha ein samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn kan redusere utsleppa frå motorreiskap med rundt 1,1 mill. tonn CO2-ekvivalentar utover framskrivinga i perioden 2021–2030. Tiltaka går ut på elektrifisering av ikkje-veggåande maskiner og køyretøy. Det er stor forskjell i kor grundig Miljødirektoratet har utgreidd utsleppsreduserande tiltak innan dei ulike undersegmenta. Tiltakskostnader for annan transport er meir usikre og mindre detaljert berekna enn tiltakskostnadene for køyretøy.

Regjeringa varsla i Granavolden-plattforma at den i samarbeid med bransjen vil leggje til rette for at byggje- og anleggsplassar skal vere fossilfrie innan 2025. Det offentlege har eit spesielt ansvar for at byggjeplassar i offentlig regi går føre som gode førebilete. Samferdselsdepartementet vil utarbeide ein handlingsplan for fossilfrie anleggsplassar i transportsektoren som varsla i nasjonal transportplan (2018–2029). Utsleppa kan reduserast med alternative drivstoff, betre logistikk, massehandtering og teknologiske forbetringar.

Regjeringa har i Revidert nasjonalbudsjett 2019 sett av midlar til ei ny støtteordning som skal leggje til rette for godsoverføring frå veg til bane. Isolert sett kan dette auke utsleppa frå bane, men redusere utsleppa frå vegtrafikken meir.

Frå 2020 blir det innført eit omsetningskrav for biodrivstoff i luftfart. Kravet som blir innført inneber at dei som sel drivstoff til luftfart frå 2020 skal omsetje 0,5 prosent avansert berekraftig biodrivstoff totalt sett over året. Regjeringa har som ambisjon at omsetningskravet for biodrivstoff i luftfarten blir trappa opp til 30 pst. i 2030, i tråd med tilgangen på sertifisert biojetdrivstoff innanfor dei tekniske moglegheitene som er til stades.

Miljødirektoratet har berekna at effekten av å nå regjeringas ambisjonar om 30 prosent innblanding av biodrivstoff i ikkje-kvotepliktig luftfart kan redusere utsleppa med rundt 340 000 tonn CO2-ekvivalentar utover framskrivinga i perioden 2021–2030.

Regjeringa er positiv til elektrifisering av luftfarten og har bede Avinor og Luftfartstilsynet utarbeide eit program som skal leggje til rette for dette. For å framskunde innfasinga av elektriske passasjerfly har Luftfartstilsynet inngått ei avtale med det europeiske flytryggleiksbyrået (EASA). Avtala omfattar mellom anna utvikling, testing og godkjenning av ny teknologi for både fly og infrastruktur.

Boks 14.3 Nokre klimamål- og ambisjonar på transportområdet

Regjeringa vil leggje til rette for betydelege utsleppsreduksjonar i transportsektoren. Ny teknologi, bruk av biodrivstoff, utbygging av infrastruktur for nullutsleppskøyretøy og skatte- og avgiftspolitikken vil vere viktige verkemiddel for å nå målet om at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn i 2050. Regjeringa si satsing på gods-, kollektiv-, gang- og sykkeltiltak vil òg medverke til å redusere utslepp frå sektoren.

Aukande teknologisk mogning i dei ulike delane av transportsektoren, slik at nullutsleppsløysingar blir konkurransedyktige mot fossile transportløysingar, ligg til grunn for måla om utsleppsreduksjonar.

Regjeringa vil:

  • ha ein ambisjon om å halvere utsleppa frå transportsektoren innan 2030, samanlikna med 2005.

  • leggje til grunn følgjande måltal for nullutsleppskøyretøy i 2025:

    • Nye personbilar og lette varebilar skal vere nullutsleppskøyretøy

    • Nye bybussar skal vere nullutsleppskøyretøy eller bruke biogass

  • innan 2030 skal nye tyngre varebilar, 75 pst. av nye langdistansebussar og 50 pst. av nye lastebilar vere nullutsleppskøyretøy

  • innan 2030 skal varedistribusjonen i dei største bysentra vere tilnærma nullutslepp

  • ha ein ambisjon om å halvere utsleppa frå innanriks skipsfart og fiske innan 2030.

  • starte arbeidet med eit bilavgiftssystem som er berekraftig etter 2025.

  • føre vidare skattefordelane for el-bil når det gjeld eingongsavgift og meirverdiavgift i heile stortingsperioden for å nå 2025-måla.

  • ha ein ambisjon om at innan 2030 skal 40 pst. av alle skip i nærskipsfart bruke biodrivstoff eller vere låg- og nullutsleppsfartøy

  • støtte opp under fylkeskommunane sitt høve til å tilby klimavennlege kollektivtilbod

  • sikre at alle nye riksvegferjer nyttar låg- eller nullutsleppsløysingar, og medverke til at fylkeskommunale ferjer og hurtigbåtar nyttar låg- og nullutsleppsløysingar

  • vurdere krav til fossilfri kollektivtrafikk

  • ha eit omsetningskrav på 0,5 pst. berekraftig avansert biodrivstoff i luftfart frå 2020, med mål om 30 pst. i 2030.

  • utarbeide ein handlingsplan for fossilfrie byggjeplassar/anleggsplassar innan transportsektoren

  • leggje til rette for at meir gods på dei lange distansane blir transportert på sjø og bane

  • leggje til rette for rask utbygging av ladeinfrastruktur i heile landet, gjennom ein kombinasjon av offentlege verkemiddel og marknadsbaserte løysingar, for å halde tritt med auken av delen elektriske transportmiddel.

  • at Enova skal vere statens verkemiddel for å støtte utviklinga av infrastruktur for alternative drivstoff i den tidlege fasen der det er behov for offentleg støtte.

  • syte for at arealpolitikken blir samordna betre med utbygging av infrastruktur.

  • gjennom Forskingsrådet, Innovasjon Noreg og Enova medverke til forsking og utvikling av nullutsleppsløysingar for transport. Reduserte klimagassutslepp er ikkje ein del av hovudmålsetjinga til Forskingsrådet

Omgrepet nullutsleppsteknologi i transport omfattar bruk av elektrisitet og hydrogen som energikjelde i batteri eller brenselsceller, som ved bruk ikkje har utslepp av klimagassar. Batterielektrisk teknologi og hydrogenteknologi er begge elektriske framdriftsløysingar. Lågutsleppsteknologi er hybride løysingar som kombinerer forbrenningsmotor med elektrisk motor.

14.3 Andre sektorar

14.3.1 Innleiing

I dette avsnittet er dei ikkje-kvotepliktige utsleppa utanom transportsektoren omtalt. Desse sektorane er jordbruk, industri, petroleum, energiforsyning, oppvarming, F-gassar10 og andre utsleppskjelder. Figur 14.4 viser historiske og framskrivne utslepp for desse sektorane samla. I tillegg er det vist ein utsleppsbane delt i sektor med berekna effekt av å nå regjeringas politiske mål og ambisjonar samt gjennomføring av tiltak som Miljødirektoratet har estimert til å ha ein samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn.

Figur 14.6 Historiske utslepp, framskriving og utsleppsbane, for alle ikkje-kvotepliktige kjelder utanom transport

Figur 14.6 Historiske utslepp, framskriving og utsleppsbane, for alle ikkje-kvotepliktige kjelder utanom transport

Kjelde: Finansdepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå

14.3.2 Jordbruk

Historiske utslepp

I 201811 var utsleppa frå jordbrukssektoren på 4,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar, noko som svarar til om lag 8,4 pst. av dei totale norske utsleppa av klimagassar. Sektoren er ikkje underlagt kvoteplikt, og utsleppa frå sektoren svarar til om lag 17 pst. av dei ikkje-kvotepliktig utsleppa.

Utsleppa har auka noko dei siste åra, grunna auke i tal storfe og sau, men utsleppa var stabile mellom 2017 og 2018. Utsleppa som er rekna inn under denne sektoren er i hovudsak metan (CH4) frå husdyrtarmgass og gjødsellager, og lystgass (N2O) frå gjødsellager, gjødsla mark og organisk jord. Berekna utslepp heng derfor tett saman med mengda husdyr, gjødsel og organisk jord. Desse storleikane har vore relativt stabile sidan 1990. Utsleppa frå jordbruket utgjorde i 2018 omtrent halvparten av dei totale norske utsleppa av metan og tre firedelar av lystgassutsleppa. Sidan 1990 har utsleppa gått ned med rundt 4 pst. Viktige årsaker er mindre bruk av nitrogenhaldig mineralgjødsel, bruk av kraftfôr og færre storfe som følje av redusert og meir effektiv mjølkeproduksjon. CO2-utsleppa frå kalking har òg gått ned sidan 1990. Trass auka produksjon har endringar i jordbruket medverka til at utslepp frå energiforbruk i jordbruket er redusert med 30 pst. sidan 1990.

Eksisterande verkemiddel

Jordbruket kan motverke klimaendringane på fleire måtar; ved å redusere eigne utslepp, auke opptaket av klimagassar, eller ved å skaffe fornybare løysingar som reduserer utsleppa i andre sektorer. Det er òg viktig at jordbruket tilpassar seg eit klima i endring. Dagens verkemiddel i jordbrukssektoren skal medverke til å oppfylle jordbruks-, distrikts-, klima-, og miljøpolitiske målsetjingar. Dei ulike måla kan komme i konflikt med kvarandre, og må balanserast opp mot kvarandre.

Regjeringas hovudverkemiddel i jordbrukssektoren er støtteordningar og krav i dei årlege jordbruksavtalane. Lovregulering, regulering av råvareprisar, differensiert meirverdiavgift og opplysningstiltak er i tillegg etablerte delar av verkemiddelbruken for å nå jordbrukspolitiske mål.

Utsleppa i jordbrukssektoren er ikkje omfatta av avgifter. Det er få verkemiddel i jordbruket som er særskilt utforma for å redusere jordbrukets utslepp av klimagassar. Innovasjon Noreg og Enova forvaltar støtte til prosjekt, bygningar og anlegg som blant anna tek sikte på å redusere utsleppa av klimagassar. Verkemiddel innan utvikling av fôr, avl og dyrehelse har medverka til noko reduserte utslepp sett over fleire år. Det er viktig at ein i det vidare arbeidet vektlegg at produksjon av mat skjer med lågast mogleg klimagassutslepp per produsert eining.

I juni 2019 underteikna regjeringa og jordbrukets organisasjonar ei intensjonsavtale om reduserte klimagassutslepp og auka opptak av karbon frå jordbruket. Det er sett eit mål om at utsleppa samla skal reduserast med 5 mill. tonn CO2-ekvivalentar over perioden 2021–2030. Klimaavtala vil liggje til grunn for klimaarbeidet i sektoren framover.

Eit teknisk berekningsutval for jordbruket vart nedsett i november 2017 og hadde som mandat å sjå på metodar for korleis utsleppsrekneskapen for jordbruket kan utviklast vidare. Utvalet avslutta sitt arbeid 1.7.2019. Utvalet har vurdert moglege betringar i utslepprekneskapen for jordbruks- og arealsektoren med tanke på at rekneskapen betre skal reflektere faktiske utslepp, og med tanke på at effekten av tiltak skal komma til syna. Rapporten frå teknisk berekningsutval, og samarbeidet innafor ei klimaavtale med jordbruket, gir grunnlag for ei samla tilnærming til klimaarbeid i jordbruket. FoU er òg viktig for å få fram gode tiltak og resultat framover, og kunnskapsgrunnlaget er under konstant utvikling.

Framskriving og utsleppsbane

Utsleppa frå jordbruket er anslått å liggje relativt stabilt også i åra framover. Produksjonen er anslått å auke med befolkninga, men effektivisering gjer at utsleppa ikkje aukar tilsvarande. Talet på husdyr, mengde gjødsel og areal med organisk jord veg tungt i utsleppstal og framskrivingar. Det er relativt stor uvisse i utsleppstala for jordbrukssektoren, framfor alt på grunn av uvisse i utsleppfaktorane som blir brukte for å berekna lystgass frå jordbruksjord.

Miljødirektoratet har med innspel frå andre, samanstilt tiltak med berekna potensiale for å redusere utsleppa frå jordbrukssektoren med ca. 5 mill. tonn CO2-ekv. Utsleppspotensialet er basert på framskrivinga gjort i Perspektivmeldinga 2017 og i Nasjonalbudsjettet 2019 for perioden 2021–2030. Se utsleppsbane i figur 14.6. Miljødirektoratet anslår at tiltaka har ein gjennomsnittleg samfunnsøkonomisk kostnad for åra 2021–2030 på under 500 kroner per tonn CO2-ekvivalentar. Det er stor uvisse knytt både til potensialet for utsleppsreduksjon og til kostnadene ved tiltaka. Mellom anna er det medrekna helsegevinstar for forbrukarane ved tiltaket overgang frå raudt kjøt til vegetabilsk og fisk. Kostnader ved, mellom anna avrenning av næringsstoff, påverknad på vassmiljø og effektar på kulturlandskapet og sysselsetting, er derimot ikkje medrekna. I tillegg kjem kostnader ved eventuelle verkemiddel for å utløyse tiltaka.

For nokre av tiltaka som er vurderte av Miljødirektoratet, vil effekten av eventuelle utsleppsendringar bli rapportert i jordbrukssektoren, mens tiltaka vil vere innretta mot aktørar utanfor sektoren. For eksempel vil tiltaka «mindre matsvinn» og «overgang frå kjøt til vegetabilsk og fisk» som er omtalt nedanfor, bli rapportert under jordbrukssektoren. Det er i jordbrukssektoren dei fysiske utsleppskutta skjer, men desse tiltaka vil krevje endringar hos forbrukar, matindustrien og daglegvarehandelen for å kunne utløysast. På den andre sida har bonden høve til å påverke utslepp knytte til energibruk på garden og i samband med næringsverksemda generelt, men i utsleppsstatistikken inngår desse utsleppa i andre sektorar som bygg, transport og LULUCF.

Når myr (organisk jord) blir kultivert, blir karbon- og nitrogenhaldig materiale gradvis brote ned og gir utslepp av høvesvis CO2 og N2O. Å unngå nydyrking av myr kan ifølgje Miljødirektoratet redusere N2O-utsleppa med om lag 0,2 millioner tonn CO2-ekvivalentar samla for perioden 2021–2030. Utslepp av N2O ved omdisponering av myr til jordbruksformål, er bokført i jordbrukssektoren. I tillegg kjem nedgang i CO2-utslepp som er bokført i LULUCF-sektoren sjå 14.3.6. Stortinget har no vedteke restriksjonar mot nydyrking av myr, og det skal utarbeidast ei forskrift. Berekning av potensial for utsleppreduksjonar ved stans i nydyrking er sterkt avhengig av kor mykje nydyrking som ville skjedd framover utan nye verkemiddel, altså mengda nydyrking som ligg i framskrivingane. I framskrivingane i figur 14.6 ligg det estimert ei nydyrking på 4000 daa myr per år framover. I nye framskrivingar for arealutviklinga, til omtala av LULUCF i 14.3.6, er mengda nydyrking av myr justert ned til 2000 daa myr per år. Dersom denne berekninga blir lagd til grunn, vil potensialet for utsleppsreduksjonar minske til halvparten av anslaget frå Miljødirektoratet.

Produksjonen av kjøt medverkar til større klimagassutslepp enn produksjon av vegetabilsk mat. Miljødirektoratet har berekna at ein overgang frå raudt kjøt til vegetabilsk/fisk i medhald av kosthaldsråda (Helsedirektoratet, 2011) kan redusere utsleppa tilsvarande 2,7 mill. tonn CO2-ekvivalentar akkumulert i perioden 2021–2030. Tiltaket føreset at forbrukarane sine preferansar blir endra og at produksjonen av raudt kjøt i Noreg endrar seg i takt med endringa i etterspørsel. Då dette tiltaket handlar om ei forbruksendring, vil tiltaket ikkje primært vere innretta mot jordbrukssektoren. Utsleppsverknaden ligg derimot i jordbrukssektoren. Dersom utsleppsreduksjonen er det primære, kan reduserte subsidiar til produksjon av raudt kjøt vere effektivt. Produksjon av raudt kjøt får mest støtte per kg og kilokalori og har samstundes høgast utslepp. Reduserte subsidiar eller produksjonsavgift på norsk raudt kjøt kan derimot gi auka import frå land utan tilsvarande klimaregulering og slik gi «karbonlekkasje».

Miljødirektoratet har vurdert eit tiltak som inneber at matsvinnet blir halvert for alle matvaregrupper innanfor både matindustri, grossist, daglegvare og i hushalda, og at produksjon og utslepp i primærleddet blir justerte ned tilsvarande. Tiltaket krev samarbeid mellom ulike aktørar i næringsmiddelkjeda og ei endring i åtferda til forbrukar. Miljødirektoratet anslår at redusert matsvinn kan redusere utsleppa med rundt 1,1 millionar tonn CO2-ekvivalentar akkumulert i perioden 2021–2030. Regjeringa og heile den norske matbransjen inngjekk i juni 2017 ei avtale om å redusere matsvinnet i Noreg med 50 pst. innan 2030.

Det er anslått at ei betre utnytting av husdyr- og mineralgjødsel kan redusere utsleppa tilsvarande 0,25 mill. tonn CO2-ekvivalentar akkumulert i perioden 2021–2030. I seinare år er det gjort endringar i tilskot for å betre gjødselhandteringa. Forslag til endringar i regelverket for gjødsel ligg til vurdering i departementa.

Miljødirektoratet har òg vurdert eit tiltak der 20 pst. av husdyrgjødsla innan 2030 blir overført til biogassbehandling, slik at utslepp av metan frå gjødsla kan overførast til energiformål. Miljødirektoratet anslår at tiltaket kan redusere utsleppa i jordbruket med om lag 0,4 millionar tonn CO2-ekvivalentar akkumulert i perioden 2021–2030. I tillegg til støtteordningar for biogassanlegg innanfor Innovasjon Noreg og Enova, er det under jordbruksavtala tilskotsordning for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg.

Det pågår òg fleire prosessar som kan medverke til framtidige utsleppsreduksjonar i jordbruket.

Nyare utgreiingar levert til jordbruksoppgjeret 2019 viser også eit potensiale for å auke, eller dempe nedgangen av, karboninnhaldet i jord, men dette er førebels vanskeleg å overvake og synleggjere i klimarekneskapen. Tilsvarande finst gode haldepunkt for at tiltak og verkemiddel som er mynta på andre omsyn, til dømes avrenning og beitebruk, bidreg positivt også for utslepp eller opptak av klimagassar. Slike resultat framkjem likevel ikkje så godt av klimagassrekneskapen, fordi tiltaka ikkje har stor effekt enno, eller ikkje er dokumentert i tråd med dei krava som gjeld for rekneskapen.

14.3.3 Industri- og petroleumssektoren

Historiske utslepp

I 201812 var dei samla utsleppa frå industrien13 og petroleumssektoren14 26,6 mill. tonn CO2-ekvivalentar, noko som svarar til om lag halvparten av dei totale norske utsleppa. Over 90 pst. av utsleppa er kvotepliktig og ein del av det europeiske kvotesystemet.

Industrien sleppte ut 12,1 mill. tonn CO2-ekvivalentar, eller 23 pst. av totale norske utslepp av klimagassar i 2018. Fra 2017 til 2018 var utsleppane relativt stabile. Samanlikna med 1990 er det ein nedgang på nesten 40 pst. Nedgangen skuldast i stor grad reduserte utslepp av andre klimagassar enn CO2.

