3 Hjemmel til å gi forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon
3.1 Bakgrunnen for lovforslaget
Reglene om bemanning i barnehagene følger i dag av barnehageloven og en rekke ulike forskrifter. Barnehagesektoren har vært i stor utvikling de siste 20 årene med tanke på organisering, eierskap, personale og innhold. Samtidig er det gjort få endringer i regelverket knyttet til pedagogisk bemanning.
Bemanning er en viktig faktor i barnehagen og det er viktig at regelverket er lett tilgjengelig og forståelig. For å forenkle og oppdatere regelverket, mener departementet at det bør fastsettes en ny forskrift hvor reglene om pedagogisk bemanning i barnehagene samles. Dette betyr at enkelte av dagens forskrifter kan fjernes. Departementet har etter dagens barnehagelov ikke hjemmel til å fastsette en slik forskrift. Departementet foreslår derfor at det i barnehageloven inntas en hjemmel som gir departementet adgang til å fastsette ny forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon.
Utdanningsdirektoratet har hatt forslag til ny forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon på høring, der reguleringen av den pedagogiske bemanningen i barnehagene foreslås samlet i tråd med innholdet i proposisjonen.
3.2 Gjeldende rett og forslaget i høringsnotatet
Reguleringen av bemanningen i barnehagene er i dag spredt i barnehageloven og ulike forskrifter. Barnehageloven kapittel V inneholder bestemmelser om styrer, barnehagens øvrige personale og politiattest, jf. §§ 17, 18 og 19. Med hjemmel i disse bestemmelsene er følgende forskrifter fastsatt:
forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat
forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder
forskrift om pedagogisk bemanning
forskrift om politiattest i barnehager
Bestemmelser om bemanning følger også av forskrift om familiebarnehager, samt forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.
Barnehageloven § 18 sjette ledd gir departementet hjemmel til å gi «utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning». Den relativt åpne ordlyden kan tolkes som at departementet kan innta ulike former for regulering av den pedagogiske bemanningen i forskrift. I merknaden til bestemmelsen er det likevel lagt til grunn at forskriftshjemmelen er begrenset til å fastsette en pedagognorm, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004–2005). Denne pedagognormen er nedfelt i forskriften om pedagogisk bemanning § 1. Det foreligger således ingen hjemmel til å fastsette en forskrift som samler bestemmelsene om den pedagogiske bemanningen.
Barnehageloven § 17 stiller krav til ledelsen av barnehagen og hvilke kompetansekrav styreren må oppfylle. I tillegg gir bestemmelsen kommunen adgang til å gi dispensasjon fra utdanningskravet. Barnehageloven § 18 regulerer barnehagens øvrige personale, herunder kompetansekrav for å arbeide som pedagogisk leder og kommunens adgang til å dispensere fra utdanningskravet. Av § 18 femte ledd følger det at bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Det er kun § 18 femte ledd som regulerer den generelle bemanningen i barnehagen. Den øvrige reguleringen og ovennevnte forskrifter, med unntak av forskrift om politiattest, regulerer kun den pedagogiske bemanningen i barnehagene.
I høringsnotatet foreslo departementet at departementet gis hjemmel til å fastsette ny forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon. Departementet påpekte at bemanning er en viktig faktor i barnehagen og at det er viktig at regelverket er lett tilgjengelig og forståelig. Departementet mente at de forskriftsfestede bestemmelsene om bemanning i størst mulig grad bør samles i én forskrift.
I høringsnotatet påpekte departementet at det fra statlig hold også har kommet viktige fortolkninger om regelverket om bemanning. Dette gjelder blant annet fortolkningen av pedagognormen og avskjæringen av prosentvise stillingsbrøker. Departementet påpekte at det er viktig at slike fortolkninger blir forskriftsfestet, og at sektor ikke skal behøve å gå til kilder som rundskriv eller tolkningsbrev for å finne svar.
I høringsnotatet bemerket departementet at det i ny forskrift er hensiktsmessig å fastsette hvordan treåringer skal defineres i beregningen av pedagognormen. Dette er en tilbakevendende problematikk hvor det er behov for en endelig avklaring. I rundskriv F-2006-8 følger det i merknaden til forskrift om pedagogisk bemanning § 1 at «Et barn anses for å være tre år fra det året det fyller tre år.» Dette betyr at barnehagen i beregningen av pedagognormen har mulighet til å definere barnet som over tre år fra og med 1. januar det året barnet fyller tre år. Hvordan treåringene defineres i beregningen av pedagognormen er av betydning for både pedagogtettheten i barnehagen og for barnehagens økonomi. Departementet påpekte at det derfor er viktig at den nye forskriften inneholder en klar regulering av hvordan treåringene skal defineres i beregningen av pedagognormen. Departementet påpekte at dette vil kunne hindre ytterligere uklarheter rundt håndteringen av treåringsproblematikken både i finansieringssammenheng og i beregningen av pedagognormen. I forslaget til ny forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon har Utdanningsdirektoratet foreslått endringer i definisjonen av treåringer.