Dei verksemdene som ikkje har kvoteplikt i industrien er mindre verksemder eller verksemder med låge utslepp, som næringsmiddelindustri, vareproduksjon, asfaltverk og liknande. I tillegg har ein del kvotepliktige verksemder utslepp av klimagassar som ikkje er omfatta av kvoteplikt. Dette gjeld blant anna diffuse utslepp av metan og CO2 omdanna frå nmVOC15, frå raffineri og lystgass frå fullgjødselproduksjon. Ikkje kvotepliktige utslepp i industrien var i 2018 på omkring 1,1 mill. tonn CO2-ekvivalentar, som svarar til rundt 4 pst. av dei totale ikkje-kvotepliktige utsleppa.

Utslepp frå petroleumssektoren var 14,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2018, ein nedgang på 1,4 pst. sidan 2017. Dei totale utsleppa frå sektoren auka med om lag 80 pst. frå 1990 fram til andre halvdel av 2000-talet, i hovudsak som følgje av auka aktivitet. Dei siste ti åra har ikkje utsleppa auka, men det er årlege variasjonar. Hovudkjeldene til utslepp av CO2 er frå kraftproduksjon med gassturbinar offshore. Desse utsleppa er underlagt kvoteplikt.

Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå petroleumssektoren er rekna til omkring 1,1 mill. tonn CO2-ekvivalentar, eller om lag 4 pst. av dei totale ikkje-kvotepliktige utsleppa. Det er hovudsakleg utslepp av metan og CO2 omdanna frå nmVOC, frå kaldventilering og diffuse utslepp og fordamping ved lasting og lagring av råolje og andre petroleumsprodukt. Overslaget for ikkje-kvotepliktige utslepp er ein del for høgt, då det er basert på ein berekningsmetode som sidan har blitt endra, men som førebels ikkje er innarbeidd i utsleppsrekneskapen. Dette gjer òg framskrivinga og tiltaksvurderinga for petroleumssektoren uviss.

Som beskrive over er det også ikkje-kvotepliktige utslepp frå petroleum og industri. I dette kapitlet er det utsleppsbaner for desse utsleppa som er omtalt, i tråd med klimalova § 6.

Eksisterande verkemiddel

Regjeringa sitt hovudverkemiddel for å redusere ikkje-kvotepliktige utslepp frå fastlandsindustrien og petroleumssektoren er avgifter på utslepp av klimagassar.

I industrien omfattar CO2-avgifta det meste av bruken av fossile brensle til stasjonær forbrenning i ikkje-kvotepliktig industri og avgifta ligg på 508 kr/tonn CO2. Avgift dekker òg det meste av dei ikkje kvoteplikte utsleppa i petroleumssektoren. Avgiftssatsen i 2019 på naturgass som blir sleppt ut til luft på sokkelen er 7,41 kroner, som svarer til om lag 460 kroner per tonn CO2-ekvivalent. Avgifta stiller operatørane overfor ein betydeleg pris på utslepp og er forventa å medverke til utsleppsreduksjonar i åra framover. Årsaka til at dei resterande utsleppa ikkje er omfatta av avgifta er at dei er små og vanskeleg å talfeste tilstrekkeleg nøyaktig.

Utslepp av klimagassar er omfatta av forureiningslova. Med heimel i lova kan ein regulere utsleppa, til dømes ved å setje utsleppsgrenser eller krevje bruk av beste tilgjengelege teknikkar (BAT). BAT-krav kan medverke til å auke spreiingstakten av nye og betre teknologiar og kan dermed redusere utslepp på sikt.

Det er sett utsleppsgrenser for lystgass frå fullgjødselproduksjon. For andre lystgassutslepp er det krav om BAT.

Det er også sett utsleppsgrenser for kaldventilering og diffuse utslepp av metan og nmVOC frå enkelte offshorefelt og petroleumsanlegga på land. Som følgje av ny teknologi, industrisamarbeid og myndigheitskrav, og redusert oljeproduksjon, har utsleppa av nmVOC frå råoljelasting sidan starten av 2000-talet blitt redusert med over 75 pst. Anna fastlandsindustri har ikkje utsleppsgrenser for metan og nmVOC, men krav om BAT.

Både petroleumssektoren og fastlandsindustrien har krav om energileiing, gitt i medhald av forureiningslova. Energileiing skal medverke til energieffektiv produksjon, som i mange tilfelle òg medverkar til reduserte klimagassutslepp. Forureiningslova kan òg brukast til å påleggje verksemdene å utgreie nye utsleppsreduserande tiltak. Det gjeld både petroleumssektoren og fastlandsindustrien.

Enova støttar prosjekt både i den landbaserte industrien og petroleumssektoren som mellom anna medverkar til å redusere ikkje-kvotepliktige utslepp av klimagassar. Enova støttar innovative, energieffektive og miljøvennlege løysingar med mål om å medverke til varige marknadsendringar slik at desse løysingane på sikt blir standard.

Framskriving og utsleppsbane

I følgje framskrivingane av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå industri- og petroleumssektoren vil utsleppa reduserast med om lag 17 pst. fram mot 2030, sjå tabell 13.2. Det er blant anna venta at meir effektive produksjonsprosessar vil medverke til desse reduksjonane.

Miljødirektoratet har identifisert 6 tiltak som kan redusere ikkje-kvotepliktige utslepp i industri og petroleumssektoren og som dei har anslått har ein samfunnsøkonomisk tiltakskostnad under 500 kroner per tonn CO2-ekvivalentar. Det berekna potensialet for utsleppsreduksjon frå desse tiltaka er om lag 2,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar akkumulert i perioden 2021–2030. Figur 14.6 viser den samla effekten av desse tiltaka. Det er stor uvisse knytt både til utsleppsreduksjonspotensialet og til kostnadene ved tiltaka. Det er òg mogleg at delar av utsleppsreduksjonane i det berekna reduksjonspotensialet vil utløysast med eksisterande verkemiddel, jf. blant anna auken i avgiftssatsen på utslepp av naturgass i petroleumssektoren frå 2017.

I industrien går tiltaka hovudsakleg ut på å utnytte potensialet for varmegjenvinning, og å konvertere bruk av olje og gass til fornybare alternativ. Overgang til bruk av meir trekol av metallurgisk kvalitet i metallindustrien er òg eit utgreidd tiltak. Tiltaka er oppdatert sida fjorårets rapportering, og tiltakspotensialet i perioden 2021–2030 er justert ned med rundt 0,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar. Hovudårsaka til denne justeringa er at meir av tiltakspotensialet truleg vil bli utløyst med dagens verkemiddel, og allereie ligg i framskrivingane.

Innanfor næringsmiddelindustrien og asfaltindustrien er det identifisert eit potensial for omlegging til fornybare energiberarar og gjenvinning av energi. Overgang til bruk av meir trekol av metallurgisk kvalitet i metallindustrien er eit aktuelt tiltak for store delar av industrien i Noreg, og fleire FoU-prosjekt går no føre seg med støtte frå verkemiddelapparatet.

Tiltaka innanfor petroleumssektoren er primært auka gjenvinning av metan og nmVOC ved råoljelasting offshore, og reduksjon av utslepp frå kaldventilering og diffuse utslepp offshore. Nye innretningar med prosessanlegg kan utformast for å gi lågare utslepp av metan, men i praksis vil nokre prosessar ikkje kunne gjerast utsleppsfrie. Miljødirektoratet sitt arbeid med å kartleggje høve til reduksjonar i ikkje-kvotepliktige utslepp frå landanlegga i petroleumssektoren vil også kunne identifisere nye tiltak.

Det er uvisse knytt til korleis dagens verkemiddel vil påverke utslepp. Det er ei rekkje prosjekt og pågåande prosessar som kan medverke til utsleppskutt både i industri- og petroleumssektoren utover dei framskrivingane som er baserte på ei vidareføring av eksisterande verkemiddel, jf. figur 14.6. I Granavolden-plattforma står det at regjeringa vil trappe opp den flate CO2-avgifta med 5 pst. årleg for alle sektorar, og at provenyet brukast til å redusere skattar og avgifter for berørte grupper for å lette omstillinga. CO2-avgifta i petroleumsvirksomheten vert foreslått auka med 5 pst. utover prisjustering i 2020-budsjette. Skattar og avgifter frå petroleumsvirksomheten blir overført til Statens pensjonsfond utland.

14.3.4 Energiforsyning og oppvarming

Historiske utslepp

Energiforsyning og energi til oppvarming i Noreg er i stor grad basert på elektrisitet frå fornybare energikjelder som vasskraft og vindkraft, og har derfor låge utslepp. Utslepp frå energiforsyning og oppvarming var til saman rundt 2,6 mill. tonn CO2- ekvivalentar i 201816. eller rundt 5 pst. av totale klimagassutslepp. Mellom 2017 og 2018 gjekk utsleppa ned med om lag 11 pst.

Av dei totale utsleppa frå energiforsyning og oppvarming utgjorde dei ikkje-kvotepliktige utsleppa rundt 1,8 mill. tonn CO2- ekvivalentar eller rundt 7 pst. av dei totale ikkje-kvotepliktige utsleppa. Den påfølgjande omtala i delkapitlet vil omhandle dei ikkje-kvotepliktige utsleppa.

Dei ikkje-kvotepliktige utsleppa i energiforsyning kjem hovudsakleg frå brenning av avfall17 der spillvarmen blir nytta i fjernvarme. I tillegg er det noko utslepp frå bruk av fyringsolje og naturgass i fjernvarmeanlegg kor det blir nytta som spisslast og til beredskap, og frå bruk av kol til varme- og elektrisitetsproduksjon på Svalbard. Dei totale utsleppa frå avfallsforbrenning har auka frå om lag 200 000 tonn CO2-ekvivalentar i 1990 til om lag 950 000 tonn CO2-ekvivalentar i 2017. Dette skuldast mellom anna at innføringa av deponiforbodet førte til at meir avfall gikk til forbrenning.

Utslepp frå oppvarming i andre næringar og bustader er i hovudsak CO2 frå forbrenning av fyringsolje og gass. Utsleppene frå denne kjelda er redusert med om lag 70 pst. sida 1990. Utsleppene gikk ned rundt 20 pst. frå 2017 til 2018, truleg som følgje av at fleire allereie har forberedt seg til forbod mot bruk av mineralolje til oppvarming som trer i kraft frå 2020.

Eksisterande verkemiddel

Hovudverkemiddelet for å redusere ikkje-kvotepliktig utslepp frå energiforsyning og oppvarming er CO2-avgift på mineralolje, parafin og naturgass. I tillegg kjem grunnavgift på mineralolje.

Det er i tillegg innført verkemiddel for å redusere utslepp frå oppvarming av bygg. Etter 2016 har det vore forbode å installere fossil oppvarmingsløysing i nye bygg gjennom byggteknisk forskrift. I juni 2018 fastsette regjeringa ei forskrift om forbod mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygningar, som trer i kraft frå 2020. Regjeringa har i tillegg vedteke ei tilleggsregulering som inneber at bruk av mineralolje til oppvarming av driftsbygningar i landbruket blir forbode frå 2025. Enova har lenge støtta tiltak for redusert energibruk og utfasing av oljefyr både i bustader og hushald og yrkesbygg. Når forbodet trer i kraft i 2020 avsluttast støtta. I 2018 fikk nesten 2700 privatbustader støtte frå Enova til fjerning av oljekamin og oljetank. I tillegg fekk om lag 2500 privatbustader tilskott til å fjerne oljetank kombinert med kjøp av ein anna fornybar varmekjelde (til dømes varmepumpe), slik at meir ein 5200 oljetankar blei fjerna i 2018

Framskriving og utsleppsbane

I framskrivingane av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa frå energiforsyning og oppvarming så vil utsleppa reduserast med om lag 28 pst. fram mot 2030, sjå tabell 13.2. Forbod mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygningar er inkludert i utsleppsframskrivinga i figur 14.6.

Utsleppa frå forbruk av mineralolje til oppvarming i bustader og næringsbygg er reduserte med 84 pst. sidan 1990. Dersom ei slik utvikling hadde heldt fram, ville utsleppa i 2030 vere rundt 0,6 mill. tonn CO2-ekvivalentar. Forbodet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygningar inneber at nedgangen blir framskunda slik at utsleppa i 2030 er anslått til 0,26 mill. tonn CO2-ekvivalentar. Det er berekningsteknisk lagt til grunn at det vil vere nokre utslepp igjen, som følgje av bruk av gass, vedfyring og fordi forbodet opnar for visse unntak. Det er òg noko bruk av naturgass til oppvarming av bygg i Noreg.

I framskrivingane er utsleppa frå ikkje-kvotepliktig energiforsyning venta å halde seg om lag på dagens nivå på 1 mill. tonn.

Dei berekna tiltaka for energiforsyning som er inkludert i figur 14.6 er forbod mot bruk av mineralolje til byggvarme og byggtørk, auka utsortering og materialgjenvinning av plastavfall og av brukte tekstilar. Utsorteringstiltaka har ein kostnad over 500 kr/tonn CO2-ekvivalentar, men er inkludert fordi tiltaka inneber at måla i gjeldande rammedirektiv om avfall, som er tatt inn i EØS-avtala, blir nådd. For plast- og tekstilavfall vil auka utsortering og materialgjenvinning redusere delen fossilt materiale som forbrenn som restavfall og dermed føre til reduserte utslepp frå energiforsyning. I samband med Stortingets behandling av avfallsmeldinga vart det vedteke (Innst. 127 S (2017–2018), oppmodningsvedtak 485) å stille krav til utsortering og materialgjenvinning av plast og matavfall frå hushald og liknande avfall frå næringslivet. Tiltakskostnadene er usikre og det er stor forskjell på kor godt dei ulike tiltaka er utgreidde.

I Granavolden-plattformen står det at regjeringa vil innlemma bruk av mineralolje til bygningstørke og bygningsvarme i forskrift om forbod mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygningar. Forbodet føreslås utvida slik at bruk av mineralolje til oppvarming og tørking av bygningar under oppføring og rehabilitering også omfattast. Endringane skal gjelde frå 2022, slik at bransjen får nok tid til å innrette seg etter forbodet. Unntak ut over dette tidspunktet er mogleg der det er nødvendig. Miljødirektoratet har berekna at forslaget frå regjeringa vil gi ei samla utsleppsreduksjon i perioden 2021–2030 på om lag 750 000 tonn CO2-ekvivalentar. Tiltaket er inkludert i figur 14.6.

I dag er det ikkje avgift på CO2-utsleppa frå forbrenning av avfall, men dei avfallsforbrenningsanlegga som leverer over 50 pst. av generert energi til industriformål er kvotepliktige. Det er per i dag tre slike anlegg. For anlegga som ikkje har kvoteplikt vil det bli innført pris på utslepp av klimagassar anten ved å innføre CO2-avgift eller kvoteplikt.

Som varsla i klimastrategimeldinga utgreier regjeringa høva til reduksjon av utslepp frå gass til oppvarming av bygningar. Miljødirektoratet og Noregs vassdrags- og energidirektorat har fått i oppdrag av Klima- og miljødepartementet og Olje- og energidepartementet å kartlegge bruk av gass til oppvarming av bygningar, og eksisterande verkemidlar som bidreg til å redusera bruken.

14.3.5 Produkt med fluorgassar og andre kjelder

Historiske utslepp

Utslepp frå produkt med fluorgassar (f-gassar) og andre kjelder utgjorde i 201818 2,9 mill. tonn CO2-ekv, rundt 5 pst. av dei totale utsleppa eller rundt 11 pst. av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa. Utsleppa er ikkje omfatta av kvotesystemet. Mellom 2017 og 2018 var utsleppa relativt stabile.

F-gassane er delte inn i SF6 (Svovelheksafluorid), PFK (Perfluorkarbon), og HFK (Hydrofluorkarbon). HFK-gassar er industrielt framstilte gassar som er nytta i kuldeanlegg, varmepumper, luftkondisjonering mv, og er den største kjelda til utslepp av f-gassar. Utsleppa har auka frå eit ubetydeleg nivå i 1990 etter at gassane vart fasa inn som erstatning for ozon-reduserande gassar. Utslepp av HFK var i 201719 på 1,4 mill. tonn CO2-ekvivalentar, og utgjorde 2,6 pst. av dei totale utsleppa av klimagassar, og rundt 5 pst. av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa.

SF6 er ein svært sterk og langliva klimagass som ein tidlegare hadde betydelege utslepp av frå magnesiumindustrien. Denne er no avvikla og den viktigaste utsleppskjelda er lekkasjar frå høgspentbrytarar der gassen er nytta som isolasjonsmedium. Utslepp frå SF6 var i 201820 på 57 000 tonn CO2-ekvivalentar og stod for 0,2 pst. av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa. Utsleppa er reduserte med 81 pst. sidan 2005.

Metanutsleppa frå avfallsfyllingar stod for 4 pst. av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa i 2017. Desse utsleppa er halverte sidan 1990 på grunn av forbod mot å deponere våtorganisk avfall frå 2002 (utvida til alt nedbryteleg avfall i 2009) og oppsamling av gass frå eldre fyllingar.

Kjelder som løysemiddel, avløp og avløpsreinsing, kompostering og biogassanlegg, og bensin- og gassdistribusjon står for dei resterande 1,6 % av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa. Utslepp frå avløp, primært lysgass, har blitt redusert sidan 1990 på trass av ein betydeleg folkeauke. Kompostering og biogassanlegg aukar, men er framleis ei lita kjelde til metanutslepp.

Verkemiddel

Det er avgift på import og produksjon av HFK og det blir gitt refusjon for gass som blir samla inn og destruert. Avgifta er på nivå med den generelle CO2-avgifta rekna i CO2-ekvivalentar. Gassane er òg regulerte i ei EU-forordning og gjennom Kigali-endringane av Montrealprotokollen. Noregs forplikting i høve til Kigali-endringane tredde i kraft 1. januar 2019 og EU-forordninga er revidert. Utslepp av SF6 var tidlegare omfatta av ei frivillig avtale om reduksjon i utslepp, og effekten av denne avtala gjeld truleg også i dag. I Meld. St. 41 (2016–2017) vart det varsla at det vil bli vurdert verkemiddel og tiltak som reduserer utslepp av SF6 frå høgspentanlegg i framtida. Deponiforbodet for nedbryteleg avfall vil halde fram med å vere det viktigaste verkemidlet for å få ned utslepp frå avfallsfyllingar.

Framskrivingar

Framskrivinga visar at utsleppa frå produkt med fluorgassar og andre kjelder er venta å gå ned med om lag 40 pst. i 2030. For HFK-utsleppa visar framskrivinga at dei vil gå ned i tida framover som følgje av eksisterande og planlagde reguleringar. Utsleppa er venta å vere berre 0,7 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2030, ned om lag 48 pst. frå 2017. EUs reviderte forordning om fluorhaldige gassar frå 2014, (forordning 517/2014) er innført i Noreg gjennom produktforskrifta, og er teken inn i framskrivinga og medverkar særleg til nedgangen. Forordninga inneheld blant anna fleire forbod mot bruk av HFK-gassar med høgt globalt oppvarmingspotensiale (GWP)21. Metanutslepp frå avfalldeponi er òg venta å halde fram med å minske framover.

Det er no avgrensa potensial for å redusere utsleppa av HFK ytterlegare utover det som ligg i framskrivinga. Miljødirektoratet utgreidde i 2018 to tiltak for å redusere utslepp av HFK-gassar ytterlegare. Desse er usikre og har såpass liten effekt utover framskrivinga at dei ikkje er presenterte som eit berekna reduksjonspotensial. Etterleving av dei delane av regelverket som er retta mot å avgrense bruk av og minimere utslepp av HFK må styrkjast for å sikre at vi får realisert dei utsleppsreduksjonane som er inkluderte i framskrivingane. Det er ikkje venta ytterlegare potensial for å redusera lekkasjer av SF6, og fokus framover bør derfor vere på å redusera auken av installert mengde gass i utstyr.

14.3.6 Skog og anna arealbruk (LULUCF)

Sektoren skog og anna arealbruk (Land use, land-use change, and forestry – LULUCF) skil seg frå dei andre sektorane i klimagassrekneskapen ved at den har både opptak og utslepp av klimagassar. Det blir òg berekna opptak og utslepp ved endringar i bruken av areala ved overgang mellom dei ulike arealkategoriane.

Frå 1990 til 2017 har det vore ein auke i både opptak og utslepp av klimagassar innan sektoren, men auken i netto opptak har vore betydeleg større enn netto utslepp, sjå figur 4.7. Netto opptak i sektoren utgjorde i 2017 25 mill. tonn CO2-ekvivalentar. Dette svarar til nesten halvparten av dei samla norske utsleppa av klimagassar. Skog står for hovudparten av karbonopptaket i sektoren. I 2017 var det eit netto opptak i skog på 29 mill. tonn CO2-ekvivalentar mot 11,5 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 1990. I tillegg hadde karbon i treprodukt eit lite opptak i 2017. Dei andre arealbrukskategoriane hadde eit netto utslepp som svarer til 4,3 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 2017 mot 2,6 mill. tonn CO2-ekvivalentar i 1990.

Karbonlageret aukar i skog som har eit netto opptak. Den store auken i årleg nettoopptak frå hele skog og arealsektoren på 15,0 mill. tonn CO2-ekvivalentar frå 1990 til 2017, er i hovudsak eit resultat av eit auka karbonopptak i skog som følgje av auka planting i etterkrigstida og påfølgjande aktiv skogforvaltning.

Figur 14.7 Netto utslepp og opptak frå arealkategoriar i sektoren 'Skog og annan arealbruk' frå 1990–2017

Figur 14.7 Netto utslepp og opptak frå arealkategoriar i sektoren 'Skog og annan arealbruk' frå 1990–2017

Kjelde: Miljødirektoratet og NIBIO

Nye framskrivingar

Det er utarbeidd nye framskrivingar for skog- og arealbrukssektoren til denne klimalovrapporteringa. Framskrivinga omfattar dei ulike arealkategoriane og sektoren samla sett. Reglane for bokføring av opptak og utslepp varierer noko ved rapportering til Klimakonvensjonen, Kyoto-protokollen (gjeldande frem til 2020) og etter EUs regelverk (gjeldande frå 2021 til 2030). Her blir fyrst og fremst resultata med basis i konvensjonen presentert.

Når det gjeld utviklinga i arealbruken, syner framskrivinga størst endring for utbygd areal med ein auke på 11 prosent eller om lag 0,7 millionar dekar i 2030, og 22 prosent eller 1,5 millionar dekar i 2050 samanlikna med 2010. Mesteparten av arealet kjem frå avskoging. I følgje framskrivinga vil det likevel berre bli ein svak endring i storleiken på det totale skogarealet fordi nesten like mykje areal er venta å gå frå utmark til skog. Framskrivinga for dei andre arealkategoriane syner relativt svake endringar.

I den nye framskrivinga av opptak og utslepp for dei ulike arealkategoriane, er det nytta ein ny og betre modell (SiTree), nye tall frå Landsskogtakseringa og eit anna klimascenario (RCP 4,5) samanlikna med framskrivinga frå 2014 (som presentert i Nasjonalbudsjettet 2015). Det er også nokre skilnader i føresetnadane som er lagt inn i dei to modellane, slik at ein ikkje kan samanlikne tala frå dei to framskrivingane direkte.

Netto opptak for heile sektoren i tråd med reglane for rapportering til Konvensjonen, viser ei meir positiv utvikling enn ved førre framskriving. Som framskrivinga frå 2014 også viser, er det venta ein nedgåande trend i netto opptak frå 2010. Men den nye framskrivinga visar at netto opptak flatar ut frå 2040 og framover, og at opptaket igjen vil auke frå 2070.

Den norske skogen er no inne i ein vekstfase med høg årleg tilvekst. Årsaka til nedgangen i opptaket fram til 2040, er ein kombinasjon av mykje gamal skog som veks ut av sin mest produktive fase, aukande hogst som følgje av at mykje skog blir hogstmoden og låge investeringar i skogkultur dei siste tiåra. At nedgangen stopper opp, og at opptaket også aukar i andre halvdel av hundreåret, har ulike årsaker. Dels er det ein effekt av føresetnaden om eit varmare klima som gir ein auke i tilveksten utover i perioden. Vidare vil kombinasjonen av endra hogstnivå og hogstmønster, som endrar alderssamansetninga av skogen, og tilveksten over tid, påverke netto opptak. Dels er det også ein mindre effekt av klimatiltak i skog frå 2016 for å auke opptaket, samt auka bruk av genetisk foredla materiale. I tillegg vil ein gradvis auke i skogvernet til 10 %, med dei føresetnadene som er lagt til grunn i analysen, gje redusert hogst, og dermed reduserte utslepp på kort sikt.

Figur 14.8 Historisk og framskrive netto opptak i sektoren skog- og arealbruk for perioden 1990–2100 etter regelverket for rapportering under klimakonvensjonen

Figur 14.8 Historisk og framskrive netto opptak i sektoren skog- og arealbruk for perioden 1990–2100 etter regelverket for rapportering under klimakonvensjonen

Kjelde: NIBIO

Netto opptak i skog- og arealsektoren er utrekna til å bli 20,9 mill. tonn CO2 i 2030, 14,6 mill. tonn i 2050 og 19,2 mill. tonn i 2100. Det er ein nedgang på høvesvis 4,6, 10,9 og 6,3 mill. tonn CO2 samanlikna med 2017. Endringane framover vil i høg grad vere eit resultat av endringar i aldersklassestrukturen i norsk skog, dvs. meir eldre skog som har lågare opptak.

Den nye framskrivinga for forvalta skog er basert på ein vidareføring av dagens forvaltningspraksis, der endringane i framskrivingsperioden blir styrd av korleis skogen utviklar seg over tid, og kor den hogstmodne skogen er lokalisert til ei kvar tid.

Hogstkvantumet er basert på ein empirisk modell, der hogstvolumblir bestemt av ulike kjenneteikn på det einskilde skogbestand og driftstilhøve. Føresetnadane for framskrivinga av hogsten er tilnærma dei same som er nytta i utarbeidinga i referansebana etter EU sitt regelverk (og sendt EU).

Det er ikkje teke høgde for framtidige endringar i marknaden. Dersom marknaden for tømmer endrar seg framover og med det tømmerprisen, kan det medføre endringar i hogstvolumet og dermed gi avvik frå hogstkvantumet som ligg i framskrivinga. Dersom dei siste åras trend med auke i tømmerprisen held fram, kan det medføre eit større hogstkvantum enn i modellen og dermed eit lågare netto opptak enn det framskrivinga viser.

Figuren nedanfor viser utviklinga i netto opptak og utslepp for dei einskilde arealkategoriane; historisk fram til 2017 og framskriven til 2100.

Figur 14.9 Framskriving av netto opptak og utslipp for alle arealkategoriane fram til 2100, etter regelverket for rapportering under klimakonvensjonen. Historiske tall til og med 2017

Figur 14.9 Framskriving av netto opptak og utslipp for alle arealkategoriane fram til 2100, etter regelverket for rapportering under klimakonvensjonen. Historiske tall til og med 2017

Kjelde: NIBIO

Utsleppa i skog- og arealbrukssektoren er i hovudsak knytt til dyrking av organisk jord og til arealbruksendring frå skog til bygd areal og dyrka mark (avskoging). I 2017 var utsleppet frå avskoging i underkant av 2,2 mill. tonn CO2. I følgje dei nye framskrivingane vil avskoginga auke fram mot 2030 og 2050. Dei årlege utsleppa frå dyrka mark og beite viser ein stabil utvikling frå 2017 og framover.

Frå 2009 til 2016 har Noreg rapportert eit utslepp av klimagassar frå karbonlageret i treprodukt produsert i Noreg, fordi reduksjonen i lageret av treprodukt produsert innanlands, har vore større enn tilførsla til lageret. Dette har si årsak i at eksporten av tilverka produkt er redusert sidan 2009, medan eksporten av tømmer har auka tilsvarande. I 2017 blei det igjen rapportert eit opptak, og framskrivingane syner at det ligg an til et opptak for perioden 2021–2030. I framskrivingane er det berekna at Noreg kan bokføre ein auke i lageret av karbon i treprodukt på om lag 1,2 mill. tonn CO2 årleg mellom 2021–2030.

Netto opptak i sektoren for skog og annan arealbruk inngår i forpliktinga under Kyotoprotokollen. Det er ikkje sett eit konkret mål for kva skog- og arealsektoren skal bidra med i oppfylling av Norges forplikting for 2020 men det er sett eit tak for mykje kvart land kan bokføre av netto opptak frå forvalta skog til oppfylling av forpliktinga. Dette taket svarar til 3,5 % av landet sine samla klimagassutslepp i 1990. For Noreg utgjer det om lag 1,75 mill. tonn CO2 årleg. I tillegg skal landa inkludere opptak og utslepp frå skogreising og avskoging, samt frå beite og dyrka mark. Basert på siste rapporterte tall (NIR 2019) ligg Noreg an til å kunne bokføre eit netto opptak frå sektoren. Endeleg rekneskap kjem når rekneskapen for heile perioden 2013–2020 er klår.

Ved eit samarbeid med EU om oppfylling av klimamålet for 2030, må vi implementere EU sitt regelverk for skog- og arealsektoren. Regelverket gjeld for perioden 2021–2030, og det er ei forplikting om at sektoren skal gå i netto null for denne perioden. Det er fastsett reglar for utrekning av opptak og utslepp for kvar av dei fem bokføringskategoriane under sektoren. Faktisk netto opptak i forvalta skog skal bli målt i høve til ei referansebane, som er basert på ei framskriving av forvaltningspraksis i perioden 2000–2009. Eit høgare opptak enn referansebana vil bli bokført som eit opptak, medan eit lågare opptak vil bli rekna som eit utslepp. Det må gjærast nærmare analyser før ein kan seie noko om Noreg vil måtte bokføre eit utslepp for skog- og arealsektoren eller ikkje i perioden 2021–2030 dersom utviklinga blir i tråd med framskrivingane.

Det er viktig å sjå forvaltninga av skog i eit langsiktig perspektiv på grunn av den lange rotasjonsperioden for skog under eit nordleg klima. Den største effekten av skogtiltak som blir sett i verk i dag, vil først komme etter 2030. For å nå det langsiktige temperaturmålet i Parisavtala, tar partane sikte på å oppnå ein balanse mellom opptak og utslepp av klimagassar i andre halvdel av dette hundreåret. Opptak i skogen, også den norske, vil spele ei viktig rolle når det gjeld å kunne nå denne balansen. Dei nye framskrivingane som viser ein trend med auke i netto-opptaket, støttar opp under dette.

Klimatiltak i skog- og arealsektoren

I etterkant av klimaforliket er det sett i gang fleire tiltak med formål å auke opptaket og redusere utsleppa frå skog- og arealsektoren. Regjeringa har dei siste åra gjennomført ei pilotordning for skogplanting på nye areal som klimatiltak. Evalueringa av pilotordninga ble lagt fram i mars og blir nå vurdert av Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Deretter blir det teke stilling til det vidare arbeidet med planting av skog på nye areal som klimatiltak. Regjeringa har òg innført klimatiltak i eksisterande skog som tilskot til gjødsling av skog og tettare planting etter hogst. Skogplanteforedlinga er òg styrkt for å sikre skogplanter som medverkar til eit høgt karbonopptak og som er godt tilpassa eit endra klima. I tillegg har regjeringa sett i gang eit arbeid med å restaurere tidlegare drenert myr.

Forslag om endring av reglene om nydyrking var på høyring hausten 2017. Lovendringa opnar for å gi regler om nydyrking i forskrift for å ta omsyn til klima. Samstundes ble det foreslått endringar i nydyrkingsforskrifta, kor innføring av eit forbod mot nydyrking av myr var det mest sentrale. I tillegg opnar regelen for at kommunen kan gje dispensasjon frå forbodet i særskilde tilfelle. Prop. 39 L (2018–2019) Endringer i jordlova mv. (klimahensyn ved nydyrking) ble handsama av Stortinget i april 2019, og lovendringa trådde i kraft 1. juli 2019. Landbruks- og matdepartementet arbeider nå med å fastsette endringar i nydyrkingsforskrifta. Uavhengig av forbodet vil ein framleis rapportere og bokføre utslepp frå tidlegare dyrka myr.

Regjeringa vil vurdere å utvikle vidare og styrke desse tiltaka, og vil òg utreie og utvikle vidare andre moglege tiltak for å auke opptaket og redusere utsleppa frå sektoren, mellom anna moglege tiltak og verkemiddel for redusert utslepp frå avskoging i Noreg.

Regjeringa vil òg medverke til auka bruk av tre i bygg og vurdere andre tiltak som kan medverke til å auke lageret av karbon i langlevde treprodukt. Bruk av tre i bygg kan erstatte andre og meir utsleppsintensive materialar. I tillegg kan substitusjonseffektar og effektar av bruk av bi- og restprodukt gje reduserte utslepp i andre sektorar. Kostnadar vil inngå som del av vurderinga.

Dei fleste tiltaka i primærskogbruket gir effekt først på lengre sikt, ut over 2030. Som nemnd over, er det likevel viktig å gjennomføre tiltak i denne sektoren fram mot 2030, for å få dei langsiktige effektane så tidleg som mogleg. Enkelte av tiltaka i sektoren vil kunne medføre konsekvensar for naturmangfald og andre miljøomsyn, og tiltaka må derfor avvegast og innrettast i høve til slike omsyn.

15 Klimaeffekten av framlagt budsjett

15.1 Innleiing

Ifølgje klimalova skal det gjerast greie for klimaeffekten av framlagt budsjett. I dette kapittelet blir det gjort greie for dette. Det er metodisk krevjande å anslå klimaeffekten av statsbudsjettet, og dette er noko som må utviklast over tid.

Det er krevjande å anslå den fulle effekten av både ny og etablert politikk på utviklinga i klimagassutsleppa, og å tidfeste effekten på utsleppa på kort og lengre sikt. Forsking og utvikling og bruk av klimavenleg teknologi er eit døme. Slik teknologi er viktig for å løyse klimaproblemet, og Noreg brukar betydelege ressursar på utvikling av klimavennleg teknologi. Det er vanskeleg å anslå klimaeffekten av denne ressursbruken. Det er til dømes usikkert når, i kva grad og i kva sektor auka innsats på forsking og teknologiutvikling resulterer i nye teknologiar og løysingar som reduserer utsleppa. I tillegg er det vanskeleg å anslå kor stort spreiingspotensiale for teknologiane er. I tilfella der ein manglar treffsikker metodikk må ein derfor, i tråd med forarbeida til klimalova, måtte oppfylle dette punktet gjennom tekstlege beskrivingar etter beste faglege skjønn av dei satsingane i budsjettet som ein meiner har vesentleg effekt på klimagassutsleppa.

Det er behov for å utvikle vidare den faglege metodikken for å gjere greie for klimaeffekten av framlagt budsjett på ein god måte. Regjeringa har sett ned eit teknisk berekningsutval for klima som mellom anna skal sjå på metode for å betre vurdere og eventuelt berekne klimaeffekten av statsbudsjettet. Utvalet peiker i sin første rapport på at det ikkje ligg føre enkle og handterbare metodar for korleis klimaeffekten av budsjettet kan bli anslått. Det inneber at før ein kan berekne klimaeffekten av budsjettet er det behov for å ta stilling til ei rekkje val og avgrensingar, blant anna spørsmål om kva som skal vere referansen når utsleppseffekt blir berekna, kva for utsleppseffektar som skal takast med og kva tidshorisont effektar skal bereknast for. Utvalet peiker også på andre spørsmål som reiser seg slik som korleis ein skal ta omsyn til at budsjettpostar samspelar med kvarandre og anten kan forsterke eller svekke effekten på utsleppa. Utvalet ønskjer å arbeide vidare med å kople budsjettpostar til utslepp for å vurdere metodeval nærare.

I dette kapittelet er det ei overordna beskriving av dei respektive departementas budsjett, inkludert ei beskriving av budsjettpostar og satsingar som har vesentleg effekt på klimagassutsleppa eller er særleg retta mot reduksjon av klimagassutslepp.

Statsbudsjettet er komplekst både på utgifts- og på inntektssida. Budsjettet inkluderer over 1700 ulike budsjettpostar og beskrivingane som er utarbeidd av dei ulike departementa er prega av at det er stor variasjon mellom ansvarsområda til dei forskjellige departementa. Samstundes er det likevel nokre likskapstrekk med omsyn til eventuelle klimaeffektar. Alle departementa har driftsutgifter til eige departement og underliggjande etatar. Den største delen av desse midlane går til lønn, men midlar kan også gå til transport, blant anna flyreiser, som gir utslepp. Disse utsleppa er likevel vurderte som relativt små samanlikna med effektar frå andre delar av budsjettet. Budsjetta inkluderer også overføringar til andre organisasjonar eller institusjonar der det kan vere vanskeleg å vite nøyaktig kva aktivitetar som blir utløyste og utsleppseffekten av desse aktivitetane. Omtala her er derfor ei skjønsvis vurdering av dei delar av budsjetta som kan ha vesentleg effekt på klimagassutsleppa.

15.2 Arbeids- og sosialdepartementet

Totalbudsjettet for Arbeids- og sosialdepartementet i 2020 er på 477,9 mrd. kroner ekskludert lånetransaksjonar. Grovt sett går omlag 93 pst. av det samla budsjettet til ytingar frå Folketrygda, der dei største utgiftene er til alderspensjon, uføretrygd, sjukepengar, Arbeidsavklaringspengar og dagpengar. Rundt 3 pst. går til direktorat og andre underliggjande forvaltningsorgan, under dette Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og sosialdepartementets eige budsjett utgjer om lag 0,1 pst. Resterande går til diverse andre mindre tilskotsordningar. Budsjettpostane omfattar komplekse samanhengar som det vil vere krevjande å anslå klimaeffektar av.

15.3 Barne- og familiedepartementet

Totalbudsjettet på Barne- og familiedepartementets område i 2020 er på om lag 53 mrd. kroner på utgiftssida. I underkant av 40 pst. av dette er stønadsordningar ved fødsel og adopsjon, 37 pst. går til familie og oppveksttiltak, der størsteparten er barnetrygd og kontantstøtte, 17 pst. går til barnevernet, rundt 5,5 pst. er tilskot til trus- og livssynssamfunn, der størsteparten går til Den norske kyrkja og rundt 0,5 pst. går til forvaltning av forbrukarpolitikken. Drift av Barne- og familiedepartementet utgjer om lag 0,3 pst. Det er krevjande å berekne klimaeffekten av desse løyvingane.

På Barne- og familiedepartementets budsjett er tilskotet til arbeidet med miljømerking og arbeidet med å redusere matsvinn relevante for arbeidet med å redusere utslepp. Sjå omtale under særskilte sektorovergripande klima- og miljøsaker i del 3 kap. 8.1.2 i Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon.

15.4 Finansdepartementet

Over Finansdepartementets budsjett (utanom løyvingar til konstitusjonelle institusjonar) er det for 2020 foreslått å løyve 58,4 mrd. kroner. Betening av statsgjeld, renter og avdrag m.m. utgjer 10,0 mrd. kroner. Kompensasjon for meirverdiavgift og nettoordning for statleg betalt meirverdiavgift utgjer 36,7 mrd. kroner. 11,7 mrd. kroner går til drift av departementet, Finanstilsynet, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, Tolletaten, Skatteetaten og Statistisk sentralbyrå. Det er krevjande å lage anslag på klimaeffekten av desse løyvingane.

Finansdepartementet har det overordna ansvaret for innretninga av særavgifter i miljøpolitikken. Miljøavgifter gjer at marknadsprisane i større grad inkluderer samfunnet sine kostnader ved miljøskadelege aktivitetar. Det medverkar til å redusere dei miljøskadelege utsleppa. Fleire avgifter er direkte retta inn mot utslepp av klimagassar. Dette gjeld først og fremst CO2-avgifta på mineralske produkt, avgifta på utslepp av CO2 i petroleumsverksemda på kontinentalsokkelen og avgiftene på hydrofluorkarbon (HFK) og perfluorkarbon (PFK). Eingongsavgifta på motorvogner inneheld òg ein CO2-komponent. Den skal påverke forbrukarar til å ta meir klima- og miljøvennlege val ved bilkjøp. CO2-komponenten vart innført i 2007.

I tillegg er det avgifter som ikkje er direkte retta inn mot utslepp av klimagassar, men som likevel medverkar til reduserte utslepp. Dette gjeld først og fremst vegbruksavgifta og grunnavgifta på mineralolje.

I budsjettet for 2020 foreslår regjeringa fleire endringar som forsterkar klima- og miljøinnretninga av avgiftssystemet. Regjeringa foreslår å fjerne fritak og låge satsar i CO2-avgifta samtidig som den generelle satsen blir auka med 5 pst. Dette gir ei mer lik prising av CO2-utslepp og ein meir kostnadseffektiv klimapolitikk. Vidare aukar også CO2-avgifta for petroleumsverksemda og innanriks, kvotepliktig luftfart med 5 pst. Omsetningskravet for biodrivstoff i vegtrafikken blir òg trappa opp frå 12 til 20 pst. i 2020. I tråd med Granavolden-plattforma er det foreslått reduksjonar i vegbruksavgifta som følgje av at auka CO2-avgift og auka omsetningskrav for biodrivstoff gir auka prisar på drivstoff. Nye utsleppsverdiar (WLTP) i eingongsavgifta blir innført provenynøytralt ved å nedjustera satsar og oppjustera innslagspunkter i CO2-komponenten.

Særavgiftene er nærare omtalt i Prop. 1 LS (2019–2020) Skatter, avgifter og toll 2020.

15.5 Forsvarsdepartementet

Totalbudsjettet for Forsvarsdepartementet i 2020 er på om lag 60,8 mrd. kroner. Denne summen er fordelt på om lag 30 budsjettpostar. Grovt sett går i underkant av 2 pst. til Forsvarsdepartementets eige budsjett, rundt 54 pst. til Forsvaret, 31 pst. til Forsvarsmateriell og 12 pst. til Forsvarsbygg, og litt over 1 pst. til Forsvarets forskingsinstitutt og ulike tilskotsordningar. Det er krevjande å lage anslag på klimaeffekten av desse løyvingane. Nedanfor er det gjort greie for nokre særlege område som kan ha effekt på klima.

Forsvarsdepartementet har frå og med 2012 utarbeidd årlege miljø- og klimarekneskapar for forsvarssektoren. Sjølv om dette ikkje er direkte kopla til utsleppseffekt av budsjett er det ei klar kopling, og det er derfor relevant med ei beskriving av hovudtrekka. Samstundes må det understrekast at tala ikkje kan sjåast direkte opp mot den norske utsleppsrekneskapen. Klimarekneskapen som er utarbeidd følgjer metodikken og retningslinjene i Greenhouse Gas Protocol (GHG-protokollen) og fordeler utsleppa i tre overordna kategoriar («scope»). Utsleppsrekneskapen er basert på utslepp av drivhusgassane karbondioksid (CO2), metan (CH4) og lystgass (N2O), og er presentert i CO2-ekvivalentar. Rekneskapen er utgitt som rapport frå Forsvarets forskingsinstitutt (FFI), og rekneskapen for 2018 er utgitt i FFI-rapport 19/00520 som kan lastast ned frå FFIs nettside.

I GHG-protokollen omfattar scope 1 direkte utslepp frå materiell som verksemda eig eller kontrollerer sjølv. For forsvarssektoren omfattar dette blant anna fartøy, luftfartøy og køyretøy i tillegg til bruk av fossil energi til oppvarming. Scope 2 omfattar indirekte utslepp knytt til forbruk av elektrisitet og fjernvarme frå eksterne leverandørar.

Forsvarsdepartementet har ikkje tidlegare rapportert om klimaeffekt av forslag til budsjett, og har ikkje gjennomført ei konkret vurdering av klimaeffekt i enkeltelement i budsjettforslaget for 2020. FFI har utarbeidd ein utsleppsprognose for åra 2020 og 2030 basert på tilgjengeleg informasjon og metodikk. Det er gjort anslag i aktivitet, forbruk og samansetjing av kjelder for elektrisitet og fjernvarme, og det medfører uvisse i utsleppsberekninga.

For direkte utslepp (scope 1) knytt til bruk av drivstoff for fartøy, luftfartøy og køyretøy er anslaga baserte på langtidsmeldinga for forsvarssektoren og aktivitetsnivå for ulike system. Det er teke omsyn til ut- og innfasing av system som fartøy, luftfartøy og militære køyretøy. Forsvarets materiell nyttar Nato-spesifisert drivstoff, dvs. at det ikkje er blanda med bio-drivstoff. Køyretøy til administrativt bruk nyttar det kommersielle drivstoffet som til ei kvar tid er på marknaden, med bio-drivstoff. I scope 2 er det kalkulert med utsleppsfaktorar for elektrisitet og fjernvarme.

I tabellen under er sett opp rekneskap for utsleppa i 2018 og berekna utslepp for 2020 og 2030. Utsleppa, basert på omtalte anslag, vil auke med om lag 27 pst. frå 2018 til 2020.

Utsleppa i 2030 vil vere vesentleg høgare hovudsakeleg som følgje av innfasing av F-35 jagarfly. Det er lagt til grunn for berekningane ein ambisjon om at utslepp frå administrative køyretøy blir reduserte til null i 2030. «Nullutsleppsbilar» har behov for elektrisitet som gir noko klimagassutslepp i totalrekneskapen, og vil inngå i Scope 2 som indirekte utslepp. For scope 2 vil utsleppa auke i takt med venta auka energiforbruk.

Tabell 15.1 Berekna utslepp av klimagassar frå forsvarssektoren (tusen tonn CO2-ekvivalentar)

2018

2020

2030

Kategori

Køyretøy, adm.

5

4

0

Køyretøy, mil.

16

17

18

Fartøy

124

137

122

Luftfartøy

88

147

182

Bygg og anlegg

8

3

1

Sum Scope 1

242

309

322

Elektrisitet

8

8

11

Fjernvarme/-kjøling

1

2

3

Sum Scope 2

9

10

14

Totalt 1+ 2

251

319

336

Forsvarsdepartementet vil understreke at det er knytt betydeleg uvisse til denne framskrivinga. Både aktivitetsnivået og drivstofforbruket er basert på overordna målsetjingar og generelle data. Anslag om drivstofforbruk på materiellsystem som ikkje er innført er svært usikre. Forsvarsdepartementet vil utvikle metoden for klimabudsjett vidare.

Utviklinga av klimagassutsleppa i forsvarssektoren på kort (2020) og lang (2030) sikt er estimert basert på utfasing av fossil fyringsolje, ut- og innfasing av materiell, nye energikrav til bygg og overgang til låg- og nullutslepp frå administrative køyretøy. På kort og lang sikt vil dei samla utsleppa frå sektoren si verksemd auke betydeleg. Ein uviss faktor er Forsvarets aktivitetsnivå. Utslepp som følgje av bruk av Forsvarets fly og fartøy vil utgjere over 90 pst. av dei direkte utsleppa av klimagassar i sektoren i 2030. Forsvarets militære bidrag i utlandet er ikkje inkludert i tala.

Klimaeffekten av endringar i budsjettet for 2020 medfører ein betydeleg auke av klimagassutslepp som følge av innfasinga av nye kampfly og nytt logistikkfartøy.

Forsvarssektoren fasar ut fossil olje til oppvarming for å redusere utslepp av klimagassar. Ved utgangen av 2020 vil det framleis vere noko forbruk som skuldast at omlegginga til andre energiformer ved to basar er samkøyrt med etablering av ny infrastruktur på basane. Oljeforbruket vil bli fasa ut i takt med at infrastruktur-prosjekta blir ferdigstilt.

15.6 Helse- og omsorgsdepartementet

Totalbudsjettet for Helse- og omsorgsdepartementet i 2020 er på 221,1 mrd. kroner. Om lag 76 pst. av budsjettet går til finansiering av spesialisthelsetenesta, om lag 5,5 pst. til kommunale helse- og omsorgstenester, og om lag 2,6 pst. til drift av ulike forvaltningsorgan og statsføretak, under dette også departementets eiga driftsløyving. 15 pst. går til ulike ordningar innanfor folketrygda sitt område. Resterande går til ulike tilskotsordningar innanfor folkehelse, tannhelse og kunnskap og kompetanse. Det er krevjande å lage anslag på klimaeffekten av desse løyvingane.

15.7 Justis- og beredskapsdepartementet

Totalbudsjettet for Justis- og beredskapsdepartementet i 2020 utgjer 42,6 mrd. kroner. Dette er fordelt på 18 verksemder. Om lag halvparten av løyvingane går til lønn.

Justis- og beredskapssektoren er ikkje ein særleg utsleppsintensiv sektor. Kva klimaeffekt som følgjer av kvart budsjettområde har vi ikkje oversikt over.

15.8 Klima- og miljødepartementet

Totalbudsjettet for Klima- og miljødepartementet i 2020 er på 15,5 mrd. kroner fordelt på om lag hundre budsjettpostar. Grovt sett går rundt 4 pst. av dette til Klima- og miljødepartementets eige budsjett, rundt 50 pst. til Miljødirektoratet, Riksantikvaren og Polarinstituttet og til dei andre etatane under KLD. Dessutan går rundt 20 pst. til klima- og energifondet (Enova) og i overkant av 20 pst. til internasjonalt klimaarbeid mens resten, om lag 6 pst., går til andre formål som forsking og overvaking.

Dei delane av budsjettet som særleg kan redusere utsleppa kan delast i to kategoriar: støtteordningar som går direkte til klimatiltak i Noreg, og midlar som går til å redusere utslepp internasjonalt. Under følgjer ei kort omtale av løyvingane som fell inn under desse to kategoriane.

Klimatiltak i Noreg

Midlar til Enova utgjer brorparten av støtte til direkte klimatiltak i Noreg og budsjettframlegget er løyvinga på i overkant av 3,2 mrd. kroner. Enova sin støtte til energi- og klimateknologi er retta mot pilotering, demonstrasjon og fullskala introduksjon av nye teknologiar og løysingar. Ved utforming av verkemiddel retta mot ny energi- og klimateknologi legg Enova vekt på høve til global spreiing, og følgjande utsleppsreduksjonar. Direkte utsleppsreduksjonar knytte til deira kontraktfesta prosjekt i 2018 er på 242 000 tonn CO2-ekvivalentar i ikkje-kvotepliktig sektor. Det er uvisse knytt til anslaget og det inkluderer ikkje effektar av marknadsendring og spreiing av teknologi.

Klimasats er ei støtteordning for klimatiltak i kommunar og fylkeskommunar. Midlane blir blant anna nytta til ladepunkt for tenestebilar, klimavennleg areal- og transportplanlegging, klimavennlege bygg, utsleppsfrie byggjeplassar og tilskot til miljøvennleg skipsfart. Støtteordninga til restaurering av myr har også direkte positiv klimaeffekt. Les meir om desse ordningane i kapittel 7 under programkategori 12.20.

Reduksjon av utslepp internasjonalt

I overkant av 20 pst. av midlane i Klima- og miljødepartementets 2020-budsjett går til Klima- og skoginitiativet og statens kjøpsprogram for kvotar. Desse programma gir utsleppsreduksjonar internasjonalt, sjå kap. 15.17. Les også meir om desse ordningane i kapittel 7 under programkategori 12.70. Klima- og miljødepartementet har òg bilaterale samarbeidsprosjekt med Kina, India, og Sør-Afrika. Finansieringa skjer i hovudsak over Utanriksdepartementets budsjett, men det blir òg nytta midlar frå Klima- og miljødepartementets budsjett for igangsetjing av prosjekt. Fleire av desse prosjekta er klimarelaterte, blant anna eit prosjekt på utvikling av klimakvotesystemet i Kina.

Ulike budsjettpostar med klima som formål

Klima- og miljødepartementets budsjett går til ei rekkje forskjellige formål som drift og informasjonskampanjar, støtte til forsking, overvaking og kartlegging, tilskot til ulike miljø- og klimatiltak, og støtte til frivillige organisasjonar. Det er utfordrande å talfeste korleis desse løyvingane påverkar utslepp av klimagassar. Midlar til forsking og overvaking utgjer om lag 6 pst. av totalbudsjettet. Forsking åleine står for rundt 3–4 pst. av budsjettet. Brorparten av desse midlane blir kanaliserte gjennom Forskingsrådet der hovudvekta er lagt på forsking på klimaendringar og klimaomstilling. Desse har ikkje nødvendigvis ein direkte klimaeffekt, men kan medverke indirekte til reduksjonar av klimagassutslepp på sikt. Støtte til forsking driv utviklinga av neste generasjons klimaløysingar som kan vere sentrale for Noregs omstilling til eit lågutsleppssamfunn. CO2-kompensasjonsordninga er forvalta av Miljødirektoratet og er på 1,472 mrd. kroner. Ordninga kan påverke utslepp på forskjellige måtar. Den kan betre konkurranseevna til norsk industri og dermed medverke til auka aktivitet nasjonalt med tilhøyrande auka klimagassutslepp. På den andre sida kan ordninga medføre lågare utslepp globalt då produksjon i Noreg ofte er mindre utslepps- og energiintensiv enn i andre land, og fordi ordninga kan gjere det lønsamt å halde industriproduksjon innafor EUs klimakvotesystem. Les meir om desse postane i kapittel 7 under høvesvis programkategori 12.10 og 12.20.

15.9 Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvar for statleg arbeidsgivarpolitikk, tryggleik og fellestenester for departementa, fornying av offentleg sektor, IT-politikk, bustad- og bygningspolitikk, økonomiske og juridiske rammevilkår for kommunesektoren, gjennomføring av val, planlegging og kart- og geodata, regional- og distriktspolitikk, samar og nasjonale minoritetar, personvern, overordna ansvar for statlege bygg og fylkesmannsembeta og dessutan budsjettet for Kongehuset. Totalt utgjer budsjettforslaget til departementet for 2020 om lag 226 mrd. kroner, av dette utgjer om lag 80 pst. rammetilskot til kommunar og fylkeskommunar. Grovt sett går om lag 6 pst. til Husbanken, 4 pst. til ressurskrevjande tenester, 2 pst. til statlege byggeprosjekt og eigedomsforvaltning og 1 pst. til fylkesmannsembeta. Ein stor del av budsjettet består av rammeoverføringar og tilskot der det er vanskeleg for departementet å anslå om det er utsleppseffektar.

Bygningsregelverk og DiBK

Bygningsregelverket skal syte for at bustader og bygg er sikre, energieffektive og miljøvennlege. Energieffektivisering i bustader og andre bygg er viktig for å redusere det totale energibehovet. Som kompetansesenter skal Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) (sjå kap. 587 i Kommunal og moderniseringsdepartementets budsjett) fremje byggkvalitet på område som ikkje er regulerte, og fremje løysingar som går utover krava i byggteknisk forskrift. DiBKs rolle som kompetansesenter er under utvikling. Energi, miljø og tilgjenge har vore prioriterte område i 2018. Klimatilpassing og byggskikk er òg viktige område.

Eigedomsforvaltning

Løyvingane til statlege byggeprosjekt og eigedomsforvaltning er samla under programkategori 13.30, og utgjer om lag 5 mrd. kroner. Programkategorien omfattar løyvingar til forvaltningsbedrifta Statsbygg, kap. 2445. Miljøtiltak i samband med statlege byggjeprosjekt kan handle om redusert energibruk, redusert lokal forureining ved sanering, redusert bruk av miljøskadelege materialar, men også lokalisering, gjenbruk og godt vedlikehald. Statsbygg gjennomfører ei rekkje klima- og miljøtiltak. Klimakorrigert og driftsnormert kWh per kvm er redusert frå 2017. Dette er oppnådd gjennom betydeleg satsing på ENØK, god energileiing og systematisk oppfølging i eigedomsforvaltninga. Statsbygg arbeider med å redusere behovet for nye bygg, blant anna gjennom arealeffektivisering og optimalisering av løysingar i eksisterande bygningsmasse. Lokalisering har stor påverknad på eit bygg sin totale klimagassrekneskap, og transport, lokalklima og grunnforholda på tomta er viktige faktorar i denne samanhengen. Statsbygg skal leggje statlege planretningslinjer til grunn for sine lokaliserings- og tomteanalysar, og søkje etter tomter som vil gi minst mogleg miljøbelastning. I tillegg har departementet gitt Statsbygg mandat til å medverke til innovasjonar og utvikling av bruk av tre og andre lågutsleppsmaterialar til bruk i statlege byggeprosjekt dersom det er konkurransedyktig og materialbruken tek vare på nødvendig tryggleik.

Underliggjande direktorat

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), sjå kap. 540, har eit særskilt ansvar for arbeid med miljø- og klimaomsyn og livssykluskostnader i offentlege anskaffingar. Ansvaret for offentlege anskaffingar blir frå 1. september 2020 overført til Direktoratet for forvaltning og øknomistyring (DFØ). I 2018 har Difi lansert ein kriterievegvisar for berekraftige offentlege anskaffingar. Vegvisaren gir innkjøparar konkret informasjon om ulike miljøaspekt innanfor forskjellige produktgrupper og foreslår krav og kriterium som kan brukast av innkjøparane. Difi har i 2018/2019 utarbeidet og publisert særskilt rettleiing om kjøp av biodrivstoff med lav risiko for indirekte arealbruksendringar og avskoging, og rettleiing om korleis redusere unødvendig bruk av plast gjennom offentlege anskaffingar. Miljødirektoratet har vore ein viktig bidragsytar i arbeidet.

15.10 Kunnskapsdepartementet

Dei samla utgiftene i budsjettforslaget for Kunnskapsdepartementet i 2020 er på 91 mrd. kroner eksklusive lånetransaksjoner og andre kapitaltransaksjoner. Denne summen er fordelt på rundt 200 budsjettpostar. Grovt sett går i underkant av 0,5 pst. til Kunnskapsdepartementets eige budsjett, rundt 42 pst. til statlege og private universitet og høgskular, rundt 16 pst. til utdanningsstøtte, rundt 13 pst. til barnehage og grunnskule, 12 pst. til integrering og mangfald, 5 pst. til Noregs forskingsråd og 2 pst. til kompetansepolitikk og livslang læring. Resterande går til diverse andre mindre tilskotsordningar. Kva klimaeffekt som følgjer av kvart budsjettområde har vi ikkje oversikt over. Under følgjer ein gjennomgang av nokre element i budsjettet som er særleg relevante med omsyn til effekten deira på klimagassutsleppa.

Dei samla løyvingane til forsking og utviklingsarbeid (FoU) frå alle departement er nærare omtalt i kapittel 5 i Prop. 1 S (2019–2020) frå Kunnskapsdepartementet.

Under følgjer ein gjennomgang av nokre element i budsjettet som er særleg relevante med omsyn til deira effekt på klimagassutsleppa.

Forsking

Langtidsplanen for forsking og høgare utdanning 2019–2028, jf. Meld. St. 4 (2018–2019), gir dei politiske føringane for regjeringa si satsing på dette området. Langtidsplanen har tiårige mål og prioriteringar, men meir konkrete mål for innsatsen i den første fireårsperioden, der regjeringa legg fram satsingar dei ønskjer å prioritere i dei årlege statsbudsjetta. Utdanning, forsking og innovasjon som kan hjelpe oss å nå klimamåla er prioritert vidare framover. I den reviderte langtidsplanen er derfor klima, miljø og miljøvennleg energi ein av dei fem langsiktige prioriteringane. Eit anna prioritert området i planen er at universitets- og høgskulebygg skal vere kostnadseffektive og medverke til innovative og klima- og miljøvennlege løysingar.

I 2018 er den målretta innsatsen til Forskingsrådet knytt til forsking på miljøområdet (klima, miljø og miljøvennlig energi) 1,2 mrd. kroner. Midlane til denne type forsking kjem over budsjetta til mange forskjellige departement. Løyvingane omfattar både forsking som er finansiert gjennom forskingsprogram der klima og miljø er eit hovudformål, som til dømes KLIMAFORSK, og forsking som blir finansiert gjennom verkemiddel som ikkje er særskilt målretta mot miljø, som open arena for framifrå forsking (FRIPRO), løyvingar til forskingsinfrastruktur, senter for framifrå forsking (SFF) og senter for forskingsdriven innovasjon (SFI). Miljøvenleg energi utgjer om lag 70 prosent og klima og miljø respektive 20 og 10 prosent av innsatsen. Utfordringane innan forsking er komplekse og relevante forskingsprosjekt går føre seg i mange ulike program og tiltak. Energibruk- og konvertering, fornybar energi og CO2-handtering utgjer dei områda med størst innsats og der auken over tid har vore betydeleg. Kvaliteten og relevansen på prosjekt som får støtte gjennom Forskingsrådet, er svært god.

Sidan 2010 har Kunnskapsdepartementet også gitt 25 mill. kroner årleg til det internasjonalt leiande klimaforskingssenteret Senter for klimadynamikk (SKD) ved Bjerknessenteret. Støtte til forsking bidreg ikkje direkte til reduksjon av klimagassutslepp, men kan medverke indirekte ved utvikling av nye teknologiar og løysingar, og at samfunnet får auka kunnskap om klimaendringane.

Universitets- og høgskulebygg

Universitets- og høgskulesektoren er ein stor eigedomsaktør i statleg sivil sektor og disponerer eit areal på om lag 3,4 mill. kvadratmeter. Samla løyving over programkategori 07.60 Høgre utdanning utgjorde 39,3 mrd. kroner i 2019. Av dette vart 37,2 mrd. kroner løyvd over kap. 260 Universitet og høgskular. Om lag ein tredel av statlege universitet- og høgskule-budsjett går til drift, forvaltning av og tilskot til bygg og eigedom. Byggrelatert vedlikehald har eit relativt lågt utslepp. Det er lite samanliknbare tall for klimagassutsleppa for universitets- og høgskulesektoren, men utsleppa knytt til flyreiser, elektrisitet og fjernvarme står for ein stor del av sektoren sitt klimagassutslepp. Midlar til byggjeprosjekt for universitet og høgskular blir løyvd over budsjettet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet og er ikkje inkludert i beløpa ovanfor.

I regjeringas plan for universitets- og høgskulebygg i revidert langtidsplan for forsking og høgare utdanning 2019–2028, jf. Meld. St. 4 (2018–2019), er betre bruk av eksisterande bygningsmasse framfor å byggje nytt framheva som eit viktig tiltak. I dette ligg høgare arealeffektivitet og lågare utslepp ved å oppgradere framfor å byggje nytt. I tillegg ventar regjeringa at universitet og høgskula medverkar til å skape, utvikle og ta i bruk forsking, utdanning og innovasjon som gir kostnadseffektive, berekraftige klima- og miljøvennlege løysingar innanfor gjeldande tekniske forskrift. For å stimulere til betre bruk av eksisterande bygg, har Kunnskapsdepartementet ei søkbar ordning for midlar til oppgraderingar. Frå 2015–2019 vart det løyvd 521 mill. kroner til oppgradering av bygg over kap. 260. Medrekna institusjonane sin eigendel har dette ført til oppgraderingar for meir enn 1,5 mrd. kroner.

Dei fleste statlege universitet og høgskular har miljøstrategiar med tilhøyrande handlingsplanar for å redusere sine utslepp på campus. Ein aukande del har også eigne utsleppsrekneskapar, men med ulik metodikk. For å få betre oversikt over faktorar som påverkar miljø- og klimafotavtrykket til universitets- og høgskulesektoren, har Kunnskapsdepartementet våren 2019 lyst ut eit oppdrag om utvikling av indikatorar for klima- og miljøfotavtrykket i sektoren.

15.11 Kulturdepartementet

Kulturdepartementet har ansvar for den statlege politikken og forvaltninga på områda kultur, likestilling og diskriminering, opphavsrett, medium, idrett, frivillig verksemd og pengespel og lotteri.

Totalt utgjer Kulturdepartementets budsjettforslag for 2020 om lag 19,9 mrd. kroner. Tilskotsløyvingar utgjer den klart største delen av Kulturdepartementets budsjett. Over 80 pst. av dei samla løyvingane over statsbudsjettet er tilskot. Meir enn halvparten av budsjettet er fordelt på ulike enkelttilskot (øyremerkte tilskot), mens dei andre tilskotsløyvingane er fordelte på ulike søkbare ordningar. Enkelttilskota er forvalta og for det meste utbetalt av departementet. Dei søkbare ordningane er i hovudsak forvalta av underliggjande verksemder.

Ein stor del av oppgåveløysinga på Kulturdepartementets ansvarsområde skjer av ikkje statlege aktørar. Statens verkemiddel inngår derfor som del av ein større samanheng. Måloppnåinga er avhengig av innsats frå staten, dei private aktørane og kommunesektoren. Statens rolle er ofte indirekte gjennom å sikre rammevilkår for aktørane. Dette skjer gjennom utforming av regelverk og økonomiske verkemiddel. Det er derfor vanskeleg for departementet å seie noko om det samla klima- og miljøavtrykket til Kulturdepartementet sitt budsjett.

15.12 Landbruks- og matdepartementet

Landbruks- og matdepartementet har ansvar for skogbruk, jordbruk og matforsyning. Det finst fleire inntekts- og utgiftskapittel i statsbudsjettet som påverkar aktiviteten i landbruket og tilhøyrande utslepp og opptak av klimagassar. Totalbudsjettet (utgiftspostane) for Landbruks- og matdepartementet i 2020 er på 20,1 mrd. kroner, fordelt på rundt 50 postar. Grovt sett går i underkant av 1 pst. til Landbruks- og matdepartementets driftsbudsjett, 10 pst. til underliggjande verksemder, 3 pst. til Noregs forskingsråd, 84 pst. til gjennomføring av Jordbruksavtala og Reindriftsavtala, og resterande hovudsakeleg til andre mindre tilskotsordningar. Landbruks- og matdepartementet har ikkje oversikt over kva klimaeffekt som følgjer av kvart enkelt budsjettområde.

Jordbruksaktivitetar og særleg husdyrhald er biologiske prosessar som også er opphav til utslepp og opptak av klimagassar, hovudsakleg i form av utslepp av metan og lystgass og opptak av CO2. Ved at generelle støtteordningar held ved lag jordbruksdrift, vil dei også halde ved lag tilhøyrande opptak og utslepp av klimagassar. Det er krevjande å berekne utsleppa av klimagassar frå biologiske prosessar, bl.a. fordi dei varierer og er vanskelege å måle. Endringar i aktivitet og innsatsfaktorar er derfor ofte vanskeleg å fange opp i utsleppsrekneskapen, då dette krev svært detaljert datagrunnlag. Det er svært stor uvisse knytt til utslepp av lystgass. For metan har utsleppstala mindre variasjon enn for utsleppstal av lystgass.

Jordbrukspolitikken

Jordbrukspolitikken skal bli lagt om i ei meir miljø- og klimavennlig retning. Klimautfordringane i jordbruket blei behandla både i rapporten Landbruk og klimaendringar frå 2016 og i Meld. St. 11 med Stortinget si behandling i Innst. 251 S (2016–2017). Som det går fram av Granavolden-plattforma, vil regjeringa føre ein politikk som gir insentiv til mindre utslepp og nødvendige tiltak i landbruket.

I juni 2019 underteikna regjeringa og jordbrukets organisasjonar ei intensjonsavtale om reduserte klimagassutslepp og auka opptak av karbon frå jordbruket. Det er sett eit mål om at utsleppa samla skal reduserast med 5 mill. tonn CO2-ekvivalentar over perioden 2021–2030. Klimaavtala vil liggje til grunn for klimaarbeidet i sektoren framover. Det er stor uvisse knytt til klimagassrekneskapen for jordbruket. Mange av tiltaka som reduserer utsleppa per produsert eining blir ikkje fanga opp av den offisielle utsleppsrekneskapen, og det er behov for å betre det tekniske berekningsgrunnlaget for utslepp frå jordbruket. Det er òg behov for forsking og kunnskapsutvikling, både om utslepp, binding av CO2 og om høve til tilpassing.

Jordbruks- og reindriftsavtalene omfattar ei rekkje verkemiddel, primært i form av tilskot. Tilskota til jordbruksdrift kan delast inn i generelle støtteordningar for å oppretthalde inntekt og produksjon i jordbruket, og meir spesifikke støtteordningar for å fremje bl.a. meir miljøvennleg driftspraksis. CO2-avgifta påverkar etterspørselen etter biomasse og importvern for jordbruksvarer påverkar marknadsprisane og dermed innanlands produksjon og etterspørsel etter slike varer.

Fleire av verkemidla over jordbruksavtala medverkar til reduserte klimagassutslepp, og til å tilpasse jordbruket eit klima i endring. Dette gjeld mellom anna midlar til drenering av jordbruksjord, miljøvenleg spreiing av husdyrgjødsel, nærings- og miljøtiltak i skogbruket, skogbruksplanlegging, kompetansetiltak og fornybar energi og teknologiutvikling i landbruket. Det er også andre ordningar under budsjettet til Landbruks- og matdepartementet retta mot skogbruket, som tilskot til utbygging av skogsvegar, tømmerkaiar, tettare planting etter hogst, gjødsling av skog og skogplanteforedling som gir positive klimaeffektar (relevante budsjettpostar kap. 1149, post 71 og 73 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett). Det er først og fremst ordningane for skogplanting og anna skogkultur (jordbruksavtala) og midlane til klimatiltaka tettare planting, gjødsling og skogplanteforedling som gir positive klimaeffektar. Det er gjort berekningar som talfestar klimaeffekten av desse tiltaka. Bygging av nye skogsvegar gir utslepp på grunn av avskoging, men dei er òg ein viktig føresetnad for berekraftig skogbruk og hausting av fornybart råstoff som kan erstatte produkt basert på fossilt råstoff. Desse effektane må bli vurderte opp mot kvarandre. Her legg ein til grunn at naturomsyn også blir vurderte.

Importvernet kan ha fleire verknader i klimasamanheng. Toll på matvarer medverkar til å sikre marknadsrommet for norskprodusert vare, og dermed auke innanlands produksjon med tilhøyrande opptak og utslepp av klimagassar. Alternativet er at vi importerer dei same produkta, med tilhøyrande utslepp og opptak i andre land.

Forsking over Landbruks- og matdepartementets budsjett har i hovudsak blitt disponert gjennom Forskingsrådets program Berekraftig verdiskaping i mat- og biobaserte næringar – BIONÆR. Programmet skal blant anna medverke til berekraftig produksjon innan jordbruk, skogbruk og andre naturbaserte verdikjeder på land. I tillegg medverkar Landbruks- og matdepartementet med forskingsmidlar inn i blant anna programma Stort program energi (ENERGIX) og Miljøforsking for ei grøn samfunnsomstilling (MILJØFORSK), som følgjer opp ulike prioriterte område innan fornybar energi og miljø. Departementet medverkar innanfor tematikken jordbruk i ei felles satsing på klima med Klima- og miljødepartementet (LAVUTSLIPP2030). Løyvingane til desse programma følgjer opp departementets sektoransvar innanfor miljø- og klimaforsking.

Jordbruksavtala

I jordbruksavtala for 2020 vart klima- og miljøprofilen styrkt ytterlegare. Vidare vart utviklinga av kunnskapsgrunnlaget også prioritert, med sikte på å halde fram arbeidet med å skaffe fram betre kunnskap om effektar, kostnader og konsekvensar av eksisterande og nye klimatiltak. Midlar til ordningar med ein klima- og miljøprofil er auka med om lag 286 mill. kroner frå 2019 til 2020.

Nokre av ordningane med ein særskilt klimaprofil blir omtalt under, sjå elles Landbruks- og matdepartementet sin budsjettproposisjon.

Forsking og utvikling over jordbruksavtala

Ordninga skal medverke til utvikling av ny kunnskap og teknologi til landbruks- og matsektoren. Posten er styrkt med 17 mill. kroner frå 2019 til 2020. I utlysing og tildeling av midlar skal det takast omsyn til behovet for kunnskap om klimatilpassing, tiltak som kan medverke til reduserte klimagassutslepp frå jordbruket og auka lagring av karbon i jord og skog. Sjå kap. 1150, post 50 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett.

Spesielle miljøtiltak i jordbruket

Ordninga skal mellom anna medverke til å redusere forureininga frå jordbruket, gjennom utbetring av gamle røyrsystem i bakkeplanerte område. Ein effekt av dette vil vere betre klimatilpassing og reduserte lystgassutslepp. Posten er styrkt med 12 mill. kroner frå 2019 til 2020. Sjå kap. 1150, post 50 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett.

Tilskot til drenering av jordbruksjord

Godt drenert jord har lågare lystgassutslepp enn vassmetta jord. Ordninga gir potensial for auka jordbruksproduksjon og reduserer faren for erosjon og overflateavrenning. Posten er styrkt med 10 mill. kroner frå 2019 til 2020. Sjå kap. 1150, post 50 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett.

Klima- og miljøprogrammet

Ordninga skal medverke til betre kunnskap om potensialet for reduserte klimagassutslepp innan ulike produksjonssystem, lagring av karbon i jord og kunnskap om lystgassutslepp frå jord. Eit betre kunnskapsgrunnlag vil medverke til reduserte utslepp på lengre sikt. Ordninga blei styrkt med 2 mill. kroner frå 2019 til 2020. Sjå kap. 1150, post 50 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett.

Tilskot for levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg

Behandling av husdyrgjødsel i biogassanlegg reduserer faren for metangassutslepp frå husdyrproduksjon. Ordninga blei styrkt med 2 mill. kroner frå 2019 til 2020, i tillegg skal ei arbeidsgruppe sjå nærare på korleis ein kan auke oppslutninga til ordninga. Sjå kap. 1150, post 50 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett.

Verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologiutvikling i landbruket

Auka produksjon av biobrensel og leveransar av biovarme frå landbruket gir reduserte utslepp ved omlegging frå fossil energi. Midlane går m.a. til utvikling av gardsbaserte biogassanlegg, produksjon av biovarme, pilotprosjekt for auka bruk av biodrivstoff i traktorar og maskiner, og satsing på klimavennleg veksthusproduksjon. Innovasjon Noreg fører oversikt over nye bioenergianlegg som erstattar fossile anlegg. Dei medverkar til ein samla reduksjon i CO2-utsleppa på rundt 80 000 tonn per år. Ordninga blei styrkt med 10 mill. kroner frå 2019–2020. Sjå kap. 1150, post 50 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett.

Midlar til investering og bedriftsutvikling i landbruket

Midlane skal medverke til utvikling av ny næringsverksemd på landbrukseigedommar. Ei av føringane for 2020 er at prosjekt med energi- og klimaeffektive løysingar skal prioriterast, og ved bruk av tre som byggemateriale kan det givast ekstra tilskot. Sjå kap. 1150, post 50 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett.

Klimatiltak i skog

Tilskot til tettare planting etter hogst, gjødsling av skog og skogplanteforedling medverkar til auka tilvekst og dermed høgare CO2-opptak. Gjødsling kan potensielt gi eit auka opptak på 0,27 mill. tonn CO2 årleg etter ti år. Dei andre tiltaka har relativt liten effekt på kort sikt. Dei tre tiltaka gir til saman eit auka opptak på 2,4 mill. tonn CO2 årleg om ca. 70–100 år med gjeldande nivå på løyvinga. Sjå kap. 1149, post 73 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett.

Regionale miljøprogram

Under regionalt miljøprogram er det ei delordning for miljøvenleg spreiing av husdyrgjødsel. Tiltaket er venta å gi reduserte utslepp både på kort og lang sikt. Regionalt miljøprogram blei styrkt med 35 mill. kroner frå 2019 til 2020, og miljøvennleg spreiing får stadig aukande oppslutning. Sjå kap. 1150, post 74 i Landbruks- og matdepartementet sitt budsjett.

15.13 Nærings- og fiskeridepartementet

Totalbudsjettet for Nærings- og fiskeridepartementet i 2020 er på 14,4 mrd. kroner eksklusiv lånetransaksjonar og andre kapitaltransaksjonar. Denne summen er fordelt på rundt 80 budsjettpostar. Grovt sett går i underkant av 4 pst. til Nærings- og fiskeridepartementets eige budsjett, rundt 28 pst. til 15 direktorat og andre underliggjande forvaltningsorgan, rundt 14 pst. til Noregs forskingsråd, 15 pst. til Innovasjon Noregs innovasjonsverkemiddel, 15 pst. til tilskotsordninga for sysselsetjing av sjøfolk, 9 pst. til romverksemd og 4,5 pst. til sikring av atomanlegg og trygg handtering av atomavfall. Resterande går til diverse andre mindre tilskotsordningar. Kva klimaeffekt som følgjer av kvart budsjettområde har vi ikkje oversikt over. Nedanfor tek vi for oss nokre område som kan ha effekt på klima.

Forsking og utvikling (FoU)

Om lag 10 pst. av samla FoU-løyvingar og skattefrådrag er forvalta over Nærings- og fiskeridepartementets budsjett gjennom ei rekkje ulike satsingar retta mot næringslivet. Felles for desse er at det offentlege bidraget utgjer ein mindre del av føretaka sine FoU-kostnader. Stønaden er innretta slik at den skal utløyse forsking og utviklingsprosjekt. Delar av denne støtta medverkar til utvikling av teknologi som reduserer klimaavtrykket. Tidsspennet frå tildeling av FoU-støtte til ferdigstilling av funn og resultat er langt, og kommersialiseringar av forskinga i form av nye eller betre produkt og prosessar vil gjennomgåande liggje fleire år etter budsjettåret.

Miljøteknologiordninga i Innovasjon Noreg

Miljøteknologiordninga i Innovasjon Noreg gir tilskot til pilot- og demonstrasjonsprosjekt i norske føretak. Ordninga har som føremål å medverke til fleire vekstkraftige verksemder gjennom kommersialisering av nye løysingar baserte på miljøteknologi. Tilskot frå ordninga gjer det billegare for støttemottakar å prøve ut eller vise fram sine nye miljøteknologiløysingar og dermed til å sikre at produkta blir godt tilpassa marknaden. Mottakarane av støtte omfattar føretak som opererer i ei rekkje ulike næringar. Det foreslegne tilskotet til Miljøteknologiordninga er 565.5 mill. kroner i 2020.

Miljøteknologiordninga har som overordna mål å utløyse bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsam næringsutvikling. Ordninga vil delvis trekkje ressursar over til produkt og prosessar med lågare klimautslepp og miljøpåverknad enn tilsvarande produksjon tidlegare har hatt, og delvis medverke til at nye produkt og prosessar blir utvikla. Føresetnaden er at resultata blir tilgjengelege for andre slik at løysinga kan spreiast i marknaden.

Nysnø Klimainvesteringar AS

Investeringsselskapet Nysnø Klimainvesteringar AS («Nysnø») vart stifta i desember 2017 og selskapet var operativt frå hausten 2018. Selskapet sitt formål er å medverke til reduserte klimagassutslepp gjennom investeringar som direkte eller indirekte medverkar til dette. Investeringane skal i hovudsak rettast mot ny teknologi i overgangen frå teknologiutvikling til kommersialisering. Investeringsfokus for selskapet skal vere bedrifter i tidlege fasar. Selskapet skal investere i unoterte selskap og/eller fond retta mot unoterte selskap med verksemd i eller ut frå Noreg.

Det er løyvd 725 mill. kroner i kapital til Nysnø sidan etableringa, og selskapet har gjort fleire investeringar. For 2020 er det foreslått 700 mill. kroner i ytterlegare kapital til selskapet (kap. 950, post 52 og 90). Klimaeffekten av statens investering i Nysnø er usikker og avheng av i kva grad Nysnø investerer i selskap og fond som lykkast, og i kva grad Nysnø medverkar til at andre investorar ser lønnsemd i investeringar med positiv klimaeffekt.

Eksportfinansiering og EBRD

Budsjettpostane og fullmaktene som gjeld Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK), kap. 2460 og Eksportkreditt Noreg, kap. 2429 medverkar i hovudsak til å fremje norsk eksport.

Det internasjonale regelverket som må følgjast for eksportlån- og garantiar legg til rette for grøn energi ved at det blir tilbode gunstigare finansieringsvilkår enn i andre eksportkontraktar. I tillegg er det lagt avgrensingar på kva som kan finansierast av kolkraftverk. Det er òg krav om å vurdere og evt. handtere negative miljøeffektar av dei enkelte prosjekta som blir finansierte. Kva slags eksport som blir finansiert, avheng av kva norske eksportørar produserer, som i enkelte tilfelle f.eks. kan vere utsleppsreduserande batteridrivne ferjer og i andre tilfelle kan ha høg miljørisiko og vere negativt for klima. Det er vanskeleg å anslå netto utsleppseffekt.

Nærings- og fiskeridepartementet har ein eigarposisjon på 1,26% i utviklingsbanken European Bank for Reconstruction and Development (EBRD). Banken sitt hovudformål er å framskunde overgangen til opne, marknadsorienterte økonomiar og fremje utvikling av ein konkurransedyktig privat sektor i banken sine 38 operasjonsland. Banken har som mål at 40% av bankens årlege investeringar skal vere innanfor «grøn økonomi» innan 2020. Det kan medverke til å redusere globale klimautslepp.

Prosess21

Regjeringa har styrkt samhandlinga mellom næringslivet, forvaltninga og forskinga gjennom å opprette strategiforumet Prosess21. Hovudoppgåva for Prosess21 er å gi strategiske råd og tilrådingar om korleis prosessindustrien best kan få til ei utvikling i retning av minimale utslepp frå prosessindustrien i 2050 og samtidig leggje til rette for at verksemder i prosessindustrien har berekraftig vekst i denne perioden. Prosess21 har ingen direkte effekt på klimagassutslipp.

Nasjonalt program for leverandørutvikling

Nasjonalt program for leverandørutvikling vart etablert i 2010 av NHO og KS. Sidan har Difi, Innovasjon Noreg og Forskingsrådet blitt med på eigarsida. Leverandørutviklingsprogrammet har i dag 26 nasjonale partnarar som medverkar med finansiering av programmet, der Nærings- og fiskeridepartementet er den aktøren som gir det største enkeltbidraget. I 2019 er bidraget på om lag 10 mill. kroner.

Programmet si oppgåve er å auke innovasjonseffekten av offentlege anskaffingar, særleg innan klima og miljø, helse og omsorg og digitalisering. Innovative anskaffingar handlar om å utnytte høva som ligg i anskaffingsregelverket og verkemiddelapparatet til å kjøpe betre produkt og tenester. Programmet hjelper utvalte offentlege verksemder i enkelte anskaffingar, som deretter blir nytta som gode føredøme av andre tilsvarande verksemder. Sidan starten i 2010 har programmet hjelpt kommunale og statlege verksemder med over 150 innkjøp.

Programmet har utarbeidd ein modell for å gjennomføre innovative anskaffingar. Metoden legg vekt på betydninga av at stat og kommunar implementerer både prosessar og haldningar som medverkar til innovasjon i anskaffingsprosessen. Formålet er betre og meir effektive tenester, næringsvekst og lågare utslepp.

Sjøfart

Nærings- og fiskeridepartementet deler ansvaret for grøn skipsfart med Klima- og miljødepartementet. Grøn skipsfart er ein viktig del av det grøne skiftet, og eit satsingsområde i regjeringas klimapolitikk. Norsk maritim næring har gjennom lang tid vist stor evne til å utvikle og ta i bruk nye og meir klimavennlege løysingar.

Den offentlege stønaden til maritime forskings- og innovasjonsprosjekt medverkar til å realisere regjeringa sine ambisjonar om grøn vekst i den maritime næringa. MAROFF-programmet støttar prosjekt innanfor miljø, miljøvennleg energiutnytting, krevjande maritime operasjonar og avansert transport og logistikk. Klima- og miljøvennleg verksemd er eitt av dei prioriterte områda i Maroff-programmet til Noregs forskingsråd. Innovasjon Noreg gir òg betydeleg støtte til innovasjonsprosjekt for grøn skipsfart.

Reiseliv

I budsjettet for 2019 er det sett av 231,5 mill. kroner til reiselivsformål (kap. 2421, post 74). Midlane skal nyttast til å profilere Noreg som reisemål, gjennomføre operative marknadstiltak og leggje til rette for utvikling og sal av norske reiselivsprodukt. Dersom marknadsinnsatsen utløyser reiser til Noreg som elles ikkje ville ha funne stad kan desse midlane isolert sett ha ein negativ effekt på klima gjennom klimagassutslepp frå fly og skip.

Føringstilskotet

Føringstilskotet til fiskerinæringa (inngår i kap. 919 post 75 Tilskudd til næringstiltak i fiskeriene) er eit frakttilskot som truleg kan ha negativ klimaeffekt gjennom at det stimulerer til auka biltransport. I 2019 er det avsett 23,4 mill. kroner til tilskotet, men det er lagt opp til at tilskotet blir avvikla frå 2020. Det skal likevel vurderast om finansieringa av tilskotet i staden kan overlatast til næringa sjølv ved hjelp av såkalla inndregne midlar hos fiskesalslaga. Dersom ordninga ikkje blir erstatta av eit tilskot via næringa sjølv, vil avviklinga av tilskotet føre til marginalt reduserte utslepp, både på kort og lang sikt. Det er vanskeleg å konkretisere effekten nærare.

Handlingsplan for grøn skipsfart

Handlingsplanen for grøn skipsfart som vart lagt fram i 2019, vil vere eit viktig verktøy for å nå regjeringas mål om å halvere utsleppa frå sjøfart og fiske innan 2030. I 2019 vart òg regjeringas oppdaterte havstrategi lagt fram, der klima og grøn skipsfart er identifisert som eit av tre viktige område for regjeringas havpolitikk framover.

15.14 Olje- og energidepartementet

Totalbudsjettet for Olje- og energidepartementet i 2020 er på om lag 31,71 mrd. kroner. Dette er inkluderer 55 mill. kroner til vidareutvikling av Technology Center Mongstad som er sett av på ymse-post. Utanom Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsverksemda (SDØE), utgjer budsjettet om lag 3,7 mrd. kroner. Av dette går rundt 6 pst. til OEDs eige budsjett, rundt 23 pst. til Oljedirektoratet og Petoro AS, rundt 30 pst. til Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE), rundt 22 pst. til forsking og utvikling og rundt 18 pst. til CO2-handtering.

Midlar som hovudsakleg går direkte til støtte av klimatiltak utgjer i underkant av 30 pst. av OEDs budsjett unnateke SDØE. Dette omfattar hovudsakleg midlar til CO2-handtering og forskingsprogram under Noregs forskingsråd.

Forsking

Satsinga på FoU og raskare bruk av ny teknologi i energi- og petroleumssektoren skal medverke til meir effektiv og miljøvennleg utnytting av norske energiressursar. Vidare skal den medverke til reduksjon av nasjonale og globale utslepp utover det som kan ventast med eksisterande teknologi og løysingar. Den kunnskapen ein kjem fram til i dag vil kunne gi grunnlag for ny forsking og ny kunnskap. Grunna uvisse om omfang og tidspunkt for introdusering og kommersialisering av ny teknologi under utvikling, finst det ingen presise anslag på framtidige utsleppseffektar av teknologi som berre er på forskings- og utviklingsstadiet. Ein reduksjon på til saman 35,5 mill. kroner under PETROMAKS 2 og ENERGIX vil på sikt kunne verke negativt i klimasamanheng. Relevant budsjettpost er kap. 18.30, post 50 i Olje- og energidepartementet sitt budsjett.

CO2-handtering

Regjeringa sin strategi for arbeidet med CO2-handtering vart lagt fram i Prop. 1 S (2014–2015). Det overordna målet er å medverke til at CO2-handtering blir eit kostnadseffektivt tiltak i arbeidet mot globale klimaendringar. Arbeidet med CO2-handtering skal medverke til å utvikle og demonstrere teknologi for fangst og lagring av CO2 med eit spreiingspotensial. Tiltaka i regjeringas strategi omfattar forsking, utvikling og demonstrasjon, arbeid med å realisere fullskala demonstrasjonsanlegg, transport, lagring og alternativ bruk av CO2 og internasjonalt arbeid for å fremje CO2-handtering. Det er ikkje mogleg per i dag å kvantifisere utsleppsreduksjonane som vil kunne realiserast gjennom desse tiltaka. Kor store reduksjonar i CO2-utslepp som kan oppnåast avheng av kor CO2-fangst eventuelt blir realisert og blant anna av kva slag tekniske løysingar som blir valt. Sjå budsjettpost kap. 18.40 i Olje- og energidepartementet sitt budsjett.

15.15 Samferdselsdepartementet

Samferdselsdepartementets budsjett er på om lag 73 mrd. kroner. Desse utgiftene er fordelte på i underkant av 80 ulike budsjettpostar av veldig ulik karakter. Om lag 10 pst. av utgiftene går til drift av departement og underliggjande etatar (01-postar), mens resten er fordelt på ulike postar som omfattar alt frå investeringar i infrastruktur, drift og vedlikehald, til forsking og tilsynsoppgåver m.m. Det er vanskeleg å seie noko om klimaeffekten av dei ulike postane, blant anna fordi den enkelte budsjettposten kan innehalde utgifter til ulike formål. I mange tilfelle vil det òg variere frå år til år kva som inngår i dei ulike postane, og for mange av postane er det opp til underliggjande verksemder å avgjere fordelinga av utgiftene. Den samla klimaeffekten av Samferdselsdepartementets budsjett er derfor vanskeleg å fastslå.

Løyvingar over statsbudsjettet medverkar både direkte og indirekte til auka utslepp, og det gjeld også for Samferdselsdepartementets budsjett. Eksempel på dette er bygging, drift og vedlikehald av infrastruktur, statleg kjøp av transporttenester, under dette kjøp av sjøtransporttenester på strekninga Bergen-Kirkenes, og kjøp av riksvegferjetenester. I dei seinare åra har regjeringa stilt utsleppskrav som medverkar til å avgrense ev. negative utsleppseffektar noko. I avtala om kystruta Bergen – Kirkenes for perioden 2021–2030 er det f.eks. stilt klima- og miljøkrav som sikrar at CO2-utsleppa frå skipa som betener ruta blir betydeleg lågare enn i dag. Skipa er tilrettelagt for landstraum og nyttar dette i dei hamnene der det er tilgjengeleg. I tillegg kan ikkje tungolje nyttast som drivstoff. Aktiv bruk av offentlege anskaffingar og støtteordningar medverkar til at rundt ein tredel av bilferjene i landet er venta å ha heilt eller delvis elektrisk framdrift i 2021. Staten stiller krav til null- eller lågutsleppsløysingar ved utlysing av nye kontraktar for drift av riksvegferjesamband.

På Samferdselsdepartementets budsjett vil det òg vere utgifter som medverkar til å redusere klimagassutslepp. Eksempel på utgifter som kan medverke til å redusere klimagassutslepp er utgifter til drift og investeringar i jernbane, kjøp av persontransport med tog, tilskot til gang og sykkelvegar, premieringsmidlar til bymiljø- og byvekstavtaler og tilskot til overføring av gods frå veg til sjø.

Investeringsprofilen i Samferdselsdepartementets budsjett kan ha betydning for dei samla utsleppa frå transportsektoren ved at den påverkar trafikkomfanget, eller ved at den påverkar konkurranseforholdet mellom ulike transportformer, som f.eks. mellom bil- og kollektivtrafikk, eller mellom godstransport på veg og bane eller kjøl. Den samla effekten over tid kan vere vanskelig å anslå, då den vil avhenge av mange faktorar. Ved auka overgang frå fossile drivstoff til elektrisitet vil utsleppseffekten kunne minske.

I dette kapitlet er omtalt utsleppseffekten av Samferdselsdepartementets budsjett. For ei generell omtale av historiske og framskrivne utslepp i transportsektoren, og eksisterande verkemiddel, sjå kap. 4.2

Utslepp frå trafikk, bygging, drift og vedlikehald av infrastruktur

Her er det gitt nokre anslag på direkte klimagassutslepp, dvs. utslepp frå forbrenning av fossilt drivstoff, frå bygging, drift og vedlikehald av infrastruktur for veg og jernbane. Anslaga er for store prosjekt som er i gang og store prosjekt som startar opp i 2020, og ikkje for årets budsjettløyvingar. Avinor AS sine prosjekt er ikkje finansierte over statsbudsjettet, og er derfor ikkje rapporterte her. Avinor har relativt få store byggje- og anleggsprosjekt. Dei siste ti åra har dei gjennomført ein handfull slike store prosjekt.

Veg

Trafikkutslepp frå prosjekt med oppstart i 2020

Trafikkutsleppa som følgjer av prosjekta som har anleggsstart i 2020 er berekna til å auke med om lag 28 000 tonn samla over ein 40-årsperiode. Dersom innføringa av nullutsleppskøyretøy skjer raskare enn det som er lagt til grunn i framskrivinga frå Nasjonalbudsjettet 2019, vil endringa bli mindre enn dette.

Utslepp frå bygging, drift og vedlikehald av infrastruktur

Dei direkte utsleppa i 2020 som følgjer av løyvinga til alle riksveginvesteringar inkludert skredsikring, vil truleg liggje i intervallet 140 000 til 170 000 tonn CO2-ekvivalentar. Dette er eit grovt overslag basert på ei gruppe prosjekt som det er gjort detaljerte berekningar for. Eit grovt overslag for direkteutslepp frå drift og vedlikehald av veginfrastruktur gir utslepp i intervallet 110 000 til 150 000 tonn CO2-ekvivalentar i 2020.

Eit grovt overslag på samla utslepp frå bygging, drift og vedlikehald av veginfrastruktur vil dermed vere i intervallet 250 000 til 320 000 tonn CO2-ekvivalentar.

Jernbane

Utslepp frå bygging, drift og vedlikehald av infrastruktur

Samla utslepp av klimagassar frå store pågåande prosjekt eller store prosjekt som blir starta opp i 2020 er anslått til om lag 32 000 tonn CO2-ekvivalentar i 2020. Utsleppsreduksjonane knytte til dei berekna prosjekta er anslått å utgjere om lag 190 000 tonn CO2-ekvivalentar i året i 2030 og 2050.

Utslepp frå drift og vedlikehald av jernbaneinfrastruktur vart for 2018 rapportert å vere om lag 4000 tonn CO2-ekvivalentar. Dette er utslepp basert på dieselforbruket til Bane NOR sine anleggsmaskiner («gule tog»). Føresett eit drifts- og vedlikehaldsbudsjett for 2020 og 2021 i same storleiksorden som for 2018, vil utsleppa endre seg lite. Utskifting av materiell/ teknologiforbetringar og endringar i aktivitet vil kunne påverke desse utsleppa i framtida.

Trafikkutslepp jernbane og veg

Nye veg- og jernbaneprosjekt oppstart 2020, trafikkutslepp

Det er venta at trafikkutsleppa gradvis går ned i perioden fram mot 2050 som ein følgje av trafikkoverføring mellom veg og bane. Det er berekna at trafikkoverføringa vil gi ein årleg reduksjon på 1 000 tonn CO2 i gjennomsnitt kvart år mot 2030. Det er ikkje teke høgd for innfasing av null- og lågutsleppskøyretøy i det omfanget vi no ser, slik at utsleppsreduksjonen som skuldast utbyggingsprosjekta kan vere overdimensjonert.

15.16 Utanriksdepartementet

Totalbudsjettet for Utanriksdepartementet i 2020 er på 48 mrd. kroner (utgifter med lånetransaksjonar), fordelt med 12,2 mrd. kroner til utanriksforvaltning og 35,8 mrd. kroner til utviklingssamarbeid. Utanriksdepartementets underliggande etatar Norad og Norec forvaltar delar av bistanden, i tillegg til Norfund. Delar av bistanden blir òg forvalta på utvalte utanriksstasjonar og av statlege etatar i Noreg. Løyvingar til EØS-avtala utgjer 3,5 pst. av departementets budsjett og bistand utgjer 74,9 pst. av departementets samla budsjett for 2020.

Tiltak til klima, miljø, hav og fornybar energi over programområde 03 er for 2020 berekna til ca. 3,7 mrd. kroner. Dette beløpet inkluderer ikkje Klima- og skoginitiativet. Fleire av budsjettpostane, spesielt dei som går til drift, vil blant anna kunne finansiere transport med fly, båt og bil og dermed medverke direkte til utslepp av klimagassar. Kva klimaeffekt som følgjer av kvart budsjettområde er det derimot ikkje oversikt over.

Det er ein rekkje klimatiltak i utviklingsland som tek imot støtte over bistandsbudsjettet. For tilskot med reduserte klimagassutslepp som formål og fornybar energi rapporterer stadig fleire tilskotsmottakarar om oppnådde eller venta utsleppsreduksjonar. Fleire forhold gjer det likevel metodisk utfordrande å berekne og særleg aggregere utsleppsreduksjonar. I tillegg til ulik berekningsmetodikk, er det ein stor risiko for dobbeltteljing. Ofte støttar fleire givarar same tiltak. Prosjekt som medverkar til utsleppsreduksjonar er i mange tilfelle realiserte som følgje av fleire givartiltak, ofte over ein lang tidsperiode.

Norsk støtte til tiltak i utviklingsland over Utanriksdepartementets budsjett retta mot reduksjon av klimagassar, kan hovudsakeleg delast i to. Den første kategorien er energiproduksjon eller forbruk, utsleppsreduserande tiltak eller karbonlagring. Den andre kategorien vil ha utsleppsreduksjon som ein indirekte verknad eller sekundær konsekvens. Slike innsatsar inkluderer kapasitetsbygging, opplæring, støtte til utvikling av regelverk og finansieringsmekanismar. Bidrag frå sekundære intervensjonsprosjekt vil vere avgjerande for å realisere ein lågkarbonøkonomi som kan foreinast med temperaturmåla i Parisavtala, men er utfordrande å måle. Regjeringa understrekar at det er viktig å halde ved lag støtte også til denne typen intervensjonar sjølv om effektane er meir utfordrande å måle.

Noreg har lenge vore ei leiande kraft i det internasjonale klimaarbeidet. Gjennom klima- og skoginitiativet og eit stort engasjement for fornybar energi, har Noreg vist veg og er ein viktig aktør i arbeidet for globale utsleppsreduksjonar. Samtidig har Noreg blitt kritisert for å vere for einsidig fokusert på utsleppsreduksjonar. Det er ei målsetjing innafor Parisavtala at støtta skal vere balansert mellom utsleppsreduserande tiltak på den eine sida og tilpassing og førebygging på den andre sida. Regjeringa ønsker no å gjere klimatilpassing, førebygging og kamp mot svolt til eit hovudelement i utviklingsinnsatsinnsatsen og med det skape ein betre balanse i klimaporteføljen vår.

Noreg medverkar til utsleppsreduksjonar i andre land blant anna gjennom Det grøne klimafondet og støtte over bistandsbudsjettet til fornybar energi i utviklingsland. Tabellen i kapittel 1.18 gir ei oversikt over eit utval av slik støtte over budsjettet til Utanriksdepartementet.

15.17 Norske bidrag til utsleppsreduksjonar i andre land

Det er ei rekkje tiltak i andre land som får støtte over statsbudsjettet. Tabellen under gir ei oversikt over slik støtte over budsjettet til Utanriksdepartementet og Klima- og miljødepartementet.

Tabell 15.2 Norske bidrag til utsleppsreduksjonar i andre land

Tiltak/ verkemiddel

Ansv. departement

Kort beskriving

Relevante budsj.postar

Årleg klimaeffekt1

kort sikt

lengre sikt

Klima- og skogsatsinga

KLD

Støtte (utviklings-bistand) til å redusere utslepp frå tropisk skog i utviklingsland

Kap. 1482 post 73

Det blir betalt for ca. 15 mill. verifiserte tonn reduserte utslepp i 2019

Det blir betalt for ca. 20–30 mill. verifiserte tonn reduserte utslepp i 2020

Kjøp av klimakvotar

KLD

Støtte til FN-godkjente klimaprosjekt i utviklingsland

Kap. 1481 post 22 og 23

Ca. 9 mill. tonn verifiserte utslepps-reduksjonar i 2019

Ca. 47 mill. tonn verifiserte utsleppsreduksjonar for perioden 2013–2020

Det grøne klimafondet

UD

Støtte til klimatiltak i utviklingsland

Kap. 163 post 70

1,4 mrd. tonn1 (aggr.)

Fornybar Energi2

UD

Eksempel frå nokre norskstøtta prosjekt

Kap. 162, postane 72, 75 og 95 (hovudsakleg)

Norfund

Ca 4,7 mill. tonn3

Vil auke betydeleg

Energising Development

Ca 2,3 mill. tonn4

Vil truleg auke noko

Scaling Up Renewable Energy Programme

-

Ca 5,4 mill. tonn5

Ny produksjon utløyst av norskstøtta transmisjons-prosjekt i Nepal

-

Ca 5 mill. tonn6

Sustainable Energy Fund Africa

-

Ca 3 mill. tonn7

Get Fit Uganda

Ca 0,2 mill. tonn8

Ca 0,6 mill. tonn

Mount Coffee Liberia

Ca 0,25 mill. tonn9

Ca 0,25 mill. tonn

Nordic Climate Facility

0,4 mill. tonn10

Global Environment Facility

378 mill. tonn11 (aggr.)

Klimatilpassing

UD

Støtte til ulike klimatilpassingstiltak, f.eks. klimasmart jordbruk

Fleire kap.

Reduserte utslepp

Reduserte utslepp

1 Noregs bidrag er ca. 2,6 pst.

2 Det finst ikkje ei total oversikt over utsleppsreduksjonar frå norsk bistand.

3 2017-tal. Merk at Norfund ofte samfinansierer med andre aktørar.

4 Noregs bidrag er knapt 10 pst.

5 Noregs bidrag er ca. 16 pst.

6 Noregs bidrag er ca. 7 pst.

7 Noregs bidrag er ca. 4 pst. (ekskl. investeringane i AREF).

8 Noregs bidrag er ca. 16 pst.

9 Noregs bidrag er ca. 20 pst.

10 Noregs bidrag er ca. 11 pst.

11 Noregs del er 1,94 pst.

16 Noreg blir førebudd på og tilpassa klimaendringane

16.1 Innleiing

Ifølgje klimalova skal det gjerast greie for korleis Noreg blir førebudd på og tilpassa klimaendringane.

Fram mot år 2100 vil Noreg få eit varmare klima, med meir nedbør, kortare snøsesong, minkande isbrear, fleire og større regnflaumar og stigande havnivå. Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge, vedteken av Stortinget gjennom Innst 49 S (2012–2013) er gjeldande nasjonale strategi og gir føringar for arbeidet med klimatilpassing i Noreg.

I 2018 leverte klimarisikoutvalet sin rapport Klimarisiko og norsk økonomi (NOU 2018: 17). Utvalets mandat var å blant anna vurdere klimarelaterte risikofaktorar og deira betydning for norsk økonomi, og korleis private og offentlege selskap kan få eit betre fagleg grunnlag for å handtere og analysere klimarisiko. Klimarisikoutvalet vurderer i sin rapport at Noreg har eit godt utgangspunkt for å handtere klimarisiko, med vel fungerande politiske institusjonar, eit høgt inntektsnivå og ein omstillingsdyktig økonomi.

Dei siste åra har stortingsmeldingar og andre policy-dokument, både sektorspesifikke og sektorovergripande, adressert klimaendringane si betydning og behovet for klimatilpassing. FNs klimapanels spesialrapport22 om 1,5 graders global oppvarming vart publisert i 2018, og ytterlegare to spesialrapportar om klimaendringar og landareal og hav og kryosfære blir publisert i 2019. Sjå elles IPCC23 og Miljøstatus24 for meir informasjon om klimaendringar og utslepp i Noreg.

16.2 Organisering av det nasjonale klimatilpassingsarbeidet

Alle har eit ansvar for å tilpasse seg klimaendringane, både enkeltindivid, næringsliv og myndigheiter. I tråd med sektorprinsippet har alle departement ansvar for å ta vare på omsynet til klimaendringar innanfor eigen sektor. Klima- og miljødepartementet (KLD) legg til rette for regjeringas heilskaplege arbeid på området. Miljødirektoratet koordinerer det nasjonale klimatilpassingsarbeidet på vegner av KLD. Direktoratet bistår departementet i oppfølging av stortingsmeldinga om klimatilpassing, medverkar til at regjeringas arbeid på området blir følgt opp av forvaltninga og i samfunnet, og støttar departementet i det internasjonale klimatilpassingsarbeidet, under dette i klimaforhandlingane.

Miljødirektoratet stiller i sin styringsdialog forventningar til at fylkesmannen og sysselmannen arbeider med klimatilpassing, og driftar og utviklar vidare nettstaden Klimatilpasning.no. Det blir kontinuerleg utarbeidd nytt kunnskapsgrunnlag til det nasjonale klimatilpassingsarbeidet. Blant anna vart utgreiinga om konsekvensar for Noreg av klimaendringar i andre land følgt opp med ei utgreiing i 2019 av korleis andre land har kartlagt og handtert slike konsekvensar25.

Direktoratet arbeider for å integrere klimatilpassing i forskinga, blant anna gjennom innspel til forskingsprogram og -satsingar. Miljødirektoratet sit i styret i Norsk Klimaservicesenter (KSS) og gir oppdragsbrev og økonomisk støtte til senteret.

16.3 Oppfølging av arbeidet med klimatilpassing i Noreg

Arbeidet med klimatilpassing er ført vidare siste år, og ei rekkje tiltak er gjennomført. Norsk Klimaservicesenter (KSS) har utarbeidd klimaframskrivingar for Noreg fram mot 2100 og fylkesvise klimaprofilar for alle fylke. I 2019 publiserte KSS klimaframskrivingar for Svalbard26 og klimaprofil for Longyearbyen.

Boks 16.1 Klima på Svalbard 2100

Rapporten viser at klimaendringane på Svalbard allereie har komme langt. Temperaturen stig raskare i Arktis enn noko annan stad i verda. Frå 1971 til 2017 har Svalbard blitt 3–5 grader varmare i årsgjennomsnitt – minst i sør og meir lengre nord. Dersom utsleppa held fram med å auke som no, kan den årlege gjennomsnittstemperaturen på øygruppa gå frå 8–9 minusgrader til 1–2 plussgrader i slutten av hundreåret. Temperaturauken vil ifølgje rapporten blant anna føre til at permafrost blir varma opp over heile øya og dei øvste meterane vil smelte i kystsona, 35- 65 % meir nedbør, at snøskred og jordskred blir vanlegare, kortare snøsesong, mindre isbrear, mindre sjøis rundt øygruppa og store endringar i biologisk mangfald og i økosystema både i havet og på land.

Plan- og bygningslova (PBL) er det overordna verktøy for samfunnsplanlegging og arealforvaltning, og lova er sentral i kommunane sitt arbeid med klimatilpassing. Ei endring av plan- og bygningslovas § 3-1 g i mars 2019 presiserer at tilpassing til venta klimaendringar skal vere ein del av planlegginga. Statlege planretningslinjer (SPR) for klima- og energiplanlegging og klimatilpassing i kommunane vart fastsatt hausten 2018. Rettleiing til planretningslinja er under utarbeiding. Forskrift om konsekvensutgreiingar var oppdatert i 2017 og inkluderer vurderingar av sårbarheit overfor klimaendringar.

Klima- og miljødepartementet samarbeider med Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Olje- og energidepartementet om oppfølging av overvassutvalet si utgreiing Overvann i byer og tettsteder – som problem og ressurs (NOU 2015: 16). Aktuelle direktorat er òg inkludert i arbeidet. Utvalet har foreslått ein pakke med verkemiddel som må sjåast i samanheng, blant anna ei rekkje lov- og forskriftsendringar. Fleire av dei føreslåtte endringane i PBL vart vedtekne hausten 201827.

I 2019 la Cicero og Vestlandsforsking fram eit oppdatert kunnskapsgrunnlag om konsekvensar av klimaendringar for Noreg28. Utgreiinga er ei samanstilling av eksisterande kunnskap om korleis Noreg kan bli påverka av klimaendringane og korleis forvaltninga og andre aktørar arbeider med klimatilpassing.

16.4 Økonomisk støtte til lokalt arbeid med klimatilpassing

Tilskotsordninga for kommunane sitt utviklingsarbeid knytt til klimatilpassing vart ført vidare med 6,4 mill. i 2019. I perioden frå 2015 til 2019 vart i overkant av 27 mill. kroner fordelt på omlag 90 ulike prosjekt29.

I 2019 vart det i KLDs budsjett sett av 5 mill. kroner til Miljødirektoratets koordinerande arbeid med klimatilpassing. Midlane er nytta til kunnskapsutvikling og kapasitetsbygging på lokalt og regionalt nivå, og støtte til Norsk Klimaservicesenter. Miljødirektoratet nyttar også eigne midlar til klimatilpassingsarbeidet.

16.5 Informasjon, kapasitetsbygging og utdanning

Miljødirektoratet arrangerer jamleg seminar og webinar for kommunar30 i samarbeid med andre aktørar. I 2018 samarbeidde Noregs vassdrags- og energidirektorat, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap, Miljødirektoratet og KS om å arrangere ein nasjonal klimatilpassingskonferanse. Konferansen hadde over 400 deltakarar frå blant anna kommunar, nasjonale myndigheiter og næringsliv.

Nettstaden Klimatilpasning.no skal medverke til å spreie kunnskap og rettleie om klimaendringar og klimatilpassing, spesielt for dei som rettleier, planlegg og tek avgjerder lokalt og regionalt. Direktorata medverkar med innhald på nettsida innanfor sine ansvarsområde.

Kompetansebyggjande pilotprosjekt har vore viktige i utviklinga av klimatilpassingsarbeidet i Noreg dei siste åra. To pilotprosjekt der målet er å utvikle rettleiing til korleis ein kan ta omsyn til klimaendringar gjennom planlegging etter plan og bygningslova blir ferdigstilte i 2019. Det eine prosjektet ser på natur- og miljøområdet og det andre på landbrukssektoren. Fleire fylkesmenn og direktorat er involverte i begge prosjekta.

I løpet av 2019 skal alle fylke ha gjennomført eit introduksjonskurs i klimatilpassing for kommunane i sin region. Det vil òg bli vurdert ei vidare utvikling av kursa for kommande år.

16.6 Nettverk og samarbeid

Klimatilpassingsnettverket I front, beståande av dei 11 største bykommunane i Noreg, er koordinert av Miljødirektoratet. Kommunane skal dele kunnskap og erfaringar, medverke til kompetanseheving i eigen region, og vere med å utvikle klimatilpassingsarbeidet nasjonalt. Kommunesektoren sin organisasjon (KS) har òg eit pågåande kommunenettverk for å styrkje lokalt arbeid med klimatilpassing.

Nettverket Naturfareforum, med representantar frå ei rekkje direktorat og etatar, og KS, skal styrkje samarbeidet mellom nasjonale, regionale og lokale aktørar for å redusere Noregs sårbarheit for uønskte naturhendingar.

Boks 16.2 Naturfareforum

Naturfareforum skal identifisere manglar eller forbetringspotensial i samfunnet si førebygging og handtering av naturfarar og foreslå tiltak for å møte dette. Naturfareforum tek initiativ til og gjennomfører prosjekt på område der det er særleg sektorovergripande utfordringar. Forumet har blant anna pågåande prosjekt for å styrkje forvaltninga i små nedbørfelt, forbetre datainnsamling og kunnskapsgrunnlaget for naturhendingar (Kunnskapsbanken) og forbetre læring etter hendingar. Naturfareforum er nasjonal plattform for det globale rammeverket for katastrofeførebygging (Sendai rammeverket), som Noreg har forplikta seg til å følgje opp.

Naturfareforum er organisert som eit nettverk med ei styringsgruppe som består av representantar frå Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap, Noregs Vassdrags- og Energidirektorat, Statens Vegvesen, Bane NOR, Landbruksdirektoratet, Kommunesektorens organisasjon, Miljødirektoratet, Meteorologisk Institutt, Kartverket og Fylkesberedskapssjefane.

Miljødirektoratet driftar ei gruppe beståande av 14 direktorat og statlege selskap. Gruppa deler informasjon om status på klimatilpassingsarbeidet på nasjonalt nivå og er ein arena for å vidareutvikle det nasjonale arbeidet med klimatilpassing. Gruppa er i 2019 involvert i arbeidet med å lage rettleiing til SPR klimatilpassing.

16.7 Forsking

Forskingsrådet støttar ei rekkje forskingsprosjekt knytte til klimaendringar og tilpassing. KLIMAFORSK er eit tiårig program for klimaforsking (2014–2023) som skal gi auka kunnskap om korleis samfunnet kan tilpasse seg klimaendringar. I 2019 er det lyst ut 40 mill. kroner til fri klimaforsking og 125 mill. til prosjekt som fremjar samfunnets klimaomstilling inkludert klimatilpassing.

Klima 2050, eit senter for forskingsbasert innovasjon (SFI), skal skaffe fram kunnskap om klimatilpassing av bygningar og infrastruktur. Som del av programmet blir det gjort forsking på avgjerdsprosessar og verkemiddel for klimatilpassing. I 2018 publiserte dei blant anna ein rapport som gjennomgår praktiske retningslinjer for organisering og etablering av nettverk mellom kommunar for å lære klimatilpassing31.

Noradapt – Norsk senter for berekraftig klimatilpassing, opna i 2018 og skal få fram og samle kunnskap om korleis vi kan førebu oss på klimaendringane på tvers av sektorar og fagfelt. Regjeringa har tildelt 10 mill. kroner til start av senteret.

16.8 Klimatilpassing i og på tvers av sektorar

Samfunnstryggleik og naturfare

DSB arbeider med klimatilpassing innanfor fagområda eltryggleik, kjemikalietryggleik og brann og redning. Direktoratet tek også vare på sentrale delar av Justis- og beredskapsdepartementets samordningsoppgåver, og skal ha oversikt over risiko- og sårbarheitsutviklinga i samfunnet og vere pådrivar i arbeidet med å førebyggje alvorlege uønskte hendingar. Naturfarar er ein betydeleg del av risikobiletet.

I DSBs kommuneundersøking (2019) seier meir enn halvparten av kommunane at dei har opplevd ein eller fleire alvorlege naturhendingar dei siste to åra. Kommunane rapporterer om fleire alvorlege konsekvensar, blant anna svikt og forstyrringar i kritiske samfunnsfunksjonar. I tillegg svarer 40 pst. at dei har eksisterande busetnad som ligg slik plassert at dei ikkje tilfredsstiller krava til tryggleik mot naturfare i byggteknisk forskrift, mens 35 pst. ikkje er sikre på om dei har slik busetnad. DSB følgjer dette opp blant anna gjennom embetsstyring og styringsdialog med fylkesmennene om oppfølging av kommunane sitt arbeid med klimatilpassing og samfunnstryggleik, og bruk av DSBs rettleiingsmateriell.

Dagens tekniske tilstand i kraftnettet er ikkje robust nok for å tole venta framtidige klimapåkjenningar. Ved revisjon av forskrift om elektriske forsyningsanlegg vil DSB gi tydelegare krav i samband med naturgitte påverknader. Fylkesmannen i Agder initierte i 2018 eit prosjekt for å gjere kraft-, e-kom-, informasjons- og velferdsteknologien meir robust. Prosjektet har sitt utspring i fleire klimarelaterte hendingar som har utfordra samfunnet si sårbarheit. DSB sit sentralt i prosjektet, i tillegg til fleire direktorat, kommunar, leverandørar av tenester, frivillige organisasjonar og Universitetet i Agder.

Sivilforsvaret har etablert mobile forsterkingseiningar seks stader i Noreg. Skogbrannsituasjonen i 2018 stadfeste behovet for nasjonale store flyttbare kapasitetar. På bakgrunn av auke i talet skog- og lyngbrannar dei seinaste åra, gjennomfører DSB i 2019 ein beredskapsanalyse av skogbrann på nasjonalt nivå. Føremålet er å undersøkje om beredskapen er tilstrekkeleg til å handtere kommande skogbrannar.

Konsekvensane av klimaendringane har stor betydning for NVEs ansvarsområde og etaten arbeider etter ein eigen klimatilpassingsstrategi, med tilhøyrande handlingsplanar. Her inngår FoU for å studere effektar av klimaendringar på hydrologi og kryosfære, og samarbeid i Norsk klimaservicesenter.

Generelt er klimatilpassing godt integrert i NVEs forvaltning. Dei siste åra har NVE arbeidd med auka fokus på vatn i by og tettstad og frå 2019 vil NVE bli styrkt med midlar til stillingar for å hjelpe kommunar i arealplanarbeid og betre det hydrologiske grunnlaget relatert til overvatn. Gjennom ei eiga tilskotsordning i 2018/2019 har NVE medverka til at 38 kommunar har kartlagt bekkar med kritiske punkt. Klimaendringar er integrert i NVEs arbeid med forskrifter og retningslinjer, for eksempel for flaumberekningar og damtryggleik. Omsyn til klimaendringar er inkludert i retningslinja «Flaum og skredfare i arealplanar», og i eit kost-nytte-verktøy for vurdering og prioritering mellom tiltak som skal beskytte mot flaum og skred. Effekten av klimaendringar på flaum er òg inkludert i flaumsonekarta. NVE gjennomfører regionale samlingar og deltek på seminar/møte for å byggje kompetanse i kommunane og hos konsulentar i det førebyggjande arbeidet mot flaum- og skredskadar. Etaten har god oversikt over kraftinfrastrukturens sårbarheit overfor klimaendringar og analyserer klimaendringar si betydning for energiforbruk og fornybar kraftproduksjon.

Kartverket forvaltar og formidlar data av betydning for klimatilpassing. Etaten er saman med fleire etatar i gang med å etablere ein detaljert høgde- og terrengmodell for heile landet, som blant anna betrar datagrunnlaget for klimatilpassing. Prosjektet er eit spleiselag mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og sju andre departement. Kartlegginga varer fram til 2022, og innsamla høgdedata er tilgjengeleg via Geonorge.no. Den nye detaljerte høgdemodellen vil styrkje beredskapsarbeidet ved at ein kan berekne flaumsoner og skredfare meir nøyaktig enn tidlegare. Kartverket driftar det nasjonale observasjonssystemet for havnivå og vasstand og formidlar data relevant for klimatilpassing på Se havnivå. Her finst òg den nye klimatenesta, Se havnivå i kart, som visualiserer konsekvensar av framtidig havnivå og stormflo.

Natur, miljø, landbruk og økosystem

Miljøforvaltninga har eit sektorovergripande ansvar på klima- og miljøområdet, og skal medverke til utvikling av eit helskapleg kunnskapsgrunnlag om miljøtilstand, tiltak og verkemiddel på tvers av sektorane knytte til klima, klimaendringar og klimatilpassing. Klima- og miljødepartementet sin kunnskapsstrategi32 og departementet sine prioriterte forskingsbehov33 er førande for arbeidet.

Miljødirektoratet vedtok i 2018 ein klimatilpassingsstrategi og handlingsplan34. Arbeidet med klimatilpassing innan naturforvaltninga er dei siste åra styrkt gjennom blant anna arbeid med supplerande vern, der eit av delmåla er å gjere verneområde meir klimarobuste og styrkje nettverket av verneområde for å sikre økologiske samanhengar. Tilpassing til klimaendringane er òg eit delmål i plan for restaurering av våtmark i Noreg (2016–2020) som no blir gjennomført. Miljødirektoratet, NVE og Landbruksdirektoratet samarbeider om oppfølginga av dette. Som del av biodiversitetssamarbeidet med Russland er direktoratet involvert i eit prosjekt som ser på effektar av klimaendringar for utvalte felles bestander av artar. Miljødirektoratet leverte revidert faggrunnlag for forvaltningsplan for Barentshavet-Lofoten og oppdatert faggrunnlag for Norskehavet og Nordsjøen-Skagerrak til KLD i 2019. I faggrunnlaget er samanstilt kunnskap som skal styrkje grunnlaget for ei heilskapleg økosystembasert forvaltning av dei norske havområda.

Klimarelevant overvaking utgjer i overkant av ein fjerdedel av Miljødirektoratets overvakingsbudsjett. Direktoratet arbeider kontinuerleg med å auke klimarelevansen i overvakingsprogramma, og har eit spesielt fokus på å avdekkje verknader i marine økosystem som følgje av klimaendringane. Klimaomsyn er òg integrert i ei rekkje rettleiarar. Blant anna kom i 2019 ny rettleiar Naturvennlig tilrettelegging for friluftsliv med delkapittel om klimatilpassa løysingar. I 2019 blir det òg utarbeidd ny rettleiar for risikovurdering av spreiing av forureining frå forureina grunn, der krav til vurdering av klimaendringar vil bli innarbeidde.

Riksantikvaren har ein strategi og handlingsplan for klimarelatert arbeid. Direktoratet samarbeider med Sverige, Skottland og Island i eit interregprosjekt om å utvikle arbeidsmetodikk og verktøy for risikovurdering og planlegging av tiltak for å sikre kulturminne og kulturmiljø i eit endra klima. Prosjektet skal avsluttast medio 2020, men Riksantikvaren planlegg å ha ferdig utvikla rettleiing for kommunar og eigarar av mindre bygningar ved årsskiftet 2019/2020.

Riksantikvaren har fleire miljøovervakingsprogram som kartlegg korleis klimaendringar påverkar kulturminne, kulturmiljø og landskap, for eksempel status og tilstandsovervaking av kulturlag i utvalte mellomalderbyar (MABYMOV), og overvaking av klimaendringane sin påverknad på bygningane på verdsarvstadene i Bergen og Røros. Etaten arbeider òg med å etablere eit overvakingsprogram for kulturminne og belastninga på grunn av klima og turisme på Svalbard. Etaten har i fleire år hatt eit fokus på klimarelaterte skadar på arkeologiske kulturminne ved prioritering av tilskot til sikringsundersøkingar, anten gjennom betre in situ- vern eller gjennom utgravingar/innsamling av funn for å sikre uerstatteleg kjeldeverdi.

Klimatilpassing i landbrukssektoren omfattar areal- og ressursforvaltning generelt, og tilpassingar i jord- og skogbruksproduksjonen. Gardbrukarane sjølve tilpassar seg kontinuerleg, for eksempel ved val av vekstar og driftsmetodar som er betre tilpassa eit endra nedbørsmønster og høgare temperatur. Produsentane er igjen avhengige av relevant FoU, rettleiing og økonomiske insentiv.

Landbruksdirektoratet forvaltar fleire tilskotsordningar under jordbruksavtala som er relevante for klimatilpassing, blant anna til drenering av jordbruksareal, etablering og utbetring av hydrotekniske anlegg, bygging av landbruksvegar, utvikling og produksjon av klimatilpassa plantemateriale, og til bevaring av genetiske ressursar. Som oppfølging av regjeringas pollinatorstrategi vart det i 2018 etablert tilskot for å ivareta omsynet til pollinatorane i jordbrukslandskapet. I tillegg gir Klima- og miljøprogrammet støtte til fleire prosjekt som fokuserer på klimatilpassing, både knytt til førebygging av skadar på jord og avlingar, og høve til å halde ved lag og auke avlingane med endra klima.

Eit endra klima kan forsterke problem med avrenning frå jordbruksareal, og med gjengroing og tap av verdiar i kulturlandskapet. NIBIO har i 2019 utvikla nye erosjonsrisikokart som vil vere eit forbetra verktøy for å tilpasse drifta på dyrkingsareala.

Den statlege naturskadeordninga gir erstatning for skadar som direkte skuldast naturhendingar, som kan opptre hyppigare og/eller sterkare som følgje av klimaendringar. Erstatningsordningane ved avlingssvikt og svikt i honningproduksjon medverkar til å redusere økonomisk tap ved produksjonssvikt som følgje av klima. Som følgje av tørkesommaren i 2018 er det per 23.5.2019 utbetalt nærare to mrd. kroner i avlingssvikt. Til samanlikning vart det i 2017 utbetalt 67 mill. kroner. Landbruksdirektoratets overvaking av internasjonale marknader og importregulering er viktige element i norsk matvareberedskap i lys av moglege globale forsyningsflaskehalsar som følgje av klimaendringar.

Mattilsynet har ansvar for tryggleik i heile matkjeda frå jord/fjord til bord, og for trygt drikkevatn. Endra klima vil bl.a. endre sjukdomspanoramaet hos planter, dyr, fisk og menneske. Eit eksempel er fôrimporten etter tørken i 2018. Importen vart forskriftsregulert etter risikovurderingar, men kan likevel ha gitt innførsel av nye skadegjerarar og smittestoff. Tørken viser betydning av godkjente dyrkingssortar tilpassa norske forhold der både meir tørke og meir ekstremnedbør er venta. Tørken gav òg utfordringar med drikkevassforsyning. Villsvin-bestanden er i vekst og varmare klima gir betre overlevingsforhold her til lands. Ein handlingsplan mot villsvin er under utarbeiding i samarbeid med Miljødirektoratet.

Infrastruktur og samferdsel

Kraftig nedbør, svingingar i temperatur og auka fare for regnflaum, skred og stormflo gir utfordringar for transport og samferdsel. Nasjonal transportplan (2018–2029) gir føringar for integrering av klimatilpassingsomsyn i planlegging og prioritering innan samferdselssektoren. Klimatilpassing er også ein integrert del av Samferdselsdepartementets strategi for samfunnstryggleik i samferdselssektoren som vart lansert i 2015. Strategien blir følgt opp av underliggjande etatar.

Kystverket arbeider med klimatilpassing i planmedverknaden og i planlegging, dimensjonering og drift av eigen infrastruktur og system. Det er etablert eit tettare samarbeid med Meteorologisk institutt (MET) for framskriving av miljølaster for planlegging og dimensjonering av installasjonar og navigasjonsvarsel.

Statens vegvesen følgjer opp sin «Strategi for samfunnssikkerhet i vegtransport» fra 2017. Blant prioriterte emner er ROS-analysar i vegplanlegging og kost/nytteanalysar. Handbøker blir oppdaterte regelmessig og klimaomsyn blir teke inn i prosessar og prosedyrar. Vegnormalar N200 (2018) og N100 (2019) inneheld kravformuleringar motiverte av klimaendringar. Spesielt har krav til vasshandtering fått eit løft. Mange av Statens vegvesen sine oppgåver støttar under klimatilpassing, for eksempel skredsikring og skredvarsling – som blir gjort i samarbeid med NVE og fleire på varsom.no.

I jernbanesektoren tek Bane NOR vare på det operative arbeidet med klimatilpassing i medhald av handlingsplan for samfunnstryggleik lansert av Jernbaneverket i 2016. I planlegging og bygging av ny infrastruktur og vedlikehald og drift av eksisterande infrastruktur, tek Bane NOR vare på klimatilpassing ut frå gjeldande regelverk, og fagmyndigheiter sine og eigne risikovurderingar. Omsynet til klimatilpassing er integrert i Bane NORs arbeid gjennom fortløpande oppdatering av handbøker, retningslinjer og standardar.

Tilpassing til klimaendringar inngår i Avinors arbeid med tryggleik og risikoførebygging. Selskapet har arbeidd systematisk med klimarisiko og klimatilpassing over lengre tid. Selskapet integrerer omsynet til klimaendringar i den daglege drifta og i byggjeprosjekt gjennom styringssystemet, standardar og masterplanutviklinga på kvar enkelt lufthamn. I neste periode er det planar om å oppdatere klimarisiko- og sårbarheitsrapporten frå 2014 og innarbeide klimatilpassing som ein del av konsernet sitt nyetablerte klimaprogram. Avinor deltek dessutan i Klima 2050.

Som kompetansesenter skal Direktoratet for byggkvalitet fremje byggkvalitet på område som ikkje er regulerte, og fremje løysingar utover minimumskrava i byggteknisk forskrift. Rolla som kompetansesenter er under utvikling. Det er starta eit delprosjekt som skal utarbeide strategi og handlingsplan for direktoratets arbeid med klimatilpassing. Funksjonsbaserte reglar i teknisk forskrift inneber at byggverk skal tole dei påkjenningane dei blir utsette for i si levetid, inkludert endra klima. Eksempel er krav knytte til plassering, fukt, inneklima, konstruksjonstryggleik, val av material og val av produkt.

Industri og næringsliv

Nærings- og fiskeridepartementet følgjer opp forventningane knytte til klima og miljø i Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap, i eigardialogen med selskap med statleg eigardel. Som kunnskapsgrunnlag i eigardialogen er bl.a. nytta ein rapport om klimarelatert risiko for selskap med statleg eigardel som Nærings- og fiskeridepartementet fekk utarbeidd i 2017 i samarbeid med andre departement som forvaltar eigarskap i selskap.

Fiskeri- og havbruksforvaltninga må tilpasse seg nye naturgitte føresetnader. Både i program finansiert av Noregs forskingsråd og ved Havforskingsinstituttet blir det lagt ned ein omfattande forskingsinnsats for å skaffe fram kunnskap om havet si rolle i klimasystemet og klimaendringane sine konsekvensar for marine økosystem og ressursar.

Som følgje av klimaendringar og stadig større isfrie område er det store endringar i utbreiing av bestandar og i dynamikken i havøkosystema. Derfor har både kompleksiteten i og arealet for ressurs- og miljøovervaking auka vesentleg dei siste åra.

Helse

Folkehelselova pålegg kommunar og fylkeskommunar å ha nødvendig oversikt over befolkninga sin helsetilstand og dei faktorane som kan verke inn på denne, under dette forhold relatert til klimaendringar, som auka ulykkes- og sjukdomsrisiko knytt til blant anna flaum- og skredfare, dårleg vedlikehalde leidningsnett for vassforsyning, mogleg auke av vektorborne smitteberarar, nye sjukdommar og utvida pollensesong. Temperaturauken som følgje av klimaendringar er venta å gi behov for temperaturregulerande tiltak i sjukehus og andre helseinstitusjonar. Lokalt må ein òg ha beredskap med tanke på moglege posttraumatiske lidingar, depresjon og angstlidingar i etterkant av ekstremvêr og naturkatastrofar.

Folkehelseinstituttet deltek i EU-prosjekt som ser på korleis klimaparameter og forureining kvar for seg og saman påverkar folk si helse i Noreg. Instituttet er òg oppteke av ulike typar zoonosar og endringane i dei som følgje av klimaendringar, som på sikt kan innebere endringar i vaksinering mot og behandling av smittsame sjukdommar.

Utanriks- og tryggleikspolitikk

I Meld. St. 36 (2016–2017) «Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk» er klimaendringane si betydning for norsk utanriks- og tryggleikspolitikk adressert. Som ei oppfølging av meldinga har Utanriksdepartementet i samarbeid med aktuelle departement sett i gang arbeid for å auke medvitet om tryggleikspolitisk risiko knytt til klimaendringar. Dei ulike departementa vil medverke med konkrete innspel innanfor sine respektive ansvarsområde, som kan danne grunnlag for ein mogleg tiltaksplan.

Klimaendringane skjer spesielt raskt i Arktis. Dette er eit sentralt tema for Arktisk råd, som har utarbeidd ei rekkje rapportar som summerer opp og vurderer ny kunnskap om klimaendringane i Arktis. Arbeidsgruppene AMAP og CAFF i Arktisk råd la nyleg fram nye rapportar om klimaendringane og miljøtilstanden. Rapportane er viktige bidrag til kunnskapsgrunnlaget som ligg til grunn for klimatilpassing, og for IPCCs arbeid med både spesialrapportar og hovudrapportar. Arktisk råd har styrkt sitt meteorologisamarbeid for å gi betre kunnskapsgrunnlag for tilpassing og risikohandtering i nord.

Fotnotar

1.

Alle tal for 2018 er foreløpige.

2.

For skog og anna arealbruk blir det ikkje utarbeidd foreløpige tal.

3.

I 2018 vart revidert energibalanse teken inn i utsleppsrekneskapen, og førte til endringar i forbrenningsutsleppa for heile tidsserien. Noko forbruk av bensin og diesel vart flytta frå vegtrafikk til traktorar og anleggsmaskiner, fritidsbåtar og motorreiskap. Det var flytting av marine gassoljer frå fiske til kysttrafikk, og frå utanriks sjøfart til innanriks kysttrafikk

4.

4 pst. avansert biodrivstoff tel som 8 pst. i det overordna kravet om 20 pst. biodrivstoff, og det må difor omsetjast 12 pst. konvensjonelt biodrivstoff i tillegg, altså til saman 16 pst. konvensjonelt og avansert biodrivstoff. Dersom omsetjarane vel å blande inn meir enn 4 pst. avansert biodrivstoff, vil reell innblanding av biodrivstoff innanfor omsetjingskravet bli lågare enn 16 pst.

5.

http://www.miljodirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/2017/Juni-2017/Beregningsteknisk-grunnlag-for-Klimameldingen/

6.

Sjå mandat for faggruppa her: https://www.regjeringen.no/contentassets/f4af00f2a3184ad383b7b144382e20cc/mandat-klimakur-2030.pdf

7.

SSBs foreløpige tal for 2018 inneheld for det meste aggregerte tal for transport, men har ei individuell rapportering på vegtrafikk.

8.

Klimagassutsleppa frå innenriks luftfart som ikke er kvotepliktig var rundt 0,15 millionar tonn CO2-ekvivalentar i 2017. Det same året var kvotepliktige utslepp frå innenriks luftfart på omtrent 1,1 millionar tonn CO2-ekvivalentar.

9.

Avansert biodrivstoff vert framstilt av restar og avfall som definert i produktforskrifta kap. 3, vedlegg V. Biodrivstoff som vert framstilt frå råstoff som etter produktforskrifta er klassifisert som avanserte vert talt dobbelt innanfor omsetjingskravet. I 2020 er delkravet om avansert biodrivstoff på 4 %, men på grunn av regelen om dobbelteljing vert det talt som 8 % innanfor det generelle omsetjingskravet. Dobbelteljing skal fremje bruk av avansert biodrivstoff.

10.

F-gassar er fluorhaldige gassar, og omfattar HFK, PFK og SF6.

11.

Tal for 2018 er foreløpige.

12.

Tal for 2018 er foreløpige.

13.

Industrisektoren svarar til industri og bergverk i den norske utsleppsrekneskapen.

14.

Petroleumssektoren svarar her til olje- og gassutvinning i den norske utsleppsrekneskapen og omfattar utslepp frå alle faste og flytande innretningar på norsk sokkel og mottaks- og behandlingsanlegg på land. Sektoren inkluderer ikkje oljeraffineri og petrokjemi, som er inkludert i industrisektoren.

15.

Flyktige organiske forbindingar unnateke metan forkortast nmVOC (non-methane volatile organic compounds).

16.

Tal for 2018 er foreløpige.

17.

Brenning av avfall inkluderer forbrenning av både fornybare materiale (matavfall, trevirke etc.) og ikkje-fornybare kjelder. Forbrenning av fornybare kjelder inkluderast ikkje i utsleppsrekneskapet. Utsleppa frå ikkje-kvotepliktig energiforsyning kjem frå brenning av materiale og avfall som inneheld fossilt karbon, til dømes plast, og bruk av fossile energiberarar i mindre energianlegg, til dømes olje.

18.

Tal for 2018 er foreløpige.

19.

Tal for 2017 er nytta fordi det ikkje er utarbeidd foreløpige tal for 2018 for HFK.

20.

Tal for 2018 er foreløpige.

21.

Globalt oppvarmingspotensial (Global Warming Potential).

22.

https://www.ipcc.ch/sr15/

23.

https://www.ipcc.ch/

24.

https://www.miljostatus.no/

25.

https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2019/mai/utredning-om-kunnskap-og-handtering-av-grenseoverskridende-klimarisiko-i-utvalgte-land/

26.

https://klimaservicesenter.no/faces/desktop/article.xhtml?uri=klimaservicesenteret/climate-in-svalbard-2100

27.

https://www.regjeringen.no/no/tema/plan-bygg-og-eiendom/plan--og-bygningsloven/plan/veiledning-om-planlegging/endringer-i-plan--og-bygningsloven-om-handtering-av-overvann-i-arealplanleggingen/id2632840/

28.

https://www.miljodirektoratet.no/publikasjoner/2019/januar-2019/oppdatering-av-kunnskap-om-konsekvenser-av-klimaendringer-i-norge/

29.

http://www.klimatilpasning.no/hva-er-klimatilpasning/tilskudd-til-klimatilpasning/

30.

http://www.miljokommune.no/Temaoversikt/Klima/Webinarer-om-lokalt-klimaarbeid/

31.

https://www.sintefbok.no/book/index/1181/nettverk_for_aa_laere_klimatilpasning_hvorfor_og_hvordan

32.

https://www.regjeringen.no/contentassets/afb54872dafb4a04918e091e78ec7290/t-1561.pdf

33.

https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/klima--og-miljodepartementets-prioriterte-forskningsbehov-2016–2021/id2478345/

34.

http://www.miljodirektoratet.no/no/Publikasjoner/2018/April-2018/Klimatilpasning-2018–2022/

Til toppen
Til forsida av dokumentet