Pedagognormen skal sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barns behov for omsorg, lek og læring, sosial tilhørighet og utviklingsstøtte. I direktoratets forslag er dette tydeliggjort ved at det i forskriften inntas krav om at den pedagogiske bemanningen skal være tilstrekkelig, i tillegg til minstekravene om antall barn per pedagogisk leder.
I høringsnotatet foreslo departementet at forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, og forskrift om pedagogisk bemanning oppheves og isteden samles i den nye forskriften om pedagogisk bemanning og dispensasjon. Departementets hjemler til å gi disse forskriftene vil da naturlig nok også måtte oppheves. I forslaget til ny forskriftshjemmel gis departementet mulighet til å innta regler som utfyller kravene til pedagogisk bemanning, samt dispensasjon fra utdanningskravet og pedagognormen.
I høringsnotatet påpekte departementet at forskriftshjemmelen ikke vil gi departementet hjemmel til å fastsette regler om generell bemanning og lignende i ny forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon. Departementet viste i den forbindelse til Prop. 1 S (2016–2017), hvor regjeringen varsler at den våren 2017 vil høre forslag om bemanningsnorm. Departementet tar sikte på at en eventuell bemanningsnorm fastsettes i lovsform, og ikke tas inn i forskrift.
3.3 Høringen og departementets vurdering
Det er 54 instanser som har gitt høringssvar innen fristen. Av de som har uttalt seg om forslaget, støtter samtlige instanser forslaget om å gi departementet hjemmel til å fastette en forskrift hvor reglene om pedagogisk bemanning i barnehagene samles.
Utdanningsforbundet uttaler at det er et godt grep å samle alle bestemmelser som har betydning for den pedagogiske bemanningen i en ny forskrift. Utdanningsforbundet mener at dette vil føre til at bestemmelsene blir bedre tilgjengelig og klarere, noe som kan bidra til felles forståelse av bestemmelsenes innhold.
Utdanningsforbundet støtter endringsforslaget til § 18. Utdanningsforbundet mener imidlertid at endringsforslaget til § 17 ikke er klargjørende. Utdanningsforbundet uttaler blant annet at:
«Paragrafen gjelder Styrer, barnehagens pedagogiske og administrative daglige ledelse. I dagens lov gis departementet hjemmel til å gi nærmere forskrifter om dispensasjon fra utdanningskravet og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. Utdanningsdirektoratets forslag til ny forskrift, om pedagogisk bemanning og dispensasjon, foreslår at presiseringen av at styrers tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normeringen for pedagogisk bemanning inngår som et nytt ledd i bestemmelsen om pedagognormen, istedenfor i en egen paragraf. Utdanningsforbundet er derfor usikre på om man trenger hjemmel til å gi forskrift om pedagogisk bemanning både i paragraf 17 og 18.»
Departementet mener det er nødvendig at det inntas en hjemmel til å gi forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon både i § 17 og § 18. Departementet viser til at § 17 regulerer styrer, mens § 18 regulerer barnehagens øvrige personale. For å tydeliggjøre at departementet kan gi forskrifter som utfyller både § 17 og § 18, mener departementet at ny hjemmel til å gi forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon bør plasseres i begge bestemmelser.
Bemanning er en viktig faktor i barnehagen og det er viktig at regelverket er lett tilgjengelig og forståelig. Departementet foreslår derfor at departementet gis hjemmel til å gi ny forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon, i tråd med forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til lovforslaget § 17 fjerde ledd og § 18 fjerde ledd.
Departementet bemerker at gjeldende § 17 og § 18 har ulik rettsteknisk utforming, blant annet når det gjelder rekkefølgen på leddene i paragrafene. For å skape en bedre sammenheng mellom reguleringen i § 17 og § 18, foreslår departementet at det også gjøres enkelte rettstekniske og språklige endringer i bestemmelsene. De rettstekniske og språklige endringene vil etter departementets oppfatning bidra til å synliggjøre sammenhengen mellom § 17 og § 18 i større grad. Endringene kan derfor også bidra til å gjøre bestemmelsene mer brukervennlige.
De rettstekniske og språklige endringene var ikke en del av forslaget i høringsnotatet. Departementet mener at høring av disse endringene kan unnlates, da det dreier seg om mindre og rent rettstekniske og språklige justeringer, hovedsakelig flytting av ledd, som ikke vil medføre noen innholdsmessige endringer.
3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslaget til ny hjemmel til å gi forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon har ikke direkte økonomiske konsekvenser. Dette er det redegjort for i direktoratets høring av forslag til ny forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager.